Onderwerp: gescheiden inzameling kunststof verpakkingsafval Aan: Algemeen Bestuur Van: Dagelijks Bestuur Datum: 29 juni 2009 1. Inleiding Sinds 1 januari 2006 is er producentenverantwoordelijkheid ingevoerd voor verpakkingen van glas, papier, karton, metaal en kunststof. De producenten en importeurs van verpakkingen zijn daarmee verantwoordelijk voor het hergebruik van het verpakkingsafval. De gedachte hierachter is dat de hoeveelheid verpakkingen teruggedrongen zal worden omdat voortaan niet meer de burger maar de consument betaalt voor de verpakkingen. In Nederland is hergebruik van verpakkingen van glas, papier, karton en metaal 1 gemeengoed geworden. Hergebruik van kunststof verpakkingsafval vindt nu nog op beperkte schaal plaats. Jaarlijks wordt er in Nederlands zo n 1,2 miljoen ton kunststof afval geproduceerd. Bijna de helft hiervan bevindt zich in het huishoudelijk afval. Het gaat met name om verpakkingen als folies, boterkuipjes, vleeswarenschaaltjes, flessen en flacons. Het landelijk beleid is om het hergebruik van kunststof verpakkingsafval te verhogen van zo n 20% in 2009 naar 42% in 2012 met als doel een CO 2 reductie te bewerkstelligen van zo n 210 kiloton per jaar. Met zo n 16,5 miljoen inwoners in Nederland komt dit neer op een CO 2 reductie van 12,7 kg per inwoner per jaar. In de gemeenten van de Gevulei wordt thans het kunststof verpakkingsafval ingezameld samen met het restafval, waarna het wordt getransporteerd naar de AVI aan de Brielselaan in Rotterdam, alwaar het wordt verbrand. De afvalverbrandingsinstallatie aan de Brielselaan wordt gemoderniseerd, naar verwachting is de vernieuwde AVI in 2013 gereed. De nieuwe installatie zal tot een hoger energierendement leiden, bij lagere emissiewaarden. Na de aanpassingen behoort de installatie tot de top van de Nederlandse afval energie centrales. 2. Beleidskader Het beleidskader is vastgelegd in het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP). Leidend voor het LAP is de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer uit de Wet milieubeheer: a. preventie; b. ontwerp voor preventie en ontwerp voor nuttige toepassing; c. nuttig toepassen door producthergebruik; d. nuttige toepassing door materiaalhergebruik; e. nuttig toepassen als brandstof; f. verbranden als vorm van verwijderen; g. verwijderen door afval te storten. Het beleidskader voor kunststof verpakkingsafval is als volgt geformuleerd: De minimumstandaard voor de be- en verwerking van verpakkingsafval is nuttige toepassing in de vorm van materiaalhergebruik. Voor kunststof verpakkingsafval waarvoor materiaalhergebruik niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat het te sterk verontreinigd is of is verkleefd met andere materialen, is de minimumstandaard nuttige toepassing". 2 Onder handelingen van nuttige toepassing wordt verstaan product hergebruik, materiaal hergebruik en de inzet van afval als brandstof en opvulmateriaal. 1 Metalen verpakkingen worden voor hergebruik gescheiden bij afvalverbrandingsinstallaties, via blikbakken bij diftar gemeenten en bij gescheiden inzameling van KCA. 2 Landelijk Afvalbeheerplan 2009-2021, sectorplan 41
Het beleidskader van het LAP stelt dat het maken van een onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing in de praktijk soms problemen oplevert, omdat internationale criteria voor een dergelijk onderscheid ontbreken. De begripsafbakening is echter van groot belang, omdat de overheid tegen de uitvoer voor verwijdering bezwaar kan maken of de uitvoer kan verbieden. Bij uitvoer voor nuttige toepassing zijn die mogelijkheden beperkter. 3 Een AVI geldt thans als installatie voor verwijdering van afval. Op grond van de Europese richtlijn 2008/98/EG kan een afvalverbrandingsinstallatie die energie-efficiënt is beschouwd worden als nuttige toepassing. 4 De vernieuwde AVI in Rotterdam valt onder deze energie-efficiënte afvalverbrandingsinstallaties. Dit betekent voor de Gevulei dat ze het brandbare restafval vanaf 2013 niet langer verwijdert, maar nuttig toepast. Dit is een stap hoger in de voorkeursvolgorde van afvalbeheer. Inzamelplicht kunststof Sinds 2008 is de Raamovereenkomst van kracht tussen VROM, het bedrijfsleven en de VNG over de aanpak van de dossiers verpakkingen en zwerfafval voor de jaren 2008 t/m 2012. In deze raamovereenkomst zijn afspraken gemaakt over de inzameling van kunststof verpakkingsafval en staan de doelstellingen die het bedrijfsleven moet realiseren centraal. Producenten en importeurs van verpakkingen zijn verantwoordelijk voor 32% materiaalhergebruik in 2009, 38% in 2010 en 42% in 2012. Vanuit deze ambitie is afgesproken dat Nedvang (namens het verpakkende bedrijfsleven) samen met