Instrumentenkoffer urgentiegebieden veehouderij (Versie 1: 3 juni 2014) Inleiding Voor u ligt de eerste versie van de notitie Instrumentenkoffer urgentiegebieden veehouderij. Wij hebben geprobeerd om de instrumenten die ingezet kunnen worden om knelpunten in urgentiegebieden aan te pakken op een rijtje te zetten. Het betreft een eerste versie; dat wil zeggen dat deze notitie nog niet af is. Op basis van uw reacties, veranderende inzichten en/of kennis zal deze notitie periodiek aangepast worden. Uw opmerkingen, aanvullingen en suggesties zijn via het emailadres urgentieteam@netwerkdepeelhorst.nl daarom van harte welkom! Het urgentieteam zal regelmatig een nieuwe update maken. Deze versie is daarom geldig tot 1 september 2014. Aan dit document kunnen geen rechten ontleend worden. Voor actuele informatie over urgentiegebieden verwijzen wij graag naar de website www.netwerkdepeelhorst.nl/urgentiegebieden. Brabantberaad en urgentiegebieden De afspraak om knelpunten op te lossen in de zogenaamde urgentiegebieden komt voort uit het Brabantberaad. Dit is een samenwerkingsverband waarin een groot aantal partijen, zoals gemeenten, GGD, BMF, ZLTO en de provincie Noord-Brabant, werkt aan de Uitvoeringsagenda Brabantse Agrofood 2020. Een belangrijk onderdeel daarvan is het realiseren van een zorgvuldige veehouderij. Daarbij is een transitie noodzakelijk waarbij de verschillende acties uit de Uitvoeringsagenda Brabantse Agrofood worden uitgevoerd. Eén van die acties is het concreet oplossen van knelpunten in urgentiegebieden. Doel van urgentiegebieden Het doel van het aanwijzen van urgentiegebieden is om de overlast in deze gebieden voor 2020 terug te dringen. Afgesproken is dat burgers en boeren met elkaar het gesprek aan gaan om te bespreken wat de overlast is en hoe deze aangepakt kan worden. Voor ieder urgentiegebied moet een verbeterplan opgesteld worden. Nieuw bij deze aanpak is dat niet de bekende belangenorganisaties en de gemeenten het gesprek moeten voeren, maar vooral boeren en burgers zelf. Deze nieuwe aanpak vraagt veel van de deelnemers en begeleiders. De aanpak is alleen kansrijk als het mogelijk is een reëel en haalbaar verbeterplan op te stellen waarmee de overlast daadwerkelijk teruggedrongen wordt. Bij overlast zijn geur, fijn stof en beleving de belangrijkste criteria. Andere aspecten als transport, geluid, licht maar ook belasting van natuur en landschap kunnen ook daarbij ook aan de orde komen. Waarom een instrumentenkoffer en wat zit er in? Deze instrumentenkoffer is ontwikkeld om burgers, boeren, gemeenten en andere betrokkenen te helpen bij het gesprek over de aanpak van knelpunten in urgentiegebieden. Deze instrumentenkoffer bestaat uit een aantal sociale en juridische instrumenten. Zoals hierboven al is aangegeven vraagt de aanpak in urgentiegebieden van alle deelnemers een andere houding en gedrag. Sociale instrumenten kunnen daarbij helpen om het begrip tussen buren en boeren te versterken, maar zijn soms ook nodig om de maatschappelijke druk te vergroten zodat er iets aan de overlast gedaan wordt. Juridische instrumenten zijn vooral geschikt om de overlast niet groter te laten worden maar kunnen ook een bijdrage leveren aan de vermindering van de overlast. Ook economische instrumenten kunnen helpen om ondernemers te verleiden om de overlast terug te dringen. In deze notitie wordt hier in paragraaf 6 van deel II kort op ingegaan. 1
Deel I van deze instrumentenkoffer geeft een overzicht van een aantal sociale en (met name) juridische instrumenten die ingezet kunnen worden bij de aanpak van knelpunten in urgentiegebieden. Dit is overigens geen limitatieve opsomming; ook andere (wettelijke) instrumenten kunnen een bijdrage leveren aan het verminderen van overlast in urgentiegebieden. Deel II van deze notitie beschrijft kort een aantal andere praktische maatregelen die genomen kunnen worden om de overlast van agrarische bedrijven terug te dringen. 2
Deel I: Overzicht sociale en juridische instrumenten A) Sociale instrumenten Door een groep van ervaringsdeskundigen is in het voorjaar van 2013 een werkwijze ontwikkeld voor het voeren van een dialoog (met betrekking tot veehouderij). Deze werkwijze kunt u hier downloaden. Andere sociale instrumenten worden in deze eerste versie van de instrumentenkoffer nog niet beschreven. Ze maken onderdeel uit van de procesaanpak urgentiegebieden. B) Juridische instrumenten Arcadis Rapport Sturingsmogelijkheden omvang veestapel (2012) Arcadis heeft in opdracht van de provincie Noord-Brabant een rapport opgesteld waarin de mogelijkheden van de provincie in beeld zijn gebracht om te sturen op het aantal dieren. Een deel van de instrumenten die Arcadis beschreven heeft, zijn ook in te zetten voor de aanpak van de urgentiegebieden; daarom zijn zij ook in deze notitie opgenomen. Het rapport kunt u hier downloaden. 1. Tijdelijk stopzetten van nieuwe ontwikkelingen Als een gemeente niet wil dat er ontwikkelingen plaatsvinden die strijdig zijn met het nieuwe beleid kunnen ze ontwikkelingen tijdelijk stop zetten. Deze instrumenten zijn in te zetten tot de aanwijzing van het urgentiegebied en/of het verbeterplan klaar is om de overlast terug te dringen en/of op te lossen. Dat kan op twee manieren. 