B&W Advies Vergaderdatum : Agendapunt : Portefeuillehouder : J.J.P.M. Asselbergs Afdeling : Financiën, Juridische Zaken & Control Behandelend ambtenaar : Rene Wesel Datum : 4 juli 2008 Onderwerp : invoering (pre)mediation Beslispunten Aansluiten bij het MT-besluit van 2 juli 2008 en besluiten om: 1. In principe premediation invoeren; 2. Geen begeleiding van een extern bureau inzetten bij de invoering van (pre)mediation; 3. Een jaar na de aan de medewerkers aangeboden cursus de resultaten evalueren en kijken of alsnog vervolgstappen moeten worden genomen; 4. De gemeenteraad informeren middels bijgevoegde raadsbrief. Probleem- en doelstelling Inzet van mediation in het bestuursrecht is een onderwerp dat al enige tijd in de belangstelling staat. In de gemeente Schouwen-Duiveland is er nog niets geregeld omtrent de inzet van mediation. Op 2 juli 2008 heeft het MT het bovenstaande besluit over mediation genomen. Doel van deze nota is om u te informeren over de mogelijkheden hiertoe en om een aanzet te geven tot het gebruik van mediation of mediationvaardigheden in het besluitvormingsproces. Het MT-advies is hieronder integraal opgenomen, zodat uw college weet op basis waarvan tot het bovengenoemde besluit is gekomen en of hierbij aangesloten moet worden. Kader Voorgeschiedenis Op 17 oktober 2007 heeft mevrouw Waterman een nota naar het MT gebracht waarin een eerste aanzet is gegeven voor de invoering van mediation in (primaire) besluitvormingsprocessen. Het managementteam heeft daarop besloten om eerst nader geïnformeerd te willen worden over de kosten die hier tegenover staan. Door het vertrek van mevrouw Waterman uit deze organisatie heeft een vervolg op dit advies vertraging opgelopen. Daarnaast is in het burgerjaarverslag van 2007 een aanbeveling opgenomen om iets met mediation te gaan doen. De burgemeester heeft de commissie Samenleving en Bestuur toegezegd dat er binnenkort een besluit over de invoering van mediation genomen gaat worden. Juridisch kader Mediation is een vorm van geschillenbeslechting die buiten de wettelijke procedures staat. Het kan in alle stadia van het besluitvormingsproces toegepast worden, zowel bij de primaire besluitvorming als in de bezwaar- en (hoger) beroepsprocedures. Het toepassen van mediation zet echter de besluitvormingstermijnen niet opzij. Hoewel mediation vooral in het privaatrecht zelfs dwingendrechtelijke bepalingen opzij kan zetten verdient het de aanbeveling om in het bestuursrecht altijd aan de wettelijke bepalingen te voldoen. Hoewel in een voorgaand advies is aangegeven dat afwijken van wettelijke bepalingen bij toepassing van mediation mogelijk is, blijkt nergens wanneer dit mogelijk is. Het is dan ook erg riskant om dit toe te passen. Dit heeft vooral ook te maken met de belangen van derden (bijvoorbeeld de buurman van degene die een bouwaanvraag heeft aangevraagd die geweigerd is).
