Met de blik naar buiten effectief samenwerken C11367 2e 07/03/96
Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Informatie en Documentatie Postbus 20906 2500 EX Den Haag Tel. 070-3518004 / Fax. 070-3518003 Cvib} IV
INHOUD I. INLEIDING EN ACHTERGRONDEN 5 1. Inleiding 5 2. Opbouw van het Beleidsvoornemen 5 3. Achtergronden 7 II. VISIE OP DE ORGANISATIE VAN V&W 9 1. V&W als vakdepartement 9 2. De organisatie-ontwikkeling van V&W het pad tot nu toe 11 3. De organisatie-ontwikkeling van V&W ~ de volgende stap 13 3.1 Algemeen 13 3.2 Externe ontwikkelingen 14 3.2.1 Inhoudelijke vraagstukken en ontwikkelingen 14 3.2.2 Ontwikkelingen in de bestuurlijke context 17 3.3 Interne aanleidingen/overwegingen 19 4. Visie op V&W-nieuwe stijl 22 5. Belangrijkste veranderingen in de organisatie van V&W 25 5.1 Inleiding 25 5.2 Herordening van beleidsdirectoraten-generaal 26 5.3 Vorming van de directie Strategie & Coördinatie 26 5.4 Rol en functioneren Rijkswaterstaat 27 5.5 Rol en functioneren Bestuursraad V&W 28 III. GLOBALE UITWERKING STRUCTUUR EN STURING V&W 30 1. Uitgangspunten voor de bestuurlijke organisatie 30 1.1 Algemeen 30 1.3 Bestuurlijke niveaus 31 1.4 Principe van zwaartepunten 32 1.5 Organisatorische flexibiliteit 33 2. Organisatiestructuur op hoofdlijnen 34 07/03/96 2
3. Samenvattend beeld directie Strategie & Coördinatie 37 3.1 S & C - Missie 37 3.2 S & C Karakteristieken 37 3.3 S & C Taakvelden/resultaatgebieden 38 4. Samenvattend beeld Directoraat-generaal Personenvervoer 43 4.1 Personenvervoer ~ Missie 43 4.2 Personenvervoer - Beleidsomgeving en -karakteristieken 43 4.3 Personenvervoer - Taakvelden/resultaatgebieden 44 4.4 Personenvervoer Relaties met andere V&W-onderdelen... 46 5. Samenvattend beeld Directoraat-generaal Goederenvervoer 47 5.1 Goederenvervoer-- Missie 47 5.2 Goederenvervoer Beleidsomgeving en -karakteristieken 47 5.3 Goederenvervoer - Taakvelden/resultaatgebieden 48 5.4 Goederenvervoer--Relaties met andere V&W-onderdelen... 49 6. Samenvattend beeld Rijkswaterstaat-Nieuwe Stijl 50 6.1 RWS - Missie 50 6.2 Directie RWS-Water 50 6.3 RWS-Uitvoeringsdienst 51 7. Staven 54 8. Sturingsrelaties 56 8.1 Algemeen 56 8.2 Relatie tussen beleidsdirectoraten en RWS-uitvoeringsdienst... 57 8.2.1 Hoofdwegen/vaarwegeninfrastructuur 57 8.2.2 Gedeconcentreerde beleidstaken 57 8.3 Relatie tussen beleidsdirectoraten/rws-uitvoeringsdienst en de V&W-kennisorganisatie 58 8.4 Relatie tussen beleidsdirectoraten en inspectiediensten 59 8.5 Relatie tussen V&W en externe taakorganisaties 60 8.6 Relatie tussen V&W en andere overheden 62 IV. SOCIALE ASPECTEN 63 1. Aard van de veranderingen 63 2. Verandering voor wie? 64 3. Indicatie van de sociale/personele effecten 65 3.1 Veranderingen in de structuur 65 3.2 Andere werkwijzen 65 4. Instrumenten voor sociaal beleid 67 4.1 Uitgangspunten 67 4.2 Plaatsing 68 4.3 Vacatures 68 4.4 Formatie en bezetting van de top structuur 69 4.5 Opleiding en training 69 07/03/96 3
4.6 Middelen 70 V. AANPAK VAN DE VERDERE ONTWDXKELING EN REALISATIE... 71 1. Algemeen 71 2. Drie hoofdaspecten 71 3. Inrichten resp. herzien van de (hoofdstructuur 72 4. Management-, sturings- en werkprocessen 72 5. Cultuuraspecten: attitudes, vaardigheden, werkwijzen 74 6. Aanpak van het realisatieproces 75 7. Projectorganisatie 77 7.1 SG/BSR 77 7.2 Kwartiermakers 77 7.3 Procesmanager/centrale projectgroep 78 7.4 Overlegstructuur projectorganisatie/veranderingsproces 82 8. Fasering en activiteitenplan 83 8.1 Projectfasen 83 8.2 Activiteitenplan 83 9. Verantwoordelijkheidsverdeling going concern - veranderingsproces.. 87 10. Communicatie 89 10.1 Inleiding 89 10.2 Communicatie in het veranderingsproces 89 10.3 Communicatie over het veranderingsproces 90 BIJLAGE 1 Functie-omschrijving procesmanager organisatie-ontwikkeling V&W 91 BIJLAGE 2 Uitgangspunten voor het op afstand plaatsen van V&W-taken.. 94 BIJLAGE 3 Referenties en relevante bronnen 95 07/03/96 4
