Module C1200 Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen Inhoud 1 Inleiding 3 1.1 Verantwoording 3 1.2 Wat is er veranderd? 3 1.3 Opsteller en begeleidingscommissie 3 1.4 Leeswijzer 3 2 Vraagstukken en hulpmiddelen 4 2.1 Het belang van een goede afweging 4 2.2 Stappen in het afwegingsproces 5 2.3 Typering van het vraagstuk 5 2.3.1 Overzichtelijkheid van het vraagstuk: 5 2.3.2 Aantal actoren: 6 2.3.3 Bestuurlijke en maatschappelijke aandacht: 6 2.4 Soorten afwegingsmethoden 7 2.5 Afwegingsmethode en type vraagstuk 10 3 Afwegingen in de praktijk 11 3.1 Voorbeeld 1: Materiaal- en diameterkeuze bij rioolvervanging 12 3.1.1 Situatieschets 12 3.1.2 1a: Alledaagse afweging 12 3.1.3 1b: Planning en financiën meewegen 13 3.1.4 1c: Afweging vanuit duurzaamheidsgedachte 14 3.2 Voorbeeld 2: Afkoppelen in bestaand stedelijk gebied 15 3.2.1 2a: Rioleringstechnische afweging 15 3.2.2 2b: Brede afweging met RO, Milieu en Wegbeheer 17 3.2.3 2c: Meewegen van maatschappelijke impact 17 3.3 Voorbeeld 3: Opstellen (nieuw) waterplan 19 3.3.1 3a: Interactieve planvorming 19 3.3.2 3b: Doelgericht planvormingsproces 20 3.4 Ter afsluiting 21 Literatuur 22 Trefwoorden 23 Bijlage 1 Kosten-baten analyse 24 Bijlage 2 Milieurendement 24 Bijlage 3 Multicriteria analyses 26 Bijlage 4 Beslisbomen 27 Bijlage 5 Risicoanalyse 30 Bijlage 6 Afwegen in kritieke situaties 31 Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen C1200 Leidraad Riolering 1
Leidraad Riolering C1200 Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen 2
1 Inleiding 1.1 Verantwoording Bij de invulling van de rioleringszorg worden gemeenten geconfronteerd met allerlei vraagstukken. De behoefte bestaat daarbij op heldere en reproduceerbare wijze te komen tot afwegingen, het stellen van prioriteiten en het nemen van beslissingen. Voor het afwegen en kiezen van maatregelen bestaan meerdere methoden. De kenmerken en toepassingsmogelijkheden van die methoden verschillen, net als de context waarbinnen ze toegepast kunnen worden. De context wordt bepaald door zaken als de mate van overzichtelijkheid van een afwegingsvraagstuk, het aantal actoren en de bestuurlijk-maatschappelijke aandacht die het betreffende vraagstuk heeft of oproept. Sommige methoden zijn meer geschikt voor onoverzichtelijke complexe afwegingen met meerdere actoren. Andere zijn juist goed toepasbaar bij recht toe recht aan afwegingen. Bij het afwegen en kiezen van maatregelen is het daarom van belang om de afwegingsmethode te kiezen en gebruiken, die geschikt is voor het soort afwegingsvraagstuk. In de module zijn de volgende elementen opgenomen: Basiskenmerken van goede afweging; kenmerken waaraan elke afweging zou moeten voldoen; Onderscheid tussen verschillende (soorten) afwegingsvraagstukken en -methoden; Keuze van een geschikte afwegingsmethode; Uitwerking van enkele afwegingsmethoden in praktijkvoorbeelden; Valkuilen bij het toepassen van diverse afwegingsmethoden. 1.2 Wat is er veranderd? In 2002 is de module geactualiseerd. Uit een behoefteonderzoek onder gebruikers is gebleken dat de oude module C1200 niet goed (meer) aansloot bij de doelgroep(en). De oude module beschreef in detail één breed toepasbare, en specifiek op de rioleringstaak gerichte, methode. Deze nieuwe module is meer procesgericht en geeft een breder overzicht van methoden en aanpak. 