1.1 Aanhoudingsbesluit geur (artikel 7 Wet geurhinder en veehouderij) De Wet geurhinder en veehouderij geeft gemeenten de mogelijkheid om een aanhoudingsbesluit te nemen. De gemeenteraad kan ter voorbereiding van het wijzigen of maken van een geurverordening een aanhoudingsbesluit nemen. Het aanhoudingsbesluit zorgt ervoor dat er geen omgevingsvergunningen/milieu in behandeling worden genomen. Een gemeente heeft een jaar de tijd om de gemeentelijk geurverordening aan te passen. Een aanhoudingsbesluit voor geur hoeft niet alle ontwikkelingen stop te zetten. Het aanhoudingsbesluit kan zich beperken tot enkele gebieden of tot bepaalde ontwikkelingen. Als er binnen een jaar geen nieuwe geurverordening aan de gemeenteraad wordt aangeboden, moeten de lopende aanvragen op de oude normen worden afgehandeld. 1.2 Voorbereidingsbesluit bestemmingsplan (artikel 3.7 Wet ruimtelijke ordening) Via de Wet ruimtelijke ordening kan er een voorbereidingsbesluit genomen worden en kunnen ontwikkelingen tijdelijk stop gezet worden. Een gemeente kan ontwikkelingen een jaar lang bevriezen zodat ze de tijd heeft om een nieuw bestemmingsplan te maken. Ligt het bestemmingsplan er niet binnen een jaar dan moeten de lopende aanvragen die ingediend zijn op basis van het oude bestemmingsplan afgehandeld worden. Een voorbereidingsbesluit kan per deelgebied genomen worden. Het maken van een nieuw bestemmingsplan neemt meer tijd in beslag dan het maken van een nieuwe geurverordening. 2 Geurverordening Vooraf: verschillen tussen geurmodellen De vergunningverlening van veehouderijbedrijven vind plaats via het model V-stacks. In de industrie wordt gewerkt met Stacks. Omdat destijds Stacks als te complex voor de veehouderij werd gezien is V- stacks ontwikkeld. Uit recent onderzoek van de provincie Brabant blijkt dat er (grote) verschillen zijn tussen de uitkomsten van beide modellen. In sommige situaties pakt V-stacks minder gunstig uit voor de ontwikkelmogelijkheden van de veehouderij dan Stacks, in andere gevallen is dat andersom. De 3
provincie Noord Brabant heeft hierover een brief gestuurd naar het Ministerie van I&M. Momenteel wordt aan een oplossing gewerkt. 2.1 Sturen op basis van de Wet geurhinder en veehouderij (individuele normen via het milieu spoor) In onderstaande figuur is schematisch aangegeven wat de voorgrondbelasting inhoudt. Samenvatting uit het Arcadisrapport Sturingsmogelijkheden omvang veestapel (2012) Bij het verlenen van vergunningen voor veehouderijen en in de ruimtelijke ordening moet rekening worden gehouden met geuroverlast van veehouderijen. De op 1 januari 2007 in werking getreden Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) vormt hiervoor het beoordelingskader. Deze wet geeft aan hoe bij een aanvraag voor een milieuvergunning de geuremissies uit stallen van veehouderijen en de geurbelasting op geurgevoelige objecten moet worden meegenomen. Ook heeft de wet gevolgen op welke wijze in ruimtelijke plannen het aspect geurbelasting van veehouderijen meegenomen wordt. Gemeenten kunnen op grond van de Wet geurhinder en veehouderij binnen een bepaalde bandbreedte variëren met de bescherming van geurgevoelige objecten. Het gaat hierbij om de maximale geurbelasting van veehouderijen met een geuremissiefactor (de maximale voorgrondbelasting) en om de vaste afstanden voor veehouderijen zonder geuremissiefactor. Hierbij dient de gemeente rekening te houden met de ruimtelijke en milieu hygiënische omstandigheden alsook met de huidige en de gewenste toekomstige inrichting van een gebied. De opgave is om, zo nodig met behulp van een eigen normstelling, een goede balans te vinden tussen agrarische ontwikkelingen, belangen van burgers in de kernen en het buitengebied en de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen. Veel gemeenten in Noord-Brabant maken gebruik van de mogelijkheden die deze wet biedt. Bij het aanvragen van een nieuwe vergunning wordt er alleen gekeken naar de geldende norm voor het individuele bedrijf. Er wordt dus niet gekeken naar wat bedrijven in de omgeving uitstoten. Bij het vaststellen van de gemeentelijke normen wordt er wel gekeken naar de cumulatieve ontwikkelingen en wordt er gerekend met worst-case scenario s. In de regel is het zo dat bij de kans op hogere achtergrondbelastingen de normen aangescherpt worden. Het hanteren van een strenge norm voor de voorgrondbelasting zorgt ervoor dat veel bedrijven een overbelasting veroorzaken en bedrijven alleen kunnen uitbreiden als ze teruggaan in emissies. De aanscherpingen van de geurnormen leiden er niet toe dat alle ontwikkelingen op slot zitten. Bedrijven kunnen via de 50% regel uit de Wet geurhinder en veehouderij uitbreiden in een overbelaste situatie. Bijvoorbeeld de geurnorm is 10 ou E /m 3 (odeur units) 4
