Nota voor : vergadering algemeen bestuur Datum : 26 juni 2013 Onderwerp : MOED - terugdringen nodeloze uitrukken Agendapunt : 7b Kenmerk : AB/1315 Portefeuillehouder: drs. H.J. Kaiser en drs. H.J. van Schaik Bijlage: 1. Achtergrondinformatie Inleiding Brandweer Nederland en daarmee de brandweer VNOG heeft te maken met automatische brandmeldingen van brandmeldinstallaties die in 95% van de meldingen geen brandmeldingen blijken te zijn. Het gaat daarmee om grote aantallen. De brandweer rukt in die gevallen voor niets uit, terwijl bij dergelijke uitrukken wel beslag wordt gelegd op het schaarse middel brandweerzorg en paraatheid. Daarmee zijn maatschappelijke kosten gemoeid. Het voorkómen van loze, onechte of ongewenste meldingen c.q. nodeloze uitrukken staat daarmee al jaren op de agenda. Tot nog toe is het niet gelukt om voor deze problematiek een bevredigende oplossing te realiseren: het aantal loze meldingen neemt niet significant af, waardoor ook de omvang van de nodeloze uitrukken niet relevant daalt. Om voor deze problematiek op de korte termijn een effectieve oplossing te verwezenlijken zijn onorthodoxe maatregelen nodig. In het kader van MOED is een voorstel ontwikkeld dat ruimte biedt voor een aanpak om het aantal nodeloze uitrukken binnen de uitleg van de wettelijke kaders terug te dringen en te komen tot een aanpak die binnen de brandweerorganisatie over het algemeen als zeer gewenst wordt ervaren. De grote lijn van dit voorstel is als volgt: - op termijn, in een periode van drie jaar, komen tot een situatie waarin op de meldkamer alleen nog geverifieerde automatische meldingen en geverifieerde PAC-meldingen binnenkomen; - in de tussenliggende periode werken met een systeem van contrabellen, waarbij de meldkamer, binnen de daarvoor geldende verwerkingstijd, aan de hand van een beoordelingsprotocol een telefonische verificatie uitvoert naar de status van de ingekomen automatische melding. Met dit voorstel is op termijn sprake van een paradigmashift: Er zal sprake zijn van een omslag van bij een automatische brandmelding wordt de brandweer gealarmeerd, tenzij duidelijk is of wordt dat er sprake is van een loze melding naar bij een automatische brandmelding wordt de brandweer niet gealarmeerd, tenzij er sprake is van een daadwerkelijke brand. 1
Advies-besluit a. In te stemmen met het beleidsuitgangspunt van het op termijn onmogelijk maken van ongeverifieerde doormeldingen van automatische detectoren op het Regionaal Brandmeld Systeem en een strak verificatieprotocol voor meldingen die via een Particuliere Alarm Centrale worden aangeboden. b. Het onder a. genoemde beleidsuitgangspunt uit te werken in samenspraak met de Meldkamer Oost Nederland en met een actieve betrokkenheid van de bedrijven en instellingen die op basis van het Bouwbesluit 2012 een automatische doormelding dienen te hebben naar de alarmcentrale van de brandweer en in overleg met de bevoegde gezagen op basis van het Bouwbesluit 2012. c. Een implementatieplan op te stellen voor de invoering van het onder a. bedoelde beleidsuitgangspunt in een periode van drie jaar, inclusief een handhavingsplan verificatie, met dien verstande dat bijstelling van de genoemde drie jaar mogelijk is op basis van tussentijdse evaluatie. d. Gedurende de overgangsperiode overgaan tot een vorm van contrabellen, een en ander ter nadere uitwerking in een beoordelingsprotocol, ter vaststelling door het dagelijks bestuur van de VNOG in samenwerking met het bestuur resp. de directeur van de Meldkamer Oost-Nederland. Beoogd effect Het terugdringen van nodeloze uitrukken van de brandweer in de VNOG door het nader classificeren van automatische meldingen van brandmeldinstallaties en meldingen van Particuliere Alarm Centrales. Argumenten Het beleidsuitgangspunt: het onmogelijk maken van ongeverifieerde doormeldingen van automatische detectoren naar het Regionaal Brandmeld Systeem met een strak verificatieprotocol voor PAC-meldingen c.q. niet meer uitrukken op niet-geverifieerde automatische en PAC-meldingen. Aan het voorstel ligt de volgende redenering ten grondslag: Een brandmelding door een brandmeldsysteem is geen brandmelding maar een verstoringsmelding voor de gebruiker. Een brandmelder die afgaat, alarmeert een