1.3 Opsteller en begeleidingscommissie De actualisatie van de module C1200 Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen, is uitgevoerd door Grontmij. De begeleidingscommissie voor deze actualisatie bestond uit: Peter Haremaker Gemeente Maastricht, voorzitter John v/d Beek Gemeente Maastricht Martin Drost Gemeente Rheden Govert Geldof Tauw bv Nina ter Linde Gemeente Helmond Gerard Martijnse Ministerie van VROM Henri v/d Meijden Zuiveringsschap Hollandse Eilanden en Waarden Henk van Wieringen ONRI, DHV Water bv Rob Hermans Stichting RIONED 1.4 Leeswijzer De module is opgebouwd uit vier blokken, bestaande uit de drie hoofdstukken en de bijlagen. De inleiding beschrijft het doel en de plaats van de module. Voor alle lezers is het van belang om de inhoud in dit grotere kader te kunnen plaatsen. Voor het lezen van de overige drie blokken wordt onderscheid gemaakt tussen de ervaren gebruiker Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen C1200 Leidraad Riolering 3
van afwegingsondersteunde hulpmiddelen en diegenen die nog over weinig ervaring beschikken. Voor de minder ervaren gebruiker is het raadzaam eerst hoofdstuk 3 te bestuderen. Aan de hand van enkele voorbeelden, die direct aan de riolering zijn ontleend, wordt het gebruik van afwegingsondersteunde hulpmiddelen toegelicht. De voorbeelden maken de lezer duidelijk dat het type afwegingsmethode sterk samenhangt met het type vraagstuk. In hoofdstuk 2 krijgt de gebruiker vervolgens een ordening aangereikt, waarmee hij of zij type vraagstukken kan onderscheiden. Een duidelijk beeld van het type vraagstuk maakt een betere keuze van een afwegingsmethode mogelijk. De bijlagen geven meer achtergrondinformatie over de verschillende afwegingsmethoden. Het voorbeeld in hoofdstuk 3 voegt voor de meer ervaren gebruiker niet veel toe. Vanuit eigen ervaring kunnen zij de handreiking in het typeren van vraagstukken direct plaatsen. Ook zien zij welke ondersteuning dit hun kan bieden in het gebruik van afwegingsmethoden. Naast de ordening in hoofdstuk 2 zijn met name de bijlagen van belang. De bijlagen verwijzen gericht naar meer informatie over een of meer concrete methoden. Figuur 1: Gebruik module C1200 meer ervaren gebruiker Hoofdstuk 1 Inleiding: doel en plaats module redelijk onbekend 1 Hoofdstuk 2 Vraagstukken en hulpmiddelen typering vraagstuk soorten afwegingsmethoden 1 combinatie 2 2 Hoofdstuk 3 Afwegingen en de praktijk: de ontwikkeling van een vraagstuk Bijlagen: toelichting gebruik methodes 2 Vraagstukken en hulpmiddelen 2.1 Het belang van een goede afweging De zorg voor een doelmatige inzameling en een doelmatig transport van afvalwater is op grond van de wet Milieubeheer een gemeentelijke taak. Alle afwegingen die binnen gemeenten worden gemaakt, moeten tegenover de gekozen volksvertegenwoordiging (gemeenteraad) verantwoord kunnen worden. Een rioleringsmedewerker kan in de praktijk verschillende afwegingen tegenkomen. Voorbeelden hiervan zijn: materiaal- en diameterkeuze bij rioolvervanging, afwegingen bij afkoppelen in bestaand stedelijk gebied of het gezamenlijk opstellen van een waterplan (zie hoofdstuk 3). Dit is niet een statisch geheel. Door een verandering (bezuiniging, verandering van inzichten, reacties van de bewoners) kan een bekend vraagstuk ineens onduidelijk of onoverzichtelijk worden. Leidraad Riolering C1200 Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen 4