Beleidskader Er is nog geen beleid over het omgaan met mediation. Overwegingen: mogelijke oplossingen en consequenties Een aantal van de hieronder genoemde overwegingen komen uit het advies van 17 oktober 2007. Om hier toch een goed overzicht te houden, zonder telkens terug te moeten grijpen op het vorige advies zijn deze aspecten hier, zij het vaak in verkorte vorm, nogmaals opgenomen. Wat is mediation? Mediation kan worden gedefinieerd als een vorm van bemiddelen in conflicten, waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige de mediator de onderhandelingen tussen partijen begeleidt, om vanuit hun werkelijke belangen tot gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale resultaten te komen. De kenmerken van mediation zijn vertrouwelijkheid, beslotenheid en vrijwilligheid, de specifieke rol van de mediator en de eigen aard van het mediationproces. Wanneer kan mediation toegepast worden? Er zijn een aantal situaties waarin mediation een goed alternatief kan zijn voor het voeren van een juridische procedure. Dit geldt bijvoorbeeld als het belangrijk is om een relatie met de andere betrokkenen in stand te houden of indien mogelijk te verbeteren, als de indruk bestaat dat verstoorde communicatie een belangrijke rol speelt in het geschil en als één van de partijen het idee heeft dat er niet goed naar haar geluisterd is. Ook als procederen naar verwachting geen echte oplossing biedt voor het werkelijke geschil en als het belangrijk is zelf verantwoordelijk te blijven voor de oplossing kan mediation een goede keuze zijn. Mediation kan op tal van gebieden ingezet worden. Zoals reeds vermeld kan dat in elke fase van het besluitvormingsproces. Daarnaast kan dit op vele rechtsgebieden. Veelgenoemde rechtsgebieden waar mediation succesvol toegepast kan worden zijn arbeidsrecht en sociale zekerheidsrecht. Mediation is ook mogelijk op andere rechtsgebieden als milieurecht en ruimtelijke ordeningsrecht en kan ook duidelijk een rol spelen bij privaatrechtelijke conflicten en bij het behandelen van klachten. Er zijn naast het soort conflicten wel een aantal indicatoren die aangeven wanneer mediation wèl en wanneer dat beter niet toegepast kan worden. Kort gezegd kan mediation in principe altijd als partijen daadwerkelijk tot een gezamenlijke oplossing willen komen. Indien één der partijen er vooral op uit is zijn gelijk te halen is mediation niet het beste instrument. Dit zal, als u daartoe besluit, nader in een memo uitgewerkt worden. Voordelen van mediation Het inzetten van mediation biedt partijen een aantal voordelen, zoals: mediation biedt een uitweg voor complexe conflicten waarbij ter zake van meerdere dimensies van verschillende belangen een aanvaardbare uitkomst kan worden gevonden; alle belanghebbenden worden indien mogelijk in het mediationproces gehoord en aan hun belangen wordt zo goed mogelijk tegemoet gekomen; de oplossing van het conflict kan voor alle betrokken partijen beter zijn dan hetgeen via een gerechtelijke procedure bereikbaar zou zijn; de oplossing van het conflict kan verder reiken dan de (rechtmatigheid van) besluiten; mediation werkt de-escalerend en kan een potentieel conflict helpen voorkomen; partijen die elkaar nodig hebben blijven met elkaar in gesprek; er kan tijdswinst worden behaald ten opzichte van de reguliere procedures; door toepassing van mediation kunnen langlopende conflicten en daarmee imagoschade voor de gemeente en andere betrokkenen worden voorkomen; de kosten kunnen relatief laag zijn: er zijn zelfs voorbeelden waardoor een kostenbesparing is ontstaan door het teruglopende aantal bezwaarschriften. Nadelen van mediation Bij mediation is het moeilijker te bepalen of partijen zich aan de afspraken houden en is het minder gemakkelijk sancties te treffen tegen overtredingen. Dit is het belangrijkste nadeel
