Rijksgebouwendienst Frontoffice Accountmanagement Minder roeien, meer sturen Onderzoek naar de portefeuillestrategie Rgd en de stakeholders belangen Kennemerplein 6-8 Postbus 1180 2001 BD Haarlem Masterproof in het kader van de Master of Real Estate opleiding 2003-05 drs.peter W.van Heun september 2005 Begeleider Rgd : Begeleider ASRE: drs. Ingrid Janszen MRE drs. Rob E.F.A. Crassee MRE FRICS
Voorwoord Deze masterproof is op persoonlijke titel geschreven ter afronding van de opleiding Master of Real Estate aan de Amsterdam School of Real Estate. In het onderzoek staan de portefeuillestrategie van de Rijksgebouwendienst en de belangen van de stakeholders in het rijkshuisvestingstelsel centraal. De directe aanleiding voor mij om de portefeuillestrategie van de Rgd als onderwerp te kiezen voor mijn masterproof, is mijn verbazing over de wollige formulering van de strategie. Echte ambtenarentaal waar je alle kanten mee uit kan. Toch heb ik mijn inhoudelijk oordeel over de portefeuillestrategie willen uitstellen. Om die reden heb ik de portefeuillestrategie centraal geplaatst om te bezien of het doel van de portefeuillestrategie ook aansluit bij de wensen van de klanten en de overige stakeholders. Ik wil graag mijn begeleiders Ingrid Janszen en Rob Crassee bedanken voor de begeleiding en de aanmoedigingen die ik van hen heb mogen ontvangen. Daarnaast wil ik ook Anne-Marie Gooren, Inge van der Meer en Pieter Bakker bedanken voor het lezen en becommentariëren van eerdere versies van deze masterproof. Jullie commentaren en suggesties waren zeer verfrissend en verhelderend. Met deze masterproof hoop ik een bijdrage te leveren aan de discussie omtrent de te volgen portefeuillestrategie en de wijze waarop binnen de Rgd omgegaan wordt met de wensen van de klanten en het belang van het collectief. Peter van Heun Amsterdam, september 2005 Whenever you have an efficient government you have a dictatorship. Harry S. Truman (1884-1972) tijdens een college aan de Columbia University, 28 april 1959 Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 2/65
Samenvatting De Rijksgebouwendienst (Rgd) is binnen het rijkshuisvestingstelsel verantwoordelijk voor de adequate huisvesting van de rijksdiensten. Eén van de instrumenten die de Rgd tot zijn beschikking heeft om te sturen op de vastgoedportefeuille is de portefeuillestrategie. Maar dient deze strategie ook wel de belangen van de stakeholders die bij de huisvesting van de rijksonderdelen zijn betrokken? In dit rapport wordt onderzocht of de portefeuillestrategie van de Rgd de belangen van zijn stakeholders dient. Met behulp van het Public Governance -model is bekeken of het mogelijk is de belangen van de diverse stakeholders op elkaar af te stemmen. Het managen van het bedrijfsonroerend goed wordt ook wel Corporate Real Estate Management (CREM) genoemd. Het doel van CREM is om een toegevoegde waarde te leveren aan de onderneming door het managen van het bedrijfsonroerend goed. De CRE-manager zorgt voor de vertaling van het strategische bedrijfsbeleid naar het management van het vastgoed. De Rgd is de huisvester van de rijksoverheid en de beheerder van s Rijks vastgoedportefeuille. Bij het leveren van huisvesting heeft de Rgd heeft drie doelstellingen: Het leveren van adequate huisvesting; Het realiseren van een bedrijfsresultaat waarbij de baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn; Het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van ander rijksbeleid. Binnen het rijkshuisvestingstelsel zijn vier stakeholders te onderscheiden. Dit zijn de klanten van de Rgd (departementen), het ministerie van Financiën, de regering en het moederdepartement van VROM. De stakeholders hebben elke hun eigen belangen die niet altijd met elkaar overeenkomen. Hierdoor kunnen spanningen en problemen ontstaan. Naast het verschil in belangen zijn de drie belangrijkste problemen: Onduidelijkheid omtrent de algemene strategie van het bedrijf waarop de CRE-organisatie zijn huisvestingsbeleid moet baseren; De doelstellingen waar de CRE-manager rekening mee moet houden zijn niet statisch maar dynamisch, wat het voeren van een portefeuillestrategie bemoeilijkt; De implementatie van de portefeuillestrategie of de vertaling ervan naar een objectbeleidsplan kan problematisch zijn. Daarbij worden objectbeslissingen veelal ad hoc genomen. Om een integrale belangenafweging te kunnen maken en om toegevoegde waarde voor de rijksoverheid te realiseren heeft de Rgd een nieuwe portefeuillestrategie opgesteld. Het doel van de nieuwe strategie is een flexibelere vastgoedportefeuille op te bouwen tegen lagere kosten. Bij de totstandkoming hiervan zou niet alleen het individuele belang van de klanten moeten worden gewogen, maar ook het collectieve belang van de rijksoverheid. De nieuwe strategie wordt uitgewerkt met behulp van een zestal thema s: collectieve vraagsturing, passende toekomstbestendige portefeuille (deelvoorraden strategisch, flexibel en afstoot), standaardisering, posities verwerven, afstoot en ontwikkeling en als laatste financiering en risicomanagement. Wat opvalt aan de strategie is dat er geen uitspraken worden gedaan over de wijze waarop de Rgd verantwoording zal afleggen over de te behalen resultaten. De doelstelling van de strategie en de uitwerkingsthema s zijn niet smart (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) geformuleerd. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 3/65
Wanneer er sprake is van goede governance, is het voor de politieke en ambtelijke leiding van een departement mogelijk hun verantwoording te kunnen dragen. Public Governance maakt de verantwoordelijkheid en verantwoording daarover inzichtelijk. Het Public Governance model kan dan ook omschreven worden als een set van middelen, maatregelen en systemen om de overheid meer gericht te laten zijn op openheid, integriteit en rekenschap. Public Governance kent vier deelprocessen of activiteiten. Deze deelprocessen zijn in te delen naar focus intern of extern gericht en tijdsdimensie, lange of korte termijn. Sturen (intern, lange termijn): door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen wordt getracht het realiseren van de organisatiedoelen op langere termijn te waarborgen. Beheersen (intern, korte termijn): een stelsel van maatregelen en procedures die moeten worden ingesteld en gehandhaafd, waarmee de bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de vastgestelde beleidsdoelstellingen realiseert. Verantwoorden (extern, korte termijn): over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Naast het afleggen van verantwoording over de uitkomsten van het