voor het buitengebied. Het bedrijf stoot 16 ou E /m 3 uit op de dichtstbijzijnde woning. Het bedrijf wil ontwikkelen. Het bedrijf past dan techniek toe zodat de belasting terug gaat naar 12 ou E /m 3 ; in dit geval mag het bedrijf meer dieren gaan houden tot aan de norm van 14 ou E /m 3. In de praktijk blijkt dat bedrijven met een grote overbelasting op de kern gemakkelijker kunnen voldoen aan de 50% regel dan bedrijven met een lage overbelasting. Dat betekent bijvoorbeeld dat bedrijven die dicht bij een geurgevoelig object of gebied liggen minder last hebben van de norm dan de bedrijven die ver weg liggen. Voor bedrijven die geen milieuvergunning hebben maar onder het activiteitenbesluit vallen is het beleid strenger. Zij moeten minimaal de helft van de overbelasting terugdringen, dus het bedrijf uit hetzelfde voorbeeld mag maximaal 13 ou E /m 3 uitstoten op het geurgevoelige object. 2.2 Geurbeleid sturen via de ruimtelijke ordening (achtergrondbelasting) In onderstaande figuur is schematisch aangegeven wat de achtergrondbelasting inhoudt (en hoe deze zich verhoudt tot de voorgrondbelasting). Samenvatting uit het Arcadis rapport Sturingsmogelijkheden omvang veestapel (2012) De gemeente heeft ook de mogelijkheid aan te geven welke cumulatieve geurbelasting (de zogenaamde achtergrondbelasting) acceptabel is en kan hierbij ook een onderscheid maken naar gebieden. Op deze wijze kan de gemeente ook bij besluiten in het kader van ruimtelijke ordening (nieuwe woningen en vergroting van bouwblokken van veehouderijen e.d.) sturen op het gebied van de cumulatieve geurbelasting. Door strenge eisen te stellen ( alleen bij een lagere cumulatieve geurbelasting is er sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ) worden de mogelijkheden voor veehouderijen in ruimtelijke zin (vergroting bouwblokken, omschakeling e.d.) beperkt. De wettelijke basis hiervoor is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en niet de Wgv. In de Verordening ruimte 2014 heeft de provincie ook dergelijke regels opgenomen, net zoals normen t.a.v. de fijn stof belasting. Ook hierbij geldt dat de basis daarvoor de Wro is. De provincie heeft in het kader van de Wgv geen bevoegdheid zoals gemeenten die wel hebben. 5
Gemeenten kunnen via het bestemmingsplan sturen op een beter woon- en leefklimaat. Door het opnemen van het maximaal aantal geurgehinderden wordt in alle gebieden die voor geur overbelast zijn gestuurd op vermindering van de overlast. Bedrijven kunnen alleen uitbreiden als de geuruitstoot teruggedrongen wordt. De provincie heeft in de Verordening ruimte 2014 maximale hinderpercentages voor de achtergrondbelasting opgenomen. Voor de kern is het maximaal aantal gehinderden 12 % en voor het buitengebied is het 20 %. Dat betekent dat er de volgende maximale normen zijn voor de achtergrondbelasting. Buitengebied 20% kans op geurhinder Kernen 12 % kans op geurhinder Concentratiegebied 20 ou E /m 3 10 ou E /m 3 Niet concentratiegebied 10 ou E /m 3 5 ou E /m 3 De normen in de niet-concentratiegebieden zijn strenger omdat men bij het geurbelevingsonderzoek van eind jaren negentig heeft geconstateerd dat mensen in de concentratiegebieden gewend zijn aan de geur van dierenverblijven en daardoor een hogere belasting verdragen zonder dat ze daar hinder van ondervinden. Op dit moment voert de GGD nieuw onderzoek uit naar geurbeleving van omwonenden. Dit gebeurt alleen in gebieden met veel veehouderij. De provincie geeft een gemeente de ruimte om zelf te bepalen hoe ver ze willen gaan met de cumulatieberekeningen. Ze hebben dus de vrijheid om relatief kleine bijdragen aan de overbelasting niet mee te nemen. Bijvoorbeeld bedrijven die minder bijdragen dan 5 % of 0,5 ou E /m 3 bijdragen aan de achtergrondbelasting hoeven niet meegerekend te worden. De provincie werkt momenteel aan een handreiking voor de gemeenten hoe ze dat kunnen doen. De provincie zet niet alle bedrijven op slot waar de maximale norm voor overbelasting wordt overschreden. Als een bedrijf zelf bijdraagt aan een substantiële vermindering van de overlast, kan er ontwikkeld worden. Hoe dat in de praktijk zou kunnen werken is in het volgende voorbeeld uitgewerkt. Voorbeeld terugdringen achtergrondbelasting De achtergrondbelasting is 25 ou E /m 3. De achtergrondbelasting is 25 % te hoog. Het bedrijf draagt zelf 10 odeur units bij aan de achtergrondbelasting op de geurgevoelige locatie. Als het bedrijf wil ontwikkelen moet dit bedrijf ook 25 % minder bijdragen aan de achtergrondbelasting en mag de uitstoot maximaal 8 ou E /m 3 bedragen. Met een paar bedrijven die ontwikkelen of stoppen is de achtergrondbelasting teruggebracht naar een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Er zijn natuurlijk meer varianten mogelijk. Nadeel van deze variant is dat ondernemer die het eerst investeert relatief de grootste inspanning moet doen. Eisen aan verdergaande technieken bij nieuwe stallen Normaal gesproken worden in een inrichting de in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT) geëist. Het Rijk stelt vast of een techniek in aanmerking komt als BBT, BBT+ of BBT++. De provincie Noord-Brabant stelt op grond van de Natuurbeschermingswet extra eisen aan nieuwe bedrijfsontwikkelingen. Deze eisen zorgen er voor dat bedrijven in Brabant BBT ++, moeten toepassen. De BBT ++ is gerelateerd aan ammoniak. Maar ook op grond van de Wet milieubeheer kunnen er locatie specifieke omstandigheden zijn die het rechtvaardigen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende BBT worden toegepast. Daarbij komt het bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid toe (zie bijv. ABRS 23 mei 2012, 200805659). Dit geldt dus ook voor de milieu aspecten geur en fijn stof. Ook de omgevingstoets uit de IPPC richtlijn biedt mogelijkheden om in een gebied strengere eisen aan de techniek te stellen. In beide gevallen vraagt dit wel een goede onderbouwing. 6