van mediation in vergelijking met een rechterlijke uitspraak. Verdere mogelijke nadelen kunnen zijn: partijen kunnen tijdens het mediationtraject alsnog weigeren akkoord te gaan met een voorstel en de weg naar een rechterlijke uitspraak inslaan; mediation kan gezien worden als hoogdrempelig, omdat het een aparte procedure met aparte afspraken met zich meebrengt; een niet-betrokken partij kan in een laat stadium het traject frustreren en daarmee tijdsverlies veroorzaken; voor buitenstaanders kan het besluitvormingsproces minder transparant lijken; partijen kunnen om tactische redenen wel of niet aan het mediationproces deelnemen (verborgen agenda); het risico van precedentwerking; het risico van termijnoverschrijding. Mediation en premediation Naast mediation bestaat er ook nog premediation. In dit advies wordt daaronder verstaan: alle handelingen die moeten voorkomen dat er een conflict ontstaat of die beogen dit conflict buiten de normale bezwaarprocedures om op te lossen. Er is dan geen sprake van mediation met een mediator. De eigen werknemers worden dan getraind in mediationvaardigheden en voeren dit uit. Een voorbeeld hiervan is dat in Breda een bezwaarde en eventuele derdebelanghebbenden zodra een bezwaar is ingediend worden uitgenodigd voor een informeel gesprek door de behandelend ambtenaar. De secretaris van de commissie bezwaarschriften is hier ook bij aanwezig. Door toepassing van mediationvaardigheden wordt 2/3 van de bezwaarschriften ingetrokken voordat het bezwaar op zitting komt. Daarbij moet aangetekend worden dat niet bekend is hoe daar het primaire besluitvormingsproces verloopt en dat het dus niet noodzakelijkerwijs zo is dat hier een zelfde percentage ingetrokken bezwaarschriften wordt gerealiseerd. Wat gebeurt er al met (pre)mediation In onze organisatie is tot dusverre nooit gebruik gemaakt van een echte mediator. Als er wordt gekeken wat er echter al aan premediation gebeurt, dan zijn we al een behoorlijk eind op weg. Bij de afdeling RenM wordt eigenlijk vrijwel standaard met een aanvrager gekeken wat alternatieven zijn voor een bouwplan, indien het niet vergund kan worden zoals het is aangevraagd. Ook wordt er steeds vaker al direct na het ontvangen van het bezwaarschrift contact opgenomen met de bezwaarde om te kijken of het conflict al opgelost kan worden. In een behoorlijk aantal gevallen leidt dit inderdaad tot een voor beide partijen acceptabele oplossing en wordt het bezwaarschrift ingetrokken. Op de afdeling WIZ wordt ook al regelmatig buiten de commissie om gekeken of bijvoorbeeld een indicatiestelling in het kader van de WMO wel juist is. Daarbij moet aangetekend worden dat dit gebeurt door welwillende medewerkers die nooit een training in mediationvaardigheden hebben gehad. Het is erg goed dat dit gebeurt en er worden ook goede resultaten mee gehaald. Door een aantal mediationtechnieken vast te leggen in de werkomschrijvingen en door de medewerkers daarin te trainen is het naar verwachting mogelijk een hoger slagingspercentage te realiseren, waardoor het aantal conflicten en bezwaarschriften omlaag zou kunnen worden gebracht. Hoewel het bekend is dat in een groot aantal zaken een vorm van premediation toegepast wordt, is er geen duidelijk beeld in hoeverre dit al gebeurt en in hoeverre dit succesvol is. Het is derhalve niet op voorhand te voorspellen wat de trainingen opleveren. Kostenaspect (pre)mediation Voor premediation liggen de kosten vooral in het opleiden van de werknemers die ook met bezwaar te maken hebben. Het aantal mensen dat dit betreft is zo n 20 (5 REB, 8 RenM, 1 WIZ, 2 SAM, 3 FJC). De kosten worden daarbij geschat op 250,- tot 500,- per werknemer. De exacte kosten zijn afhankelijk van het aantal deelnemers en de plaats en omvang van de cursus. Dit zijn eenmalige kosten waarna werknemers continu de mediationvaardigheden kunnen toepassen, vooral ook om conflicten te kunnen voorkomen. Een opleiding tot erkend mediator kost zo n 4000,- tot 5000,-. Een gecertificeerd mediator moet ook cursussen blijven volgen om het certificaat te kunnen behouden. Dit kost ook geld. Daarnaast moeten
