*0010100120132873* KNDK/2013/2873 Nota reserves en voorzieningen 2014 Gemeente Korendijk Concept 19-10-2013 1
INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding 3 2. Begrippen 3 3. Beleidsuitgangspunten en kaderstelling 5 4. Weerstandsvermogen 4 5. Voorgestelde mutaties in de reserves 7 6. Voorstel 7 Bijlagen 1. Overzicht reserves en voorzieningen na verwerking voorstellen 8 2. Regelgeving relevant voor reserves en voorzieningen 9 3. Overzicht per reserve / voorziening bijlage 2
1. Inleiding Reserves en voorzieningen maken een integraal onderdeel uit van de financiële positie van de gemeente. Voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad is daarom inzicht nodig wat tot de reserves en voorzieningen moet worden gerekend en wat het beleid hieromtrent is. In de financiële verordening (ex. artikel 212 van de Gemeentewet) is een bepaling opgenomen met daarin de verplichting tot periodieke actualisatie van de nota reserves en voorzieningen. Op grond hiervan dient dit 1 keer per 5 jaar te gebeuren. Voor het laatst is de nota reserves en voorzieningen vastgesteld door de raad op 27 oktober 2009. De nu voorliggende nieuwe nota is met name een gevolg van de ontwikkelingen rondom de grondexploitaties en de decentralisatie van rijkstaken. Verder wordt voorgesteld om de in de begroting 2014 gewijzigde systematiek van rentetoeschrijving aan reserves te formaliseren. In hoofdstuk 2 komen de wettelijke aspecten rond reserves en voorzieningen bij gemeenten in beeld. In hoofdstuk 3 staan de beleidsuitgangspunten. In hoofdstuk 4 wordt de relatie tot het weerstandsvermogen behandeld. In hoofdstuk 5 staan de keuzemogelijkheden voor de raad. Als peildatum voor de beoordeling van de reserves en voorzieningen is de (concept)begroting 2014 genomen. 2. Begrippen 2.1 Het budgetrecht van de gemeenteraad Het onderwerp reserves en voorzieningen raakt direct aan het budgetrecht van de raad. De raad maakt door vaststelling van de programmabegroting afspraken met het college over te leveren prestaties en stelt hiervoor middelen beschikbaar. Dekking van de lasten kan o.a. gebeuren door aanwending van reserves. De reserves zijn de spaarpotten van de gemeente. De raad kan vrij over reserves kan beschikken en de bestemming van reserves wijzigen. Verder zijn er voorzieningen die op basis van de voorschriften c.q. wetgeving gevormd moeten worden om verplichtingen, verliezen en zekere risico s die behoren tot de reguliere exploitatie af te dekken en/of uitgaven te egaliseren. In de onderstaande tabel zijn de verschillen tussen reserves en voorzieningen opgenomen. Onderdeel Reserve Voorziening Vorming Is gevormd door bestemming van het jaarrekeningresultaat Is verplicht gevormd door het vereiste bedrag ten laste te brengen van de exploitatie, dus vòòr resultaatbestemming Onderdeel van Behoort tot het eigen Behoort tot het vreemd vermogen vermogen Wijziging Is mogelijk Is niet mogelijk bestemming Vrij besteedbaar? Ja, na raadsbesluit Nee Financieel onderbouwd Niet verplicht maar bij bestemmingsreserves wel gewenst. Ja, accountant toetst vereiste omvang. 3