I. INLEIDING EN ACHTERGRONDEN 1. Inleiding Om te kunnen blijven voldoen aan de hoge eisen die aan het ministerie van Verkeer & Waterstaat worden gesteld, verandert ons departement. Dit Beleidsvoornemen definieert de hoofdlijnen van de toekomstige organisatie. De koers van de organisatie-ontwikkeling, die de Bestuursraad (BSR) in het voorjaar van 1995 heeft uitgezet, is zover uitgewerkt dat de verdere structurering, implementatie en ontwikkeling ter hand kan worden genomen. De fasen van oriëntatie, analyse, opinievorming en de aansluitende besluitvorming op hoofdlijnen worden hiermee samengevat. Dit Beleidsvoornemen vormt een tussentijds kristallisatiepunt in een doorlopend ontwikkelingsproces van ons ministerie. Het is van belang om periodiek kerntaken, gewenste hoofdstructuur, organisatieprincipes, sturings- en samenwerkingsprocessen te formuleren, alsmede de visie op de werkwijze als consistent geheel. Dit dient als richtinggevend kader en ijkpunt voor de ontwikkelingen in de organisatie. Belangrijker nog is dat overal in de organisatie, initiatieven en ontwikkelingen gaande zijn en op gang komen, die de effectiviteit van het ministerie vergroten in de veranderende maatschappij met nieuwe uitdagingen. Dit Beleidsvoornemen beoogt op hoofdlijnen samenhang in het geheel van die ontwikkelingen te brengen en deze te stimuleren. 2. Opbouw van het Beleidsvoornemen Het Beleidsvoornemen geeft een overkoepelend beeld van de gewenste organisatie van het departement en een nog globale ~ uitwerking van de diverse nieuwe c.q. te veranderen hoofdonderdelen. Daarop aansluitend zijn op hoofdlijnen doelen, missie, taken, processen en werkwijzen van de nieuwe organisatie-eenheden aangegeven. Ook is in hoofdlijnen een uitwerking van de interne en externe sturings- en samenwerkingsrelaties opgenomen. De rode draad in alle beschouwingen is de manier waarop wij met elkaar en met de omgeving omgaan ~ onze attitude. 07/03/96 5
Het beleidsvoornemen gaat uit van de lijnen die de Bestuursraad in 1995 heeft uitgezet. In de eerste fase van het veranderingsproces wordt gewerkt aan: de verbetering en bevordering van de strategische beleidsvorming en de coördinatie op het niveau van V&W als geheel; de versterking en ontwikkeling van de maatschappelijke gerichtheid en interactie van V&W in het algemeen en haar medewerkers in het bijzonder met partners en burgers; verbeteren van samenhang, herkenbaarheid door aanpassingen in de hoofdstructuur. Samenbrengen van Mand goederenvervoer en maritiem goederenvervoer in een directoraat-generaal. Eenzelfde samenhang wordt aangebracht in het inland personenvervoer door de combinatie op DG-niveau van de directies Individueel Personenverkeer en Collectief Personenvervoer; de aanpassing van de wijzen van sturing en bedrijfsvoering aan de kenmerken van de bedrijfsprocessen m.n. daar waar het de uitvoerings- en realisatieprocessen betreft; de heldere definiëring van verantwoordelijkheden van en sturingsrelaties tussen de onderdelen van de V&W-organisatie en relevante organisaties daarbuiten; staven. Hierop voortbouwend in de tweede fase, overweegt de BSR een verdergaande bundeling door luchtvaart en inland-personenvervoer in een directoraat-generaal te brengen en datzelfde te doen t.a.v. telecommunicatie/post en goederenvervoer. Aldus omvat het veranderingsproces: de inrichting van de organisatie en wijzigingen in de hoofdstructuur; de vernieuwing en aanpassing van interne en externe sturingsrelaties; de ontwikkeling en versterking van onze deskundigheden, vaardigheden en wijzen van werken. Het proces betreft het ministerie als geheel, alle hoofdonderdelen van V&W zijn daarbij betrokken. De voorgenomen organisatiewijzigingen raken in directe zin een deel van de V&W-organisatie, doch het belang ervan reikt breder. De ontwikkeling van de sturingsrelaties en de versterking van attitude, vaardigheden en werkwijzen zijn van een V&W-brede importantie; dit betreft alle onderdelen van onze organisatie. In hoofdstuk I worden context en achtergronden van de organisatie-ontwikkeling nogmaals kort belicht. Hoofdstuk n geeft een beeld van het gehele ministerie en geeft aan op welke veranderingen de aanpak is gericht. 07/03/96 6