beleid, moet ook over het sturen, beheersen en toezicht houden verantwoording worden afgelegd. Toezicht (extern, lange termijn): alle stakeholders en andere belangstellenden moeten kunnen vaststellen dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd. De deelprocessen uit het model volgen elkaar in een cyclisch proces op. Dit is te vergelijken met de beleidscyclus. Opmerkelijk genoeg wordt in de beschikbare literatuur over governance en in het bijzonder Public Governance niet of nauwelijks ingegaan op het cyclische karakter van het model. Om te kunnen beoordelen of binnen een publieke organisatie sprake is van een goede governance, is een checklist Public Governance opgesteld en toegepast op de Rgd en de portefeuillestrategie. Een verandering ten opzichte van de vorige strategie is dat het belang van de individuele klant én het collectieve belang worden afgewogen voor de vastgoedvoorraad. Maar de inhoud van de nieuwe strategie is niet congruent met de wijze waarop wordt gestuurd. De maatregelen en procedures voor de sturing zijn vooralsnog ongewijzigd. Wanneer conform de checklist de maatregelen en procedures voor handhaving worden gezocht, blijkt dat hier geen of nauwelijks aandacht aan is besteed. Het is niet duidelijk op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de nieuwe strategie en hoe de strategie in de werkwijze van de Rgd wordt verankerd. Daarbij zijn de doelstelling en de uitwerkingsthema s niet smart geformuleerd en zijn er geen targets of concrete meetbare doelen benoemd. De verantwoording over de realisering van de doelstelling van de portefeuillestrategie vindt binnen het ministerie van VROM plaats middels periodieke managementrapportages aan de minister. Voor de overige stakeholders en het bredere publiek verantwoordt de Rgd zich met het jaarverslag en de jaarrekening. Hierin wordt onder andere aangegeven op welke wijze de Rgd heeft bijgedragen in de uitvoering van het rijksbeleid. De nieuwe portefeuillestrategie schrijft een afweging voor tussen de individuele klantbelangen en het collectieve belang. De verantwoording van de uiteindelijke keuze hierin zal belangrijk zijn voor de betrokken klant en de overige stakeholders. Niet duidelijk is op welke wijze of middels welke randvoorwaarden deze afweging gemaakt wordt. Het toezicht op het functioneren van de Rgd is formeel vormgegeven. De toezichthouders kunnen achteraf niet vaststellen of bij een locatiekeuze voor de huisvesting van een rijksonderdeel de portefeuillestrategie correct is toegepast. De afweging tussen het collectieve belang en de individuele belangen die niet gedefinieerd is, speelt hier ook duidelijk parten. De overgang van het deelproces Toezicht naar Sturing is in het cyclische proces niet goed vormgegeven. Om dit transparanter te maken, zal een strategisch huisvestingsbeleid moeten worden opgesteld dat concrete normen en richtlijnen bevat. Het strategische beleid zal moeten worden opgesteld en onderschreven door alle klanten van de Rgd. Voor het verkrijgen van draagvlak onder de stakeholders, moeten deze allen zitting krijgen in het toezichthoudend en adviserend (op te richten) orgaan: de Raad voor Rijkshuisvesting. Door een strategisch kader op te stellen dat voor alle stakeholders duidelijk is, kan de Rgd beter uitvoering geven aan de portefeuillestrategie. Op basis van drie onderzochte projecten kan geconcludeerd worden dat voor de klanten van de Rgd de criteria kosten en bereikbaarheid voorop staan. Passende huisvesting waarmee de continuïteit van het primaire proces wordt gewaarborgd, wordt door de klanten bijna als een vanzelfsprekende randvoorwaarde beschouwd. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 4/65
De keuzes voor een locatie of ontwikkeling worden gemaakt vanuit het kader dat door het eigen departement of toezichthouder wordt meegegeven. Aan rijksbeleid dat buiten het eigen departement valt, wordt over het algemeen nauwelijks vrijwillig aandacht besteed tenzij het voor het functioneren van de organisatie van belang is. Als antwoord op de vraagstelling moet worden geconcludeerd dat de portefeuillestrategie van de Rgd niet de belangen van alle stakeholders dient. Er kan geconcludeerd worden dat de operationalisering van de portefeuillestrategie onvoldoende is en implementatie van de strategie ontbreekt. Daarnaast is het afwegingskader voor de afweging tussen het individuele en het collectieve belang niet helder. Niet duidelijk is wat onder het collectieve belang wordt verstaan. Als derde en laatste conclusie geldt dat het Public Governance model minder geschikt is om de bevrediging van de belangen van de stakeholders te toetsen. De uiteindelijke afweging tussen de individuele belangen van de klant van de Rgd en het collectieve belang, is met het Public Governance model niet te maken. Vanuit dit onderzoek volgt de aanbeveling om de portefeuillestrategie smart (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) te formuleren. Voor het inbedden in het deelproces Beheersen wordt aanbevolen om een helder onderscheid aan te brengen tussen de uitvoerende en kaderstellende verantwoordelijkheden in het rijkshuisvestingstelsel. Op deze wijze kan er effectiever worden gestuurd op de doelstellingen van het stelsel en de Rgd. Daarnaast wordt aanbevolen om op strategisch niveau een Raad voor Rijkshuisvesting in te stellen waarin alle stakeholders zijn vertegenwoordigd. Op operationeel niveau wordt de reeds bestaande Klantenraad adviseur voor uitvoerende zaken. Gebleken is dat het Public Governance model niet in staat is een afweging te maken tussen het individuele belang en het collectieve belang. Om deze reden wordt aanbevolen een theorie c.q. model te ontwikkelen die deze afweging wel kan maken. Het afwegingskader moet uiteindelijk worden vastgelegd in het rijkshuisvestingsbeleid. De nu nog ontbrekende concrete normen en/of eisen moeten hier ook onderdeel van uit gaan maken. Naast het vinden van het juiste afwegingskader zou de Rgd ook een meer sturende houding aan moeten nemen. De Rgd moet groeien naar een rol waarin meer actief en dwingend door de Rgd wordt gestuurd. Door op politiek-ambtelijk niveau alle belangen (en dus niet alleen de individuele belangen van de klanten) voor het voetlicht te brengen, kan de Rgd middels de portefeuillestrategie meer sturen en ontstaat er meer draagvlak voor die sturing. De Rgd moet bij de belangenafweging in een locatiekeuze het collectieve belang vertegenwoordigen. De titel van dit onderzoeksrapport Minder roeien, meer sturen, geeft in een notendop aan wat de Rgd zou moeten doen. Er moet meer gestuurd worden op de doelstellingen van de Rgd. Dit kan onder andere met een portefeuillestrategie. Maar dan moet er tijdens het roeien wel nagedacht worden over de richting waarop wordt gekoerst. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 5/65