2 Reserves Het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) maakt onderscheid tussen twee typen reserves: algemene reserve en bestemmingsreserves. Bestemmingsreserves zijn reserves waar de raad een bepaalde bestemming aan heeft gegeven. De algemene reserve heeft de raad niet bestemd. Bij een bestemmingsreserve kan verder onderscheid worden gemaakt tussen een bestemmingsreserve voor een toekomstige uitgave (spaarfunctie), egalisatiereserves (bijvoorbeeld rioolheffing) en geblokkeerde bestemmingsreserves ter dekking van lasten van in voorgaande jaren aangegane verplichtingen (o.a. investeringen). Bij investeringen met een economisch nut mag een reserve niet direct in mindering gebracht worden op de investering. De voor een dergelijke investering gevormde reserve bouwt af in jaarlijkse termijnen die gelijk lopen met de afschrijvingstermijnen en boekwaarde van de aan de bestemmingsreserve gekoppelde investering. Herbestemming zonder gevolgen voor de begroting is dan niet meer mogelijk. 2.3 Voorzieningen Het BBV geeft in artikel 44 aan dat voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. De raad stelt voorzieningen in en bepaalt de kaders waarbinnen het college bevoegd is om onttrekkingen te doen aan de voorzieningen. De raad kan de omvang van de voorziening (bij)sturen door de beleidsinhoudelijke kaders voor de activiteiten waarvoor de voorziening bedoeld is te wijzigen. Bijvoorbeeld door het gewenste onderhoudsniveau bij te stellen. De belangrijkste keuze voor de raad bij voorzieningen zit dus in de keuze voor het gewenste niveau van beleidsuitvoering en toevoegingen en onttrekkingen aan de voorziening zijn altijd de financiële vertaling van de door de raad gemaakte keuzes. 2.4 Functies van reserves en voorzieningen De reserves en voorzieningen hebben binnen het totaal van het financieel beleid de volgende functies: 1) Bufferfunctie De reserves en voorzieningen vormen een buffer voor het opvangen van onverwachte tegenvallers. De reserves en voorzieningen maken het mogelijk noodzakelijke financiële aanpassingen niet schoksgewijs te laten verlopen. Een voorbeeld hiervan is de algemene reserve. 2) Bestedingsfunctie Met uitzondering van de algemene reserves zijn de meeste overige reserves en voorzieningen in het leven geroepen om bepaalde uitgaven te doen. 3) Financieringsfunctie De reserves kunnen worden gebruikt als eigen financieringsmiddei. De aanwezigheid van reserves in de vorm van liquide middelen beperkt het beroep op de geld- en kapitaalmarkt. Hiermee wordt dus bespaard op het betalen van rente op afgesloten leningen. 4) Inkomensfunctie Reserves en voorzieningen kunnen, wanneer zij in liquide vorm aanwezig zijn, rentedragend worden uitgezet bij een bankinstelling. Hierdoor worden rente-inkomsten gegenereerd. 4
5) Egalisatiefunctie De reserves en voorzieningen kunnen ook een egalisatiefunctie hebben. Dit betekent dat lasten en baten over de jaren heen regelmatig ten laste/ten gunste van de exploitatiebegroting kunnen worden gebracht. Hierdoor zijn extreme pieken en dalen in het begroting te vermijden en kunnen bijvoorbeeld ongewenste schommelingen in tarieven voor derden worden voorkomen. De meeste reserves en voorzieningen in Korendijk hebben dit karakter. Denk aan de reserves wegen, openbaar groen en dekking kapitaallasten (de geblokkeerde bestemmingsreserves) en de voorzieningen voor onderhoud gebouwen 2.6 Rente en reserves Over de reserves kan rente worden berekend. Een rentetoevoeging aan een reserve is een last op de gemeentelijke exploitatiebegroting. Primair wordt rente berekend om een reserve waardevast te maken, dus om een mogelijke waardedaling door inflatie te compenseren. Dit heeft in feite alleen maar nut als niet alleen het doel van een reserve vaststaat maar ook het moment en de omvang van het bedrag van de feitelijke uitgave/besteding. In de (concept-)programmabegroting 2014 en verder wordt daarom vanaf 2015 niet meer automatisch rente aan alle bestemmingsreserves met een bufferfunctie toegevoegd. Dit gebeurt alleen nog bij de reserves voor het onderhoud aan de openbare ruimte. 