gemeenten werkt aan de gescheiden inzameling van kunststof verpakkingsafval. Op grond van het LAP dienen gemeenten vóór 1 januari 2010 zorg te dragen dat ook kunststof verpakkingsafval uit huishoudens gescheiden wordt ingezameld. Gemeenten kunnen op de volgende manieren het kunststof afval scheiden: - bronscheiding van kunststof verpakkingsafval middels een haalsysteem met zakken - bronscheiding van kunststof verpakkingsafval d.m.v. ondergrondse brengvoorzieningen - bronscheiding van kunststof verpakkingsafval d.m.v bovengrondse brengvoorzieningen - nascheiding van kunststof verpakkingsafval uit het restafval. Het is niet toegestaan om bron- en nascheiding te combineren. Bij een gemeentebrede gescheiden inzameling van kunststof verpakkingen kan niet alleen worden volstaan met een brengvoorziening op de milieustraat. 5 Het Ministerie stelt echter geen minimale eisen waaraan de inzameling van kunststof moet voldoen. Indien gemeenten kunststof niet gescheiden gaan inzamelen dan kan het ministerie van VROM hiertegen bezwaar aantekenen. 6 Indien een gemeente desondanks weigert om kunststof gescheiden in te zamelen, kan de Minister van VROM de individuele gemeente een bindende aanwijzing geven over de inhoud van de afvalstoffenverordening 7, zie hiervoor hoofdstuk 8. Vergoeding inzameling kunststof Op 20 januari 2009 hebben Nedvang en VNG overeenstemming bereikt over de hoogte van de vergoeding voor de inzameling van kunststof verpakkingsafval. 8 Gemeenten ontvangen in 2009 en 2010 een vergoeding van 475 per ton ingezameld kunststof verpakkingsafval en 1,50 per ton transportvergoeding 9. Daarnaast ontvangen gemeenten die kunststof inzamelen tot en met 2012 een vergoeding van 0,11 per inwoner voor communicatie en krijgen gemeenten die al in 2009 starten een eenmalige opstartvergoeding van 0,54 per inwoner en een opstartpakket (in natura) van Nedvang. De inzamelvergoeding en transportvergoeding zijn vastgesteld voor de periode 2009-2010. In 2010 zal een evaluatie plaatsvinden, de vergoeding voor 2011 en 2012 wordt vastgesteld op basis van deze evaluatie. Gemeenten die willen inzamelen moeten nu investeringen plegen. De Nedvang vergoeding voor de periode vanaf 2011 is echter nog onzeker. Dit is een wankele basis voor de financiering van de structurele lasten van een investering. 3 Beleidskader LAP 2009-2021 4 Brief Minister VROM 10-04-2009 5 VNG extranet, FAQ Raamovereenkomst verpakkingen en zwerfafval 6 Notulen overleg vaste commissie met minister VROM d.d. 30 maart 2009 over het Ontwerp Landelijk afvalbeheerplan. 7 De minister heeft dit dreigement geuit tegen de gemeente Amsterdam. 8 De afspraken over de vergoedingen zijn vastgelegd in Bijlage A3 van de raamovereenkomst verpakkingen. 9 De transportvergoeding is 1,50 per ton gereden kilometers (enkele reis) van de gemeentegrens tot het dichtstbijzijnde door Nedvang aangewezen overslagpunt. Voor de Gevulei is het dichtstbijzijnde overslagpunt de locatie van Sita in Delft. - 2 -
Milieurendement Het belangrijkste argument om recycling van kunststof verpakkingsafval te stimuleren is de verwachte milieuwinst die valt te behalen door reductie van CO 2. Voor met name de sterk verstedelijkte gemeenten en samenwerkingsverbanden, waaronder de Gevulei, weegt de principiële vraag of het milieu gebaat is bij de gescheiden inzameling van kunststoffen zwaar. Voor de Gevulei is dit tot nu toe het doorslaggevende argument geweest om steeds zeer sceptisch te staan ten opzichte van de gescheiden inzameling van kunststoffen. Een door de gemeente Amsterdam uitgevoerde quickscan naar de mogelijke milieueffecten leverde het beeld op dat het milieurendement erg afhankelijk is van de wijze waarop de kunststoffen worden verwerkt. Voor de Gevulei was dit aanleiding om zelf een onderzoek te laten uitvoeren naar de milieueffecten van diverse verwerkingsmethoden van kunststofinzameling. Inspraak Landelijk Afvalbeheerplan In de inspraakreacties van het LAP kwam naar voren dat de oorspronkelijke aanleiding van de beleidswijziging op de achtergrond is geraakt. De beleidswijziging was indertijd ingegeven om het plastic zwerfvuil in de openbare ruimte te verminderen en om producenten van kunststof verpakkingsafval te stimuleren om de grote stroom aan wegwerpverpakkingen te reduceren. Het Ministerie van VROM heeft voor het tegengaan van zwerfafval het accent echter verschoven van de producenten van plastic afval naar de burger en gemeenten. Binnen het zogenaamde impulsprogramma zwerfafval 2007-2009 zijn er projecten opgestart die gericht zijn op gedragsverandering van de burger. Door handhaving en "slim en effectief opruimen" van zwerfafval hebben gemeenten een verantwoordelijkheid om zwerfafval