burgers ook akkoord gaan met de voorgestelde mediator, zodat het mogelijk is dat toch gekozen moet worden voor een externe mediator. In het geval van het toepassen van formele mediation liggen de kosten vooral op het vlak van het inhuren van een mediator. Een interne mediator verdient niet de voorkeur, omdat het erg belangrijk is dat de mediator onafhankelijk is. De hoogte van het honorarium van de mediator hangt mede af van de (voor de concrete zaak vereiste) beroepsmatige deskundigheid van de mediator. Ook de aard van de mediation is van invloed op de hoogte van de kosten. Een redelijke richtlijn is een bedrag van 650,- tot 1250,- per mediation. Daarbij wordt doorgaans aangeraden de kosten te delen tussen de verschillende partijen. Indien de gemeente alle kosten draagt, draagt dit niet bij aan de onafhankelijkheid van de mediator in de beeldvorming van de andere partijen. Het beeld Wie betaalt bepaalt zal al snel opdoemen. Indien hiervoor gekozen wordt, zullen de kosten voor de gemeente aan honorarium voor de mediator op 325 tot 625,- uitkomen. De kosten van de betrokken partijen worden door de partijen zelf betaald. Dat houdt in dat de kosten van de ambtelijke begeleiding voor rekening van de gemeente komen en dat de kosten voor een adviseur of advocaat aan de kant van de burger ook voor zijn rekening komen. Onderzocht kan wel worden in hoeverre de kosten bij de burger neer worden gelegd. Dit kan een behoorlijke drempel vormen, vooral in bijvoorbeeld sociale zekerheidszaken. Bezwaar is daarentegen gratis. Daar staan echter ook besparingen tegenover. Mediation kan besparen op kosten van bezwaar en beroep. Daarmee kan ook een veroordeling in de proceskosten bij beroepszaken of een toekenning van een proceskostenvergoeding bij bezwaarzaken voorkomen worden. Bovendien wordt hiermee de commissie bezwaarschriften mogelijk ontlast en hoeft de secretaris van de commissie bezwaarschriften, indien de mediation succesvol is, geen advies te schrijven en de medewerker van de vakafdeling geen beslissing op bezwaar te schrijven. Ook op kosten van ambtelijke ondersteuning in beroepsprocedures kan dan bespaard worden. Zeker in het geval van mediationvaardigheden mag verwacht worden dat door een juiste toepassing hiervan de extra tijdsbesteding die hiermee gepaard gaat op zijn minst weg te strepen is tegen de tijdswinst die gehaald wordt door minder bezwaarschriften te moeten behandelen. Bij formele mediation is dat ook de verwachting voor wat betreft de ambtelijke inzet. Maar zoals vermeld komen daar kosten van de mediator bij. Invoering mediation Om mediation succesvol te laten zijn is het belangrijk dat er draagvlak voor is. Uit gesprekken is gebleken dat het draagvlak bij de afdelingen die de meeste bezwaarschriften (WIZ, RenM en REB) krijgen, zeker aanwezig is. Uiteindelijk kunnen de medewerkers die direct contact hebben met de burgers het beste beoordelen of er zich een conflict voordoet waarbij mediation of mediationvaardigheden bij kan dragen aan de oplossing. Daarbij moet ook opgepast worden dat medewerkers niet te lichtvaardig besluiten dat mediation(vaardigheden) hier niet van toepassing kunnen zijn. Daarbij kan het verstandig zijn om dit in samenspraak met een derde (bijvoorbeeld een medewerker van FJC) te besluiten. Geadviseerd wordt om klein te beginnen. Dat wil zeggen dat het niet verstandig is om met alle afdelingen en besluitvormingsfasen tegelijkertijd te beginnen met het invoeren van mediation. Beter is om één afdeling of bijvoorbeeld de bezwaarfase te selecteren en hier als pilot te bekijken hoe mediation het beste ingevoerd kan worden. Als