2.7 Stille reserves Naast bestemmingsreserves en de algemene reserve kunnen gemeenten ook nog onzichtbare reserves hebben. Inzicht in de stille reserves is van belang omdat de raad deze kan betrekken bij de dekking van risico s en- in sommige situaties bij (des)investeringen. Stille reserves ontstaan als de waarde van bezittingen van de gemeente voor een lagere waarde dan de marktwaarde op de balans staan of in het geheel niet op de balans staan. Gemeenten moeten conform BBV activeren tegen verkrijgingsprijs, niet tegen marktprijs. Als de gemeente bijvoorbeeld gronden koopt, anders dan voor grondexploitatie, blijven deze ongeacht de waardeontwikkeling ervan voor het aankoopbedrag op de balans staan. In de praktijk blijken stille reserves lastig te verzilveren omdat er bijvoorbeeld sprake is van niet vrij verhandelbare aandelen dan wel gebouwen die noodzakelijk zijn voor de interne en externe dienstverlening (inclusief onderwijs, sport etc.). Wel is er aandacht voor de actualiteit van de waarde van stille reserves. Zo is er in 2012 nog een inventarisatie van de mogelijke omvang van de stille reserves opgesteld op basis van de op de balans opgenomen vaste activa van de gemeente per 1.1.2012. Verder is in 2013 opdracht gegeven aan het kadaster om vermeend oneigenlijk gebruik van gemeentegrond te inventariseren en waar nodig acties te ondernemen om oneigenlijk gebruik op te heffen. 3. Beleidsuitgangspunten en kaderstelling Hieronder worden de uitgangspunten en criteria voor het vormen, in stand houden en opheffen van reserves en voorzieningen geschetst. 3.1 Een duidelijke en overzichtelijke indeling van de reserves en voorzieningen Uitgangspunt is dat het aantal reserves en voorzieningen beperkt blijft tot de hoogst noodzakelijke. Als er teveel potjes ontstaan (en tot een te grote omvang) bestaat het gevaar dat er onnodig beslag wordt gelegd op gemeenschapsgelden. Bovendien kan hierdoor een goede integrale afweging van prioriteiten doorkruist worden. Van elke reserve en voorziening worden de kaders vastgelegd, zoals in de bijlage per reserve en voorziening zichtbaar is. 3.2 Instellen nieuwe reserves en voorzieningen Er worden geen nieuwe reserves en voorzieningen ingesteld als de noodzaak hiervan niet is aangetoond. De gemeente Korendijk hanteert het 'nee, tenzij-principe', omdat dit leidt tot het meest transparante inzicht voor de raad in de begroting. Instellen van reserves en voorzieningen gebeurt bij besluit van de gemeenteraad. Het budgetrecht ligt namelijk bij de gemeenteraad. In het raadsbesluit moet in ieder geval zijn opgenomen: het doel, de voeding, de maximale en minimale hoogte, de maximale duur en het verwachte verloop van de toevoegingen c.q. onttrekkingen. Het instellen van voorzieningen heeft een verplichtend karakter en de accountant ziet toe op de toereikendheid van de voorzieningen. De raad heeft de mogelijkheid om eenmaal vastgestelde kaders te 5
wijzigen. Een bekend voorbeeld is het gewenste niveau van een voorziening voor onderhoudswerkzaamheden. 3.3 Toevoeging en aanwending reserves of voorzieningen Toevoeging en aanwending van reserves gebeurt bij besluit van de gemeenteraad. Het structureel dekken van structurele uitgaven is één van de kenmerken van een gezond financieel beleid. Inzet van reserves voor de dekking van gewone structurele uitgaven moet zoveel mogelijk worden vermeden. Uitzondering hierop zijn de geblokkeerde bestemmingsreserves die bestemd zijn van de dekking van geactiveerde investeringen met economisch nut. Bij afsluiting van de jaarrekening wordt beoordeeld of een voorziening op basis van de vastgestelde uitgangspunten van voldoende omvang is. Zonodig worden maatregelen genomen om de voorziening op het vereiste peil te brengen. 