Raadsvoorstel nr.: Portefeuillehouder: De heer G.O. van Veldhuizen Raad d.d.: 7 april 2009 Budgethouder: n.v.t. Corsa registratienr. : 09.09181 2 de Budgethouder: n.v.t. Onderwerp: Stand van zaken inkoop en aanbesteding 2008 Financiële dekking: Besluit: n.v.t. Kennis nemen van de stand zaken ten aanzien van het overnemen van de aanbevelingen van het rapport van de rekenkamercommissie en geen financiële gevolgen verbinden aan de via interne controle geconstateerde onrechtmatigheden. Probleem en doelstelling Op 20 mei 2008 heeft de gemeenteraad de aanbevelingen van het rapport De inkooppraktijk van de gemeente Hoorn; een proces van ontwaken overgenomen. Tijdens deze raadsvergadering is de toezegging gedaan dat het college zorg draagt voor een rapportage die ingaat op de uitvoering van die aanbevelingen. Met deze notitie wordt hieraan voldaan. Per aanbeveling wordt kort de huidige stand van zaken weergegeven alsmede de gevolgen hiervan en de voornemens voor 2009. Eén van de aanbevelingen van de rekenkamercommissie was het uitbreiden van de interne controle. Mede op basis van deze aanbeveling is over 2008 een uitgebreide interne controle uitgevoerd naar de rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding binnen de gemeente Hoorn. De geconstateerde fouten worden aan de gemeenteraad voorgelegd. Geadviseerd wordt op grond daarvan te besluiten geen financiële gevolgen te verbinden aan deze fouten. Stand van zaken ten aanzien van het opvolgen van de aanbevelingen van het rapport van de rekenkamercommissie 1. Versterk de controlerende rol van de gemeenteraad door in de jaarrekening de paragraaf bedrijfsvoering uit te breiden met een verantwoording over de belangrijkste inkoop- en aanbestedingsprocedures en resultaten (zie b.v. de gemeente Amersfoort). Deze aanbeveling is opgevolgd. Vanaf de jaarrekening 2008 (welke wordt behandeld in de raadvergadering van 17 juni 2009) is in de paragraaf bedrijfsvoering een aparte subparagraaf toegevoegd over inkoop. 2. Wees alert op het noemen van bedragen in college- en raadsvoorstellen en besluiten. Laat standaard een check op de voorstellen uitvoeren als de aanbesteding nog moet plaats hebben. Geef als raad eerst een oordeel over een aanbesteding (al of niet akkoord gaan met een aanbesteding) op basis van informatie die vertrouwelijk ter inzage is gelegd en stel pas na het bekend worden van het aanbestedingsresultaat (maar voor de gunning) het krediet beschikbaar. 1
In de praktijk wordt deze aanbeveling al nagestreefd. In voorkomende gevallen wordt eerst een voorbereidingskrediet aangevraagd voor het opstellen van een exacte kostenraming, waarna de aanbesteding plaatsvindt en een krediet wordt verstrekt. Investeringen in de Kadernota worden niet gepubliceerd, maar vertrouwelijk ter inzage gelegd. 3. Veranker de controle vooraf en achteraf beter in de organisatie: Vooraf: door het bureau Planning en Control hierin een rol te geven. Achteraf: door de interne controle uit te breiden en een auditplan op te stellen. Deze aanbeveling is opgevolgd: In 2008 zijn op dit gebied de volgende activiteiten uitgevoerd: - Vanaf 2008 heeft bureau Planning & Control een auditplan opgesteld en uitgevoerd. Interne controle op inkoop en aanbesteding maakt hier een belangrijk onderdeel van uit. - De resultaten van de uitgevoerde interne controles worden sinds 2008 periodiek gerapporteerd aan de directie. - De interne controlemaatregelen voor de borging van de rechtmatigheid in het inkoopproces zijn door Planning & Control opnieuw gedefinieerd en vastgelegd. - Het proces inkopen is in 2008 op opzet, bestaan en werking gecontroleerd