tegen te gaan. Uitbreiding van het statiegeldsysteem is niet in het LAP opgenomen. De Minister geeft hierop als reactie dat er meer maatregelen zijn die er toe leiden dat verpakkingen teruggenomen kunnen worden voor materiaalhergebruik en het terug laten keren van materiaalstromen naar producenten. Zoals de werkwijze die is afgesproken voor kunststof verpakkingsafval" 10. De kern van de kunststofinzameling is dat producenten verantwoordelijk zijn voor het realiseren van de doelstellingen voor materiaalhergebruik, maar dat gemeenten er zorg voor moeten dragen dat het kunststof gescheiden wordt ingezameld. Bij de inspraakreacties op het LAP is door gemeenten gesteld dat met de gescheiden inzameling van kunststoffen (nog) niet voldaan wordt aan de voorwaarde dat eventuele meerkosten van bronscheiding en vervolgens gescheiden inzameling maatschappelijk aanvaardbaar zijn en in verhouding staan tot de milieuvoordelen. De minister heeft hierop als reactie gegeven dat de discussie over wel of niet gescheiden inzamelen van kunststof verpakkingsafval een gepasseerd station is. De rijksoverheid, het bedrijfsleven en de VNG hebben afspraken gemaakt over gescheiden inzameling en nascheiding van kunststof verpakkingsafval en er zijn aan het bedrijfsleven doelstellingen opgelegd voor hergebruik, aldus de Minister. 7 Stand van zaken De meest recente gegevens van het Ministerie van VROM dateren van april 2009 11 : 105 gemeenten (24% van alle gemeenten) zijn met de inzameling van kunststof afval gestart, N.B. hieronder vallen ook gemeenten die alleen inzamelen op de milieustraat; 229 gemeenten (52%) bereiden actie voor, N.B. hieronder vallen ook de gemeenten die onderzoek doen naar kunststofinzameling en op basis van dit onderzoek besluiten om niet of minimaal te gaan inzamelen; 107 gemeenten (24%) hebben nog geen actie ondernomen. De stand van zaken van Nedvang van juni 2009 12 : 121 gemeenten (27%) zijn aangemeld bij Nedvang en zamelen in; 129 gemeenten (29%) hebben zich aangemeld bij Nedvang om in te gaan zamelen; 191 gemeenten (43%) hebben zich nog niet aangemeld bij Nedvang. 10 Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP) Nota van aanpassing 3 maart 2009 11 Brief Minister VROM 24-4-2009 12 Afval online 17 juni 2009-3 -
3. Probleemstelling Vanaf 1 januari 2010 moeten gemeenten kunststof verpakkingsafval verwijderen uit het restafval. De Gevulei wil de deelnemende gemeenten informeren over alle mogelijkheden en consequenties die relevant zijn voor de besluitvorming over de mogelijke invoering van een inzamelsysteem voor kunststof verpakkingsafval. De Gevulei heeft hiervoor een tweetal onderzoeken laten uitvoeren: een onderzoek naar de keuzen omtrent een inzamelingssysteem voor kunststof verpakkingen en een quickscan naar het milieurendement (CO 2 -effecten) van het al dan niet scheiden van kunststof afval. Kunststof verpakkingsafval valt onder te verdelen in KFF en KFF+. KFF = Kunststof Flessen en Flacons (KFF), denk hierbij aan kleine drankflesjes, shampooflacons, wasmiddelflacons, schoonmaakflessen, etc.. KFF+ = de brede fractie van kunststof verpakkingsafval bestaande uit Kunststof Flessen en Flacons folies (zoals folies om tijdschriften, plastic tassen, pasta- en rijstzakken) rigids (verpakking van kaas, vleeswaren, champignonbakjes, yoghurtbekers, plastic deksels, plastic plantenpotten). De probleemstelling voor het onderzoek is als volgt: 1. Op welke wijze kunnen de gemeenten van de Gevulei invulling geven aan de verplichting om kunststof te verwijderen uit het restafval, m.a.w. welke scenario s zijn te onderscheiden? 2. Wat zijn de kosten en opbrengsten van deze scenario s? 3. Wat is het milieurendement van deze scenario s? Uit het onderzoek moet voor de deelnemende gemeenten van de Gevulei duidelijk worden: Welke ambitie elke gemeente heeft met betrekking tot de inzameling van kunststof verpakkingsafval, met als uitersten geen actie ondernemen tot het verrichten van een maximale inspanning om een zo hoog mogelijke respons te krijgen van gescheiden kunststof verpakkingsafval. Hiertussen ligt nog de mogelijkheid om een minimaal systeem op te zetten zodat gemeenten voldoen aan de richtlijnen van het Landelijk Afvalstoffenbeheerplan (LAP) ; Welke afvalfracties de gemeenten willen gaan inzamelen: alleen kunststof flessen en flacons (= KFF) of alle kunststof verpakkingen, oftewel plastic flessen, flacons, folies en rigids (= KFF+). Welke partij het kunststof gaat inzamelen (een externe partij of de eigen inzameldienst). Welk inzamelsysteem de voorkeur heeft voor de deelnemende gemeente (huis-aan-huis haalsysteem, brengsysteem naar containers, inzameling door scholen en verenigingen). 