Van ambtenaar naar werknemer in het openbaar onderwijs Een handreiking om u goed voor te bereiden op de normalisering (Wnra)
Inhoudsopgave 1 Voorwoord 3 1.1 Inleiding 3 1.2 Doel van deze handreiking 3 1.3 Vragen en opmerkingen 3 2 De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren 4 2.1 De Wnra in het kort 4 2.2 Wat betekent de Wnra voor het openbaar onderwijs? 5 2.2.1 Van aanstelling naar arbeidsovereenkomst 5 2.2.2 Tijdelijke contracten 6 2.2.3 Van bezwaar en beroep naar een civiele procedure bij de burgerlijke rechter 7 2.2.4 Van een repressieve toetsing door de bestuursrechter naar een preventieve ontslagtoets door het UWV of de kantonrechter 7 3 Voorbereiden op de Wnra 9 3.1 Zorg voor voldoende kennis over het private arbeidsrecht 9 3.2 Tijdsplanning 9 2 van 9
1 Voorwoord 1.1 Inleiding Medewerkers in het openbaar onderwijs vallen nu onder het ambtenarenrecht. Een openbare school wordt opgericht, in stand gehouden en bestuurd door of namens de overheid, meer in het bijzonder de gemeente. De medewerkers zijn daardoor werkzaam in openbare dienst en hebben een aanstelling als ambtenaar. Daarmee hebben zij een bijzondere rechtspositie. Dit gaat veranderen als de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking treedt. Naar verwachting is dat per 1 januari 2020. Voor ambtenaren gaat dan het arbeidsrecht uit het Burgerlijk Wetboek gelden, zoals dit nu al op werknemers in de bedrijfssectoren van toepassing is. Het is belangrijk dat schoolbesturen in het openbaar onderwijs zich goed voorbereiden op de gevolgen van de Wnra zodat de omschakeling vlekkeloos verloopt. Voor schoolbesturen in het bijzonder onderwijs en voor samenwerkingsscholen verandert er in principe niets. Hun medewerkers vallen al onder het civiele arbeidsrecht. 1.2 Doel van deze handreiking Om scholen te ondersteunen bij de implementatie van de Wnra hebben wij deze handreiking geschreven. Hierin leest u hoe u zich op de Wnra kunt voorbereiden en waar u aan moet denken. Want wat zijn de grootste veranderingen? Bent u al op de hoogte van het arbeidsrecht en weet u wat dit voor uw scholen betekent? Heeft u al geïnventariseerd of u uw eigen rechtspositionele regelingen moet aanpassen? Behalve dat deze handreiking een praktisch hulpmiddel is om u op de Wnra voor te bereiden, bevat de handreiking ook informatie over het reguliere arbeids- en ontslagrecht. De handreiking is bedoeld voor iedereen binnen de school die betrokken is bij de overgang van het ambtenarenrecht naar het arbeidsrecht. In de regel zijn dit de HRM-medewerkers, leidinggevenden en waar nodig de bestuurder. 1.3 Vragen en opmerkingen Als u vragen en/of opmerkingen over deze handreiking of de Wnra heeft, kunt u natuurlijk contact opnemen met: Siep van der Galiën Siep.VanderGalien@leeuwendaal.nl 06 21 58 07 64 Vincent Kellenaar Vincent.Kellenaar@leeuwendaal.nl 06 29 00 47 16 Rilana de Vries Rilana.deVries@leeuwendaal.nl 06 23 74 96 06 3 van 9
2 De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren 2.1 De Wnra in het kort Na zes jaar van parlementaire behandeling heeft de Eerste Kamer op 8 november 2016 het wetsvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) aangenomen. Het wetsvoorstel is een initiatief van de Tweede Kamerleden Koşer Kaya/Van Weyenberg (D66) en Van Hijum/Keijer (CDA). Zij en de meerderheid van de Tweede en Eerste Kamer zijn van mening dat niet valt te verdedigen dat ambtenaren en werknemers verschillend worden behandeld. Een bijzondere rechtspositie voor ambtenaren is niet meer van deze tijd. Om de rechtspositie van ambtenaren te normaliseren, in die zin dat de verschillen met de rechtspositie van werknemers zo veel mogelijk worden opgeheven, moet een groot aantal wetten worden aangepast. Momenteel zijn de Algemene wet bestuursrecht