via een procesgerichte controle (interne audit). Voor een toelichting op de resultaten hiervan zie Resultaten interne controle. - Over 2008 is een uitgebreide interne controle uitgevoerd naar de rechtmatigheid van de inkopen en aanbestedingen. Voor een toelichting op de resultaten hiervan zie Resultaten interne controle. De accountant heeft tijdens de interim controle 2008 vastgesteld dat de interne beheersing binnen de organisatie een verbeterslag heeft gemaakt. Zo is in de managementletter 2008 ondermeer aangegeven dat de kwaliteit van de overkoepelende interne controles is verbeterd. Gewaardeerd wordt met name de toename van het kritische gehalte en dat er op een professioneel kritische wijze wordt gekeken naar de uitkomsten van de onderzochte processen. De accountant waardeert ook het feit dat aan de geconstateerde bevindingen, waaronder die op het gebied van inkoop, meteen verbeteringsmaatregelen worden gekoppeld en geeft aan dat dit alles te maken heeft met het verhogen van het zelfcorrigerend vermogen van de organisatie. 4. Verminder de dominantie van enkelvoudige uitnodigingen bij het onderdeel Werken door het werken met raamcontracten te bevorderen en het drempelbedrag voor deze aanbestedingsvorm te verlagen. Er is een nieuw inkoopbeleid geformuleerd. De beleidsnotitie zal op korte termijn ter goedkeuring aan de gemeenteraad worden voorgelegd. In het nieuwe inkoopbeleid is het volgende geformuleerd: De Gemeente Hoorn streeft naar inkoopsynergie ofwel het bundelen van inkoopvolumes. Inkoopsynergie kan worden nagestreefd binnen de eigen gemeentelijke organisatie, maar ook in samenwerking met andere publiekrechtelijke organisaties in de regio. Een hulpmiddel om inkoopsynergie te bereiken is het aangaan van raamcontracten met leveranciers. Hiermee wordt gestreefd inkoopvolumes te bundelen en daarmee de dominantie van enkelvoudige uitnodigingen in het algemeen te verminderen. In de inkoopmatrix 2008 is het drempelbedrag voor enkelvoudige uitnodiging bij werken verlaagd van 150.000 naar 50.000. 2 van 7
5. Maak budgettaire ruimte vrij om de centrale en decentrale inkopers verder te scholen in weten regelgeving en doelmatigheidsbevordering. Twee van de centrale inkoopadviseurs zijn in 2008 gestart met een inkoopopleiding (NEVI). Het terugdringen en formaliseren van het aantal inkopers en het structureel bevorderen van hun deskundigheid op het gebied van inkoop en aanbesteding is een speerpunt in het inkoopjaarplan 2009 (zie ook punt 8). Er is budgettaire ruimte beschikbaar; de afdelingen hebben de beschikking over opleidingsbudgetten waaruit de benodigde opleiding en training gedekt kan worden. 6. Trek het wethoudersmandaat bij onderhandse aanbesteding ( 150.000,- tot 500.000,-) van werken in. Deze aanbeveling is opgevolgd. De inkoopmatrix is op een aantal punten aangepast. De drempelbedragen zijn ongewijzigd. Het betreft vermindering van het aantal verplichte inkoopprocedures en het verduidelijken van het gebruik van de matrix. Het wethoudersmandaat is ingetrokken. 7. Stel volledige inkoopjaarplannen op. Hierdoor is de benodigde tijd en de in te zetten capaciteit van te voren bekend en kunnen procedures tijdig starten. Bovendien kan het afleggen van verantwoording aan de hand van de jaarplannen gestructureerd verlopen. Deze aanbeveling is opgevolgd. Er is een Inkoopjaarplan 2009 opgesteld en ter goedkeuring aan de directie voorgelegd. 