Samenvatting 3 1 Inleiding 8 1.1 Scope van het onderzoek 8 1.2 Probleemstelling 8 1.3 Vraagstelling 8 1.4 Werkwijze en opzet 9 2 Corporate Real Estate Management 11 2.1 Wat is CREM? 11 2.2 Stakeholders en hun belangen 12 2.3 Samenvatting en bevindingen 14 3 De Rijksgebouwendienst en het rijkshuisvestingstelsel 15 3.1 Het rijkshuisvestingstelsel 15 3.2 Stakeholders van de Rijksgebouwendienst en diens belangen 17 3.3 CREM en de positie van de Rijksgebouwendienst 19 3.4 Resultaten evaluatie stelselwijziging 21 3.5 Samenvatting en bevindingen 22 4 Portefeuillestrategie Rijksgebouwendienst 24 4.1 Samenstelling en mutaties vastgoedportefeuille Rgd 24 4.2 De strategie van de Rgd 25 4.3 Uitwerking van de portefeuillestrategie 26 4.4 Samenvatting en bevindingen 28 5 Public Governance 29 5.1 Corporate en public governance 29 5.2 Het Public Governance model 30 5.3 Public Governance toegepast op de Rijksgebouwdienst 31 5.4 Aan Public Governance ontleende checklist 33 5.5 Samenvatting en bevindingen 34 6 Public Governance: afwegen van belangen en portefeuillestrategie 35 6.1 Sturen 35 6.2 Beheersen 36 6.3 Verantwoorden 37 6.4 Toezicht 38 6.5 Overgang van toezicht naar sturing 38 6.6 Bosserts kernconcepten 40 6.7 Samenvatting en bevindingen 41 7 Belangen en stakeholders in de praktijk: recente projecten 43 7.1 Kader en wijze van toetsen 43 7.2 Nieuwbouw Belastingdienst Almelo 44 7.3 Nieuwbouw Paleis van Justitie Amsterdam 45 7.4 Nieuwbouw RDMZ-ROB te Amersfoort 47 7.5 Samenvatting en bevindingen 49 8 Conclusies en aanbevelingen 51 Rijksgebouwendienst september 2005 Pagina 6/65
8.1 Conclusies 51 8.2 Aanbevelingen 52 9 Bronnen 54 9.1 Literatuur 54 9.2 Websites 55 9.3 Interviews 55 Bijlagen 56 Vragenlijst interviews recente projecten 57 Gespreksverslag E. Opperhuizen 58 Gespreksverslag mr. N.A.M. Schipper 60 Gespreksverslag prof.drs. A.L.L.M. Asselbergs 63 Rijksgebouwendienst september 2005 Pagina 7/65
1 Inleiding 1.1 Scope van het onderzoek De Rijksgebouwendienst (Rgd) is de huisvesting- en vastgoedorganisatie van de rijksoverheid. Als Corporate Real Estate (CRE) organisatie van het Rijk is de Rgd verantwoordelijk voor de adequate huisvesting van de rijksdiensten. Daarnaast is de Rgd ook belast met het beheer van de vastgoedportefeuille die het daartoe ter beschikking heeft. De Rgd doet dit met de missie: De Rijksgebouwendienst biedt klanten passende huisvesting waarin het blijvend plezierig werken is. Door recente bezuinigingen van het kabinet Balkenende II en het programma Andere Overheid onder leiding van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing Alexander Pechtold zijn rijksdiensten genoodzaakt hun uitgaven terug te dringen. De Rgd staat daarbij voor de uitdaging om bij de effectuering van de opgelegde taakstellingen zijn klanten zo goed mogelijk te faciliteren. De wijze waarop de Rgd hier invulling aan geeft is onder andere door het opstellen van een nieuwe portefeuillestrategie voor de periode 2004-09. Met deze nieuwe strategie wordt meer vanuit een bedrijfseconomisch oogpunt naar de vastgoedportefeuille gekeken, waarbij thema s als flexibiliteit en kostenreductie centraal staan. 1.2 Probleemstelling Het doel van het onderzoek is te onderzoeken of de portefeuillestrategie van de Rgd in de periode 2004-09 de belangen van zijn klanten en de overige stakeholders dient. Daarbij speelt de verhouding tussen enerzijds de belangen van de individuele klanten, de algemene belangen van de rijksoverheid (de regering en het ministerie van Financiën specifiek) en anderzijds de vastgoedportefeuille van de Rgd een belangrijke rol. Met behulp van het Public Governance -model wordt bekeken of het mogelijk is de belangen van de diverse stakeholders op elkaar af te stemmen. Daarnaast zal de nieuwe portefeuillestrategie met de thema s waarmee deze is uitgewerkt worden getoetst aan een aantal huisvestingsprojecten in de praktijk. Hierbij wordt bekeken of niet alleen de individuele belangen van de gebruiker, maar ook die van de overige stakeholders worden meegenomen in de besluitvorming. Voor de afbakening van het onderzoek zullen alleen de stakeholders binnen het rijkshuisvestingstelsel worden meegenomen. 1.3 Vraagstelling De centrale vraagstelling bij dit onderzoekt luidt: Dient de portefeuillestrategie van de Rijksgebouwendienst als CRE-organisatie van de rijksoverheid de belangen van zijn stakeholders? Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 8/65
De deelvragen die hier bij horen zijn: Wat is Corporate Real Estate Management (CREM)? Welke problemen en dilemma s komen bij CREM voor? Welke stakeholders kent de Rgd en welke belangen hebben zij op het gebied van huisvesting en de portefeuillestrategie? Welke portefeuillestrategie volgt de Rgd en waarom? Hoe verhouden de portefeuillestrategie en de belangen van de stakeholders zich? Wat houdt het Public Governance -model in? Kan het Public Governance -model worden toegepast voor het op elkaar afstemmen van de belangen van de stakeholders en de portefeuillestrategie? Welke stakeholders spelen een rol bij de besluitvorming over (her)huisvesting van een rijksonderdeel? Is er in de praktijk een verschil in de belangen van de stakeholders en de nieuwe portefeuillestrategie? Welke aanbevelingen zijn er ter verbetering van de portefeuillestrategie van de Rgd? 1.4 Werkwijze en opzet Dit onderzoek is tot stand gekomen door middel van literatuurstudie en de kennis en ervaring van de auteur. Daarnaast is een aantal interviews afgenomen met klanten van de Rgd die recentelijk een huisvestingstraject voor nieuwbouw hebben doorlopen en bij hun locatiekeuze te maken hebben gehad met de portefeuillestrategie van de Rgd. In de onderstaande figuur is te zien hoe deze Masterproof is opgebouwd. M A S T E R P R O O F THEORIE Corporate Real Estate Management (CREM) (Hoofdstuk 2) Rijksgebouwendienst en rijkshuisvestingstelsel (Hoofdstuk 3) PRAKTIJK Theoretisch model: Public Governance (Hoofdstuk 5) Portefeuillestrategie Rijksgebouwendienst (Hoofdstuk 4) Public Governance: afwegen van belangen en portefeuillestrategie (Hoofdstuk 6) Recente huisvestingsprojecten Rgd (Hoofdstuk 7) Conclusies en aanbevelingen (Hoofdstuk 8) Figuur 1.1 Opzet Masterproof Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 9/65