dat succesvol verloopt, dan kan de rest van de organisatie volgen. Vanwege de wens om medewerkers te kunnen begeleiden bij mediation, om te voorkomen dat het gelijk te groot wordt aangezet en om toch een zo groot mogelijk deel van de organisatie te betrekken wordt voorgesteld om met het mediationbeleid te beginnen bij de bezwaarschriften. Concreet kan dit als volgt ingevuld worden. Ten eerste is het belangrijk om medewerkers bewust te maken van het concept mediation. Het verdient daarbij aanbeveling om alle medewerkers die geregeld het college moeten vertegenwoordigen in de commissie bezwaarschriften hierbij te betrekken. Dit kan door het opstellen van werkafspraken. Zodra er een bezwaarschrift binnenkomt, neemt de behandelend medewerker contact op met een medewerker van FJC. Zij bespreken samen of een premediationgesprek zinvol is. Dit gesprek wordt gepland voor de zitting van de commissie bezwaarschriften. Hierbij zijn in principe alle belanghebbenden, de behandelend ambtenaar en eventueel een onafhankelijke ambtenaar betrokken. Daarbij kan gedacht worden aan de klachtencoördinator of de secretaris die niet bij de behandeling van het bezwaar betrokken is. De zitting wordt al wel gepland om tijdverlies bij het behandelen van de bezwaarschriften te voorkomen. Doel van dit gesprek is
om te achterhalen waarom een bezwaarschrift is ingediend en of uitleg tot een bevredigend antwoord bij bezwaarde kan leiden. Het doel is expliciet niet om opnieuw over een besluit te onderhandelen. Dit kan alleen als het beleid daar ruimte voor geeft. In Breda heeft deze manier van werken tot zeer goede resultaten geleid met betrekking tot het aantal ingetrokken bezwaarschriften. Daarnaast kan er in dit gesprek, als het informele gesprek geen bevredigende resultaten oplevert, gekeken worden of er behoefte is aan formele mediation. Daarnaast kan een behandelend ambtenaar natuurlijk in elke procesfase contact opnemen met FJC om te bespreken of mediation of een premediationgesprek al wenselijk is. Formele mediation kan alleen gedaan worden door een erkend mediator. Daartoe zijn drie mogelijkheden: 1. Er wordt consequent een mediator van buiten aangetrokken. Voordeel is dat er weinig in opleiding geïnvesteerd hoeft te worden en dat telkens een met het vakgebied bekende mediator kan worden ingezet. Nadeel is dat de kosten, zeker op lange termijn, hoger zullen zijn. 2. Er wordt intern een mediator opgeleid die alle mediations voor de gemeente doet. Nadeel is dat zeker voor de tegenpartij de mediator niet geheel onpartijdig zal lijken en dat er aanzienlijke kosten voor opleiding aan vastzitten. Voordeel is dat het op de langere termijn naar verwachting goedkoper is. Kennis van en over mediation blijft dan ook binnen de gemeente. 3. Er wordt een mediatorpoule opgezet door verschillende gemeenten. Voordeel hiervan is dat de kosten op langere termijn beperkter zullen zijn en dat toch een mediator van buiten de gemeente kan komen. Zo zou onze mediator in Goes kunnen bemiddelen en dan kan de mediator uit Goes naar Schouwen-Duiveland kunnen komen. Daarbij kan gestreefd worden om mediators van verschillende achtergronden op te leiden, zodat er ook gebruik kan worden gemaakt van mediators die vakkennis hebben. Er moet nog gekeken worden of hier in Zeeuws verband behoefte aan bestaat. Indien veel met formele mediation gewerkt gaat worden, wordt als eerste voorgesteld om naar de derde optie te kijken. Hiermee worden de voordelen van de eerste twee opties gecombineerd. De gemeente Goes staat hier in beginsel positief tegenover, hoewel daar nog geen formele besluitvorming heeft plaatsgehad. Er kan eventueel gekeken worden naar een uitbreiding van de samenwerking met andere (Zeeuwse) gemeenten. Ook bij het aanbieden van een cursus mediationvaardigheden kan samengewerkt worden voor een betere offerte. Om te beginnen