4. Aanpak Om de Gevulei te informeren over alle mogelijkheden, alvorens er een nieuw inzamelsysteem voor kunststof afval wordt geïntroduceerd, zijn zoals vermeld twee onderzoeken uitgevoerd: - een onderzoek naar de kosten van verschillende inzamelsystemen voor kunststof verpakkingen, dit onderzoek is uitgevoerd door de afdeling Ruimte- en Milieubeleid van de gemeente Leiden op basis van een door de Roteb beschikbaar gesteld rekenmodel en het rekenmodel wat KplusV organisatieadvies voor gemeenten heeft ontwikkeld in opdracht van Nedvang. - een quickscan naar de milieueffecten van verschillende verwerkingsystemen van kunststof afval (waaronder scheiding en hergebruik, maar ook verbranding voor energie terugwinning). Bij dit onderzoek is ook gekeken naar de milieueffecten van het scheiden van andere afvalfracties (hout, glas, textiel, papier, gft), dit onderzoek is uitgevoerd door IVAM UvA Research and Consultancy; de begeleiding van dit onderzoek was in handen van de gemeente Leiden met ondersteuning van de Milieudienst West-Holland. Begin juni 2009 zijn beide onderzoeken gereed gekomen. In deze notitie treft u een overzicht van de uitkomsten en aanbevelingen van beide onderzoeken. Het is aan de individuele gemeenten van de Gevulei om op basis van deze informatie een beslissing te nemen of en hoe de gemeenten invulling gaan geven aan de inzamelplicht van kunststof verpakkingsafval per 1 januari 2010. - 4 -
5. Resultaten onderzoek inzamelsystemen en kosten Er zijn voor de inzameling van alleen flessen en flacons (=KFF) als ook de brede kunststoffractie (=KFF+) de volgende inzamelmethoden doorgerekend voor bronscheiding: Brengsysteem inzameling op de milieustraat inzameling d.m.v. bovengrondse containers inzameling d.m.v. ondergrondse containers inzameling d.m.v. een combinatie van onder- en bovengrondse containers inzameling door scholen en verenigingen Haalsysteem inzameling d.m.v. een huis-aan-huis ophaalsysteem met zakken Er is geen inzamelsysteem doorgerekend waarbij het kunststof door middel van nascheiding uit het huishoudelijk restafval wordt gehaald. De reden hiervoor is dat er momenteel in onze regio nog geen nascheidingsinstallaties zijn. In Nederland zijn momenteel twee nascheidingsinstallaties: Omrin in Friesland en Essent Milieu Noord in Groningen. Voor- en nadelen van inzamelsystemen Een gescheiden inzameling van kunststof verpakkingsafval betekent een verandering ten opzichte van het huidige inzamelsysteem. Voor de burger betekent het een extra handeling in de afvalscheiding. Naast glas, papier, gft en restafval moet de burger het kunststof verpakkingsafval ook apart bewaren en apart aanbieden door middel van een breng- of haalsysteem. Daarbij kennen de twee systemen elk hun voor- en nadelen. De voordelen van een haalsysteem t.o.v. brengsysteem zijn: - hogere respons van kunststof afval, maakt kostendekkende exploitatie eenvoudiger; - lagere vervuilingsgraad van ingezameld kunststof; - lagere investeringskosten, er kan een inzamelcontract voor bepaalde tijd worden gesloten; - er kan nog gemakkelijk worden overgestapt op een andere inzamelwijze zonder dat er kapitaalvernietiging plaatsvindt van inzamelmiddelen. De nadelen van een haalsysteem t.o.v. brengsysteem zijn: - voor burgers een toenemend ruimtegebruik door extra afvalbak/zak in huis voor kunststof afval; - kans op onhygiënische situaties door het langdurig (in huis) bewaren van (deels) nat verpakkingsafval (afhankelijk van inzamelfrequentie); - voor de openbare ruimte beheerproblemen door zwerfvuil in de hele stad (verspreiding van plastic afval door wind en b.v. meeuwen), ook in de relatief schone laagbouwwijken waar huisvuilinzameling plaatsvindt met minicontainers. De voordelen van een brengsysteem t.o.v. haalsysteem zijn: - geen extra ruimtebeslag in huis; - de mogelijkheid voor de burger om zich op elk moment te ontdoen van kunststof verpakkingsafval (geldt alleen voor containers in de wijk, niet voor een container op de milieustraat). Nadelen brengsysteem t.o.v. haalsysteem - hogere vervuilingsgraad van ingezameld kunststof; - lagere respons van inzameling kunststof, maakt kostendekkende exploitatie moeilijker; - de burger dient een bepaalde afstand af te leggen voor het ontdoen van kunststof afval; - hogere investeringen in inzamelmiddelen, met name bij ondergrondse containers. Bovengrondse containers zijn evenwel ook te huren, dit zou een oplossing kunnen zijn als een gemeente de mogelijkheid wil houden om later van inzamelsysteem te veranderen; - ondergrondse containers zijn in een dichtstedelijk gebied moeilijk in te passen door de ondergrondse infrastructuur van kabels en leidingen; - extra containers leggen een fysiek beslag op de (schaarse) openbare ruimte; - extra containers leiden tot een kwalitatieve belasting van de openbare ruimte; - extra afvalcontainers leiden tot extra anonieme dump van afval; - zwerfvuil rond containers leidt tot extra beheertaken. - 5 -