8. Maak een actieplan om fasegewijs het aantal leveranciers en het aantal facturen terug te dringen. Laat het aantal medewerkers dat zich met inkoopactiviteiten bezig houdt onderzoeken en neem zonodig een besluit om dit aantal terug te brengen. In de nieuwe beleidsnotitie inkoop en aanbesteding (zie ook punt 4.) wordt aangegeven dat de gemeente ernaar streeft zaken te doen met een zo beperkt mogelijk aantal professionele leveranciers. Met hen wordt een continue relatie opgebouwd die gebaseerd is op het realiseren van zakelijke doelstellingen. Bovendien wordt als één van de voordelen van inkoopsynergie genoemd: de daling van de beheerskosten door vermindering van het aantal leveranciers en facturen. Op dit punt wordt het beleid al ten uitvoer gebracht: uit de Spendanalyse 2008 van bureau Inkoop & Aanbesteding blijkt namelijk dat de inkoopomzet in 2008 is gestegen met ruim 23% tot 76 miljoen euro. Het totaal aantal leveranciers en facturen is in 2008 gedaald met: Leveranciers: afname van 16% (van 2911 in 2007 naar 2453 leveranciers in 2008) Facturen: afname van 13% (van 18982 in 2007 tot 16569 facturen in 2008) Het doorzetten van dit beleid is als speerpunt opgenomen in het Inkoopjaarplan 2009. Er wordt op dit moment een onderzoek uitgevoerd naar het aantal medewerkers dat zich met inkoopactiviteiten bezig houdt (zie ook punt 5). Op basis hiervan wordt beoordeeld of dit aantal kan worden teruggebracht. 3 van 7
9. Richt een verplichtingenadministratie in ten aanzien van de belangrijkste inkoopbudgetten. Het ingenieursbureau, projectmanagement en vastgoedontwikkeling leggen de verplichtingen structureel vast, omdat deze organisatieonderdelen over de grootste inkoop-budgetten beschikken. In 2007/2008 heeft de gemeente Hoorn deelgenomen in een werkgroep ten behoeve van de ontwikkeling van een bestelmodule gekoppeld aan het financiële systeem van de gemeente (leverancier Centric). Dit heeft geresulteerd in een nieuwe module die in gebruik kan worden genomen. De verwachting is dat hiermee een verplichtingenadministratie kan worden gerealiseerd en een grote mate van transparantie van het inkoopproces wordt bereikt. Intern is een project gestart om het gebruik van deze module te testen en bij goede resultaten te implementeren. 10. Monitor de uitvoering van deze aanbevelingen door in de jaarrekening de stand van zaken weer te geven. Zoals aangegeven bij punt 1. is vanaf de Jaarrekening 2008 in de paragraaf bedrijfsvoering een aparte subparagraaf toegevoegd over inkoop. Tevens zijn de aanbevelingen opgenomen in een bewakingsoverzicht als door te voeren maatregelen ter verbetering, zodat ook intern een monitoring op de voortgang plaatsvindt. Resultaten interne controle De resultaten van de interne controle bestaan uit twee onderdelen: 1. procesgerichte controle (interne audit) van het inkoopproces 2. gegevensgerichte controle (steekproef) naar de rechtmatigheid van de uitgevoerde inkopen en aanbestedingen in 2008 Beide aspecten van de interne controle zijn tijdens de interim controle door de accountant in oktober 2008 grondig beoordeeld. Hierover is gerapporteerd in de managementletter 2008. Ad. 1. procesgerichte controle (interne audit) van het inkoopproces Het proces inkopen is in 2008 op opzet, bestaan en werking gecontroleerd via gesprekken met diverse functionarissen die belast zijn met (onderdelen van) het inkoopproces. De bevindingen zijn door de accountant gebruikt voor nader onderzoek tijdens de interim controle. De accountant concludeert in zijn managementletter 2008 het volgende: Ondanks alle aandacht die hier aan wordt gegeven, zoals bijvoorbeeld door het bureau inkopen en het bureau P&C, blijft het moeilijk om iedereen die bij de gemeente gerechtigd is inkopen te doen binnen de kaders van de geldende regels te houden. Bij de steekproeven zijn