gebruiker dat er een verstoring is van de brandmelder. Dit spoort de gebruiker aan om te verifiëren wat de reden van verstoring is. Er kan sprake zijn van brand, maar er kan ook een andere reden zijn (bijvoorbeeld rook van een sigaret). Een melding vanuit een brandmeldsysteem blijkt in 95% van de gevallen geen brandmelding te zijn en moet dan ook niet als zodanig worden beschouwd. Daarmee vervalt de noodzaak voor de brandweer om automatisch uit te rukken. Wanneer er een brandmelding is, kan na visuele verificatie of verificatie van een andere melder, de brandweer alsnog gealarmeerd worden. Deze meldingen beschouwt de brandweer als brandmeldingen waarop ogenblikkelijk en met de juiste slagkracht zal worden gereageerd. De verwachting is dat dan in meer dan 90% van de gevallen in een geverifieerde situatie ook daadwerkelijk sprake is van brand zodat deze meldingen met recht als brandmelding kunnen worden bestempeld. Binnen dit scenario wordt uitgegaan van het uiteindelijk onmogelijk maken van ongeverifieerde doormeldingen van automatische detectoren naar het Regionaal Brandmeldsysteem (RBS) en een zeer strak verificatieprotocol voor meldingen, ook voor meldingen die via een Particuliere Alarm Centrale (PAC) worden aangeboden. In de voorgestelde situatie betekent dit dat alleen handmeldingen via het RBS mogen doormelden, dan wel systemen die al een vorm van verificatie in zich hebben. Doordat onder andere enkelvoudige automatische detectoren niet meer de doormelding kunnen 2
activeren, is de verwachting dat op termijn ca. 335 uitrukken overblijven (10% van het huidige aantal) als geverifieerde meldingen via het RBS. Dit blokkeren van enkelvoudige automatische detectoren is reeds mogelijk in modernere brandmeldinstallaties. Het wordt landelijk ook al incidenteel toegepast in bepaalde Programma s van Eisen voor brandmeldinstallaties. Nadrukkelijk wordt vermeld dat ook de wijze van verifiëren door de brandweer gehandhaafd zal moeten worden. Het vormgeven van eigen verantwoordelijkheid en de Brandweer over morgen Bedrijven en instellingen krijgen een nieuwe rol die uitgaat van maximale eigen verantwoordelijkheid. Dit vergt een overgangsperiode zodat zij de gelegenheid hebben om hierop te anticiperen. Daarnaast dient te worden afgewogen hoe om te gaan met specifieke gebouwen 1. De VNOG zal ook verder investeren in de relatie met de betreffende bedrijven en instellingen. Met dit voorstel wordt aansluiting gezocht bij de visie van Brandweer Nederland, geformuleerd in de brandweer over morgen, die gaat over het vernieuwen van de brandweer. Contrabellen als tijdelijke maatregel ter reductie van nodeloze uitrukken Meerdere regio s in Nederland hebben positieve ervaringen met het zgn. contrabellen. Dit houdt in dat de centralist van de brandweer telefonisch contact zoekt met het bedrijf of de instelling waarvan de brandmeldinstallatie een automatische enkelvoudige brandmelding heeft gegenereerd. Deze handelwijze heeft tot doel in een vroeg stadium te achterhalen of er sprake is van een echte brandmelding. Door de tijd waarbinnen de centralist de melding verifieert te beperken tot de verwerkingstijd van de alarmcentrale kan de centralist in geval van een echte brand de brandweer binnen de geldende verwerkingstijd (en daarmee tijdig) alarmeren. Deze maatregel heeft nadrukkelijk een tijdelijk karakter, omdat de centralist een deel van de verantwoordelijkheid van het betreffende bedrijf c.q. de instelling op zich neemt. Het nog uit te werken beoordelingsbeleid en -protocol gaan er vanuit, dat de verificatie van de melding van de brandmeldinstallatie zonder tussenkomst van de brandweer c.q. de meldkamer plaatsvindt. In de tussenliggende tijd blijven alle reeds gestarte initiatieven die passen binnen deze range van maatregelen gewoon van toepassing. Standpunt van de Ondernemingsraad; effecten voor de brandweervrijwilliger Voor het opstellen van het beleidsuitgangspunt heeft overleg plaatsgevonden met de Ondernemingsraad op het vlak van de effecten van het uit te werken beleid voor de individuele brandweervrijwilliger. De Ondernemingsraad heeft positief geadviseerd over het voorliggende voorstel (OR vergadering 5 juni jl.): Wij steunen het doel om het aantal nodeloze meldingen terug te brengen. Ook stemt het uitgangspunt dat gebruikers zelf verantwoordelijk zijn voor de contractgegevens ons positief. De OR wijst op enkele aandachtspunten (o.a. duidelijkheid scheppen voor betrokkenen, rekening houden met ontwikkelingen rond meldkamerdomein en aandachtspunten bij contrabellen), hier zal bij de implementatie nadrukkelijk aandacht aan worden gegeven. 