Kostendekkendheid Om de exploitatie van een gescheiden kunststofinzameling te kunnen berekenen is gebruik gemaakt van twee rekenmodellen 13 en diverse bronnen 14. Centraal in de berekening staat de verwachte ingezamelde hoeveelheid kunststof afval dat kan worden hergebruikt, te berekenen uit de hoeveelheid kunststof verpakkingsafval. Hierbij is de respons (mate waarin kunststof afval wordt gescheiden) en vervuiling (welk deel van het kunststof zodanig is vervuild dat het niet kan worden hergebruikt) van belang. De kosten die de gemeente moet maken zijn kosten voor inzamelmiddelen (kapitaallasten, beheer, onderhoud) en inzameling, de kosten voor transport en de kosten voor opruimen zwerfafval. De opbrengsten die de gemeente krijgt zijn de vergoeding van Nedvang (vergoeding voor inzameling, transport en communicatie) en de besparing die de gemeente maakt op de inzameling en verwerking van het restafval. Een belangrijk gegeven is dat de Nedvang vergoeding voor communicatie ( 0,11 per inwoner per jaar) niet toereikend is voor een adequate startcampagne. In het model is doorgerekend welk budget er overblijft voor extra communicatie als de inzameling van kunststof verder kostenneutraal kan worden uitgevoerd. In de bijlage 2 vindt u de cijfermatige onderbouwing van het onderzoek naar de inzamelsystemen en kosten. Bevindingen voor alle gemeenten De kostendekkendheid wordt in belangrijke mate bepaald door de inzamelrespons. De inzamelrespons is afhankelijk van de stedelijkheidsklasse van de gemeente. Bij verstedelijkte gemeenten is het te verwachte aanbod van gescheiden kunststof afval per huishouden beduidend lager dan bij minder verstedelijkte gemeenten. De inzamelrespons is afhankelijk van de inzamelstructuur. Een haalsysteem, waarbij het kunststof huis-aan-huis wordt ingezameld, levert een beduidend hogere respons op dan een brengsysteem waarbij de burger het kunststof zelf weg moet brengen naar een container, Inzameling van alleen flessen en flacons (KFF) leidt tot een lagere respons dan inzameling van de brede fractie van kunststof (KFF+). Dit betekent ook een lagere vergoeding van Nedvang. Vanuit het oogpunt van kostendekkendheid is het niet aan te raden om alleen flessen en flacons in te zamelen. Inzameling via alleen een milieustraat kost een gemeente per saldo een klein bedrag per jaar (gemiddeld 500 per Gevulei gemeente). Er hoeven slechts weinig kosten te worden gemaakt om een bak periodiek te laten legen, maar door de lage respons zal de vergoeding van Nedvang nog iets lager zijn. Inzameling van kunststof door scholen en verenigingen is niet kostendekkend als scholen en verenigingen een vergoeding krijgen voor het inzamelen van kunststof afval. Als scholen en verenigingen geen vergoeding zouden krijgen voor de inzameling, is het voor hen niet interessant om voor de gemeenten kunststof te gaan inzamelen. Deze inzamelmethode is derhalve niet aan te raden. Een inzameling van kunststof door middel van ondergrondse afvalcontainers is bij de meeste gemeenten niet kostendekkend te exploiteren. Inzameling van de brede kunststof fractie door middel van een haalsysteem is wel voor alle gemeenten kostendekkend te exploiteren. Ook inzameling van de brede kunststof fractie door middel van bovengrondse containers is voor alle gemeenten kostendekkend te exploiteren. Bij een aantal gemeenten kan de inzameling door middel van een combinatie van onder- en bovengrondse containers kostendekkend worden uitgevoerd. In bijlage 2 staat de gemeentespecifieke informatie over de exploitatie van de verschillende inzamelsystemen. Ook wordt duidelijk gemaakt of er bij een kostendekkend systeem een besteedbaar budget overblijft voor aanvullende communicatie. Dit besteedbaar budget varieert van een klein tot een substantieel bedrag en is afhankelijk van het inzamelsysteem en de inzamelrespons. Kanttekeningen Slechts bij twee gemeenten is in 2010 de exploitatie van een gescheiden inzamelsysteem voor kunststoffen zodanig te exploiteren, dat uit het verschil tussen kosten en opbrengsten een 13 Roteb rekenmodel (rekenmodel kunststofinzameling gemeente Rotterdam 2008), PLUStic ; rekenmodel van KplusV organisatieadvies voor Nedvang 14 waaronder het Nedvang rapport van KplusV, sorteeranalyse Gevulei, CBS gegevens, benchmark gegevens - 6 -