Het derde hoofdstuk gaat in op de nieuwe opzet. Dit op basis van de rapporten van de werkgroepen, die de mogelijke vorm van de onderdelen Strategie & Coördinatie, Goederenvervoer, Personenvervoer, Rijkswaterstaat Nieuwe Stijl en de staven hebben uitgewerkt. Deze rapporten zullen door de kwartiermakers worden gebruikt als bouwstenen voor de inrichting van de nieuw te vormen organisatie. Voorts zijn in dit hoofdstuk de uitspraken van de BSR ten aanzien van een aantal annexe onderwerpen, voorzover niet al in hoofdstuk II behandeld, opgenomen. In hoofdstuk IV wordt ingegaan op de aard van de veranderingen en de instrumenten die zullen worden ingezet t.b.v. de sociale/personele effecten. Hoofdstuk V omvat een plan van aanpak. Daarin zijn de stappen aangegeven die relevant zijn voor de uitwerking. De definitieve uitwerking en volgorde van de stappen zullen in dit organisatie-ontwikkelingsproces een resultante zijn van een iteratief proces tussen kwartiermakers, medewerkers, medezeggenschap, procesmanager, en de besluitvorming in de BSR. Het Beleidsvoornemen beoogt voor degenen die worden belast met de verdere vormgeving en ontwikkeling voldoende houvast te bieden. Waar nodig zal de BSR tijdens de uitwerking nadererichtinggevendeuitspraken doen. 3. Achtergronden De organisatie van de rijksoverheid is al geruime tijd aan verandering onderhevig. In de jaren '80 werd een begin gemaakt met afslankings- en efficiency-operaties en werd een groot aantal overheidstaken geprivatiseerd. Vervolgens kwam de discussie over kerntaken van de rijksoverheid op gang met als resultaat dat nogal watrijkstakenaan provincies en gemeenten werden overgedragen. V&W privatiseerde belangrijke organisaties zoals de PTT, het Loodswezen en de Dienst Informatievoorziening. Bepaalde wegen en vaarwegen gingen in het kader van de decentralisatie over naar de provincies. Afslankings- en efficiency-operaties werden doorgevoerd. De personele omvang van V&W nam af van ruim 20.000 medewerkers (exclusief PTT) in 1980 naar zo'n 13.000 nu. Voorts stelde V&W zich in op nieuwe uitdagingen. Zo werd ter realisatie van het Structuurschema Verkeer en Vervoer de integrale beleidsrol van DGV versterkt door bundeling van daarvoor van belang zijnde beleidsvelden (aanpak Integraal Verkeer en Vervoer). De regionale V&W-brede aanpak werd versterkt zowel op het gebied van IVV, als ten aanzien van de scheepvaart door integratie van onderdelen van de Rijksverkeersinspectie en DGSM met regionale RWS-directies. Dit impliceerde nieuwe verhoudingen tussen de uitvoerende en algemeen V&Wvertegenwoordigende regionale directies en de 'Haagse' directoraten-generaal. 07/03/96 7
De schaalgrootte en onderlinge relaties van vraagstukken zijn toegenomen. De snel groeiende technologische mogelijkheden en voorzieningen bieden kansen, doch vragen evenzeer om beleidscoördinatie op conceptueel niveau. De internationale verwevenheid vergt een actieve op Europese en mondiale ontwikkelingen gerichte opstelling. De algemene gedachtenvorming over het functioneren van de rijksdienst kreeg in 1993 een nieuwe impuls met het verschijnen van rapporten van diverse commissies - bijvoorbeeld de commissie Wiegel ~ en van de secretarissen-generaal. Belangrijke onderwerpen in deze rapporten waren scheiding van beleid en uitvoering en externe en interne verzelfstandiging van dienstonderdelen. Wat deze inzichten voor de ontwikkeling van V&W konden betekenen, moest nader worden verduidelijkt. Binnen V&W bestond tegelijkertijd de behoefte om in vervolg op de ontwikkelingen van de afgelopen jaren diverse vragen nader te verduidelijken. Dit had ~ zoals ook uit de IVV-evaluatie naar voren kwam onder meer betrekking op de werkwijzen, de manier van optreden, de rol en taakverdeling van de departementsonderdelen en sturing. Een en ander was voor de Bestuursraad van V&W aanleiding om een intensieve gedachtenwisseling over hoe V&W in de toekomst het beste kan functioneren, op gang te brengen. De BSR heeft de directeuren van het ministerie nadrukkelijk bij deze discussie betrokken. Aansluitend op de rapportages van directeurenwerkgroepen zijn diverse vraagstukken onder meer de verbanden tussen beleid en uitvoering, in- en externe sturingsrelaties en inspectietaken nader onderzocht. Bij de benadering van de vragen waarvoor het ministerie staat is ~ als steeds ~ vooropgesteld dat wij