en de Ambtenarenwet van toepassing op medewerkers in het openbaar onderwijs. Er is aanpassingswetgeving nodig om dit te veranderen. De Wnra regelt dit namelijk niet. Er is daarom een concept-wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren in het onderwijs gemaakt, dat regelt dat de medewerkers die in het openbaar onderwijs werken straks niet meer onder het ambtenarenrecht (en daarmee het bestuursrecht) vallen. Zonder deze wijziging zou voor een beperkt deel van de openbare scholen behalve het private arbeidsrecht ook de nieuwe ambtenarenwet (de Ambtenarenwet 2017) gaan gelden. Die bevat regels die samenhangen met het werken bij de overheid, zoals het afleggen van de eed of gelofte, bepalingen over integriteit en nevenwerkzaamheden. Bij de praktijk van het onderwijs past dit echter niet goed. Bovendien hebben de onderwijssectoren over deze onderwerpen zelf afspraken gemaakt en vastgelegd in de cao s of in codes. Inmiddels is de internetconsultatie over het concept-wetsvoorstel gesloten. De volgende stap in het wetgevingsproces is een advies van de Raad van State. De Raad van State neemt de reacties uit de internetconsultatie mee in haar oordeel. Vervolgens wordt het wetsvoorstel aangeboden aan de Tweede en Eerste Kamer. Het is de bedoeling dat de Wnra en alle aanpassingswetgeving op 1 januari 2020 in werking zal treden. In deze handleiding gaan we van deze ingangsdatum uit, maar afhankelijk van het verloop van het wetgevingsproces kan deze datum op een later moment worden bepaald. Naast de aanpassing van diverse wetten moeten ook de cao s voor het primair en voortgezet onderwijs en voor de universiteiten op de nieuwe wetgeving worden aangepast. In de cao zijn nu nog afzonderlijke bepalingen opgenomen voor het openbaar onderwijs ten aanzien van aanstelling, ontslag en vervangingsbeleid. Deze verschillen zullen verdwijnen. De sectoren mbo en het hbo kennen alleen bijzondere instellingen waar het civiele arbeidsrecht al van toepassing is, zodat het niet nodig is om deze cao s aan te passen. Indien u eigen rechtspositionele regelingen heeft, zoals een regeling functionerings- en beoordelingegesprekken of een regeling gratificatie-/attentieregeling, dient u deze ook aan het civiele arbeidsrecht aan te passen. In de regel zijn de aanpassingen vooral tekstueel van aard, tenzij u besluit dat de normalisering een goed moment is om de regelingen ook inhoudelijk aan te passen. Houdt u er dan rekening mee dat voor het aanpassen van bepaalde rechtspositionele regelingen de instemming van de medezeggenschap nodig is. 4 van 9
2.2 Wat betekent de Wnra voor het openbaar onderwijs? Hiervoor kwam al even aan de orde dat de verschillen tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs die nu in de cao zijn opgenomen, zullen verdwijnen. De materiële arbeidsvoorwaarden, zoals salaris, arbeidsduur, vakantie, vergoedingen, pensioen en dergelijke veranderen daarentegen niet. Net zoals nu het geval is, komen arbeidsvoorwaarden tot stand in het overleg tussen de werkgeversorganisatie en de vakbonden. Ook de wettelijke regelingen, zoals de sociale verzekeringswetgeving, de Arbeidstijdenwet, de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet medezeggenschap op scholen blijven onverkort van toepassing. Maar wat verandert er dan wèl? Hieronder volgt een opsomming van zaken die wel veranderen. 