communicatiebudget overblijft 50.000 of meer: Leiden en Teylingen. Voor Leiden is dit te danken aan de schaalgrootte, terwijl bij Teylingen de gunstige exploitatie mogelijk is door de hoge te verwachten respons. Zoals gesteld is in hoofdstuk 2, is de vergoeding van Nedvang vastgesteld voor de periode tot en met 2010. Het is niet bekend wat de vergoeding zal zijn voor de periode 2011 en verder. Met name gemeenten die nu slechts mondjesmaat uit de kosten komen, zullen bij verlaging van de vergoeding geen kostendekkende exploitatie meer kunnen voeren en al helemaal geen budget overhouden voor een adequate communicatiecampagne. Bij de keuze van het inzamelsysteem is het van belang om te melden dat er bij een brengsysteem investeringen worden gedaan in inzamelmiddelen. Bij ondergrondse containers bedraagt de investering minimaal 15.000 per container, het rekenmodel gaat ervan uit dat dit in 10 jaar wordt afgeschreven zodat de kapitaallasten een kleine 2.000 per jaar bedragen. Dit betekent dat de gemeente uit oogpunt van kosten voor 10 jaar vastzit aan deze inzamelmethode, ook als de inzamelmethode niet zou bevallen en/of er een alternatief voorhanden is, zoals nascheiding. Indien de inzameling in eigen beheer zou worden uitgevoerd, dan is dit vanwege de schaalgrootte alleen kostendekkend mogelijk in Leiden en Teylingen. Als de kunststofinzameling wordt uitgevoerd door de eigen dienst, dan betekent dit een extra investering in materieel (een inzamelvoertuig) en voldoende beschikbaar en opgeleid personeel. Vanwege deze extra investering en vanwege de onzekere toekomst voor de vergoeding van Nedvang, is het aan te raden om de inzameling van kunststof uit te laten voeren door een externe partij. Zoeterwoude is een Diftar gemeente. Uit de proeven van Nedvang kwam naar voren dat bij Diftar gemeenten een hogere respons is maar er ook een hogere vervuilingsgraad is vergeleken bij niet- Diftar gemeenten. De reden hiervoor is dat de burger bij Diftar moet betalen voor zijn aangeboden restafval, en dat het daarom gunstiger is om wat restafval (of kunststof vervuild met restafval) als kunststofafval aan te bieden, dit laatste kan immers gratis worden aangeboden. De vervuiling zal toenemen als het kunststof anoniem kan worden aangeboden (in b.v. een container of een niet doorzichtige vuilniszak). Indien Zoeterwoude voor een haalsysteem kiest, dan is een doorzichtige zak aan te raden zodat het zichtbaar is wat er in de kunststof zak is gestopt. 6. quickscan milieueffecten IVAM research and consultancy heeft een quickscan uitgevoerd naar de CO 2 -effecten van integrale en separate inzameling van deelfracties kunststof verpakkingsafval, glas, textiel, papier, gft en houtafval. IVAM heeft onderzocht wat de milieuwinst is van het scheiden of integraal verbranden van deze afvalfracties en hoe de resultaten uitpakken voor de deelnemende gemeenten van de Gevulei. Er is gekeken naar de effecten van inzameling, verwerking en nuttige toepassing van het afval. Hierin is, steeds voor zover relevant, onderscheid gemaakt tussen bronscheiding of integraal inzamelen met het overig huisvuil, haal en breng systemen bij bronscheiding en het nuttig toepassen via materiaalhergebruik en energieterugwinning via afvalverbrandingsinstallaties (AVI s) met verschillende rendementen of via een hoogwaardigere verbranding (subcoal route of bijstook in een cementoven). Er is conform de samenstelling van de deelnemende gemeenten van de Gevulei een expliciet onderscheid gemaakt worden tussen verstedelijkte en niet verstedelijkte gebieden. IVAM heeft voor kunststofinzameling de volgende scenario s doorgerekend: Flessen en flacons (KFF) 1a : KFF haalsysteem voor materiaalhergebruik 1b : KFF brengsysteem voor materiaalhergebruik Gemengd kunststof verpakkingsafval (KFF+) 2a : KFF+ haalsysteem met materiaal hergebruik en energiebenutting 2b : KFF+ brengsysteem met materiaal hergebruik en energiebenutting 2c : KFF+ haalsysteem met energie terugwinning (40% elektrisch rendement) 2d : KFF+ brengsysteem met energie terugwinning (40% elektrisch rendement) - 7 -
Kunststof verpakkingsafval integraal in huisvuil 3a : integraal verbranden in gemiddelde Nederlandse AVI (22% elektrisch rendement,7% thermisch rendement) 3b : huidige situatie: integraal verbranden in AVI Rotterdam (12,3% elektrisch rendement, -2,8% thermisch rendement) 3c : integraal verbranden in gemoderniseerde AVI Rotterdam (18,7% elektrisch rendement, 26,2% thermisch rendement) 3d : Nascheiden (volgens Vagron principe) Zoals in de inleiding van deze notitie is weergegeven, is de huidige situatie dat het kunststof integraal wordt ingezameld en wordt verbrand bij de AVI van AVR-Van Gansewinkel aan de Brielselaan in Rotterdam. De huidige AVI heeft een lager rendement dan de gemiddelde Nederlandse AVI s. AVR-Van Gansewinkel gaat de AVI moderniseren. De aanpassingen zullen enkele jaren in beslag nemen, naar verwachting is de vernieuwde AVI in 2013 gereed. De nieuwe installatie zal tot een hoger energierendement leiden. Resultaten quickscan milieueffecten De resultaten van het onderzoek worden duidelijk zichtbaar uit de onderstaande tabel, waarin de emissies aan kg CO 2 per inwoner per jaar zijn uitgesplitst per gemeenten vergeleken met de huidige situatie. 