In hoofdstuk 2 wordt Corporate Real Estate Management in algemene zin toegelicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 een toelichting op de Rgd en de werking van het rijkshuisvestingstelsel. In hoofdstuk 4 staat de portefeuillestrategie van de Rgd centraal. Er wordt ingegaan op wat de strategie precies inhoudt en middels welke thema s deze wordt uitgewerkt. In hoofdstuk 5 staat het Public Governance model centraal. Wat houdt public governance in, waar is de term van afgeleid en hoe kan dit type governance op de Rgd worden toegepast? Daarna zal in hoofdstuk 6 het Public Governance model worden gebruikt om de belangen van de stakeholders van de Rgd en de portefeuillestrategie op elkaar af te stemmen. Na de theoretische beschouwingen over het CREM, Public Governance en de praktische toepassing daarvan op de portefeuillestrategie, wordt in hoofdstuk 7 bekeken hoe Public Governance en de portefeuillestrategie in de praktijk worden toegepast. Hiertoe wordt een aantal recente huisvestingsprojecten van de Rgd onderzocht. Middels interviews met klanten van de Rgd wordt achterhaald op welke wijze in de projecten is omgegaan met de individuele belangen van de klanten. Daarbij wordt ook de vraag gesteld of er in de praktijk een verschil is in de belangen van de stakeholders en de nieuwe portefeuillestrategie. In hoofdstuk 8 worden tenslotte de conclusies van het onderzoek getrokken en worden de aanbevelingen gepresenteerd. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 10/65
2 Corporate Real Estate Management Om de werkzaamheden van de Rgd te kunnen plaatsen, wordt in dit hoofdstuk toegelicht wat Corporate Real Estate Management in algemene zin inhoudt. Hierbij wordt ingegaan op de stakeholders die betrokken zijn bij het managen van het bedrijfsonroerend goed en de verschillende belangen die zij hebben. 2.1 Wat is CREM? Corporate Real Estate (CRE) oftewel het bedrijfsonroerend goed van een organisatie omvat alle gebouwen, bouwwerken en gronden die een bedrijf in gebruik heeft om zijn bedrijfsdoelstellingen te realiseren (Crassee, 2005, p.1). Het managen van het bedrijfsonroerend goed wordt ook wel Corporate Real Estate Management afgekort CREM genoemd. Dit omvat het aankopen of aanhuren, het beheren en onderhouden en in het ultieme geval het afstoten van objecten en/of gronden. In tegenstelling tot professionele beleggers in vastgoed zoals pensioenfondsen en verzekeringsondernemingen, is het primaire doel van CREM niet de maximalisatie van het rendement op de vastgoedportefeuille. CREM is gericht op het leveren van een toegevoegde waarde van de huisvesting op de totale prestatie van de onderneming. Het onderdeel van de organisatie dat zich bekommert om het CRE, wil het managen van het bedrijfsonroerend goed zoveel mogelijk in lijn laten zijn met de bedrijfsstrategie. Met andere woorden het vastgoed moet ondersteunend zijn aan de onderneming. Hierbij speelt naast de toegevoegde waarde vanuit het vastgoed ook een evenwichtige baten/lasten verhouding een centrale rol. Om een toegevoegde waarde te kunnen realiseren moet het managen van het bedrijfsonroerend goed worden afgestemd op de bedrijfsprocessen van de onderneming. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden naar strategische en operationele focus, maar ook naar management vanuit een bedrijfsperspectief en een vastgoed perspectief (Dewulf e.a., 2000, p.32). In een matrix geplaatst levert dit het onderstaand schematische samengestelde beeld op van CREM. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 11/65
Business perspective Real Estate perspective Strategic Focus General management Asset management CREM Operational Focus Facility management Cost control Figuur 2.1 Perspectives on Corporate Real Estate Management (Dewulf e.a., 2000, p.32) Het General Management richt zich op het realiseren van de algemene ondernemingsdoelstellingen (core business) op de langere termijn, waarbij winst en continuïteit de belangrijke elementen zijn. Het vastgoedmanagement wordt hieraan getoetst (Dewulf e.a., 2000, p.33 & Van der Schaaf, 2002, p.8). Het tweede strategische perspectief is het Asset Management dat de financiële mogelijkheden beschouwt die het vastgoed oplevert in relatie tot de algehele financiële positie van de onderneming. In essentie gaat het hier om de allocatie van schaarse financiële middelen binnen de onderneming. Op het operationele niveau richt Facility Management (FM) zich op het optimaal ondersteunen van het primaire proces van de onderneming. Zowel FM als CREM streeft naar een maximale toegevoegde waarde voor de core business van het bedrijf. Het maken van een scherpe afbakening tussen beide disciplines is moeilijk. Van Eldonk e.a. (1999, p.12) geeft een aantal verschillen aan. Hoewel FM zich op meer dan alleen vastgoed richt, kan er ook een onderscheid gemaakt worden naar de discipline waar deze zich op richt. CREM richt zich meer op strategische lange termijn ontwikkelingen, terwijl FM meer toegespitst is op operationele functies voor gebruikers van het vastgoed op korte termijn. FM is dus meer dan wat in de praktijk onder Facility Management wordt verstaan. Tenslotte is er op het operationele niveau de Cost Control. Dit managementonderdeel focust op de kostenbeheersing en het behalen van de financiële doelstellingen die het bedrijf zich heeft opgelegd. Het CREM is hierop ook direct van invloed. De vier managementonderdelen tezamen geven een beeld van de inhoud van het managen van het bedrijfsonroerend goed (CREM). Vanuit elk van de vier perspectieven is het mogelijk om een toegevoegde waarde te leveren aan de onderneming door de inzet van het bedrijfsonroerend goed. 2.2 Stakeholders en hun belangen De CRE-organisatie of de huisvestingsunit heeft een bijzondere positie binnen de totale onderneming waarvoor zij de huisvesting verzorgt. De centrale doelstelling van CREM is het toevoegen van waarde aan de onderneming en het bedrijfsresultaat middels de huisvesting van de organisatie. Bij het realiseren van deze doelstelling heeft de CRE-organisatie te maken met een aantal (interne) klanten en andere stakeholders (zie figuur 2.2). Allereerst heeft de CRE-organisatie te maken met de Raad van Bestuur van de onderneming. Deze is primair verantwoordelijk voor het realiseren van de algemene doelstellingen van het bedrijf op de langere termijn en stuurt daarbij ook de CRE-organisatie aan. Vanuit het strategische beleid dat door de Raad van Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 12/65