3.4 Opheffen van een reserve of voorziening Er vindt een jaarlijkse globale herijking van de reserves en voorzieningen plaats in de programmabegroting, paragraaf reserves en voorzieningen. Een bestemmingsreserve blijft alleen bestaan als het nut en de noodzaak onomstotelijk vast staan. Als dat niet zo is wordt via raadsvoorstel het saldo toegevoegd aan de algemene middelen. Het besluit tot het opheffen van egalisatievoorzieningen ligt bij de gemeenteraad en is het gevolg van veranderde omstandigheden waartoe de voorziening is ingesteld (bijvoorbeeld verkoop van gebouwen). 3.5 Het reservebeleid dient regelmatig te worden geëvalueerd In de financiële verordening staat dat, als hier reden voor is, het beleid met betrekking tot reserves en voorzieningen wordt geëvalueerd. Dit gebeurt in ieder geval eens per vijf jaar. 3.6 Rentebeleid Over de reserves kan rente worden berekend. Primair wordt rente alleen nog toegerekend aan de reserve waarvan de omvang en het moment van de verwachte besteding is vastgelegd. Concreet betekent dit dat rentetoevoeging met ingang van 2015 alleen nog plaatsvindt bij de reserves voor het onderhoud aan de openbare ruimte. 4. Weerstandsvermogen Aan de raad wordt periodiek een nota weerstandsvermogen en risicomanagement voorgelegd. Ook moet op grond van artikel 9.2 van het BBV in de begroting en de jaarrekening een paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing worden opgenomen. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de risico s enerzijds en de beschikbare weerstandscapaciteit (zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om tegenvallers te dekken) anderzijds. Het is aan de raad om te kiezen welke vermogenscomponenten meegenomen moeten worden in de berekening van de weerstandscapaciteit. Voorgesteld wordt voor de berekening van het weerstandsvermogen alleen de algemene reserve en bestemmingsreserves toe te rekenen voor zover de inzet niet concreet is vastgelegd waardoor de inzet van deze reserves niet leidt tot een (groot) effect op de exploitatiebegroting. Met andere woorden: de geblokkeerde bestemmingsreserves ter dekking van kapitaallasten en de egalisatiereserves voor het onderhoud openbare ruimte zijn en worden geen onderdeel van de weerstandscapaciteit. In de bijlagen wordt per reserve voorgesteld of deze wel of niet behoord tot de beschikbare weerstandscapaciteit. Voorzieningen behoren per definitie (vanwege de verplichtingen die eraan gekoppeld zijn) tot het vreemd vermogen van de gemeente en zijn daarom geen onderdeel van de beschikbare weerstandscapaciteit. Ook stille reserves worden niet meegerekend omdat deze voor het grootste deel bestaan uit aandelenposities waarvan het dividend jaarlijks baten voor de exploitatie oplevert. Door het te gelde maken van de stille reserves zouden deze structurele inkomsten komen te vervallen. 6