1 Gebouwen waar in delen van dagen geen personeel is (kleine hotels zonder personeel die nadrukkelijk in het bouwbesluit zijn opgenomen) en gebouwen / complexen waaronder ook passend binnen afgesproken vitaal belang (ontwrichting samenleving en onvervangbaar voor samenleving, zoals cultureel erfgoed). 3
Kanttekeningen 1. Het voorstel heeft een bestuurlijk en juridisch afbreukrisico: de voorgestelde maatregelen lopen vooruit op of gaan verder dan landelijke ontwikkelingen. Om een doorbraak te forceren en een maatschappelijk onverantwoord knelpunt op te lossen (in tijden van bezuinigingen), is het echter noodzakelijk om een standpunt te bepalen en besluiten te nemen. Er is gefundeerd (bij voorkeur) landelijk dan wel regionaal beleid nodig in het kader van het terugdringen van nodeloze uitrukken; 2. De verwachting is dat in sommige gevallen het brandveiligheidsniveau omlaag zal gaan omdat bedrijven of instellingen hun eigen verantwoordelijkheid onvoldoende in zullen vullen; 3. Om het beleidsuitgangspunt te kunnen realiseren kan het nodig zijn om aanvullende eisen te stellen aan de brandmeldinstallatie (automatisch vangnet). Ook kan het nodig zijn om afspraken te maken met de organisatie die moet verifiëren en zal hierop gehandhaafd moeten worden (door de brandweer). Met de invoering van dergelijke maatregelen is tijd gemoeid. De keuze voor een periode van drie jaar is hiermee ambitieus te noemen. Indien nodig zal bijstelling van de planning nagegaan worden; 4. Het einddoel wordt pas na een aantal jaren bereikt. In de tussenliggende periode kunnen wel tussenresultaten worden behaald. Ook kan landelijk worden gewerkt aan meer bestuurlijk en juridisch draagvlak; 5. De vorming van meldkamer Oost 5 in het kader van de landelijke meldkamerorganisatie kan effect hebben op de uitvoering van het voorstel. In de hieraan voorafgaande periode is afstemming met de Meldkamer Oost-Nederland noodzakelijk. Ook afstemming met de veiligheidsregio IJsselland is wenselijk; 6. De verwachte resultaten zijn geschreven voor de regio als totaal. Per cluster kunnen de (financiële) gevolgen daardoor afwijken van het hier gepresenteerde gemiddelde. Uitvoering/communicatie/inwerkingtreding Gezien de aard van de problematiek, de omvang van het aantal betrokken bedrijven, instellingen en instanties en de te verwachten impact wordt voorgesteld een separaat voorbereidings- en implementatietraject te volgen, dat de gehele brandweerorganisatie van de VNOG raakt. Communicatie In de communicatie over MOED wordt ook het onderwerp NUT meegenomen, dit is echter één onderdeel, meer op hoofdlijnen en gericht op de wat langere termijn. Voor de eerste fase (komende drie jaar) is het daarom noodzakelijk om een praktisch communicatieplan te koppelen aan de implementatie. Doelgroepen die daarmee bereikt worden zijn: RBS-abonneehouders, PAC s, brandweervrijwilligers, Meldkamer Oost Nederland, postcommandanten, afdelingen risicobeheersing bij de clusters, gemeenten (handhavers m.n.), de Colleges en de Raden. De verschillende overlegorganen die op regionaal en clusterniveau bestaan worden daarvoor optimaal benut. De afdeling RBS communiceert uiteraard ook rechtstreeks met bestaande en nieuwe abonnees. Dit geeft ook de gelegenheid tot interactie en waar nodig nog bijsturing op details in de overgangsperiode. Ook publicatie in VNOGmedia als www.vnog.nl, Signaal op Veilig en Focus op Veilig worden hiervoor ingezet. Op clusterniveau zijn clusternieuwsbrieven en oefenavonden geschikte middelen om duidelijkheid te verschaffen in de verandering van procedures. Het communicatieplan wordt verder uitgewerkt in het implementatieplan dat na besluitvorming gemaakt zal worden. 4