Voor alle beslissingen geldt dat de onderliggende argumenten op een of andere wijze reproduceerbaar moeten zijn. Mogelijke personeelswisselingen versterken de noodzaak om de aan afwegingen ten grondslag liggende argumenten inzichtelijk vast te leggen. Veel opgebouwde kennis en ervaring gaat verloren wanneer uitgangspunten, afwegingen en argumenten niet helder zijn vastgelegd. De mate van detail en de wijze waarop een afweging of belangrijke onderdelen daarvan worden vastgelegd is vanzelfsprekend afhankelijk van het belang (financieel, maatschappelijk, politiek) en het karakter van de afweging (alledaags, strategisch). Het reproduceerbaar en verifieerbaar vastleggen van belangrijke stappen in een afweging is altijd een basisvoorwaarde. 2.2 Stappen in het afwegingsproces In ieder afwegingsproces zijn uiteindelijk min of meer dezelfde stappen te herkennen. Deze stappen zijn: 1. Probleem herkennen en erkennen; 2. Identificatie van doelen; 3. Formuleren en vaststellen van mogelijke acties; 4. Zoeken naar informatie over de consequenties van mogelijke acties; 5. Beoordelen van de consequenties; 6. Keuze; 7. Evaluatie. Stappen in het afwegingsproces: 1. Probleem (h)erkenning 2. Identificatie van doel(en) 3. Vaststellen van mogelijkheden 4. Zoeken naar informatie 5. Beoordelen van consequenties 6. Keuze 7. Evaluatie De manier waarop deze stappen doorlopen worden kan echter sterk uiteenlopen. Het is afhankelijk van het type vraagstuk en daaruit voortvloeiend, ook afhankelijk van de toegepaste afwegingsmethode. De volgende paragraaf is gericht op het typeren van het afwegingsvraagstuk. 2.3 Typering van het vraagstuk Het afwegingsvraagstuk bepaalt in belangrijke mate de keuze van het hulpmiddel. Afwegingsvraagstukken kunnen getypeerd worden aan de hand van drie factoren: 1. Overzichtelijkheid van het vraagstuk, 2. Aantal betrokken actoren 1 3. Bestuurlijke en maatschappelijke aandacht. 2.3.1 Overzichtelijkheid van het vraagstuk Een afwegingsvraagstuk is overzichtelijk als mogelijke stappen en daaruit voortvloeiende consequenties goed te overzien zijn. In eerste instantie hangt overzichtelijkheid af van de vraag of de afweging betrekking heeft op het eigen kennisgebied. Andere belangrijke aspecten zijn de helderheid van de doelen, eerder opgedane ervaring met soortgelijke vraagstukken en het belang van het onderwerp. Er is onderscheid in drie typen afwegingsvraagstukken mogelijk: 1. Bekende vraagstukken: Het vraagstuk behoort tot je eigen kennisgebied (breder dan het eigen vakgebied) en is vaker in vergelijkbare vorm voorgekomen. De mogelijkheden en consequenties zijn goed te overzien. 2. Ongebruikelijke doch overzichtelijke vraagstukken: Het vraagstuk behoort min of meer tot je eigen kennisgebied, maar is eigenlijk nog niet eerder in vergelijkbare vorm voorgekomen. Desondanks zijn de mogelijkheden en consequenties wel goed te overzien. 3. Zwaarwegende, controversiële, draaikolk -vraagstukken: Het vraagstuk valt (deels) buiten je eigen kennisgebied en is niet eerder in vergelijkbare vorm voorgekomen. Het onderwerp is van zwaarwegend belang. Bovendien zijn de mogelijkheden en consequenties niet goed te overzien. Er bestaat een reële kans dat het vraagstuk zich als een draaikolk gaat ontwikkelen. 1 Niet alleen het aantal personen en organisaties is van belang, maar vooral ook de mate van eensgezindheid. Vaak is een analyse van de belangen van de verschillende partijen nodig om de verschillende belangen te kunnen benoemen. Een dergelijke analyse wordt een actorenanalyse genoemd. Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen C1200 Leidraad Riolering 5