3 Ruimtelijke ordening 3.1 Verordening ruimte 2014 provincie Noord-Brabant Met de Verordening ruimte 2014 stuurt de provincie Noord-Brabant naar een zorgvuldige veehouderij. Als een agrarisch bedrijf een stal wil bouwen moet het voldoen aan de voorwaarden uit deze verordening. Zo moeten bedrijven voldoen aan de Brabantse Zorgvuldigheidscore Veehouderij (BZV) en moeten zij een omgevingsdialoog houden. Daarnaast moeten bedrijven voldoen aan de provinciale norm voor fijn stof en voor de achtergrondbelasting van geur. De landelijke wetgeving voorzag hier onvoldoende in. De voorwaarden zorgen er voor dat er geen nieuwe overschrijdingen van de normen voor geur en fijn stof kunnen komen. Hoe de norm voor geur werkt is hierboven uitgebreid besproken. De Verordening ruimte 2014 stuurt niet op het aantal dieren. 3.2 Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) Bedrijven die in een overbelast gebied zitten kunnen er voor kiezen om zich in te zetten (veel punten halen) voor die thema s die voor de omgeving van belang zijn, zoals geur of landschappelijke inpassing. Wat voor de buurt belangrijk is (waar de buren veel overlast van ervaren) zal tijdens de omgevingsdialoog moeten blijken. Als een ondernemer niets met de klachten van de buurt doet, kan de gemeente aan de hand van het verslag van de omgevingsdialoog de ondernemer daarop aanspreken. De gemeente kan de ondernemer niet dwingen tot een bepaalde keuze uit de BZV (als de minimale score maar is behaald). 3.3 Beperken van de ruimtelijke mogelijkheden in het bestemmingsplan Volgens de Verordening ruimte 2014 mogen bedrijven maximaal tot 1,5 ha uitbreiden. De gemeente kan er voor kiezen om deze mogelijkheden verder in te perken. Zo kan een gemeente het maximale bouwblok beperken tot een kleinere omvang dan 1,5 of een maximaal uitbreidingspercentage op te nemen in het bestemmingsplan. Het maximaal uitbreidingspercentage kan gelden voor het bouwblok of voor de bebouwing. 3.4 Aantal dieren of bebouwing fixeren in het bestemmingsplan Samenvatting uit het Arcadis rapport Sturingsmogelijkheden omvang veestapel (2012) Normaliter wordt er via de ruimtelijke ordening niet rechtstreeks gestuurd op het aantal dieren. Het aantal dieren is als zodanig geen ruimtelijk gegeven, maar de effecten daarvan zijn wel ruimtelijke relevant en zijn daarmee een aangrijpingspunt voor sturing via de ruimtelijke ordening. Ruimtelijk relevant zijn bijvoorbeeld de bouwblokken, gebouwen, gebruik, milieueffecten op omliggende functies en waarden etc. Door de ruimtelijke mogelijkheden te sturen, stuurt men indirect ook de veestapel. Toch zijn er ook voorbeelden van bestemmingsplannen waarin het maximum aantal dieren is vastgelegd. Deze voorbeelden betreffen meestal zogenaamde postzegel-plannen en zijn vaak ingegeven door juridische knelpunten m.b.t. de Natuurbeschermingswet. Een variant hiervan is het aanduiden van veehouderijen op een wijze zoals dat nu ook vaak gebeurt voor niet-agrarische bedrijven in bestemmingsplannen buitengebied. Hierbij wordt er een directe koppeling gelegd tussen de aard van het bedrijf, de aanwezige bebouwing en de planologische ontwikkelingsmogelijkheden. Op deze wijze kan er vrij stringent worden gestuurd. Een dergelijke aanpak is voor grotere gebieden geen eenvoudige klus en gaat dit ook gepaard met een flinke doorlooptijd. 3.5 Stalderen In het bestemmingsplan kunnen ook voorwaarden opgenomen worden met betrekking tot het aantal m 2 gebouwen. Uitbreiding is alleen mogelijk als dit gepaard gaat met sloop van gebouwen elders. In Gelderland en in Limburg zijn dergelijke regelingen operationeel voor de glastuinbouw. Ze gelden niet voor alle bedrijven, maar voor bedrijven die boven een bepaalde maat uitkomen. Door de voorwaarde er 7