overtredingen van de nota Inkopen en Aanbesteden gebleken, die niet zozeer duiden op het bewust en moedwillig niet conformeren aan de regels maar meer op het feit dat de spelregels in de organisatie nog niet voldoende leven en in de praktijk gebracht worden. Ook al is bepaald handelen wellicht logisch, als het niettemin een overtreding is van de spelregels, dan is er sprake van een fout, meestal een rechtmatigheidsfout. Onvoldoende wordt dan ook onderkend dat er in uitzonderingssituaties best mogelijkheden zijn om af te wijken, alleen dan gelden daarvoor ook speciale spelregels. Te denken is hierbij aan de hardheidsclausule, waarbij het college beargumenteerd mag afwijken als dat in het belang van de gemeente is. 4 van 7
Ad. 2. gegevensgerichte controle (steekproef) naar de rechtmatigheid van de uitgevoerde inkopen en aanbestedingen 2008 Uit de controle blijken de volgende onrechtmatigheden met betrekking tot de inkoopmatrix: Betreft 1. levering van handhavingsystemen Bedrag Toelichting fin. fout 106.783 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding Aangegeven is dat er meerdere kandidaten zijn uitgenodigd, maar hier is geen bewijs voor. Er kan dus niet worden aangetoond dat op de juiste wijze is aanbesteed. 2. inhuur interim manager 30.533 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding Aangegeven is dat er 3 kandidaten van verschillende bureaus zijn uitgenodigd maar hier is geen bewijs voor. Er kan dus niet worden aangetoond dat op de juiste wijze is aanbesteed. 3. voorbereiding en begeleiding van de aanleg van een natuurpark in Blokweer 54.370 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding Voor dit project is de gemeentelijke aanbestedingsplicht verlegd van de gemeente naar de Stichting Blokweer Groen. In verband met aanwezige kennis over dit project bij NMA De Drecht is in deze situatie gekozen voor de enkelvoudige uitnodiging en is alleen offerte opgevraagd bij NMA De Drecht. Dit is toegestaan, maar Stichting Blokweer Groen had via een collegebesluit moeten afwijken van de inkoopmatrix op basis van een advies van bureau inkoop. 4. levering van het plantmateriaal ten behoeve van de aanleg van een natuurpark in Blokweer 43.580 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding Stichting Blokweer Groen heeft twee bedrijven benaderd voor een offerte, maar heeft dit niet gelijktijdig gedaan. Men heeft eerst een offerte van augustus 2008 afgewezen en is vervolgens akkoord gegaan met een offerte van november van een andere leverancier. Dit is niet correct. Hoewel de bedoeling goed was, is hier feitelijk sprake van een enkelvoudige uitnodiging. 5. uitvoering programma duale ambtenaar 36.180 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding De opdracht is enkelvoudig gegund. Er hadden meer offertes aangevraagd moeten worden. Indien dit niet mogelijk was, had via een collegebesluit moeten worden afgeweken van de matrix op basis van een advies van bureau inkoop. 6. verbouwing Corantijn 2 66.792 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding Het begeleiden van de verbouwing is uitbesteed aan BBA (raamcontract). BBA heeft enkelvoudig gegund. 7. uitbreiding van functionaliteit om parkeerheffingen via het inningssysteem te laten lopen 52.483 Noodzakelijke inkoopprocedure: onderhandse aanbesteding Het ligt voor de hand deze functionaliteit af te nemen bij de leverancier van het huidige pakket. Op basis van de licentiekosten van 19.674,= is dit toegestaan, maar de contractuele onderhoudskosten voor 5 jaar bedragen 32.809. Deze moeten ook worden toegerekend. 5 van 7