Bovenstaand onderscheid is niet leidend. De fout om alle vraagstukken maar als bekend te typeren is gemakkelijk gemaakt. Niemand wordt ontslagen van de verplichting om na te blijven denken. Een praktische manier om hier mee om te gaan is om ook iemand anders te laten beoordelen of vraagstukken bekend, ongebruikelijk of zwaarwegend-controversieel zijn. Onderdeel van de beoordeling is de mate waarin doelen helder zijn. Als doelen voor de betrokkenen niet helder zijn is zelden of nooit een doeltreffend afwegingsproces in gang te zetten. Dan moeten de doelen, op een passend niveau van abstractie en concreetheid, ge(her)formuleerd worden. 2.3.2 Aantal actoren Het aantal (mede)beslissers en hun onderlinge eensgezindheid zijn van grote invloed op het beslisen afwegingsproces. De benodigde onderlinge communicatie stijgt exponentieel met het aantal actoren, evenals de behoefte om de stappen van het beslisproces expliciet te maken. Wanneer meerdere actoren beslissen ontstaan per definitie meerdere gezichtspunten (probleemdefinitie). De kans op verschillende belangen (en doelen) en verschillende interpretaties van uitkomsten wordt daarmee groter. Meerdere actoren leiden in het algemeen tot grotere complexiteit van het afwegingsproces. Ook de mate waarin de standpunten en zienswijzen van de verschillende actoren uiteen lopen spelen een grote rol. Een klein verschil is nu eenmaal makkelijker te overbruggen dan een groot verschil. Beslissen en afwegen is makkelijk als alle beslissers het volledig met elkaar eens zijn. Voor de beoordeling van het aantal actoren is een actorenanalyse altijd nuttig. In de analyse wordt nagegaan welke actoren onderscheiden kunnen worden en welke doelen en belangen de verschillende actoren hebben. Het is van groot belang om iedere actor op het juiste moment in het proces te laten participeren. Overigens is het gegeven dat één bepaalde organisatie meebeslist niet synoniem met één actor. Vaak gedragen verschillende onderdelen van één organisatie zich als verschillende actoren 2. Het onderscheid tussen actoren is afhankelijk van belangen en doelen van verschillende groepen. Er kan als volgt onderscheid gemaakt worden: 1. Klein aantal actoren: Het afwegingsproces kan gebaseerd worden op inhoudelijke analyses. Daarvoor mogen er niet meer dan een handjevol actoren betrokken zijn, en de onderlinge verschillen moeten goed overbrugbaar zijn. 2. Aanzienlijk aantal actoren: Er zijn te veel actoren betrokken om nog te kunnen vertrouwen op uitsluitend inhoudelijke analyses. Onderhandelingen tussen verschillende actoren zullen een rol gaan spelen, naast de inhoudelijke analyses. 3. Groot aantal actoren: Er zijn zo veel actoren betrokken en de onderlinge verschillen zijn dermate groot, dat onderhandelingen het afwegingsproces zullen domineren. Inhoudelijke analyses worden wel (te pas en te onpas) gebruikt als argument in die onderhandelingen, maar geven niet de doorslag. 2.3.3 Bestuurlijke en maatschappelijke aandacht: Bij grote bestuurlijke en maatschappelijke aandacht is een uitsluitend en alleen op inhoud gerichte afweging onvoldoende. Benaderingen die gebruik maken van meer intuïtieve beoordelingen en inschattingen van de impact van mogelijke keuzes zijn dan vaak zeer waardevol. Zij houden rekening met de cognitieve aspecten 3 van beslissen. Bovendien moeten de stappen van het beslisproces goed expliciet gemaakt en geregistreerd zijn, zodat het gevolgde afwegingsproces traceerbaar is. Een in- Leidraad Riolering 2 Het omgekeerde komt ook wel eens voor; soms hebben verschillende organisaties gelijkgerichte belangen en doelen. Zij vormen dan samen één actor in het afwegingsproces. 3 Met cognitieve aspecten wordt gedoeld op de onlogische en inconsequente manier waarop het menselijk brein met informatie omgaat. C1200 Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen 6