Bestuur wordt bepaald moet de CRE-manager op een tactisch niveau het vastgoedbeleid voor de onderneming distilleren. Raad van Bestuur Control CREM Werkmaatschappijen Vastgoedmarkt Figuur 2.2 Stakeholders binnen het CREM-werkveld (Crassee, 2005, p.8) Het algemene belang van de Raad van Bestuur moet overeen komen met de belangen van de werkmaatschappijen oftewel business units van de onderneming die onder de leiding van de Raad van Bestuur vallen. Echter in de praktijk leiden de eisen vanuit de werkmaatschappijen op een aantal punten tot spanningen met de strategie van de Raad van Bestuur. Dit heeft vooral de maken met het lange termijn denken over de onvoorspelbare toekomst door de Raad van Bestuur en het korte(re) termijn denken van de business units (Crassee, 2005, p.12). Er ontstaat een beleidsgap, een kloof tussen de vastgestelde strategie van de Raad van Bestuur en de uitvoering hiervan in de praktijk. De business units zijn vooral geneigd te sturen op die onderdelen van de strategie waarop zij worden aangesproken en afgerekend. Een heldere portefeuillestrategie kan eenduidig beschrijven hoe met dit spanningsveld omgegaan moet worden, en welke primaire rol de CRE-manager daarin heeft. In elk geval dient voorkomen te worden dat bij elke individuele huisvestingsvraag de manier van huisvesten ter discussie staat. In plaats daarvan dient het CREM uitgevoerd te worden binnen de vastgestelde randvoorwaarden en minimum eisen, zoals vastgesteld door de Raad van Bestuur. Figuur 2.3 ING House (inghouse.ing.com) Figuur 2.4 Amsterdamse Poort (albertsenvanhuut.nl) Opvallend is dat het afgelopen decennium ondernemingen het bedrijfsonroerend goed in toenemende mate ook zien als een marketingtool om het imago van de onderneming positief te beïnvloeden. Een sprekend voorbeeld hiervan is ING Groep N.V.. Met het ING House, het nieuwe hoofdkantoor van de ING aan de Zuidas van Amsterdam, probeert de ING Groep zich te onderscheiden van zijn concurrenten. Door de vormgeving van de hand van Meyer & Van Schooten Architecten en de toepassing van staal en glas heeft het gebouw een bijzonder karakter gekregen. Dit aspect wordt gebruikt om de bedrijfsactiviteiten te Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 13/65
marketen. Het ING House is hiermee een succesvolle opvolger van de Amsterdamse Poort, het voormalige ING hoofdkantoor in Amsterdam-Zuidoost. De reacties en de hoeveelheid publiciteit die het organische ontwerp van de architecten Alberts & Van Huut destijds bij de opening in 1987 opriep, deed ING besluiten vaker architectuur als marketingtool voor het verbeteren van het bedrijfsimago in te zetten. De tweede groep van stakeholders die onderscheiden kan worden zijn de werkmaatschappijen c.q. business units van de onderneming. Deze werkmaatschappijen vormen tezamen de klanten van de CREorganisatie en zijn de gebruikers van het bedrijfsonroerend goed in de praktijk. Juist bij deze groep stakeholders komt naar voren dat het leveren van een toegevoegde waarde niet uitsluitend een financieel aspect is. Het grootste belang van de gebruiker is adequate en passende huisvesting. Het primaire proces moet door de huisvesting zo optimaal mogelijk worden ondersteund. Zij hebben daarbij eisen ten aanzien van de kwaliteit en de kosten van de huisvesting en de locatie. De financiële afdeling van onderneming, vaak aangeduid met de naam Financiën en Control of Financiële Zaken, is verantwoordelijk voor het controleren en het houden van toezicht op de activiteiten van onder andere de CRE-afdeling. De financiële kaders zijn daarbij van belang, maar minder belangrijk dan bij een commerciële vastgoedonderneming die vastgoed enkel als een asset beschouwt waarop een financieel rendement moet worden behaald. Voor ondernemingen is het bedrijfsvastgoed een bedrijfsmiddel en niet een belegging met bijbehorende rendementeis, hoewel het wel een investering is voor de onderneming. Vaak liggen de rendementen op het ondernemingsvastgoed lager dan het bedrijfsrendement (Dewulf e.a., 1999, p.1). De financiële afdeling heeft belang bij een evenwichtige baten- en lastenverhouding en huisvesting tegen een zo laag mogelijke prijs bij een bepaalde kosten-kwaliteitsverhouding. Doelmatigheid is daarom een belangrijk criterium om een vastgoedinvestering te beoordelen. Als laatste stakeholder kan de vastgoedmarkt onderscheiden worden. Hoewel dé vastgoedmarkt in absolute termen niet bestaat, is er wel sprake van een wederzijdse afhankelijkheid met de commerciële aanbieders van vastgoed en de Rgd. Bij het matchen van vraag en aanbod van vastgoed zal de CREorganisatie een beroep moeten doen op de vastgoedmarkt, wanneer niet meer aan de huisvestingsvraag van de business units voldaan kan worden vanuit de eigen vastgoedvoorraad. Aanhuur of aankoop op de vastgoedmarkt is dan een oplossing. Het omgekeerde geldt bij overtollig vastgoed waar de onderneming afscheid van wenst te nemen. 2.3 Samenvatting en bevindingen Het managen van het bedrijfsonroerend goed wordt ook wel Corporate Real Estate Management (CREM) genoemd. Het doel van CREM is om een toegevoegde waarde te leveren aan de onderneming door het managen van het bedrijfsonroerend goed. CREM is samengesteld uit vier bedrijfsprocessen: general management, asset management, facility management en cost control. De CRE-manager zorgt voor de vertaling van het strategische bedrijfsbeleid naar het management van het vastgoed. De CRE-manager kent vanuit de literatuur vier typen stakeholders: de Raad van Bestuur van de onderneming, de werkmaatschappijen oftewel business units, de controlafdeling en de vastgoedmarkt. Elk van deze stakeholders heeft zijn eigen belangen. Het is de taak van de CRE-manager om de belangen middels het CREM te behartigen. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 14/65
3 De Rijksgebouwendienst en het rijkshuisvestingstelsel Het managen van het bedrijfsonroerend goed is een aparte discipline binnen een onderneming. Het is vooral gericht op het ondersteunen van de onderneming bij het realiseren van de ondernemingsdoelstellingen. Maar hoe is dit geregeld bij de rijksoverheid? In dit hoofdstuk wordt uiteengezet op welke wijze de huisvesting van het Rijk is geregeld en wie daarbij de belangrijkste stakeholders zijn. Speciale aandacht wordt gegeven aan de belangen van de stakeholders en de rol van de Rgd in het krachtenveld dat ontstaat tussen deze diverse belangen. Als laatste worden de veranderingen bekeken die zijn voorgesteld naar aanleiding van de evaluatie van het rijkshuisvestingstelsel dat sinds 1999 operationeel is. 3.1 Het rijkshuisvestingstelsel De Rgd beheert de vastgoedportefeuille van het Rijk. Sinds 1 januari 1999 is de Rgd een agentschap van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Dit houdt in dat de Rgd zelfstandiger kan opereren en een financieel baten- en lastenstelsel heeft. Tussen de te huisvesten rijksdiensten en de Rgd bestaat een huurder-verhuurderrelatie. De Rgd levert op verzoek van de rijksdiensten huisvesting die voldoet aan hun wensen en eisen. En de rijksdiensten, de klanten van de Rgd, betalen op hun buurt een gebruiksvergoeding aan de Rgd voor het gebruik van het vastgoed. Leenfaciliteit Aflossing en rente Normvergoeding Huisvesting Gebruiksvergoeding en à fonds perdu betaling Klanten: rijksdiensten Figuur 3.1 Financiën binnen het rijkshuisvestingstelsel Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 15/65