Rapportage/ evaluatie Voor dit onderdeel wordt aangesloten bij de afspraken die in het kader van MOED zijn gemaakt over rapportage en evaluatie. Personele consequenties De uitwerking van het beleidsuitgangspunt vindt plaats binnen de reguliere personeelscapaciteit van de VNOG. Bij de uitwerking wordt rekening gehouden met mogelijke personele gevolgen en zullen deze in beeld worden gebracht. Op dit onderdeel is en wordt de Ondernemingsraad betrokken. Financiën Een nodeloze uitruk van de brandweer in de VNOG kost gemiddeld aan salariskosten ongeveer 225. Dit bestaat voornamelijk uit urenvergoedingen van brandweervrijwilligers. Een deel van de uitrukken wordt verzorgd door gekazerneerde of beroepsbrandweermensen waarbij deze uitrukken geen extra uurvergoeding met zich meebrengen. Dit zit al verdisconteerd in het gemiddelde van 225. Een afname van 10% van de nodeloze uitrukken levert 335 minder uitrukken en bijna 70.000 aan afname vergoedingen 2. Verminderde kosten aan brandstof en slijtage van materieel zijn moeilijk in cijfers uit te drukken. Op termijn zou zelfs een reductie van het aantal nodeloze uitrukken van 90% behaald kunnen worden. Hierbij wordt opgemerkt dat het realiseren van besparingen mede afhankelijk is van al eerder opgelegde taakstellingen voor dit onderdeel. Nadrukkelijk wordt vermeld dat ook capaciteit vanuit de huidige formatie nodig is om de veranderingen te implementeren en te begeleiden. Bijlage 1. Achtergrondinformatie. 2 Toelichting op berekening: 3038 nodeloze uitrukken x 225 per uitruk= 683.550, 10% minder uitrukken (=2734) x 225= 615.150; 683.550-615.150= 68.400. 5
Het algemeen bestuur van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland; Bijeen in de vergadering d.d. 26 juni 2013; Gelezen het voorstel van het dagelijks bestuur d.d. 6 juni 2013; Gelezen het advies van de ondernemingsraad d.d. 5 juni 2013; Besluit: a. In te stemmen met het beleidsuitgangspunt van het op termijn onmogelijk maken van ongeverifieerde doormeldingen van automatische detectoren op het Regionaal Brandmeld Systeem en een strak verificatieprotocol voor meldingen die via een Particuliere Alarm Centrale worden aangeboden. b. Het onder a. genoemde beleidsuitgangspunt uit te werken in samenspraak met de Meldkamer Oost Nederland en met een actieve betrokkenheid van de bedrijven en instellingen die op basis van het Bouwbesluit 2012 een automatische doormelding dienen te hebben naar de alarmcentrale van de brandweer en in overleg met de bevoegde gezagen op basis van het Bouwbesluit 2012. c. Een implementatieplan op te stellen voor de invoering van het onder a. bedoelde beleidsuitgangspunt in een periode van drie jaar, inclusief een handhavingsplan verificatie, met dien verstande dat bijstelling van de genoemde drie jaar mogelijk is op basis van tussentijdse evaluatie. d. Gedurende de overgangsperiode overgaan tot een vorm van contrabellen, een en ander ter nadere uitwerking in een beoordelingsprotocol, ter vaststelling door het dagelijks bestuur van de VNOG in samenwerking met het bestuur resp. de directeur van de Meldkamer Oost-Nederland. De voorzitter De ambtelijk secretaris Drs. J.C.G.M Berends mr. M. Assies Apeldoorn, 26 juni 2013 6
Achtergrondinformatie bij het AB-voorstel d.d. 26 juni 2013 MOED: Nodeloze uitrukken terugdringen 1. De grondslag voor de verplichte doormelding ligt in het Bouwbesluit 2012 De basis voor de verplichte doormelding naar de alarmcentrale van de brandweer ligt in het Bouwbesluit 2012, dat per 1 april 2012 van kracht is geworden. Dit besluit is een wijziging van het Bouwbesluit 2003. Het Bouwbesluit 2012 heeft de categorieën van bedrijven en instellingen waarvoor de verplichte doormelding geldt beperkt. Dit heeft tot gevolg dat voor een aantal bedrijven en instellingen de verplichting voor alarmopvolging van brandmeldingen vanuit de (brand)meldinstallaties naar de Meldkamer Oost Nederland (MON) is vervallen. Daarnaast wordt met het vervallen van de verplichting tot alarmopvolging gestreefd naar het terugdringen van het grote aantal loze brandmeldingen waarvoor de brandweer wordt gealarmeerd. De verwachting hierbij was 1, dat ten gevolge van deze deregulering landelijk 54% minder loze meldingen zouden voorkomen (bij een verwachte reductie van het aantal aansluitingen van 63%). Hierbij is wel opgenomen dat daarbij dan wel een verificatieplicht voor Particuliere Alarmcentrale (PAC)-meldingen moet worden