uitgaan van de verwachtingen die 'de buitenwereld' van ons heeft. Dat betekent dat veranderingen in de maatschappij consequenties hebben voor ons functioneren. De mondige en kritische samenleving stelt hoge eisen aan V&W op het vlak van maatschappelijke gerichtheid en externe samenwerking, helderheid in beleidsprocessen en besluitvorming, doeltreffendheid, scherpe bedrijfsvoering en interne afstemming. De behoefte aan goede samenhang binnen het ministerie is daarbij steeds sterker naar voren gekomen. Met tal van initiatieven, zoals Bestuur voor de Spiegel en Open Planproces, etc. gebeurt er op dit punt al veel. Om echt sterker te staan is verdere ontwikkeling van onze werkwijzen en attitude, alsmede aanpassing van de organisatiestructuur nodig gebleken. V&W zal aan de hoge eisen moeten voldoen. De organisatie-ontwikkeling is gericht op de eisen van de buitenwereld. Resultaat en wijze van ontwikkeling worden daarbij niet van buiten opgelegd, zoals bijvoorbeeld het geval was bij de eerdere afslankingstaakstellingen. Centraal staat nu hoe V&W zelf, bij het ingaan van de volgende eeuw, zo goed mogelijk kan inspelen op wat de samenleving vraagt. Dit betekent een enorme uitdaging. 07/03/96 8
H. VISIE OP DE ORGANISATIE VAN V&W 1. V&W als vakdepartement V&W is een vakdepartement van de rijksoverheid. Het richt zich op enkele specifieke aspecten van het functioneren van de Nederlandse samenleving. Deze zijn gebaseerd op artikel 21 van de grondwet. Samengevat betreft de missie van het departement drie invalshoeken van de zorg voor de bewoonbaarheid van ons land: bescherming bieden tegen het water de zorg voor voldoende en schoon water: integrale waterhuishouding de zorg voor veilige, veelzijdige en verantwoorde bereikbaarheid: over land, over water, door de lucht en door middel van telecommunicatie Ten behoeve van het vitaal functioneren van de samenleving - ook internationaal - en binnen maatschappelijke randvoorwaarden zoals ruimte, milieu, veiligheid, economie en bestuurlijke inrichting. In de begrippen 'vakdepartement' en 'zorg voor' ligt besloten dat V&W erop wordt aangesproken dat op de genoemde invalshoeken Nederland 'op orde' is. Dat wijst op (een zekere mate van) resultaatverantwoordelijkheid in de zin dat V&W moet zorgen dat geformuleerde doelstellingen ook gerealiseerd worden. De verklaring van dit profiel kan worden gevonden in de omstandigheid dat V&W, vanouds, zelf een aantal concrete voorzieningen treft of doet treffen die direct de maatschappelijke resultaten bepalen. Denk daarbij aan waterkeringen, dijken, wegen en vaarwegen. Daarbij is V&W sterk betrokken bij en actief in de ruimtelijke, economische en milieu-afwegingen samen met andere departementen. Aldus ontwikkelt V&W zich ook als departement van algemeen bestuur. Dit karakter van V&W komt tot uitdrukking in het V&W-takenpakket, dat zich uitstrekt van strategisch/conceptueel naar tactisch en operationeel op de betreffende kerntaken. Het is noodzakelijk dat V&W, gegeven haar missie, in principe alle factoren moet kunnen beïnvloeden, die van belang zijn om de maatschappelijke resultaten op haar taakgebieden te behalen. De mate waarin en de wijze waarop V&W effect sorteert, hangt sterk samen met de aard, de intensiteit en de dynamiek van zowel de maatschappelijke organisaties en hun beleid op een betreffend taakgebied, als van de betreffende V&W-organisaties en -beleid. 07/03/96 9
De interventies of beleidsinstrumenten van V&W variëren van gedragsbeïnvloeding van de burger bij hun keuze van vervoersmodaliteit tot het geven van een aanwijzing omtrent bepaalde posttarieven aan KPN. En bijvoorbeeld ook van het creëren van bepaalde institutionele verhoudingen in de maatschappij (bijv. m.b.t. de waterhuishouding) tot het zelf beheren van infrastructuur of het in bepaalde mate aandeelhouder zijn van ondernemingen. In dit verband acht V&W de notie 'scheiding van beleid en uitvoering' die door diverse externe commissies naar voren werd gebracht niet een adequate benadering om in het taakgebied van V&W bestuurlijk effectief te zijn. Zeker niet als daarmee wordt bedoeld dat beleid behoort tot wat genoemd wordt 'het kerndepartement' en