aan te koppelen dat de sloop van elders altijd uit het overbelaste gebied moet komen, wordt de overlast op den duur minder. Geen enkele gemeente heeft dit instrument tot nu toe gebruikt. 3.6 Emissie vastleggen per locatie In een aantal bestemmingsplannen die een milieu effect rapportage (m.e.r.) hebben doorlopen en waar de relatie met Natura 2000 is gelegd kunnen bedrijven alleen uitbreiden als ze binnen hun eigen emissieplafond blijven of extern salderen. Als de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) van kracht wordt kunnen de mogelijkheden hiervan worden gebruikt (klik hier voor meer informatie over de PAS). In deze situatie zou er voor gekozen kunnen worden om de emissie per locatie vast te leggen. Nadeel van een dergelijke benadering is dat bedrijven die voorop lopen met het toepassen van technieken de minste mogelijkheden hebben. Grondgebonden veehouderijbedrijven en bedrijven die sterk inzetten op meer dierwelzijn hebben door een dergelijke systematiek ook minder ontwikkelruimte. Er is de meeste ruimte bij bedrijven die relatief nog veel traditionele stallen hebben. Ook extra eisen stellen aan grondgebonden bedrijven kan voorkomen dat de melkveestapel sterk groeit. Risico van een zeer stringent RO-beleid, en zeker als dit voor een groot gebied geldt, is dat ondernemers op zoek gaan naar alternatieven. Hierbij kunnen ook locaties van gestopte boeren in beeld komen. Deze locaties zijn soms niet geschikt, maar in bepaalde gevallen zitten hier nog wel voldoende bestaande rechten op om opnieuw agrarische activiteiten uit te oefenen. Ondanks alle inspanningen die gemeenten en provincie hebben gedaan, duurt het intrekken van vergunningen en bouwblokken nadat een boer gestopt is met zijn bedrijfsvoering nog steeds gemiddeld 5 tot 10 jaar. 3.7 De beste locatie methode In de provinciale Verordening ruimte 2014 kunnen bedrijven boven de 1,5 ha groeien als ze een knelpunt elders oplossen. Een dergelijke knelpunt zou kunnen zijn als een bedrijf ligt in het stedelijk gebied, in het gebied beperkingen veehouderij of in een urgentiegebied. Dat past ook binnen de uitgangspunten zoals die in de Verordening ruimte 2014 zijn gedefinieerd. Daarmee kan het aantrekkelijk worden voor ondernemers om locaties in een overbelast gebied te saneren. De beste locatie methode zou ook in een urgentiegebied zelf toegepast kunnen worden; in dit geval moet de situatie voor de omwonenden er wel beter van worden. 3.8 Meer ruimte bieden voor alternatieven op de te stoppen locaties Veel stoppende veehouders zijn op zoek naar alternatieven voor hun locatie. Soms is dat omdat ze zelf wat anders willen gaan doen. Een ander, vaak belangrijker, motief is om hun locatie beter te verwaarden. Veel intensieve veehouderijbedrijven die stoppen of op het punt staan te stoppen doen dat niet uit weelde. Dus is er veel behoefte om financieel het maximale uit de locatie te halen. De markt voor deze locaties wordt aantrekkelijker, als er ruimere mogelijkheden zijn voor andere functies (agrarisch/ niet agrarisch) en deze mogelijkheden vooraf duidelijk zijn. Deze ruimere mogelijkheden kunnen in het bestemmingsplan worden vastgelegd. In de wat sterker verstedelijkte gebieden, waar minder sprake is van vergrijzing en leegloop, is de kans groter dat er een alternatieve bestemming gevonden wordt dan in de echte plattelandsgemeenten. Als er alleen agrarische activiteiten op de te stoppen locaties plaats kunnen vinden en er is veel aanbod, dan kunnen veehouderijbedrijven tegen een relatief lage prijs een tweede of derde locatie bemachtigen. 4 Aanscherpen vergunningsvoorschriften Op basis van artikel 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) hebben gemeenten de mogelijkheid om de voorschriften van een vergunning aan te scherpen. Het is geen standaardoplossing voor alle bedrijven die binnen hun vergunning blijven en die overlast veroorzaken, maar in specifieke situaties kan het worden toegepast. In een casus in Gemert - Bakel wordt deze aanpak nu uitgeprobeerd. In dit specifieke voorbeeld zijn er veel klachten uit de buurt, blijkt uit nader 8
onderzoek dat de emissiefactor van het stalsysteem hoger is dan waarvoor het vergund is en stoot het bedrijf (vleeskuikens) in de laatste weken van de productiecyclus veel meer geur uit dan de norm toestaat. Bij de vergunningverlening houdt men rekening met de gemiddelde norm. Met een goede onderbouwing en specifieke omstandigheden is aanscherping van de vergunningvoorwaarden mogelijk. Belangrijk punt bij 2.31 Wabo is of er ten aanzien van de milieuaspecten specifiek verwezen kan worden naar het betreffende agrarisch bedrijf waarvan de gemeente de vergunning ambtshalve wil aanpassen. In dergelijke gevallen moet de specifieke milieusituatie onderbouwd worden en indien er extra voorwaarden worden opgelegd dient ook de economische haalbaarheid ervan onderbouwd te worden. Het instrument is niet geschikt om een groep van bedrijven aan te schrijven. Het aanscherpen van vergunningvoorschriften is mogelijk bij vergunningplichtige bedrijven. Door de introductie van het activiteitenbesluit zijn veel bedrijven niet meer vergunningplichtig maar kunnen volstaan met een melding. Alleen niet-ippc bedrijven die een overschrijding hebben voor fijn stof zijn vergunningplichtig. Crisis- en Herstelwet In maart is door de provincie Noord-Brabant bij het Rijk het verzoek gedaan om op grond van de Crisisen Herstelwet voor meldingplichtige bedrijven die binnen een aangewezen urgentiegebied liggen, ook de bevoegdheid te krijgen om in geval van specifieke milieuomstandigheden extra maatregelen te vragen. Het Rijk wil daar aan meewerken. Deze mogelijkheid is evenals bij vergunningplichtige bedrijven geen makkelijk begaanbare weg. De bevoegdheid gaat pas in nadat de 9 e tranche Crisis- en Herstelwet in werking is getreden (waarschijnlijk eind 2014). Een stok achter deur hebben kan echter helpen om boeren serieus het gesprek aan te laten gaan met burgers. 