5. Voorgestelde mutaties in de reserves Op basis van de hiervoor genoemde uitgangspunten zijn de reserves en voorzieningen van Korendijk naar stand van zaken van de begroting 2014 getoetst. Dit leidt tot de volgende voorstellen: 5.1. Aanmaken reserve afwikkeling verplichtingen In de gemeentelijke begroting zijn o.a. budgetten opgenomen voor diverse uitgaven die gedurende het begrotingsjaar of in eerdere jaren contractueel zijn vastgelegd. Er is echter ook een aantal budgetten waarvoor bijvoorbeeld lokaal of regionaal nog inhoudelijk beleid moet worden vastgesteld. In dergelijke gevallen is de feitelijk inzet van het in de begroting gereserveerde budget nog niet gebonden aan voorwaarden, maar wel ligt er in veel gevallen een claim om het budget in een later boekjaar voor een bepaald doel in te zetten. Momenteel worden dergelijke budgetten als een nog te betalen bedrag ten laste gebracht van de exploitatie in het betreffende jaar en via de balans in het volgend jaar weer bij begrotingswijziging als budget opgevoerd. Als voorbeeld worden genoemd de budgetten voor regionaal jeugdbeleid, invoeringsbudgetten decentralisatie van rijkstaken (AWBZ), doelbudget NUP-gelden en budget voor vrijwilligerswerk. Volgens de voorschriften BBV mag een verplichting bij het opstellen van de jaarrekening alleen ten laste van een dienstjaar worden gebracht als er sprake is van een plicht of verantwoordelijkheid om op een bepaalde manier te handelen. Dergelijke verplichtingen zijn afdwingbaar bij rechte op basis van een overeenkomst of wettelijk vereiste. Alleen een voornemen is onvoldoende om een bedrag als verplichting op de balans op te voeren. Om naar de toekomst toe beter te voldoen aan de voorschriften BBV wordt voorgesteld om dergelijke bedragen, waaraan alleen nog een (lokaal of regionaal) voornemen is gekoppeld, via resultaatbestemming bij vaststelling van de jaarrekening door de raad te parkeren in een reserve afwikkeling verplichtingen. De voortgang van deze reserve zal worden bewaakt via begrotingswijzing, tussenrapportages en de jaarrekening t+1. 5.2. Aanmaken reserve onderhoud openbare ruimte onder het gelijktijdig opheffen van de afzonderlijke reserves voor onderhoud wegen, openbaar groen en civiel objecten. De onderhoudskosten voor het beheer van de openbare ruimte worden op basis van periodiek te herziene beheerplannen voor een periode van meerdere jaren in beeld gebracht. Op basis van deze (gedeeltelijk nog op te stellen) onderhoudsplannen en de beleidskeuzes van de raad worden de uitgaven gedaan ten laste van budgetten binnen de exploitatiebegroting. Door gebruik te maken van een egalisatiereserve worden lasten in de exploitatie geëgaliseerd en worden 'pieken' in de nettolasten voorkomen. Tot 2014 beschikt de gemeente over losse reserves voor het onderhoud aan straten, openbaar en civiele objecten. Het kan voorkomen dat een reserve door een verwacht uitgavenpatroon tijdelijk in de min komt terwijl in een andere onderhoudsreserve nog wel geld genoeg aanwezig zit. Omdat reserves niet negatief mogen staan, zou een extra tijdelijke dotatie nodig zijn. Door het vormen van één reserve 'beheer openbare ruimte' wordt dit risico beperkt en is een meer duidelijke koppeling gelegd met de nota 'beheer openbare ruimte' zoals deze in 2009 is vastgesteld. Wel zal op administratief niveau vastlegging op onderwerp blijven plaatsvinden om sturing op onderdeel mogelijk te maken. 5.3. Reserve invoeringskosten Wmo omzetten in reserve transitiekosten sociaal domein. Op het moment van invoering van deze reserve in 2008 kwam het voor dat afrekeningen van de declaraties van bedrijven inzake Wmo pas afgerekend konden worden nadat de gemeentelijke jaarrekeningen waren opgesteld. De laatste jaren is dit proces echter sterk verbeterd waardoor afrekeningen in het saldo van de jaarrekening zelf verwerkt kunnen worden. Van nagekomen mutaties is vanaf 2010 dan ook geen sprake meer. Daarom wordt voorgesteld het saldo van deze reserve niet langer te koppelen aan de kosten van Wmo maar te bestemmen voor de (toekomstige) kosten van de transitie Sociaal Domein. 6. Voorstel Voorgesteld wordt om de nota vast te stellen als kader, alsmede per reserve c.q. voorziening genoemde uitgangspunten en bestedingsrichtingen. 7