opgesteld en gehandhaafd. Binnen het landelijke project TOOM (zie paragraaf 3) wordt onderzocht hoe hieraan middels aanvullend beleid invulling gegeven kan worden. Binnen de VNOG is de verwachting dat deze deregulering slechts een vermindering oplevert van 30% van het aantal aansluitingen. Dit komt onder andere door het grote aantal zorginstellingen binnen ons verzorgingsgebied. Daarnaast treft deze deregulering vooral aansluitingen met een beperkte omvang van aantal melders die niet meer zullen doormelden via het RBS. Hierdoor is de verwachting op basis van analyses dat deze reductie slechts 15% minder nodeloze uitrukken genereert via de resterende aansluitingen. In de loop van 2013 zullen de genoemde percentages van 30% en 15% beter onderbouwd kunnen worden op basis van ervaringen. Voor bedrijven en instellingen die onder de volgende categorieën vallen is er niets veranderd en geldt de verplichte doormelding: - Woonfuncties met 24 uur zorg in een woongebouw of in een groepszorgwoning; - Kinderopvang kinderen jonger dan 4 jaar met een verblijfsvloer boven 1,5 meter; - Celfuncties; - Gezondheidszorg met bedgebied; - Logiesfuncties zonder 24 uur bewaking met een verblijfsvloer boven de 1,5 meter; - Industriefuncties die vanuit de milieuvergunning een verplichte aansluiting voor alarmopvolging hebben; - Bedrijven die in het kader van beheersbaarheid van brand of een andere gelijkwaardigheid een verplichting tot doormelding hebben. - Bedrijven die in het kader van andere wetgeving een verplichting tot doormelding hebben. Daarnaast is binnen de VNOG aanvullend beleid ontwikkeld. Hierdoor krijgen bedrijven/instellingen die reeds aangesloten zijn op het Regionaal Brandmeldsysteem (RBS) met een vitaal belang, voor wat betreft ontwrichting en onvervangbaarheid op gebied cultuurhistorische waarde, de mogelijkheid hierop aangesloten te blijven. 1 Eindrapport Nodeloze Uitrukken Terugdringen, Onderzoek naar de consequenties van het voorstel herziening doormelding in het Bouwbesluit 2012, Brandweer Nederland, 23 mei 2011. 1
2. de statistieken geven inzicht in de samenhang tussen automatische melding en nut van de inzet door de brandweer De CBS-cijfers geven aan dat in 2012 de brandweer in Nederland 56.000 keer uitgerukt is naar een automatische brandmelding. Hiervan was in meer dan 95% van de gevallen geen sprake van brand. Voor Brandweer VNOG geven de onderstaande gegevens uit 2010 een beeld van de impact van automatische brandmeldingen: Impact t.g.v. automatische Brandmeldingen VNOG In het jaar 2010 Aantal alarmeringen Brandweer door onze meldkamer op 3368 doormeldingen vanuit RBS (3244)/ Particuliere Alarmcentrale (PAC) (124) Aantal nodeloze uitrukken t.g.v. deze doormeldingen op 3038 (90%), dit is automatische detectoren (208 doormeldingen t.g.v. gemiddeld 8 per dag binnen handmelders) de VNOG Percentage Nodeloze uitrukken t.g.v. automatische 96% detectoren (er waren 208 doormeldingen t.g.v. handmelders) De cijfers in de VNOG passen in het landelijke beeld. Mede door het geringere effect van de wijziging van het Bouwbesluit zijn aanvullende maatregelen nodig om te komen tot een verdere reductie van het aantal nodeloze uitrukken. Gesteld kan worden dat automatische meldingen geen betrouwbare indicator zijn van het al dan niet bestaan van brand. 3. Het landelijke traject zoekt naar passende maatregelen Het voorkomen van nodeloze uitrukken als gevolg van onechte en ongewenste meldingen is een van de speerpunten van Brandweer Nederland 2. Landelijk wordt door de brandweer veel werk verzet om de problematiek van de nodeloze uitrukken aan te pakken. Hierbij wordt vooral de combinatie van verificatie door de interne organisatie van het bedrijf of instelling, technische maatregelen en handhaving ingezet. Deze combinatie leidt wel tot vermindering, maar pas op een langere termijn dan in MOED gewenst. Gezien het aantal installaties binnen de VNOG mogen er jaarlijks 2400 automatische meldingen binnenkomen binnen de technische norm. Handhaving werkt bij uitwassen, niet om ongewenste effecten binnen het beleid tegen te gaan. Vanuit onze regio wordt geparticipeerd in een landelijke werkgroep. Hierin wordt als tussenfase (2016) gestreefd naar een gemiddelde van 50% reductie via