5 Gezondheid 5.1 Endotoxinekader De Gezondheidsraad heeft het advies gegeven om een toetsingskader voor endotoxine te ontwikkelen. In opdracht van het Ministerie van I&M zijn Wageningen UR en de Universiteit van Utrecht dit aan het ontwikkelen. De Gezondheidsraad heeft al een advies afgegeven wat deze norm moet zijn voor blootstellingen langer dan 8 uur. Dat is 30 ug/m 3. Deze norm is afgeleid van de norm van werknemers in de agrarische sector. Die norm is 90 ug/m 3. De eerste fase van het onderzoek is afgerond. De volgende fase is dat er een toetsingsmodel ontwikkeld moet worden. De verwachting is dat op zijn vroegst begin 2015 een interim toetsingskader beschikbaar komt die handvatten biedt voor gemeenten. Een eerste grove inschatting van de onderzoekers is dat deze norm vooral voor de pluimveehouderij gevolgen kan hebben. 5.2 Gezondheid in milieueffectrapportages (m.e.r.) en Gezondheidseffect Sreening (GES) Bij milieueffectrapportages (m.e.r.) die ook voor de veehouderij gemaakt worden krijgt het aspect gezondheid een belangrijkere rol. De Gezondheidseffect Screening (GES) kan gebruikt worden voor het inzichtelijk maken van gezondheidseffecten. De commissie MER heeft recent de factsheet Gezondheid in m.e.r aangepast. In de loop van het jaar wordt er een concrete handreiking vanuit de MER-commissie gemaakt. Daarmee kunnen provincies en gemeenten in het milieueffectrapport (MER) bij een herziening van bestemmingsplannen buitengebied en bij MER-plichtige veehouderijprojecten meer expliciet aandacht besteden aan de gevolgen voor de gezondheid en alternatieven onderzoeken die mogelijke gezondheidsrisico s voorkomen of beperken. De MER en ook de GES zijn instrumenten die ingezet kunnen worden bij het ontwikkelen van nieuwe projecten en plannen. Deze instrumenten bieden ondersteuning bij het maken van een goede afweging. Ze zijn minder geschikt om concreet problemen om te lossen. 9
5.3 Wet op de publieke gezondheid (Wpg) De Wet op de publieke gezondheid (Wpg) geeft onder meer aan dat het college van Burgemeester en Wethouders zorgdraagt dat gezondheidsaspecten bewaakt worden in bestuurlijke beslissingen (artikel 2.2 sub c). De Wpg is niet van toepassing op vergunningenprocedures. In het geval dat de besluiten belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de publieke gezondheidszorg vraagt het lokaal bevoegd gezag advies aan de Gemeentelijke GezondheidsDienst (artikel 16). De gemeenteraad heeft een controlerende functie ten aanzien van de bestuurlijke beslissingen op grond van de Wpg. Vooralsnog lijkt het er op dat de Wpg weinig aanknopingspunten biedt om te gebruiken in urgentiegebieden. 5.4 Aanvullende mogelijkheden voor gemeenten en provincie om te sturen op gezondheid Het Kabinet heeft geconstateerd dat het huidige instrumentarium voor de decentrale overheden niet altijd voldoende basis biedt om in specifieke situaties, vanwege ongewenste effecten op de volksgezondheid, grenzen aan de omvang van veehouderijen te kunnen stellen. Het Kabinet zal daarom, in aanvulling op het omgevingsrecht, een nieuw wettelijk kader opstellen op basis van de Wet dieren. Dit biedt provincies en gemeenten de mogelijkheid om vanuit een oogpunt van volksgezondheid op drie niveaus grenzen te stellen: 1 Maximeren van de totale omvang van de veehouderij in een bepaald gebied (inclusief het op slot zetten van een gebied); 2 Maximeren van de veehouderij-intensiteit in een gebied, of 3 Begrenzen van een veehouderijlocatie in een gebied. Voorwaarden zijn dat de risico s van veehouderijen voor de volksgezondheid een relatie moet hebben met de dieraantallen of dierdichtheid in een gebied en dat de besluitvorming door provincies of gemeenten goed onderbouwd moet zijn. De in het kabinetsstandpunt aangekondigde wettelijke voorziening kan een meer integrale afweging van gezondheidsrisico s in relatie tot de veehouderij en de omgeving mogelijk maken. Voorlopig is dit nieuwe instrumentarium nog niet beschikbaar. Het Kabinet wil het voorstel na de zomer naar de Raad van State sturen voor advies. De verwachting is dat het nog een jaar zal duren voordat dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer behandeld gaat worden. 