lijkt het echter verstandig om wat laagdrempeliger in te zetten en voorlopig voor de eerste optie te kijken. Als blijkt dat er veel zaken voor mediation zijn, dan kan overgestapt worden naar de derde optie. The Lime Tree De firma The Lime Tree heeft de gemeente aangeboden om het invoeren van (pre)mediation te ondersteunen. Wegens omstandigheden hebben geplande afspraken geen doorgang kunnen vinden. Op 11 juni 2008 heeft een gesprek plaatsgevonden met een ambtenaar van de gemeente Goes, die wel meer contact met The Lime Tree heeft gehad. The Lime Tree staat invoering voor van premediation en mediation door middel van het aanstellen van een projectleider en een projectorganisatie. De projectleider zou hiervoor 0,5 FTE vrij moeten maken gedurende het eerste jaar. Tevens zou het bestuur ondersteund worden bij de invoering van (pre)mediation. De kosten hiervan zijn niet duidelijk. De burgemeester heeft wel aangegeven voorstander te zijn van begeleiding, omdat het invoeren van mediation een complex gebeuren is. De kansen op een succesvolle invoering zal groter zijn indien begeleiding door een gerenommeerd bureau als The Lime Tree plaatsvindt. De gemeente Goes zal hierover nog een overleg plannen met The Lime Tree, waar wij bij aan kunnen sluiten. Naar aanleiding van dit gesprek kan samen met de gemeente Goes hierover besloten worden. Het voorstel Op basis van het bovenstaande wordt geadviseerd om: Aansluiten bij het MT-besluit van 2 juli 2008 en besluiten om: 1. In principe premediation invoeren; 2. Geen begeleiding van een extern bureau inzetten bij de invoering van (pre)mediation;
3. Een jaar na de aan de medewerkers aangeboden cursus de resultaten evalueren en kijken of alsnog vervolgstappen moeten worden genomen; 4. De gemeenteraad informeren middels bijgevoegde raadsbrief. Indien uw college van mening is dat er zwaarder ingezet moet worden op mediation, is dit ook mogelijk. Daarbij moet gelet worden op de extra financiële lasten die dat met zich meebrengt. Het besluit zou dan als volgt kunnen luiden: 1. In principe besluiten mediation en premediation in te voeren; 2. Inzetten op een samenwerking met Goes, die eventueel met meerdere gemeenten uitgebreid kan worden; 3. naar aanleiding van het gesprek met The Lime Tree te beslissen of wij het invoeringsproces door hen laten begeleiden; 4. naar aanleiding hiervan het MT verzoeken zijn besluiten omtrent dit onderwerp te heroverwegen. Aangetekend wordt dat een verdergaande besluit ook als alternatief aan het MT is voorgelegd en dat het MT weloverwogen heeft gekozen voor het minder vergaande en door FJC voorgestane alternatief. Middelen Financiën Indien conform het voorstel zo n 20 medewerkers een mediationvaardighedentraining krijgen aangeboden en 1 medewerker echt als mediator wordt opgeleid zal dat naar schatting (20 x 250,- tot 500=) 5000,- tot 10000,- 10000,- bedragen. Het opleiden van een mediator zal zo n 5000,- bedragen. Er wordt vanuit gegaan dat de basisopleiding mediationvaardigheden gedekt kan worden uit de opleidingsbudgetten van de diverse afdelingen. Overigens zijn er signalen dat afdelingshoofden meer medewerkers aan willen melden voor de cursus. Dit is uiteraard geen probleem, mits dit uit het afdelingsbudget van de desbetreffende afdeling betaald kan worden. Bijzondere aandacht verdient de opleiding tot mediator. Dit is een relatief kostbare opleiding, waarvan het de vraag is of er wel voldoende opleidingsbudget is. Indien hiervoor gekozen wordt, moet nog naar de dekking worden gekeken. Ook zal eventueel rekening gehouden moeten worden met de kosten van begeleiding door The Lime Tree. Hier is nog geen budget voor, dus als uw college daarvoor kiest, dan moeten daarvoor nog financiële middelen vrijgemaakt worden. Communicatie De gemeenteraad zal door middel van een raadsbrief van uw besluit op de hoogte worden gebracht.