uitgebreide verificatieprotocollen waarbij wel een vangnetconstructie blijft bestaan. Dit landelijk scenario wordt ook juridisch getoetst op haalbaarheid en ook bij dit scenario zal aanpassing van normen nodig zijn. 4. Het beslag op de brandweer geeft draagvlak voor de noodzaak van een andere aanpak Het moge duidelijk zijn dat de nodeloze uitrukken, mede gezien het grote aantal hiervan ten opzichte van de echte uitrukken, een groot beslag legt op het potentieel van de brandweer en daarmee ongewenste neveneffecten heeft. We noemen hierbij: Daar waar gewerkt wordt met brandweervrijwilligers leveren de uitrukken binnen de arbeidssituatie verlies aan arbeidsproductiviteit op en verlies van goodwill van hoofdwerkgevers; Het creëert veel onveiligheid binnen het verkeer door opkomende en uitrukkende hulpdiensten; Het werkt over het algemeen meer demotiverend dan motiverend onder het brandweerpersoneel; 2 In dit kader kent Brandweer Nederland de projecten NUT (Nodeloze Uitrukken Terugdringen; eindrapport mei 2011) en TOOM (Terugdringen Ongewenste en Onechte Meldingen). 2
Het uitrukken op loze brandmeldingen betekent een afname van de inzetbaarheid en paraatheid bij daadwerkelijke brand/hulpverlening elders; Het kost veel geld aan vergoedingen en materieelinzet; De veiligheid die brandmeldinstallaties opleveren is voor een deel schijnveiligheid, daar de bedrijven en instellingen die automatische brandmeldingen doormelden onvoldoende de verantwoordelijkheid krijgen dan wel nemen om hier op een verantwoorde manier mee om te gaan. Bovengenoemde argumenten vergroten het al bestaande draagvlak om te komen tot een verdere reductie van de nodeloze uitrukken. 5. Het beleidsuitgangspunt: het onmogelijk maken van ongeverifieerde doormeldingen van automatische detectoren naar het Regionaal Brandmeld Systeem met een strak verificatieprotocol voor de interne organisatie van het bedrijf of instelling en/of verbeterde (slimme) brandmeldtechniek en een strak verificatieprotocol voor PACmeldingen c.q. niet meer uitrukken op niet-geverifieerde automatische en PACmeldingen. De in het voorstel neergelegde redenering is mede gebaseerd op de volgende interpretatie van het Bouwbesluit 2012 en de NEN 2535:2009 3 : Het Bouwbesluit 2012 stelt regels ten aanzien van de brandveiligheid van gebouwen. Bepaalde objecten moeten beschikken over een brandmeldinstallatie die direct doormeldt naar de alarmcentrale van de brandweer. De VNOG kan de stelling innemen dat de verplichting tot doormelding niet impliceert dat de brandweer te allen tijde uitrukt op een door de brandmeldinstallatie veroorzaakte melding. De reikwijdte van het Bouwbesluit is onvoldoende om prestaties van de meldkamer en de hulpdiensten aan te sturen. Daarvoor is immers de Wet Veiligheidsregio s bedoeld: het Bouwbesluit regelt de verplichting van de eigenaar/gebruiker om een beginnende brand automatisch kenbaar te maken en regelt niet de opvolging van een dergelijke melding. De memorie van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 geeft aan dat een doormelding naar de meldkamer vooral nodig is wanneer aanvullende ondersteuning van de brandweer noodzakelijk is om personen te redden in het geval de gebouwgebonden voorzieningen om de een of andere reden falen. Uitgangspunt is daarmee dat de gebouwgebonden voorzieningen en de interne organisatie van het bedrijf of de instelling in voldoende mate in staat zijn om personen in veiligheid te brengen. De brandweer hoeft pas gealarmeerd te worden als zij aanvullend nodig is. Hiermee maakt het Bouwbesluit onderscheid tussen het melden van een beginnende brand aan de meldkamer enerzijds en de noodzaak tot het alarmeren en uitrukken van de brandweer anderzijds. Deze stelling is verder te onderbouwen met een beroep op de systematiek achter de zgn. NEN-2535:2009, een norm waaraan brandmeldinstallaties moeten voldoen. De NEN-norm maakt onderscheid tussen een interne- (waarschuwen interne organisatie en aansturen gebouwgebonden voorzieningen) en een externe melding (in kennis stellen van de meldkamer). Dit zijn twee autonome momenten. Bovendien is het toegestaan om een vertraging van het moment van interne en externe melding overeen te komen. Wel moet gemeld worden dat de norm NEN 2535 een starheid in zich heeft waardoor technieken om 2 melder afhankelijk door te melden vanuit verschillende zones, zoals bij inbraaksystemen, nog niet toegepast wordt. Dit omdat anders niet voldaan wordt aan genoemde NEN 2535. Voor PAC-meldingen dienen beleid en afspraken gemaakt te worden over wat verstaan wordt onder verificatie. Hierbij kan worden gedacht aan visuele verificatie door personen, dan wel camera s. 3 NEN 2535 geeft regels voor het ontwerp, de uitvoering, de compatibiliteit en de kwaliteit van de te installeren brandmeldinstallatie. 3