uitvoering zich daarbuiten of geheel op afstand zou moeten bevinden. Waar het om gaat is een voor de verschillende beleidsgebieden op maat gesneden interactie tussen beleid en uitvoering, op basis van heldere verantwoordelijkheden, waarin ruimte is voor de verschillen in management van deze beide componenten. Het gaat dus om onderscheiden en niet om scheiden. Samenvattend: V&W is een departement, dat met een resultaat-gerichte missie voor een aantal kerntaken staat en dat in velden van maatschappelijke actoren staat, die zeer verschillend georganiseerd zijn en met een zeer divers pakket van beleidsinterventie-instrumenten. Tegen deze achtergrond doet zich de vraag voor hoe V&W intern georganiseerd moet zijn om extern bestuurlijk effectief te opereren. 07/03/96 10
2. De organisatie-ontwikkeling van V&W - het pad tot nu toe V&W bouwt voort op ontwikkelingsprocessen die al langer gaande zijn. De rode draden hierin zijn: het herdefiniëren van de eigen taken van het kerndepartement, in relatie tot andere actoren en de verbindingen daarmee; vergroten van de samenhang binnen het departement tussen beleidsvelden onderling en met uitvoering en handhaving. En dit steeds ter vergroting van de bestuurlijke effectiviteit van het departement als geheel. Bij de organisatie-ontwikkeling tot nu toe kan concreet gedacht worden aan: Uitbesteden van operationele werkzaamheden. Als het bijvoorbeeld gaat om de aanleg van infrastructuur voert V&W deze niet zelf uit, maar stuurt de uitvoering door derden. Decentralisatie naar andere overheden, aanvankelijk van uitvoeringstaken, maar inmiddels ook van beleidstaken; op grond van een nadere bezinning over wat de kerntaken van rijk en andere overheden zijn, en over de vraag in welk bestuurlijk kader vraagstukken het beste tot oplossing kunnen worden gebracht. Scheiding van rijksoverheids- en op afstand geplaatste taken. Dit gebeurt op grond van overwegingen over wat de kerntaken van de overheid zijn en welke verbinding/beïnvloeding er moet zijn tussen overheidstaken en op afstand geplaatste V&W-taken (zie ook bijlage 2). Voorbeelden hiervan zijn KPN, NS, stad/streekvervoer, loodswezen, Luchtverkeersbeveiliging etc. Interne verzelfstandigingen van onderdelen van het ministerie, waarvoor wel ministeriële verantwoordelijkheid wordt gedragen, maar die gezien hun aard (beheersmatig) zelfstandig kunnen of moeten opereren (bijlage 2). 07/03/96 11
Integratie van beleidsgebieden. Het SVV bracht een geïntegreerd inland transportbeleid tot stand, waardoor een beleidsmatige verbinding is aangebracht tussen tot dan toe apart opererende sectoren openbaar vervoer, goederenvervoer en hoofdinfrastructuur. Dit vertaalde zich ook in de organisatie van het departement. In het verlengde hiervan heeft zich een proces voltrokken waarin steeds meer V&W-brede integrale afwegingen in het kader van het MIT en beleidsprioriteitenstelling worden gemaakt. Samenhang tussen beleids-, uitvoerings- en inspectietaken. Met name in de verkeers- en vervoerssector, maar ook op het terrein van maritieme zaken, zijn uit een oogpunt van (bestuurlijke) effectiviteit en efficiency samenwerkingspatronen tussen V&W-onderdelen tot stand gekomen waarbij een DG (in dit geval RWS) taken vervult die beleidsmatig tot het terrein van een andere DG behoren. Tevens zijn ontwikkelingen gaande om 'inspectie'-taken meer te verankeren in het beleid, uit een oogpunt van effectieve handhaving en beleidsontwikkeling. Ook deze ontwikkelingen brengen integratie en samenhang aan in de diverse taakvelden van V&W. In dit beleidsvoornemen wordt een nieuwe stap gezet op de reeds ingeslagen weg, waarbij in het bijzonder aandacht zal worden besteed aan de interne samenhang en sturing en de relaties met de maatschappelijke actoren. 07/03/96 12