De deelnemende rijksdiensten zijn daarbij zelf financieel verantwoordelijk voor hun huisvestingbudget en de toepassing van het regeringsbeleid op de eigen huisvesting. Het ministerie van Financiën stelt deze budgetten beschikbaar aan de rijksdiensten en is met de Rgd een leenfaciliteit overeengekomen ter financiering van de vastgoedportefeuille en de uit te voeren projecten. Dit alles is in figuur 3.1 schematisch weergegeven. Voor de stelselwijziging in 1999 bepaalde de Rgd hoe de rijksdiensten werden gehuisvest en had daartoe zelf een budget ter beschikking. De doelstelling van het nieuwe rijkshuisvestingstelsel is om de budgetten voor huisvesting doelmatiger te besteden dan wanneer elk departement zelf voor eigen huisvesting zorgt. Bovendien wordt de verantwoordelijkheid van het integraal management bij de klanten neergelegd. De missie van de Rgd is het bieden van passende huisvesting aan rijksdiensten waarin het blijvend plezierig werken is. Aan deze missie wordt invulling gegeven door de drie centrale doelstellingen die de Rgd heeft opgesteld. Dit zijn (Rgd, 2005a, p.6): Het leveren van adequate huisvesting; Het realiseren van een bedrijfsresultaat waarbij de baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn; Het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van het rijksbeleid. Voorbeelden van het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan ander rijksbeleid zijn: mobiliteitsbeheersing door goed bereikbare huisvestingslocaties, de stimulering van een hoogwaardige bouwproductie en bouwinnovatie, het verminderen van de milieubelasting door duurzaam te bouwen, aandacht voor stedenbouw, architectuur en beeldende kunst bij huisvestingsprojecten. Op de drie doelstellingen wordt de Rgd en daarmee dus ook de minister van VROM op politiek vlak afgerekend. In figuur 3.2 wordt duidelijk gemaakt hoe de missie, strategie, doelstellingen en de producten zich tot elkaar verhouden. Missie: De Rgd biedt klanten passende huisvesting waarin het blijvend plezierig werken is. Strategie: o.a. portefeuillestrategie, inkoopstrategie, beheerstrategie Doelstelling: Adequate huisvesting Product: Huisvesting Doelstelling: Baten & lasten in evenwicht Doelstelling: Leveren van toegevoegde waarde Product: Services Product: Adviezen Product: Beleid Figuur 3.2 Missie, strategie, doelstellingen en producten van de Rgd De Rgd levert vier producten. Allereerst is dit Huisvesting, wat bestaat uit het ontwikkelen, realiseren en leveren van huisvesting voor rijksdiensten. De volgende activiteiten worden daarbij onderscheiden: (ver)bouw en aankoop van panden; interne advisering over (ver)bouw en aankoop van panden; technisch beheer; inhuur van panden; administratief vastgoedbeheer en commercieel beheer. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 16/65
Het tweede type product is Services. Deze omvat producten en diensten die conform de Regeling Taakverdeling Beheer (RTB) uitgevoerd dienen te worden door de gebruikers van huisvesting, maar op verzoek toch door de Rgd worden uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is het onderhouden van installaties die door de klanten zelf zijn aangeschaft, zoals beveiliging- en telecomsystemen. Het product Adviezen betreft advisering aan de klant over huisvestingsbehoeften en het gebruik van de huisvesting. Voorbeelden hiervan zijn adviezen over het Facility Management bij een klant en adviezen bij het opstellen van een ruimtelijk-functioneel programma van eisen. Middels het laatste product Beleid draagt de Rgd bij aan de voorbereiding en uitvoering van het regeringsbeleid (Rgd, 2005b, p.7). De missie, strategie en doelstellingen van de Rgd zijn vastgelegd in het Bedrijfsplan Rgd 2003-2007 (Rgd, 2002). De portefeuillestrategie is een nadere uitwerking van de strategieën die in dit bedrijfsplan worden genoemd. Daarnaast zijn de afspraken omtrent het rijkshuisvestingstelsel vastgelegd in het Beleidskader Rijkshuisvesting 1999-2003 (Ministerie van VROM, 1998c). Dit beleidskader vervangt sinds 1999 de rijkshuisvestingsplannen. Opmerkelijk is dat dit beleidskader na 2003 niet is bijgesteld. Wel is het rijkshuisvestingstelsel in 2004 geëvalueerd. In paragraaf 3.4 wordt daar verder op ingegaan. Door de doelstellingen en de door de regering oplegde taken kent de Rgd meerdere rollen in het huisvestingstelsel. Dit zijn de volgende rollen (Ministerie van VROM, 2004a, p.63): Portefeuillehouder: het beheren en managen van de vastgoedportefeuille. Opdrachtnemer: het zorgdragen voor passende huisvestingsoplossingen voor de klant. Beleidsvoorbereider en -uitvoerder: het realiseren van de rijksdoelstellingen omtrent huisvesting. Dewulf e.a. (1999, p.4) omschrijven het portefeuillemanagement van de Rgd als het optimaliseren van de samenstelling van de voorraad door het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod, waarbij rekening gehouden moet worden met het algemeen regeringsbeleid, het primaire proces van de gebruiker en de kosten die met de oplossing gemoeid zijn. Deze omschrijving is gestoeld op de oude portefeuillestrategie en sluit direct aan op de drie doelstellingen en rollen van de Rgd. Een belangrijk gegeven van het rijkshuisvestingstelsel is de beslissingsbevoegdheid van de individuele klant. Deze staat in het stelsel centraal en is leidend voor het handelen van de Rgd. Aan alle wijzigingen (aanhuur, aankoop en afstoot) die zich voordoen in de vastgoedportefeuille, ligt een vraag van een klant (departement) ten grondslag. De Rgd handelt niet op eigen initiatief, maar enkel vanuit de opdracht van een klant. Daarbij adviseert de Rgd ook op eigen initiatief, maar het nemen van beslissingen over huisvesting blijft een aangelegenheid van de klanten van de Rgd. Dit compliceert voor de Rgd de doelstelling om uitvoering te geven aan het rijksbeleid. De minister van VROM kan het handelen van de Rgd in opdracht van een klant alleen toetsen op het doelmatigheidscriterium. Met andere woorden: de Rgd moet kunnen aantonen dat er verantwoord wordt omgegaan met de publieke taak en de publieke gelden, en dat investeringsbeslissingen op een zorgvuldige wijze worden genomen. 3.2 Stakeholders van de Rijksgebouwendienst en diens belangen Binnen het rijkshuisvestingstelsel hebben de klanten van de Rgd een gedwongen winkelnering. Zij zijn verplicht hun huisvesting af te nemen via de Rgd. Deze klanten zijn de departementen en aan de departementen gerelateerde organisaties. Bij een traditionele CRE-organisatie zijn ze te vergelijken met werkmaatschappijen van grote ondernemingen die een bepaalde huisvestingsbehoefte hebben. De Rgd heeft de rol van CRE-organisatie en vervult deze behoeften. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 17/65