Bijlage 1 Tabel reserves en voorzieningen in meerjarenperspectief Totaaloverzicht Bedragen in saldo per 1.1. in weerstands- 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 vermogen? Algemene reserves: Algemene reserve 593.260 1.025.633 1.501.074 1.475.657 1.775.657 1.875.657 1.875.657 ja Resultaat na bestemming 282.373 325.441 - - - - - ja Totaal algemene reserves 875.633 1.351.074 1.501.074 1.475.657 1.775.657 1.875.657 1.875.657 Bestemmingsreserves: Reserve lopende verplichtingen - - - - - - - nee Reserve uren grondexploitatie - - 66.000 22.050 12.401 - - nee Reserve afgesloten bestemmingsplannen 142.754 65.923 307.760 480.554 917.454 887.454 857.454 ja Reserve fonds dorpsontwikkeling 42.921 43.994 5.094 5.221 5.221 5.221 5.221 ja reserve onderhoud openbare ruimte - - - 875.147 719.677 723.575 570.975 nee Reserve onderhoud straten 819.803 894.011 724.348 0-0- 0-0- nee Reserve groenonderhoud 239.028 166.088 160.434 0-0- 0-0- nee Reserve civiele objecten 493.836 473.705 134.683 0 0 0 0 nee Reserve WMO uitvoering o.a. WVG 69.603 91.343 93.627 95.967 95.967 95.967 95.967 ja Reserve Sociaal Domein (voorheen invoering WMO) 99.735 99.728 99.721 99.714 97.214 94.714 92.214 ja Reserve peuterspeelzaalwerk 58.806 68.008 76.079 96.871 52.873 58.689 64.505 nee Reserve lokale prioriteiten 11.796 12.091 12.393 0 0 0 0 ja Reserve begraafplaatsen 166.000 120.150 73.154 24.983 0 0 0 nee Reserve riolering 242.650 217.314 106.342 2.751 7.690 279.040 742.048 nee Totaal bestemmingsreserves 2.386.932 2.252.355 1.859.635 1.703.258 1.908.497 2.144.660 2.428.384 Geblokkeerde bestemmingsreserves: 1. Centralisering buitendienst 753.985 731.137 708.289 685.441 662.593 639.745 616.897 nee 2. Nieuwbouw brandweerkazerne Z-B 415.054 402.466 389.878 377.290 364.702 352.114 339.526 nee 3. Dakbedekking kinderboerderij 3.474 2.581 1.688 795 - - - nee 4. Speelvoorzieningen Nieuw-Beijerland 12.000 8.000 4.000 - - - - nee 5. Jeugdsocieteit Piershil 22.500 15.000 7.500 - - - - nee 6. Gymnastieklokalen 6.100 3.050 - - - - - nee 7. Gebouw bibliotheek Nieuw-Beijereland 292.050 283.200 274.350 265.500 256.650 247.800 238.950 nee 8. Aanpassing publieksbalie 157.000 150.000 143.000 136.000 129.000 122.000 115.000 nee Totaal geblokkeerde bestemmingsreserves 1.662.163 1.595.434 1.528.705 1.465.026 1.412.945 1.361.659 1.310.373 Voorzieningen: Voorziening onderhoud gebouwen 562.320 605.373 156.916 143.973 137.385 175.777 178.710 nee Voorziening onderhoud buitenkant schoolgebouwen 143.669 204.843 229.160 281.290 263.631 336.131 403.631 nee Voorziening pensioenen wethouders 499.571 509.472 520.257 531.042 541.827 552.612 563.397 nee Voorziening dubieuze debiteuren - 25.000 - - - - - nee Voorziening verliezen grondexploitatie 204.348 519.000 360.100 360.100 360.100 360.100 360.100 nee Voorziening regionaal bedrijventerrein - 40.000 40.000 40.000 40.000 40.000 40.000 nee Totaal voorzieningen 1.409.908 1.903.688 1.306.433 1.356.405 1.342.943 1.464.620 1.545.838 Totaal van de reserves 4.924.728 5.198.863 4.889.414 4.643.941 5.097.099 5.381.976 5.614.414 Totaal van de voorzieningen 1.409.908 1.903.688 1.306.433 1.356.405 1.342.943 1.464.620 1.545.838 Totaal generaal 6.334.636 7.102.551 6.195.847 6.000.346 6.440.042 6.846.596 7.160.252 8