6. Bestuurlijk-juridische overwegingen bij het contrabellen Binnen dit scenario is in het kader van het bestuurlijk afbreukrisico en aansprakelijkheidsrisico s van belang na te gaan of de brandweer geen onrechtmatige daad begaat en aansprakelijk is voor de schade die daarbij ontstaat als zij te laat uitrukt op doormeldingen van brandmeldinstallaties 4. Wettelijk kader: de Wet en het Besluit Veiligheidsregio s Binnen deze problematiek en het geldende wettelijke kader zijn van belang: - De taak van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand; - Het beschikken over een meldkamer voor de afhandeling van hulpvragen; - De geldende wettelijke opkomsttijden. De taak van de meldkamer bestaat volgens de Wet Veiligheidsregio s (Wvr) uit het beoordelen van acute hulpvragen 5. De aanduiding acuut is niet nader gedefinieerd 6. Hieruit kan worden afgeleid dat de meldkamer een bepaalde vrijheid heeft bij het beoordelen van ingekomen meldingen. De meldkamer dient zelf te beoordelen welke hulpvragen acuut zijn en welke niet. Het Besluit Veiligheidsregio s (Bvr) heeft het bij het definiëren van de opkomsttijden niet over een acute hulpvraag maar over een melding, waarbij sprake is van een dringende taak voor de brandweer. Deze terminologie sluit aan bij de Brancherichtlijn optische en geluidssignalen. Volgens deze richtlijn is een prio1-melding een melding waarbij sprake is van een dringende taak voor de brandweer. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat de centralist op de meldkamer een inschatting moet maken van de ingekomen melding en de vraag moet beantwoorden of er sprake is van een dringende taak van de brandweer. Zo ja, dan is er sprake van een prio 1- melding. Complicatie hierbij is dat zowel de nota van toelichting bij het Bvr als de genoemde Brancherichtlijn het uitrukken na een automatische melding als een dringende taak voor de brandweer kwalificeren. Wat in alle geval helder is, is dat de beoordelingstijd van de centralist deel uitmaakt van de opkomsttijd van de eerste brandweereenheid. Het aanhouden van de automatische melding, voor zover dat al mag, dient niet zo lang te duren dat de eerste brandweereenheid te laat aankomt. De opkomsttijden zijn opgenomen in het Bvr en zijn wettelijke eisen. De wet biedt echter de mogelijkheid om voor bepaalde locaties afwijkende opkomsttijden vast te stellen. Eerste conclusie: - Wvr en Bvr gaan uit van een bepaalde beoordelingsvrijheid, die aan de meldkamer, en daarmee aan de veiligheidsregio, toekomt ten aanzien van meldingen en hulpvragen; - De veiligheidsregio heeft de vrijheid om, naar aanleiding van (statistisch) bewijs door middel van beleidsregels uit te maken dat een automatische melding niet direct wordt gezien als een acute hulpvraag, ook nu de brancherichtlijn aangeeft dat het uitrukken na een automatische melding een dringende taak is voor de brandweer; - De meldkamer lijkt te mogen beoordelen wat de prioriteit van een automatische melding is; - Hierbij dient zorgvuldig gehandeld te worden om de kans op aansprakelijkheid te beperken; het is niet uit te sluiten dat een rechter een strikte uitleg zal geven van het Bvr in relatie tot de Brancherichtlijn en daarmee beleid dat hiervan afwijkt als onrechtmatig zal zien 7. 4 Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van het juridisch advies, dat de veiligheidsregio Brabant Noord heeft ingewonnen (d.d. 28 maart 2013). Dit advies is gebaseerd op een fictieve (maar realistische) casus, waarbij is nagegaan of de regio met succes kan worden aangesproken op het plegen van een onrechtmatige daad door niet tijdig te reageren op een automatische brandmelding. 5 Artikel 35, tweede lid Wet Veiligheidsregio s. 6 De wetgever geeft wel aan daarbij met name te denken aan 112-meldingen. 7 Er wordt in overweging gegeven om in overleg met betrokkenen op dit punt te proberen tot een wijziging van de Brancherichtlijn te komen. 4