15 N.B. De doelstelling van VROM is door kunststofscheiding een gemiddelde CO 2 reductie van 12,7 kg per inwoner per jaar te realiseren. Hoeveelheid vermeden productie van CO 2 (kg) per inwoner per jaar vergeleken met huidige situatie Haalsysteem Brengsysteem Integraal inzamelen Gemeente (+ stedelijkheidsklasse) inzameling KFF+ inzameling KFF+ gemiddelde AVI in NL nieuwe AVI Rotterdam Nascheiden Alkemade (4) -15,9-2,6-38,1-52,2-106,4 Teylingen (3) -11,7-2,1-31,0-42,6-86,7 Zoeterwoude(4) -10,4-1,7-24,9-34,2-69,7 Leiderdorp (2) -7,4-3,2-47,0-64,4-131,3 GEVULEI gem. -6,8-2,2-32,1-44,0-89,7 Oegstgeest (2) -5,1-2,2-32,6-44,8-91,3 Voorschoten (2) -4,8-2,1-30,7-42,1-85,9 Leiden (1) -4,5-2,0-29,0-39,8-81,2 Uit de resultaten kunnen een aantal heldere conclusies worden getrokken. Deze worden hier puntsgewijs opgesomd: Ten aanzien van Bronscheiding Bronscheiding levert een milieuwinst op, zij het beperkt. Deze varieert voor het gemiddelde van de Gevulei maximaal tussen de 2,2 en 6,8 kg vermeden CO 2 emissies per inwoner per jaar. Bronscheiding geeft het beste resultaat in de scenario s met haalsystemen. De respons en daarmee het resultaat zijn groter indien niet alleen kunststof flessen en flacons worden ingezameld maar ook de overige kunststoffen voor scheiding kunnen worden aangeboden. Bronscheiding kan nadelig worden beïnvloed door het volumineuze karakter van kunststof afval waardoor vaker gereden moet worden, het zogenaamde volumetransport. De toch al bescheiden milieuwinst kan daardoor met 30% tot 50% verminderd worden. 15 Voor de bronscheiding zijn voor de bronscheiding zes verschillende scenario s doorgerekend (1a, 1b, 2a, 2b, 2c, 2d). Zie hiervoor het IVAM rapport. In deze tabel zijn alleen de scenario s met het grootste milieueffect weergegeven (2a en 2b: inzameling van KFF+ voor een combinatie van hergebruik en energiebenutting). - 8 -
Ook lagere kwaliteit en inzetbaarheid voor materiaalhergebruik kan de milieuwinst van bronscheiding aanzienlijk verlagen met 20% tot 24%. Ook de milieuwinst van nascheiding kan hierdoor met 10% verminderen. Er zijn aanzienlijke verschillen in de resultaten per gemeente te vinden. Dit wordt veroorzaakt door het verschil in respons. Deze verschillen worden voornamelijk verklaard door de invloed van verstedelijking (hogere stedelijkheid leidt tot lagere respons) en verschillen in samenstelling van de kunststoffractie (lager aanbod van kunststof afval biedt minder mogelijkheden voor scheiding). Voor het beste scenario (scenario 2a - KFF+ haalsysteem met materiaal hergebruik en energiebenutting) varieert de vermeden CO 2 emissies tussen de 4,5 kg (Leiden) en 15,9 kg (Alkemade) per inwoner per jaar. Het gemiddelde voor de Gevulei ligt voor dit scenario op 6,8 kg per inwoner per jaar. Het is dus zeer relevant te kijken naar de lokale omstandigheden wanneer keuzes worden gemaakt in het toe te passen afvalverwerkingsysteem. Ten aanzien van Nascheiding Nascheiding geeft het beste resultaat met 90 kg vermeden CO 2 per inwoner per jaar voor kunststof (120 kg CO 2 reductie voor alle fracties inclusief kunststof, glas, textiel, papier, gft en houtafval). Hierbij moet de kantekening geplaatst worden dat nascheiding nog geen uitontwikkelde technologie is met nog op te lossen problemen, zoals de verwerking van resterend organische natte fractie die veelal te zeer verontreinigd is om als compost te verwerken en zich moeilijk laat verbranden in een AVI door het hoge vochtgehalte. Ten aanzien van integraal verbranden in een AVI Integraal verbranden van kunststof met het huishoudelijk restafval in de toekomstige AVI van AVR in Rotterdam levert ook een goed resultaat op van gemiddeld 44 kg vermeden CO 2 per inwoner per jaar (85 kg CO 2 reductie voor alle fracties inclusief kunststof, glas, textiel, papier, gft en houtafval.). Belangrijk is op te merken dat deze winst ook is te behalen in combinatie met het scheiden van kunststof voor recycling, zowel in de situatie van bron- als nascheiding. Het verbeteren van het AVI rendement levert hierdoor in alle gevallen een gunstig resultaat omdat ongeacht de gekozen verwerking er altijd een grote hoeveelheid brandbaar restafval (in de meeste gevallen het overgrote deel) over blijft wat in een AVI verwerkt moet worden. In de situatie van de Gevulei is het verbeteren