3. De organisatie-ontwikkeling van V&W - de volgende stap 3.1 Algemeen Terugkijkend hebben de ontwikkelingen tot dusverre veelal veranderingen op deelterreinen bewerkstelligd; vaak werden deze extern, en soms op modieuze gronden, geïnitieerd. De aanleidingen en impulsen om de V&W-organisatie in een volgend stadium te brengen zijn globaal te onderscheiden in externe en interne aanleidingen en ontwikkelingen. De externe aanleidingen hebben vooral te maken met het beroep dat de politiek en de samenleving op V&W doen en de wijze waarop V&W daarmee om moet gaan. De interne aanleidingen en ontwikkelingen hebben vooral betrekking op knelpunten in de organisatie en voortschrijdend inzicht in effectief en efficiënt management. De BSR acht het van wezenlijk belang dat de organisatie-ontwikkeling V&W als geheel betreft. Beoogd wordt een organisatorisch kader voor V&W te vormen, waarmee V&W als samenhangend geheel op de omgeving wordt gericht. Dit kader is maatgevend voor de ontwikkelingen op deelterreinen, zodat deze goed op elkaar aansluiten. De bestuurlijke organisatie van het departement in relatie tot de omgeving vormt hiermee blijvend een nadrukkelijk aandachtsgebied van de Bestuursraad. 07/03/96 13
3.2 Externe ontwikkelingen Deze hebben vooral betrekking op de beleidsinhoudelijke vraagstukken en met name de intensiteit daarvan en op de ontwikkelingen in de bestuurlijke context waarin V&W moet opereren. 3.2.1 Inhoudelijke vraagstukken en ontwikkelingen De vraagstukken op het V&W-terrein nemen aan intensiteit toe vanwege de omstandigheid dat Nederland voller wordt de bedrijvigheid toeneemt en Nederland afhankelijker is van ontwikkelingen die zich Europees en mondiaal voordoen. Bovendien hebben wij een hoog ambitieniveau op het gebied van economie, milieu en kwaliteit van de samenleving. Ruimte is in steeds mindere mate beschikbaar, de mobiliteit neemt toe (fysieke en informatie-stromen), waardoor leefbaarheidsvraagstukken ontstaan. Inpassing van voorzieningen (infrastructuur) vergt steeds meer passen en meten, hetgeen in toenemende mate leidt tot de noodzaak om optimale samenhang in het geheel van voorzieningen te treffen. Een globale blik op de beleidsinhoudelijke ontwikkelingen levert het volgende beeld: Het hele taakgebied van V&W krijgt een voortdurend nauwere samenhang met de economische ontwikkeling en de ruimtelijke ordening.de hoeveel-heid oppervlakte van Nederland is sinds de jaren '60 redelijk constant. Op deze gegeven oppervlakte moeten echter wel steeds meer functies een plek vinden. Niet alleen neemt de druk vanuit wonen, bedrijvigheid, infrastructuur en recreatie toe, er is ook de ambitie om het areaal natuurgebied aanzienlijk te doen toenemen. De manier waarop de beschikbare ruimte wordt benut is een van de belangrijkste inrichtingsvraagstukken voor de komende tijd. 07/03/96 14
De bescherming tegen water blijft onverminderd van belang en krijgt in verband met klimaatverandering en zeespiegelrijzing waarschijnlijk een extra dimensie. De opties van kustwaterbouw en in het algemeen het vergroten van het ruimtelijk areaal om ruimtegebrek op te lossen (o.a. t.b.v. voorzieningen op het gebied van verkeer en vervoer) vormen in dit beleidsveld extra uitdagingen. Bij het waterbeheer staat in toenemende mate ~ naast afvoer van water - schaarste aan kwalitatief goed water centraal. Voorts is de evenwichtige samenhang tussen waterbeheer, milieu, natuur en landschap een toenemend aandachtspunt. Milieu en natuur zijn daarbij niet alleen randvoorwaarden maar bieden ook nieuwe mogelijk-heden voor waterbeheer, zoals bijv. de grootschalige natuurontwikkeling langs de grote rivieren. Op het terrein van het verkeer en vervoer zal de sterke toename in het nationale (en internationale) goederen- en personenverkeer zich in de toekomst voortzetten. Dit hangt samen met enerzijds de bevolkings- en economische groei, anderzijds ook met veranderende patronen van wonen, werken, produceren en recreëren. De schaalvergroting en ruimtelijke scheiding van economische activiteiten leidt tot groeiende vervoersstromen en toenemend woon-werkverkeer (de gemiddelde afstand steeg van 11 km in 1978 naar ruim 14 km in 1994; met het VTNEX-beleid wordt beoogd deze ontwikkeling te keren). Verder leidt meer vrije tijd tot toenemend sociaal-recreatief verkeer. In relatie tot de huidige congestieproblematiek op het wegennet, vormt dit een cruciaal vraagstuk, dat nauw is verbonden met het aanzien van V&W. Het bewerkstelligen van een evenwichtige 'modal split' in zowel personen- en goederen- als informatieverkeer