6 Natura 2000 en de verordening stikstof en de PAS In de provincie Noord-Brabant heeft 98% van de veehouderijbedrijven een Natuurbeschermingswetvergunning nodig. Bedrijven die een nieuwe stal zetten moeten voldoen aan de strengste technieken. De technieken die in Noord-Brabant voorgeschreven worden gaan verder dan de landelijke eisen. In 2028 moeten alle bestaande bedrijven aan deze eisen voldoen. In ruil voor de aanscherping van de eisen heeft de provincie een depositiebank opgezet, zodat ondernemers niet meer hoefden te investeren in lucht (ammoniakrechten). Deze depositiebank is op onderdelen onderuit gegaan bij Raad van State zodat deze bank in de praktijk niet meer werkbaar is. Het Rijk en provincies zijn bezig met het opzetten van de PAS, de strenge techniekeisen in Brabant blijven gelden en er worden ook spelregels gemaakt voor het uitdelen van ontwikkelruimte. In de PAS komt een grenswaarde van 1 mol. Deze grenswaarde geldt waarschijnlijk niet voor de hele inrichting maar voor de uitbreiding. Wellicht hebben bedrijven die verder af zitten van een Natura-2000 gebied en/of maar in beperkte mate uitbreiden straks geen NB-vergunning meer nodig. Ze kunnen volstaan met een melding. In het kader van de natuurbeschermingswetgeving kunnen geen specifieke voorwaarden (bijvoorbeeld aanpassen bestaande stallen) opgelegd worden. Een bedrijf voldoet aan de wetgeving (en krijgt dan een vergunning) of het bedrijf voldoet niet. Door de complexiteit van de wetgeving en de jurisprudentie beschikken duizenden veehouderijbedrijven in Nederland en in Brabant niet over de juiste vergunning. 7 Stoppersregeling Per 1 januari 2013 moesten bedrijven voldoen aan de nieuwe welzijns- en ammoniakeisen. Voor veel bedrijven bleek dat in de praktijk financieel niet haalbaar. Aan de welzijnseisen moet elk bedrijf voldoen. Voor de nieuwe ammoniakeisen is een stoppersregeling bedacht. Bedrijven mogen tot 2020 via eenvoudige ammoniak reducerende maatregelen toch door blijven produceren. De wet is niet aangepast, 10
maar de situatie op deze bedrijven wordt gedoogd. Veel bedrijven hebben het houden van minder dieren als maatregel gekozen. Gemeenten moeten deze gedoogconstructies controleren. De indruk bestaat dat nog niet overal op de maatregelen wordt gecontroleerd en gehandhaafd. In de urgentiegebieden zou met voorrang bij deze bedrijven gecontroleerd en gehandhaafd kunnen worden. 11
Deel II: Praktische maatregelen om overlast agrarische bedrijven terug te dringen. Hieronder wordt een aantal praktische maatregelen geschetst om overlast van agrarische bedrijven op de omgeving te verminderen. 1 Handhaving Een actieve handhavingsstrategie van een gemeente helpt om problemen van overbelaste gebieden terug te dringen. De handhavingsstrategie zou kunnen bestaan uit drie onderdelen: - bij klachten; - bij overtreding van de regels, die tot overlast leiden; - het intrekken van lege vergunningen en bouwblokken van gestopte ondernemers. 2 Verminderen geuroverlast Naast de beleidsmatige en juridische instrumenten zijn er ook nog een aantal praktische mogelijkheden om de geurbelasting te verminderen. Zo kunnen de emissiepunten (waar de lucht uit de stal komt) worden verlegd, kan het emissiepunt worden verhoogd (schoorstenen) of kan de uittreedsnelheid (hoe snel de stallucht naar buiten wordt geblazen) worden verhoogd. Uiteraard moeten deze maatregelen wel passen binnen een goed milieubeleid en ruimtelijke ordening (voorkomen van landschapsaantasting, tegengaan extra geluid etc.). Al deze maatregelen kunnen er vooral voor zorgen dat bewoners die dichtbij wonen minder last hebben van geur en daarmee dus de directe geuroverlast beperken. Deze maatregelen leveren echter niet of nauwelijks een bijdrage aan de vermindering van de achtergrondbelasting (de totale geuruitstoot wordt niet verlaagd). Naast stalsystemen, emissiepunten en uittreedsnelheden is het management op het bedrijf erg belangrijk. Bij dezelfde stalsystemen worden bij verschillende stallen zeer verschillende emissies gemeten. Via het management op het bedrijf is de geuroverlast bij te sturen. Zo kan bijvoorbeeld de ventilatie worden geoptimaliseerd en is het van belang dat de luchtwasser goed onderhouden wordt. Bedrijven die hun luchtwasser elektronisch monitoren, krijgen zelf ook meer inzicht hoe de luchtwasser functioneert en zijn daardoor beter in het staat het proces te sturen. Het elektronisch monitoren voor nieuwe luchtwassers is verplicht. Bestaande luchtwassers moeten per 1 januari 2016 uitgerust zijn met elektronische monitoring. De gegevens die uit de elektronische monitoring komen, moeten nog verbeterd worden. Zo bieden sommige fabrikanten systemen die veel gegevens opleveren, maar zijn deze nog niet geschikt als sturingsmiddel voor de ondernemer en het bevoegd gezag. Andere fabrikanten bieden systemen die wel overzichtelijke monitoringsgegevens opleveren. Daarnaast zijn er ook aanpassingen aan het voer mogelijk. Een overleg met de voerleverancier kan helpen. Dat geldt ook zeker voor de samenstelling van bijvoerproducten die vooral bij vleesvarkens veel gebruikt worden. Ook bij vleeskuikens geldt dit bijvoorbeeld; in het kader van dierwelzijn wordt er gestuurd op voetzoolleasies (aandoening aan de poten). De aandoening wordt vaak veroorzaakt door nat strooisel en mest. Bedrijven met een lager percentage voetzoolleasies hebben droger strooisel wat leidt tot minder uitstoot van geur. Om droog strooisel te krijgen is een goed stalklimaat van belang. Ook de gebruikte technieken kunnen aangepast worden. Zo kan de opslag van en de installatie van bijvoer ook op de luchtwasser aangesloten worden en kan een chemische luchtwasser (30% reductie aan geur) vervangen worden door een biologische of een gecombineerde techniek die meer geur reduceert (50 tot 85 % reductie; kosten 100.000). Een goedkoper alternatief is een biologische stap achter de chemische luchtwasser te zetten ( 25.000). In de pluimveehouderij worden vooral technieken toegepast om de uitstoot van fijn stof en ammoniak te beperken (warmtewisselaars, mestbanden, droogtunnels). Als de geur verminderd moet worden, moet 12