van het AVI rendement extra relevant omdat de huidige AVI ( AVR Brielselaan) een beduidend lager rendement heeft dan dat van de gemiddelde Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties. Het verbeteren van het AVI rendement heeft niet alleen voordelen voor de kunststof fractie maar ook voor de overige brandbare fracties in het huishoudelijk restafval. Ongeveer de helft van de milieuwinst bij integrale verbranding wordt gerealiseerd door de overige brandbare fracties. Het verbeteren van het AVI rendement met 1,5% (elektrisch) of 3,5% (thermisch) levert een vergelijkbare hoeveelheid vermeden CO 2 emissie als het beste bronscheiding scenario (scenario 2a - KFF+ haalsysteem met materiaal hergebruik en energiebenutting). Het volledige rapport van IVAM is te vinden in bijlage 1. 7. Conclusie Met betrekking tot het kunststof verpakkingsafval zijn de volgende vervolgscenario s te onderscheiden: (1) een gescheiden inzamelsysteem opzetten. Bij dit scenario is een aantal deelscenario s te onderscheiden, namelijk: (1a) inzameling door een haalsysteem (1b) inzameling door een brengsysteem met bovengrondse containers (1c) minimaal inzamelen op de milieustraat (eventueel aangevuld met één of meer aanbiedlocaties, afhankelijk van de gemeentegrootte). (2) het kunststof verpakkingsafval integraal verbranden met het restafval. (3) In de toekomst is er voor de Gevulei wellicht nog een derde mogelijkheid, te weten nascheiding van het kunststof afval. Het is nu nog niet bekend of dit een kostendekkend scenario is. - 9 -
Gemeenten kunnen evenwel de intentie uitspreken om mee te participeren in toekomstige ontwikkeling van nascheiding in de regio. De individuele gemeenten van de Gevulei dienen zelf een keuze te maken uit deze scenario s op basis van de informatie over de kosten, de milieueffecten, en de voor- en nadelen van de verschillende inzamelsystemen. In bijlage 3 wordt een overzicht gegeven van de meest voor de hand liggende vervolgscenario s voor elke gemeente. 8. Risicoparagraaf Risico bij inzamelen Indien een gemeente besluit om kunststof gescheiden te gaan inzamelen en op basis van de vastgestelde vergoeding van Nedvang ( 475 per ton) een investeringen pleegt in een inzamelsysteem en inzamelvoorzieningen, is er een risico dat de vergoeding niet toereikend is voor de structurele lasten. Investeringen in containers hebben een afschrijfperiode van zo n 8 tot 10 jaar. Als de investering wordt gedaan in 2010 loopt de financiering ervan dus door tot 2018-2020. De inzamelvergoeding is echter vastgelegd voor 2009 en 2010. De Nedvangvergoeding voor 2011 en 2012 is nog niet bekend, deze wordt bepaald na een door VNG en Nedvang uitgevoerde evaluatie in 2010. Er is een kans dat de vergoeding in 2011 en 2012 lager zal zijn dan 475 per ton. Voor 2013 en verder is nog niets bekend over de vergoeding, de raamovereenkomst verpakkingen loopt af in 2012. Risico bij niet inzamelen Indien gemeenten kunststof niet gescheiden gaan inzamelen dan kan het ministerie van VROM hiertegen bezwaar aantekenen. Indien een gemeente desondanks weigert om kunststof gescheiden in te zamelen, kan de Minister van VROM de individuele gemeente een bindende aanwijzing geven over de inhoud van de afvalstoffenverordening. De Minister kan hiermee bepalen dat burgers kunststof gescheiden moeten aanbieden en dat de gemeente het kunststof gescheiden inzamelt. Artikel 10.62 wet milieubeheer: Onze Minister kan, voor zover dat in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen noodzakelijk is, aan de gemeenteraad een bindende aanwijzing geven met betrekking tot het opnemen in de afvalstoffenverordening, van regels als bedoeld in de artikelen 10.21, 10.24, 10.25 en 10.26. Artikel 10.21 is een bepaling over de gemeentelijke inzamelplicht van huishoudelijk afval, artikel 10.24 is een bepaling over de regels in de afvalverordening omtrent aanbieden van afval, artikel 10.25 is een bepaling over de regels in de afvalverordening over zwerfvuil en 10.26 is een bepaling over de regels in de afvalverordening over waar het afval kan worden aangeboden (b.v. bij elk perceel), met welke frequentie het wordt ingezameld en in welke gebieden van de gemeente geen afval wordt opgehaald. De Minister moet eerst over het voornemen tot aanwijzing overleg hebben gevoerd met de betrokken gemeente en aangeven op welke wijze en binnen welke termijn aan de aanwijzing moet zijn voldaan. Voorts moet deze het voornemen motiveren en meedelen aan de Tweede Kamer. - 10 -
Bijlage 1: rapport van IVAM over de milieueffecten Bijlage 2: cijfermatige onderbouwing onderzoek inzamelmiddelen en kosten Bijlage 3: voor de hand liggende vervolgscenario s voor de Gevulei gemeenten - 11 -