en de samenhang daartussen vereist een uiterste creativiteit en een toegesneden pakket beleidsinstrumenten en - interventies. De samenhang op strategisch niveau met het economische, het ruimtelijke ordenings- en milieubeleid (met name de samenhang tussen vervoer, werken, wonen, recreëren en natuur) komt daarbij meer pregnant naar voren. Op het gebied van personenvervoer doet zich het vraagstuk van de modalsplit in volle omvang voor. De mogelijkheden voor verschuiving in de richting van openbaar vervoer lijken zeer moeizaam haalbaar. De veranderingen in de structuur van het OV waaronder verdere privatisering en marktwerking als extra dimensies ~ en de kostenverhouding tussen auto en OV vormen belangrijke variabelen. 07/03/96 15
In het goederenvervoer verscherpt zich de aandacht voor Nederland als distributieland. Het gaat niet alleen om doorvoer maar ook om toegevoegde waarde. De Europese en mondiale ontwikkelingen bewerkstelligen meer nadruk op internationale logistieke vervoerketens, waarbij de grote verladers en vervoerders meer op de voorgrond treden. Aansluiting van en substitutie tussen vervoersmodaliteiten en de infrastructurele voorzieningen daarvoor, zijn samen met zorg voor goede condities voor de Nederlandse transportsector, van groot belang in nationaal en internationaal verband. De internationale luchtvaart blijft gestaag groeien. De concurrentiestrijd tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavens duurt onverminderd voort. Gezien de grenzen welke zijn opgelegd aan de groeimogelijkheden van Schiphol dienen zich al op korte termijn nieuwe afwegingsvragen aan op het grensvlak van economie, veiligheid en milieu. De inzet van V&W blijft gericht op een veilige, duurzame en economisch gezonde Nederlandse luchtvaartsector die in de internationale concurrentiestrijd haar positie kan handhaven en uitbouwen. Dit zal leiden tot een meer selectief luchtvervoersbeleid en aandacht voor de internationale samenwerking op het gebied van veiligheid en verkeersbeveiliging, verdere alliantievorming van luchtvaartmaatschappijen, de ruimtelijke inpassing van eventuele uitbreiding van de capaciteit van infrastructuur voor de luchtvaart, de samenhang met andere vervoermodaliteiten (o.a. substitutie), het herijken van het veiligheidsbeleid en het handhaven van milieu-eisen. Het terrein van de telecommunicatie bevindt zich wereldwijd en dus ook in Nederland in een zeer dynamische ontwikkeling, die door technologische veranderingen is ingegeven. Het vergroten van de marktwerking is een belangrijk instrument om noodzakelijke en nieuwe voorzieningen te ontwikkelen en de kosten daarvan te optimaliseren. De uitgifte van schaarse middelen (ether) door de overheid aan marktpartijen en de regeling van de toegang tot de infrastructuur komen daardoor steeds meer in de politieke belangstelling te staan. Telecommunicatie vormt een speerpunt voor de economische ontwikkeling van Nederland. De snelle ontwikkeling in de toepassing en het gebruik van telematica is daarin één van de verschijningsvormen. V&W dient overzicht en deskundigheid op het gehele terrein te behouden en uit te bouwen. Op het gebied van post gaan de ontwikkelingen weliswaar langzamer, maar ook daar zal de liberalisering effect hebben. De snelle technologische ontwikkelingen zijn van invloed op de structuur en ruimtelijke spreiding van economische activiteiten, op mobiliteit en vervoersmodaliteiten, op milieubelasting en op bouwmethoden en -kosten, daarmee raakt de technologische ontwikkeling het hele V&W-taakgebied. 07/03/96 16