2.2.1 Van aanstelling naar arbeidsovereenkomst Door de Wnra worden de eenzijdige publiekrechtelijke aanstellingen in het openbaar onderwijs vervangen door tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomsten waarbij over de arbeidsvoorwaarden cao-overleg wordt gevoerd met de vakbonden. Medewerkers in het openbaar onderwijs krijgen straks dus een akte van benoeming, die op grond van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra en de Wet op het voortgezet onderwijs geldt als een arbeidsovereenkomst in de zin van artikel 7:610 Burgerlijk Wetboek. In het vervolg van deze handreiking zullen we de rechtsverhouding daarom aanduiden met arbeidsovereenkomst. Vanwege het tweezijdige karakter wordt de arbeidsovereenkomst ondertekend door zowel het bevoegd gezag als de betreffende medewerker. In de arbeidsovereenkomst worden zaken geregeld als: a b c d e f g h i de naam en het adres van het bevoegd gezag; de naam, de voornamen en de geboortedatum van de medewerker; de datum van ingang van de benoeming; de functie waarin de medewerker wordt benoemd; de omvang van de betrekking; de bepaling of de benoeming in vaste of in tijdelijke dienst geschiedt en in het laatste geval de gronden voor de tijdelijkheid en de duur van de benoeming; de op de dag van zijn benoeming van toepassing zijnde schaal en salarisnummer; de bepaling dat de betrokkene werkzaam zal zijn in algemene dienst van het bevoegd gezag en; voor medewerkers die bij de uitoefening van hun functie kennis nemen van persoonlijke gegevens van leerlingen, voorschriften omtrent geheimhouding daarvan, voor zover een geheimhoudingsplicht niet uit anderen hoofde is verzekerd. Daarnaast bevat artikel 7:655 Burgerlijk Wetboek een aantal aanvullende eisen die in de arbeidsovereenkomst genoemd moeten worden, zoals de plaats of plaatsen waar de arbeid wordt verricht, of de medewerker gaat deelnemen aan een pensioenregeling en de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomst. Bij de inwerkingtreding van de Wnra zullen de bestaande aktes van aanstelling van rechtswege (automatisch) worden omgezet in een arbeidsovereenkomst. Het is daarom niet nodig om alsdan een arbeidsovereenkomst ter ondertekening voor te leggen van de medewerkers die in het bezit zijn van een akte van aanstelling. 5 van 9
2.2.2 Tijdelijke contracten Als de Wnra in werking treedt, wordt de ketenregeling uit het civiele arbeidsrecht ook op het openbaar onderwijs van toepassing. Die houdt in dat er in een periode van twee jaar hooguit drie opvolgende tijdelijke abeidsovereenkomsten aangegaan kunnen worden. Bij de vierde arbeidsovereenkomst of bij overschrijding van twee jaar ontstaat van rechtswege een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Er is sprake van opeenvolgende tijdelijke contracten als zij elkaar binnen een periode van zes maanden opvolgen. Voor vervangingen anders dan wegens ziekte van een leraar bestaat in het bijzonder primair onderwijs echter een uitzondering op deze hoofdregel. Na de inwerkingtreding van de Wnra zal deze uitzondering ook voor het openbaar onderwijs gelden. Bij deze vervangingen geldt dan dat de arbeidsovereenkomst pas bij het zevende contract of bij overschrijding van de termijn van drie jaar in een vast contract wordt omgezet. Deze verruiming geldt echter alleen voor onderwijsgevend personeel en onderwijsondersteunend personeel met lesgebonden en/of behandeltaken. Vervangingsbetrekkingen in verband met ziekte zullen naar verwachting vanaf 1 januari 2020 geheel van de wettelijke ketenregeling worden uitgezondend gedurende drie jaar. Sociale partners streven er evenwel naar dat schoolbesturen al in het schooljaar 2018/2019 van deze mogelijkheid gebruik kunnen maken. Dat deze ketenregeling voor u gaat gelden, vraagt nu uw aandacht al omdat dit gevolgen kan hebben voor verlengingen die doorlopen tot 1 januari 2020. Als een tijdelijk dienstverband in een reeks op 1 januari 2020 de periode van twee jaar overschrijdt, ontstaat er dus automatisch een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Een ander punt waar u na de normalisering mee te maken krijgt, is de in het private arbeidsrecht geregelde aanzegplicht. Die houdt in dat u de medewerker