Het totaalbedrag aan geconstateerde rechtmatigheidsfouten bedraagt 390.721 op basis van een (statistische) steekproef uit een inkoopomzet van 76 miljoen euro. Wat opvalt aan de geconstateerde fouten is het volgende: de fouten worden niet overwegend binnen één afdeling gemaakt; drie van de zeven fouten zijn het gevolg van het verleggen van de aanbestedingsplicht naar een derde (dit betreft foutnummer 3, 4 en 6); drie van de zeven fouten hadden kunnen worden voorkomen door via een collegebesluit vooraf af te wijken van de matrix op basis van een advies van bureau inkoop. In deze gevallen is dus wel de juiste inkoopprocedure gehanteerd, maar is in het voortraject een stap overgeslagen (dit betreft foutnummer 3, 5 en 7); er zijn geen fouten gemaakt met betrekking tot openbare procedures; er zijn geen fouten gemaakt met betrekking tot het overtreden van Europese regelgeving. Er is over 2008 een gegevensgerichte controle naar de rechtmatigheid van de uitgevoerde inkopen en aanbestedingen uitgevoerd. Er is voor gekozen de meest uitgebreide statistische steekproef te trekken. De uitkomsten van deze steekproeven zijn met 95% zekerheid representatief voor de massa. Dat betekent dat bij verdere uitbreiding van de steekproef of nader onderzoek vergelijkbare fouten gevonden zullen worden. Onderstaand overzicht geeft de overige resultaten van de interne controle weer: Bevinding Aantal onderzochte dossiers Opdrachtwaarde onderzochte dossiers Geen fouten 31 47% 31.094.925 86% Juiste inkoopprocedure, maar wel fouten in de uitvoering (geen rechtmatigheidsfouten) 28 42% 4.648.488 13% Rechtmatigheidsfouten 7 11% 390.721 1% TOTAAL 66 100% 36.134.134 100% Conclusie Het college concludeert dat de organisatie goed op weg is met de uitvoering van de aanbevelingen van het rapport van de rekenkamercommissie, maar is tegelijkertijd kritisch ten aanzien van de resultaten van de uitgevoerde interne controles. Het college sluit zich aan bij de conclusie van de accountant in de Managementletter 2008, dat ondanks alle aandacht die aan inkopen wordt gegeven het moeilijk blijft om iedereen die bij de gemeente gerechtigd is inkopen te doen binnen de kaders van de geldende regels te houden. De verbetermaatregelen die zijn ingezet en de maatregelen die voor 2009 als speerpunt in het Inkoopjaarplan zijn opgenomen zullen echter hun uitwerking nog moeten krijgen. De belangrijkste daarvan zijn: 1. het beperken en scholen van het aantal medewerkers dat zich met inkopen bezighoudt; 2. het implementeren van een bestelmodule, waarmee de inkopen en verplichtingen worden geregistreerd in het financiële systeem. Het college heeft er vertrouwen in dat met deze maatregelen de weg omhoog in 2009 kan worden voortgezet en dat er, buiten de al geplande verbetermaatregelen, geen aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. 6 van 7
De bevindingen op het gebied van rechtmatigheid hebben betrekking op overtreding van de spelregels. Er is sprake van rechtmatigheidsfouten die van invloed zijn op het afgeven van een rechtmatigheidsverklaring door de accountant, maar uit de foutanalyse is gebleken dat de gemaakte fouten geen ernstige vergrijpen zijn of het gevolg zijn van opzet. Geadviseerd wordt op grond daarvan te besluiten: 1. geen financiële gevolgen te verbinden aan deze fouten, zodat de accountant deze niet hoeft mee te nemen in zijn rechtmatigheidsoordeel; 2. goedkeuring te geven aan het niet verder uitbreiden van de uitgevoerde interne controle over 2008, omdat dit geen verandering van het algemene beeld te zien zal geven. Hoorn, 10 maart 2009 Het college van burgemeester en wethouders, De secretaris, De burgemeester 7 van 7