men luchtwassystemen introduceren. Deze systemen zijn in de pluimveehouderij nog niet algemeen geaccepteerd omdat ze nog duurder in gebruik zijn dan bij de varkenshouderij. Dit komt omdat de hoeveelheid lucht die door de wasser heen moet een stuk groter is. Dit vraagt om meer luchtwascapaciteit wat leidt tot een groter stroomverbruik. 3 Fijn stof De wettelijke overschrijdingen van fijn stof komen vooral voor bij pluimveebedrijven of in een gebied waar veel pluimveebedrijven zitten. Doordat de dieren meer ruimte hebben gekregen en meer kunnen fladderen is de uitstoot van fijn stof per dier, zeker bij de legpluimveehouderij, de afgelopen jaren toegenomen. Vleeskuikenhouders gebruiken in de meeste gevallen warmtewisselaars (30 % reductie), ionisatietechnieken en olievernevelingstechnieken om de uitstoot van fijn stof terug te dringen. Ook het toepassen van snijmaïssilage kan de uitstoot van fijn stof met 20% verminderen. Daarnaast is er een claim dat een robuuste landschappelijke inpassing de fijnstof neerslag kan beperken (5% tot 10 %). De legpluimveehouderij maakt vooral gebruik van droogtunnels om fijn stof te reduceren. 4 Verkeer en logistiek Een van de aspecten die tot veel hinder in de buurt kan leiden, is het verkeer rondom het bedrijf. In overleg tussen boer en omgeving kan de hinder verminderd worden. Soms gaat het om praktische afspraken in de bedrijfsvoering. Ook bij bedrijfsontwikkeling kan er rekening mee gehouden worden. Dat geldt zowel voor de veehouder als de gemeente. Zo kan een veehouder afspraken maken met een leverancier of afnemer over het tijdstip van aanvoer en de aanvoerroute en zorgen dat er geluidsdempers op vrachtauto s zitten. Daarnaast kan een veehouder er voor zorgen dat de plekken waar geladen en gelost kan worden zodanig gesitueerd worden dat ze weinig overlast veroorzaken. Ook kan een veehouder er voor zorgen dat er voldoende ruimte is op het bouwblok zodat vrachtauto s niet op de weg hoeven te keren. Een gemeente kan in het bestemmingsplan er voor zorgen dat de veehouder voldoende ruimte heeft om de aan- en afvoer van zijn producten goed te regelen. Ook kan een gemeente iets doen aan de wegen in het buitengebied en kan een gemeente in de vergunning de aan- en afvoertijden regelen. 5 Het intrekken van agrarische bouwblokken en vergunningen en meldingen Nadat een bedrijf is gestopt duurt het gemiddeld 5 tot 10 jaar voordat de milieuvergunning/melding en/of het bouwblok is ingetrokken. Het intrekken van vergunningen en meldingen dragen niet bij aan vermindering van de overlast, maar zorgen wel voor dat de berekende overlast minder wordt. Het intrekken van vergunningen zorgt er bovendien voor dat de ruimte in vergunningen niet opgevuld kan worden. Het intrekken van het agrarisch bouwblok verloopt via een aparte procedure en betekent dat desbetreffende locatie een andere bestemming krijgt (bedrijf, woning). Gestopte veehouders hebben er zelf geen belang bij dat de vergunning en/of het bouwblok wordt ingetrokken. Zij willen zoveel mogelijk opties open houden om de vergunningen en/of de locaties te verwaarden. Omdat de depositiebank van de provincie op onderdelen onderuit is gegaan, is er op dit moment een levende handel in ammoniakrechten. Dit versnelt het intrekken van milieuvergunningen. Op het moment dat de PAS in werking treedt kan er niet meer gehandeld worden in ammoniakrechten en zijn deze rechten in principe niets meer waard. Het vertrouwen in een goed werkende PAS is in de praktijk nog niet zo groot. Daarom hebben veel veehouders het idee dat rechten geld waard blijven en is de verwachting dat de handel in ammoniakrechten de komende maanden zal blijven. 6 Financiële economische prikkels Financiële economisch prikkels geven een impuls om de overlast terug te dringen. Voor bedrijven die doorgaan zijn het bieden van ontwikkelruimte en/of subsidies de belangrijkste mogelijkheden om de maatregelen die genomen moeten worden om de overlast te verminderen terug te verdienen. Ontwikkelruimte betekent in dit geval niet per definitie dat een bedrijf fysiek groter moet worden. Er zijn 13
op dit moment geen concrete Brabantse regelingen beschikbaar. Wel is er op dit moment een landelijke regeling voor fijn stof maatregelen. Naar alle waarschijnlijkheid gaat het budget in het geheel naar gebieden die overbelast zijn voor fijn stof. In Noord-Brabant gaat het om Deurne Oost en Asten - Heusden. Voor stoppers zijn de belangrijkste financiële prikkels het kunnen verwaarden van hun locatie en subsidieregelingen, of een combinatie ervan. Een algemene sloopregeling voor stallen of voor asbest in urgentiegebieden zou daar bijvoorbeeld bij kunnen helpen. Als de oude stallen opgeruimd worden zijn deze locaties aantrekkelijker voor niet-agrarische functies (en leveren daarmee in financiële zin meer op). 14