uiterlijk één maand voordat de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd van rechtswege eindigt, schriftelijk moet informeren of u de arbeidsovereenkomst wilt voortzetten en zo ja, onder welke voorwaarden. Doet u dit niet of doet u dit te laat, dan is het bestuur een vergoeding van maximaal één maandsalaris verschuldigd. Wel eindigt de arbeidsovereenkomst van rechtswege op de einddatum. De aanzegplicht geldt niet bij arbeidsovereenkomsten die zijn aangegaan voor een periode korter dan zes maanden. Ook op deze hoofdregel bestaat in het bijzonder primair onderwijs een uitzondering. Indien er sprake is van een tijdelijk contact met uitzicht op vast, dan bedraagt de uiterlijke termijn van aanzegging 2 maanden in plaats van 1 maand voor het eindigen van het contract. Het niet voldoen aan deze aanzegplicht heeft bovendien arbeidsrechtelijke gevolgen. De aanzegplicht is natuurlijk van toepassing op medewerkers die na 1 januari 2020 bij u in dienst treden, maar heeft ook gevolgen voor medewerkers die een tijdelijk contract hebben dat na die datum eindigt. Ook deze groep medewerkers moet u tijdig aanzeggen. 6 van 9
2.2.3 Van bezwaar en beroep naar een civiele procedure bij de burgerlijke rechter De Algemene wet bestuursrecht is straks niet langer van toepassing op de verhouding tussen het schoolbestuur en de medewerker. Dit betekent dat de huidige bezwaar- en beroepsprocedures voor arbeidsvoorwaardelijke besluiten vervallen. Daarvoor in de plaats komt het burgerlijk procesrecht bij de kantonrechter, hoger beroep bij het gerechtshof en cassatie bij de Hoge Raad. Voor lopende procedures blijft evenwel het bestuursrecht lopen. Dat geldt ook voor besluiten waartegen op 1 januari 2020 nog bezwaar of beroep mogelijk is. Dit betekent dat medewerkers tot medio februari 2020 nog bezwaarschriften kunnen indienen tegen besluiten die vóór 1 januari 2020 zijn genomen. Indien in uw eigen rechtspositionele regelingen naar de bezwarenprocedure wordt verwezen, dient u erover na te denken of u deze procedure wenst te handhaven en zo ja, op welke manier deze wenst in te richten. Het arbeidsrecht biedt u de ruimte om geschillenprocedures in te stellen, al dan niet met een interne of externe geschillencommissie. Er zijn meerdere mogelijkheden om een geschillenregeling vorm te geven; daarover gaan wij graag met u in gesprek. 2.2.4 Van een repressieve toetsing door de bestuursrechter naar een preventieve ontslagtoets door het UWV of de kantonrechter Ook zal het ontslagrecht inhoudelijk veranderen door de Wnra. Het civiele ontslagrecht, zoals dat een aantal jaren geleden door de WWZ ingrijpend is gewijzigd, gaat dan ook voor het openbaar onderwijs gelden. Een medewerker kan dan alleen ontslagen worden als aan één of meer wettelijke ontslaggronden wordt voldaan. Deze ontslaggronden zijn: a b c d e f g h het vervallen van arbeidsplaatsen als gevolg van beëindiging van de onderneming of bedrijfseconomische omstandigheden; langdurige arbeidsongeschiktheid (langer dan 104 weken, geen passende arbeid en geen verwacht herstel binnen 26 weken); veelvuldige arbeidsongeschiktheid, niet zijnde het gevolg van onvoldoende zorg voor de arbeidsomstandigheden, met onaanvaardbare gevolgen voor de bedrijfsvoering; disfunctioneren, niet zijnde het gevolg van onvoldoende zorg voor de arbeidsomstandigheden of onvoldoende zorg voor scholing, mits de werknemer hiervan tijdig in kennis is gesteld en hem voldoende gelegenheid is geboden om het functioneren te verbeteren; verwijtbaar gedrag, zodanig dat van een werkgever in redelijkheid niet kan worden verlangd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren; werkweigering wegens ernstige gewetensbezwaren, tenzij de bedongen arbeid in aangepaste vorm kan worden verricht; een verstoorde