Elementen van een onrechtmatige daad en civielrechtelijke aansprakelijkheid Bij niet voldoen aan de wettelijke kaders (i.c. opkomsttijden) is sprake van strijd met de wet en daarmee van onrechtmatigheid 8. Het is niet zo dat een onrechtmatigheid zondermeer tot aansprakelijkheid leidt voor schade die individuen lijden. Daarvoor moet voldaan zijn aan een aantal vereisten, waaraan een rechter in het individuele geval zal toetsen. Op de eerste plaats is de vraag of de geschonden wettelijke norm (i.c. de norm van de opkomsttijden) er is om burgers te beschermen tegen schade. Op grond van de nota van toelichting bij Wvr en Bvr kan gesteld worden dat dat niet de bedoeling is. De regels rond de opkomsttijden strekken tot het waarborgen van algemene veiligheid van burgers en niet tot de bescherming van individuele burgers tegen vermogensschade. Er is dan op deze grond geen aansprakelijkheid, ook al wordt een wettelijke norm geschonden. Echter, er geldt nog een norm, op grond waarvan toch aansprakelijkheid kan bestaan: strijd met de maatschappelijke betamelijkheid. In de jurisprudentie zijn criteria ontwikkeld voor de verdere invulling van dit begrip. Het voorgenomen beleid inzake contrabellen houdt in dat de brandweer na binnenkomst van een automatische melding niet direct een brandweereenheid waarschuwt. Dat creëert een bepaald gevaar. Het kan immers maken dat er (meer) kans op overlijden, letsel of schade ontstaat, zeker wanneer de waarschuwing, die een automatische melding is blijkt te kloppen. De vraag is of deze handelwijze acceptabel is. Uit het feit dat de brandweer als publieke taak heeft het voorkomen van brand, kan in bepaalde gevallen een plicht afgeleid worden jegens individuen. Door niet direct te alarmeren handelt de brandweer niet of later waardoor er schade ontstaat, hetgeen de brandweer aangerekend kan worden. Hierbij kijkt een rechter naar vier criteria, met name naar onderstaande twee: - De mate van waarschijnlijkheid dat de schade zich zal voordoen Gezien de beschikbare statistische gegevens omtrent de aantallen loze automatische meldingen is de kans op schade bij aan automatische melding klein. Slechts bij een fractie van de meldingen is sprake van een acute hulpvraag. - De bezwaarlijkheid van het nemen van voorzorgsmaatregelen Het huidige systeem van direct uitrukken bij een automatische melding is redelijk effectief om schade te voorkomen. Aan de andere kant heeft de veiligheidsregio beperkte middelen om in te zetten bij brand. Zoals de nota van toelichting bij het Bvr aangeeft: de inrichting van brandweerzorg is het resultaat van een bestuurlijke kosten-batenafweging op grond van een brandrisico-inschatting als onderdeel van het risicoprofiel. Tweede conclusie: - te laat verschijnen op de plek van de brand zal in beginsel als een toerekenbare onrechtmatige daad worden aangemerkt; - het huidige beleid -direct uitrukken naar een automatische melding- is vanzelfsprekend het meest risicomijdend; - het is mogelijk om over te stappen op een kostenefficiënter beleid, maar daarbij moet wel aan bepaalde eisen worden voldaan omdat de aard en de omvang van de schade zeer groot kunnen zijn; 8 Dit is mede gebaseerd op een gerechtelijke uitspraak in een geval, waarbij de politie later dan procedureel afgesproken hulp bood. De rechter kwam tot de conclusie dat deze vertraging een onrechtmatige daad oplevert. 5
- de veiligheidsregio kan de kans op aansprakelijkheid verkleinen door in het beleid op te nemen dat er een onderzoeksplicht is voor de meldkamer ten aanzien van een automatische melding. Randvoorwaarden voor het voorgenomen beleid Om het risico op aansprakelijkheid klein te houden worden in het juridisch advies enkele aanbevelingen gedaan: - zeer strakke richtlijnen voor de meldkamer hoe een automatische melding beoordeeld moet worden; - in de richtlijnen een tijdslimiet opnemen; - eventueel gebruik maken van de mogelijkheid om afwijkende opkomsttijden vast te stellen voor bepaalde locaties tot een maximum van 18 minuten. 6