houdelijke, logisch-rationele, onderbouwing is onontbeerlijk, maar staat dan naast de (deels intuïtieve) sociaal-maatschappelijke waardering en beoordeling. Inhoud en impact staan op gelijkwaardige voet naast elkaar. Als een bepaalde afweging bestuurlijk en/of maatschappelijk veel aandacht trekt, vereist dat extra zorgvuldigheid in het afwegingsproces. Op enigerlei manier zal de beeldvorming rondom de afweging een rol (moeten) spelen in het afwegingsproces. Dit aspect is te beoordelen door de volgende drie vragen te stellen: 1. Betreft het een onderwerp dat een bestuurlijk hot issue is? Speciale aandachtspunten van wethouder, college of politieke partijen zijn binnen het ambtelijke apparaat in het algemeen goed bekend. 2. Is het een onderwerp met nieuwswaarde? Bij het inschatten van de nieuwswaarde van een bepaald afwegingsvraagstuk kan navraag bij een ervaren voorlichter uitkomst bieden. 3. Treft het vraagstuk (een groep) burgers rechtstreeks in hun belang? Als dit het geval is, is de kans groot dat deze groep zich organiseert en zo veel mogelijk maatschappelijke en bestuurlijke aandacht probeert te trekken. Het belang van een groep burgers is rechtstreeks in het geding als tenminste één gevolg van een bepaalde afweging voor hen voelbaar is of lijkt. Indien één van de drie vragen met ja beantwoord wordt is de bestuurlijk-maatschappelijke aandacht groot. Alleen als alledrie de vragen met nee beantwoord kunnen worden is de bestuurlijkmaatschappelijke aandacht klein. 2.4 Soorten afwegingsmethoden De beschikbare afwegingsmethoden (en technieken) zijn in grofweg drie categorieën onder te verdelen. Het verschil komt voort uit het centraal plaatsen van: (a) inhoud; inhoud (b) effecten; (c) proces. proces effecten (a) Bij het centraal plaatsen van inhoud wordt geprobeerd om inhoudelijk een bepaald optimum te bepalen in relatie tot één of enkele specifieke doel(en). (b) Wanneer de effecten centraal geplaatst worden is dat niet omdat de doelen onduidelijk zijn, maar omdat de gevolgen van bepaalde keuzes niet goed te voorspellen zijn. Er is te veel afhankelijkheid van verschillende omgevingsfactoren. De aandacht richt zich bij dergelijke methoden op de manier waarop met die onzekerheid van de effecten omgegaan kan worden, en hoe die afgewogen kunnen worden. (c) Bij het centraal stellen van het proces gaat het niet meer rechtstreeks om de doelen of effecten, maar om de manier waarop keuzes tot stand komen. Inhoud centraal: Wanneer een duidelijk beeld bestaat over het doel of over een beperkt aantal doelen kunnen maatregelen met behulp van optimalisatie-methoden vergeleken worden. Vervolgens kan de, volgens die methode meest geschikte, maatregel geselecteerd worden. Kosten-baten analyse: Voor elke maatregel worden de effecten bepaald en uitgedrukt in de doelfunctie. De meest gebruikte doelfunctie is geld. Voor elke maatregel worden de kosten bepaald. De maatregel met Afwegen, prioriteiten stellen en beslissen C1200 Leidraad Riolering 7
Het volledige document is beschikbaar voor begunstigers. Dit document is volledig beschikbaar voor begunstigers van Stichting RIONED. Als uw organisatie begunstiger is, kunt u inloggen via http://www.riool.net/login. Vervolgens kunt u dit document volledig bekijken door hier te klikken. Meer informatie over het begunstigerschap van Stichting RIONED kunt u vinden op http://www.riool.net/-/info-over-begunstigerschap.