arbeidsverhouding, zodanig dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden verlangd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren; andere omstandigheden die zodanig zijn dat van de werkgever in redelijkheid niet kan worden verlangd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren. Voordat echter ontslag kan worden verleend, moet in de eerste twee omstandigheden een ontslagvergunning bij het UWV worden gevraagd of, in de andere omstandigheden, een ontbindingsverzoek bij de kantonrechter worden ingediend. Is de betreffende medewerker twee jaar bij u in dienst, dan heeft hij bovendien recht op een transitievergoeding. De hoogte van de transitievergoeding is onder andere afhankelijk van het aantal jaren dat de medewerker bij de organiastie heeft gewerkt en het salaris dat hij daar laatstelijk mee verdiende. Voor de eerste tien 7 van 9
dienstjaren is de transitievergoeding een derde maandsalaris per half dienstjaar. Daarna bedraagt de vergoeding een half maandsalaris per dienstjaar. Net als in het bestuursrecht kunnen scholen ook met een medewerker afspraken maken om het dienstverband in onderling overleg (met wederzijds goedvinden) te beëindigen. De gemaakte afspraken worden dan in een vaststellingsovereenkomst vastgelegd. Een belangrijk verschil met de bestaande praktijk in het openbaar onderwijs is echter dat in het arbeidsrecht een medewerker na ondertekening van de vaststellingsovereenkomst een wettelijke bedenktermijn van twee weken heeft. Binnen deze bedenktermijn kan een medewerker zonder opgaaf van redenen schriftelijk op de gemaakte afspraken terugkomen en de vaststellingsovereenkomst ontbinden. Wijst u als school niet expliciet op deze termijn, van bedraagt deze zelfs 21 dagen. 8 van 9
3 Voorbereiden op de Wnra 3.1 Zorg voor voldoende kennis over het private arbeidsrecht Om goed voorbereid te zijn op de Wnra is het nodig om (actuele) kennis van het private arbeidsrecht te hebben. Een aantal medewerkers, zoals HRM-medewerkers en medewerkers van de personeelsadministratie, leidinggevenden en waar nodig de bestuurder, moet hun werk straks doen binnen een andere context. Dat betekent dat zij actuele arbeidsrechtelijke kennis nodig hebben om hun werk naar behoren te kunnen blijven doen. Inventariseer daarom tijdig de behoefte aan bijscholing. Wij bieden scholing aan specifiek gericht op de HRM-medewerkers die de omslag vanuit het ambtenaren- en bestuursrecht naar het arbeidsrecht moeten maken. Voor leidinggevende en bestuurders bieden wij een praktische training arbeidsrecht aan die op hun dagelijkse praktijk is toegespitst. Wij verzorgen al jaren diverse arbeidsvoorwaardelijke trainingen en hebben bovendien ruime ervaring met arbeidsrechtelijke kwesties in het bijzonder onderwijs. Vanzelfsprekend kunnen wij de scholing incompany bij u verzorgen. 3.2 Tijdsplanning Een aantal acties zijn dus nodig om de overgang van ambtenaar naar werknemer in het openbaar onderwijs vlekkeloos te laten verlopen. De Wnra treedt naar verwachting op 1 januari 2020 in werking. Dat lijkt nog ver weg, maar om goed voorbereid te zijn is het raadzaam om een aantal dingen vanaf 1 januari 2019 alvast op te pakken. U kunt daarbij de volgende tijdsplanning aanhouden: Tijdsplanning januari maart 2019 april mei 2019 juni september 2019 Actie Bijscholing van de medewerkers die hun werkzaamheden na de normalisering binnen de arbeidsrechtelijke context moeten doen (HRM-medewerkers, medewerkers van de personeelsadministratie, leidinggevenden en de bestuurder) Inventariseren tijdelijke aanstellingen (looptijd en aantal eerdere aanstellingen) in verband met ketenregeling en aanzegplicht Inventariseren eigen rechtspositionele regelingen en waar nodig in overeenstemming brengen met het arbeidsrecht 9 van 9