3.2.2 Ontwikkelingen in de bestuurlijke context Het beeld van de bestuurlijke ontwikkelingen waarmee V&W te maken heeft en die voor haar een uitdaging zijn, is samengevat als volgt: Er is sprake van intensivering van de beleidsvraagstukken op de kerntaken waar V&W voor staat. Er wordt een groter beroep gedaan op zowel het oplossend vermogen, als op het aanbrengen van samenhang in vraagstukken en oplossingen. Dit moet gebeuren in een bestuurlijke context waarin het aantal en de autonomie van actoren toeneemt en in een klimaat van hogere eisen aan effectiviteit en efficiency van de rijksoverheid. Deze combinatie van ontwikkelingen stelt hogere en andere eisen aan het functioneren van V&W. In de bestuurlijke context van V&W doen zich o.a. de volgende ontwikkelingen voor: Door de Europese eenwording is er sprake van een overheveling van bevoegdheden uit de invloedssfeer van de nationale overheid naar het supranationale niveau. Steeds meer besluitvorming die op nationaal niveau zijn effecten heeft, vindt in internationaal verband plaats. Tegelijk is er de trend van decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen de overheid (met name naar provincies en gemeenten); het daar laten oplossen en uitvoeren waar dat het beste kan. Samen lijkt dit te leiden tot minder sturingsmogelijkheden voor de rijksoverheid. Echter, zoals hiervoor aangegeven, tekent zich juist op het vlak van ruimtegebruik, mobiliteit, economie en milieu een vergroting af van de schaal waarop afwegingen moeten plaatsvinden en doet zich op het niveau van de rijksoverheid als geheel in toenemende mate de behoefte gelden aan meer integrale visies en concepten omtrent de inrichting van Nederland. 07/03/96 17
In die visies en concepten zullen de overwegingen en doelstellingen op het beleidsterrein van V&W evenwichtig meegenomen moeten worden. Het gaat om optimalisatie van alle ingrediënten. Dit betekent een intensivering van inter- en supra-departementale afwegingen. In samenhang daarmee moeten naast de energieke realisatie van ingezet beleid wezenlijke beleidsvernieuwingen tot stand worden gebracht. De Minister van Verkeer en Waterstaat tijdens het DGV-50 congres (NRC d.d. 17/11/95): 'Tot 2005 een fase met alle hens aan dek, om de huidige programma's daadwerkelijk uit te voeren, en met extra programma's om de ernstigste problemen aan te pakken. Daarna moet er een periode van innovatie komen, onder leiding van creatieve bestuurlijke managers die alle talenten bundelen'. De toegenomen mondigheid van de burger vindt zijn weerslag in complexe inspraak- en besluitvormingsprocedures. De wenselijke en noodzakelijke slagvaardigheid van het openbaar bestuur moet blijven samengaan met draagvlakverwerving en communicatie in en met de maatschappij. Tenslotte is de effectiviteit en efficiency van overheidsmanagement meer aan kritische toetsing onderhevig. Dit kan leiden tot een grotere terughoudendheid omtrent de rol van de overheid - tot uitdrukking komend in overheveling van taken naar de marktsector en versterking daarvan ~ maar moet, daar waar de overheid echt aan de lat staat leiden tot optimalisatie van effectiviteit en efficiency. 07/03/96 18
3.3 Interne aanleidingen/overwegingen De belangrijkste interne aanleidingen zijn: noodzaak tot versterking van de strategische sturing versterken van de externe oriëntatie en slagvaardigheid versterken van de samenhang in de organisatie creëren van evenwicht in taak, omvang en politieke relevantie van de hoofdonderdelen versterken van de besturing van de organisatie en verbeteren van de transparantie zowel intern als extern De belangrijkste interne aanleidingen om de organisatie en het functioneren van V&W in een volgend ontwikkelingsstadium te brengen zijn: De noodzaak tot versterking van de strategische sturing op het niveau van de BSR. De BSR is in 1992 gevormd met als belangrijkste reden om een sectoroverschrijdende en veelal strategische benadering en dus een meer geïntegreerde aanpak te volgen bij de beleidsinhoudelijke vraagstukken waarmee V&W wordt geconfronteerd. Met invoering van de BSR kwam materieel een meer collegiale bestuursstijl tot stand (met behoud van de formeel hiërarchische bestuursstructuur) van de SG/plv.SG met de DG's resp. hoofddirecteuren van de diverse sectoren van V&W, het topmanagement. Het is noodzakelijk om deze ingezette lijn voort te zetten en verder te ontwikkelen. Onder de huidige omstandigheden (zie de genoemde externe ontwikkelingen) en in samenhang met hierna te noemen aanleidingen, is het noodzakelijk dat de BSR een nadrukkelijke, actieve rol speelt in de sturing van het departement als geheel; in het bijzonder ten aanzien van de externe strategische uitdagingen, maar ook bij het daarop afgestemde management van V&W als eenheid. 07/03/96 19