Maar naast de directe klanten van de Rgd zijn er ook nog andere stakeholders te onderscheiden. De regering vertegenwoordigd door de Ministerraad is als Raad van Bestuur verantwoordelijk voor het regeringsbeleid en dus ook voor het functioneren van het huisvestingsstelsel. Zie hiervoor ook figuur 2.2. Klanten Rgd Ministerie van Financiën Regering Figuur 3.3 Stakeholders en hun posities binnen het rijkshuisvestingstelsel De vijftien ministers en tien staatssecretarissen die gezamenlijk de regering vormen staan individueel weer aan het hoofd van de business units oftewel de departementen. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn de toezichthouders van de regering zoals de Raad van Commissarissen dit is bij een beursgenoteerde onderneming. Dit valt buiten de grenzen van figuur 3.3. De Nederlandse burgers kunnen gezien worden als de aandeelhouders van de N.V. Nederland, die om de vier jaar een nieuwe Raad van Bestuur kiezen. Het regeerakkoord van een regering kan worden opgevat als het vastleggen van het strategisch beleid voor de onderneming. De laatste onderscheiden stakeholder binnen het rijkshuisvestingstelsel is het Ministerie van Financiën en in het bijzonder het onderdeel Inspectie der Rijksfinanciën (IRF). Dit onderdeel fungeert in de praktijk als de ogen en de oren van de minister van Financiën. De IRF ziet toe op het gebruik van de leenfaciliteit die de Rgd heeft bij het ministerie. Het ministerie van Financiën is te vergelijken met de Control-afdeling waarmee een traditionele CRE-afdeling binnen een bedrijf te maken heeft. Een stakeholder die niet in figuur 3.3 is toegevoegd maar wel grote belangen heeft, is de vastgoedmarkt. De Rgd is met name in grote steden in Nederland een belangrijke afnemer van de vastgoedmarkt. Gelet op de vraagstelling van dit onderzoek, zal de vastgoedmarkt niet nader als stakeholder worden behandeld. De Rgd kent verscheidene stakeholders die elk hun eigen belangen hebben. De belangen worden in figuur 3.4 opgesomd. Doordat de individuele belangen met elkaar kunnen conflicteren ontstaan er spanningen. Niet alleen tussen de stakeholders en de Rgd, maar ook onderling tussen de stakeholders. Een voorbeeld van conflicterende belangen deed zich in 2004 voor toen het ministerie van Financiën een leenplafond van toepassing verklaarde op de leenfaciliteit. Aanleiding hiervoor was de dreigende overschrijding van het maximale financieringstekort van 3%. Dit belang van het ministerie van Financiën botste met de belangen van de klanten van de Rgd die nieuwe of vervangende huisvesting zochten. Ondanks het feit dat de klanten voldoende huisvestingbudget hadden voor de komende jaren, was het ministerie van Financiën genoodzaakt de benodigde investeringen te beoordelen op het beslag dat het legde op de leenfaciliteit. Een andere terugkerende discussie is het in stand houden van monumenten. De Rgd voert het beleid zo veel mogelijk monumenten een passende gebruiksfunctie te geven. Klanten van de Rgd geven in Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 18/65
toenemende mate aan dat zij indien zij een keuze hebben een modern kantoorpand verkiezen boven een monumentaal pand. Redenen hiervoor zijn dat monumenten over het algemeen minder efficiënt zijn te gebruiken (veel ruimteverlies) en de vermeende hogere kosten in de exploitatie. Hoewel het Monumentenbeleid rijksbeleid is, wensen klanten niet op te draaien voor extra kosten die het gebruik van een monument met zich mee brengt. Stakeholder Belang Klanten Rgd Continuïteit van het primaire proces Passende huisvesting Bereikbaarheid Lage huisvestingskosten, maximale kwaliteit Ministerie van Financiën Efficiënte besteding van middelen Doelmatigheidsverbetering Minimalisering van de huisvestingskosten op de langere termijn Financieringstekort maximaal 3% (EMU-norm) Het vergroten van de acceptatie en de toepassing van Publiek Private Samenwerking (PPS) bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen Ministerie van VROM (moederdepartement Rgd) Goed functionerende Rgd (doelmatigheid, rechtmatigheid, tevredenheid personeel) Toegevoegde waarde als rijksdienst (o.a. realiseren schaalvoordelen, risicobeheersing, innoverend vermogen en bijdrage aan rijksbeleid, verstandig beheerde en behouden monumenten) Baten en lasten met elkaar in evenwicht Regering Efficiënte besteding van middelen Doelmatigheid Goed functionerend huisvestingsstelsel en Rgd Schaalvoordelen door omvang Bijdrage leveren aan regeringsbeleid (Stedenbouw, Monumentenbeleid, Architectuur, Kunst) Voorbeeld- en trekkersfunctie Figuur 3.4 De belangen van de stakeholders. De gegevens zijn gebaseerd op interviews, Agentschapstatuut Rgd (Ministerie van VROM, 1998a), Besluit Rijksgebouwendienst 1999 (Ministerie van VROM, 1998b) en Tweede Kamer (2004) Voor het functioneren van de Rgd is het belangrijk om rekening te houden met de belangen van alle stakeholders, zoals weergegeven in figuur 3.4. Wordt dat niet gedaan, dan kan de Rgd niet alle doelstellingen binnen het rijkshuisvestingstelsel realiseren. Er bestaat aldus een wederzijdse afhankelijkheid tot het leveren van een toegevoegde waarde voor de stakeholders. 3.3 CREM en de positie van de Rijksgebouwendienst De Rgd is geen corporate real estate organisatie pur sang zoals bijvoorbeeld de vastgoedafdeling van een grote multinational dit wel kan zijn. Bij een onderneming zijn er meerdere business units die vallen onder een en dezelfde Raad van Bestuur. Wanneer CREM-model voor het rijkshuisvestingstelsel wordt ingevuld, kan geconstateerd worden dat de Nederlandse regering de rol van Raad van Bestuur invult. Zie hiervoor de onderstaande figuur 3.5. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 19/65
Business perspective Real Estate perspective Strategic Focus Regering (Ministers en Staatssecretarissen) Ministerie van Financiën Rgd Operational Focus Klanten Rgd Ministerie van VROM Figuur 3.5 Rijkshuisvesting vanuit CREM perspectief Weliswaar is de regering één orgaan, maar het bijpassende regeringsbeleid is niet te vergelijken met hét strategisch beleid van een onderneming. Hét regeringsbeleid of rijksbeleid is een containerbegrip. Het is namelijk de optelsom van het beleid dat op de departementen (business units) op de verschillende beleidsterreinen wordt uitgewerkt aan de hand van het regeringsakkoord. De klanten van de Rgd maken dan ook geen onderdeel uit van een en dezelfde organisatie die één bedrijfsstrategie heeft. Het rijkshuisvestingsbeleid dat door de minister van VROM is vastgesteld zou een vertaling moeten zijn van het rijksbeleid, oftewel het General Management in CREM-termen (vergelijk figuur 2.1). De portefeuillestrategie van de Rgd is daarvan vervolgens een operationalisering. Maar feitelijk heeft de Rgd bij de uitvoering van het huisvestingsbeleid te maken met een klant die onder het General Management zijn eigen departementsbeleid verstaat. De Rgd functioneert als de vastgoedbeheerder (oftewel CRE-manager) van de Rijksoverheid, maar is functioneel een aparte zelfstandige organisatie (agentschap). De departementen zijn verplicht klant bij de Rgd. Door de bijzondere positie die de Rgd als een gemeenschappelijke leverancier voor huisvesting inneemt, doet zich een aantal problemen en dilemma s voor. Deze zijn afzonderlijk niet uniek voor een CRE-organisatie, maar komen wel allemaal tegelijkertijd voor bij de Rgd. Dewulf e.a. (1999, pp.5-7) heeft deze problemen bij het management van een vastgoedportefeuille geïnventariseerd. Ten eerste komen de belangen van de stakeholders niet overeen met elkaar. Een aantal staat eerder op gespannen voet met elkaar. Zie hiervoor ook de voorbeelden in de voorgaande paragraaf. Ten tweede is het niet altijd duidelijk wat de algemene strategie van de organisatie is. Als CREorganisatie zou de Rgd de portefeuillestrategie moeten afstemmen op het algemene rijksbeleid. Aan het begin van deze paragraaf werd al duidelijk dat hét rijksbeleid niet bestaat. Volgens Dewulf e.a. (1999, p.5) wordt het probleem van onvoldoende inzicht hierin nog eens versterkt door het verschil dat ontstaat tussen de formele strategie en de strategie zoals deze in de praktijk wordt gevolgd. De kloof die ontstaat is volgens De Puy en Van der Schaaf (Dewulf e.a., 2000, pp.94-95) ook nog afhankelijk van de positionering van de CRE-unit binnen de onderneming. Daarnaast zal de corporate visie niet altijd volledig worden doorvertaald naar het niveau van de business unit (Crassee, 2005, p.12). Deze zijn vooral geneigd te sturen op die onderdelen van de strategie waarop zij worden aangesproken en afgerekend. Zo dient de Rgd conform een van zijn doelstellingen uitvoering te geven aan het rijksbeleid. Echter de klanten van de Rgd zijn verantwoordelijk voor het besluit of een bepaalde beleidsaanbeveling in zijn huisvestingsproject wordt meegenomen. Daarbij komt dat rijksbeleid vaak is opgehangen aan één bepaald departement waardoor nooit sprake zal zijn van een gemeenschappelijk belang. De individuele klant zal daardoor Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 20/65
minder snel het rijkshuisvestingsbeleid doorvertalen naar zijn eigen huisvestingspraktijk omdat de noodzaak ontbreekt. Ten derde zijn de doelstellingen waar de CRE-manager rekening mee moet houden niet statisch, maar dynamisch. Door toenemende dynamiek rondom organisaties wordt het steeds moeilijker de veranderingen in de vraag en de omgeving accuraat te voorspellen. Dit treft ook de portefeuillestrategie van de Rgd. Deze is vastgesteld voor de periode 2004 tot en met 2009, maar kan door de onvoorspelbaarheid van de vraag ook eerder moeten worden bijgesteld. Zo heeft het regeringsbeleid om rijksdiensten meer te spreiden over het land ( gebundelde deconcentratie ), grote gevolgen gehad voor de rijkshuisvesting in de periode eind jaren 70 - begin jaren 80. Als vierde en laatste probleem geeft Dewulf e.a. (1999, p.7) aan dat de implementatie van de portefeuillestrategie of de vertaling ervan naar het objectbeleidsplan problematisch kan zijn. De objecten in de portefeuille zijn niet homogeen en bevinden zich elk in een andere fase van de levenscyclus. Aanpassingen aan de objecten in de vastgoedportefeuille geschieden niet tegelijkertijd, maar door de jaren heen. Alle mutaties tezamen vormen uiteindelijk de nieuwe portefeuille. Een bijkomend probleem bij de implementatie en/of vertaling van de portefeuillestrategie is het gegeven dat objectbeslissingen veelal ad hoc worden genomen, zonder dat de beslissing wordt getoetst aan de vigerende portefeuillestrategie. Dit geldt gedeeltelijk voor de Rgd. Bij de aanhuur van panden neemt niet de Rgd de uiteindelijke beslissing over de mutaties in de portefeuille, maar de klant in wiens opdracht de Rgd handelt. Bij eigendomspanden bepaalt de Rgd zelf of het pand in de portefeuille blijft of het wordt afgestoten. De daadwerkelijk gerealiseerde portefeuille kan hierdoor afwijken van geplande portefeuille waarop de strategie was afgestemd. 3.4 Resultaten evaluatie stelselwijziging Bij de wijziging van het rijkshuisvestingstelsel per 1 januari 1999 is in de Tweede Kamer afgesproken dat de wijziging na vijf jaar zou worden geëvalueerd. De evaluatie heeft in 2004 plaatsgevonden en de resultaten daarvan zijn op 24 juni 2005 in de Ministerraad besproken. In het stelsel geldt momenteel dat de zeggenschap over de huisvesting en de financiële middelen is gedecentraliseerd. Elk departement beslist zelf over haar eigen huisvesting. Een belangrijke constatering uit het evaluatierapport (Ministerie van VROM, 2004a, p.50) is dat door deze decentrale allocatie van middelen de Rgd als adviseur wel in staat is om te beïnvloeden, maar niet om te sturen. Binnen de ministeries is sturing op huisvesting verschillend geregeld. (...) Het is dus sterk afhankelijk van het type ministerie en de agenda en kwaliteit van de verantwoordelijkheden of integraal management leidt tot een doelmatiger huisvestingsbeslissing. Doordat de Rgd de rol heeft van portefeuillehouder van het vastgoed, opdrachtnemer en beleidsvoorbereider c.q. beleidsuitvoerder ontstaat er een spanningsveld tussen de verschillende rollen. Bij excellente uitvoering en advies past het niet eveneens een sturende en controlerende rol te vervullen (Ministerie van VROM, 2004a, p.71). Om de doelmatigheid van het rijkshuisvestingstelsel te verbeteren wordt door de Stuurgroep Stelselevaluatie die de evaluatie heeft uitgevoerd voorgesteld om voor een ander besturingsmodel te kiezen. Uitgangspunt bij het nieuwe besturingsmodel is het scheiden van de beleidsontwikkelende en de dienstverlenende rollen. Minder roeien, meer sturen - september 2005 Pagina 21/65