Totaalbeeld rekenkameronderzoek naar de positie van de raad bij kaderstelling, sturing en controle van grote projecten Overkoepelende rapportage Status: overkoepelende rapportage, vastgesteld door de rekenkamercommissies op 13 februari 2012. Rekenkamercommissies Boxtel en Sint-Oedenrode Boxtel, 13 februari 2012
Inhoud Inleiding 2 1 Overkoepelend beeld in concluderende zin 4 2 Overkoepelende aanbevelingen 8 Inhoud (1)
Inleiding 1 De rekenkamercommissies van de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode (hierna: de rekenkamercommissie) voeren een gezamenlijk onderzoek uit naar grote projecten. Het doel van het onderzoek is om de gemeenteraden inzicht te geven in de processen die zich afspelen in de realisatie van grote projecten en aangeven op welke wijze de kaderstelling, sturing en controle van de raad in deze processen verbeterd kunnen worden. Hierbij komen vragen aan de orde als: Waar in deze processen bevinden zich in het algemeen de momenten waarop de raad aan bod hoort te komen? Welke informatie heeft de raad nodig en wanneer kan hij die verwachten? 2 De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt: Inzicht geven in de processen die spelen bij de realisatie van grote projecten en de kaderstelling, sturing en controle van de raad daarbij in beeld brengen om de raad handvatten te bieden om de gewenste invloed uit te oefenen bij toekomstige projecten. 3 De centrale vraag voor het onderzoek luidt: hoe en wanneer heeft de raad invloed op de realisatie van grote projecten en op welke wijze vindt kaderstelling, sturing en controle door de raad dan plaats? 4 Voor het beantwoorden van deze centrale vraag wordt een algemene analyse gemaakt van de gemeentelijke praktijk, waarbij wordt ingezoomd op casuïstiek van daadwerkelijk gerealiseerde projecten. Deze projecten zijn in samenspraak met beide gemeenteraden bepaald. Voor de gemeente Boxtel betreft het de projecten Reconstructie Schijndelseweg en de nieuwbouw van het zwembad. Voor de gemeente Sint-Oedenrode dient het project Mariëndael als casus. 5 Voor het beantwoorden van de centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:- (a) Hoe komt een groot project tot stand in de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode? (b) Hoe heeft de informatievoorziening aan de raad vorm gekregen; wat, wanneer, door wie en was dit tijdig, volledig en volgens juiste procedures? (c) Op welke wijze heeft kaderstelling, sturing en controle door de raad plaatsgevonden in de onderzochte projecten? (d) In hoeverre is het project doelmatig en doeltreffend geweest? (e) Hoe verhoudt deze werkwijze zich tot een gewenste procedure? Inleiding (2)
6 De rekenkamercommissie voert dit onderzoek parallel uit binnen beide gemeenten, waarbij de resultaten afzonderlijk per gemeente worden gepresenteerd. Iedere gemeente krijgt daarbij een eigen rapportage. Daarnaast wordt een overkoepelende analyse gemaakt van de prestaties in onderlinge verhouding tot elkaar om te bezien waar over en weer leerpunten zitten, die tot het eigen gemeentelijke voordeel kunnen worden ingezet. Deze overkoepelende rapportage ligt thans voor. 7 De rapportage is opgebouwd uit twee onderdelen. In het eerste hoofdstuk worden de onderzoeksvragen feitelijk beantwoord op basis van de eindrapportages van de twee gemeenten. In het tweede hoofdstuk worden overkoepelende aanbevelingen geformuleerd. 8 Het onderzoek is in opdracht van de rekenkamercommissies van de gemeenten Boxtel en Sint-Oedenrode uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Public Profit B.V. Inleiding (3)
1 Overkoepelend beeld in concluderende zin 101 Op basis van de resultaten van de afzonderlijke gemeenten is het mogelijk om tot samenvattende antwoorden te komen op de onderzoeksvragen. Wij doen dit in afzonderlijke paragrafen per onderzoeksvraag en in concluderende zin en door in de titel van de respectievelijke paragrafen reeds de essentie van de conclusie te verwoorden. 102 Wij komen tot de volgende conclusies in relatie tot de onderzoeksvragen:- (a) Collegeprogramma en staand beleid zijn leidend voor het tot stand komen van grote projecten in beide gemeenten; (b) De raad wordt in beide gemeenten geïnformeerd conform de eigen interne procedures, maar onvolledigheid van die procedures houdt de daadwerkelijke mogelijkheden voor tussentijdse bijsturing beperkt; (c) Kaderstelling, sturing en controle door de raden op de onderzochte projecten heeft plaatsgevonden via de bestaande interne procedures; (d) Alle drie de onderzochte projecten zijn doelmatig en doeltreffend geweest; (e) Tussentijdse informatievoorziening bij (dreigende) overschrijdingen is een belangrijke lacune in de Leidraad Projectmatig Werken van de gemeente Boxtel, die na aanpassing ook uitstekend toepasbaar is voor de gemeente Sint-Oedenrode. 103 Deze conclusies worden hierna toegelicht. Collegeprogramma en staand beleid zijn leidend voor het tot stand komen van grote projecten in beide gemeenten Onderzoeksvraag: hoe komt een groot project tot stand in de gemeenten Boxtel en Sint- Oedenrode? 104 Voor beide gemeenten geldt dat grote projecten tot stand komen als uitvloeisel van afspraken die zijn vastgelegd in het collegeprogramma dan wel in staand beleid, dat zijn de momenten waarop en de documenten waarin projecten worden aangekondigd en opgenomen in de meerjarenbegroting. Er is geen sprake van een ad-hoc totstandkoming, gedragen door incidenten. 105 De drie onderzochte projecten vormen een herkenbare uitwerking van gemeentelijk beleid:- (a) De nieuwbouw van Mariëndael in Sint-Oedenrode volgt uit het gemeentelijk accommodatiebeleid; Overkoepelend beeld in concluderende zin (4)
(b) (c) De reconstructie van de Schijndelseweg is een beleidsmatige combinatie van het Gemeentelijk Rioleringsplan II (onderdeel bergbezinkleiding) en het beleid met betrekking tot de ontwikkeling van de woonwijk In Goede Aarde; De nieuwbouw van het zwembad vloeit voort uit het beleid wat door de raad gevoerd is met betrekking tot de geprivatiseerde sportaccommodaties Den Haagakker. Daarnaast geeft het beleidsprogramma 2002-2006 het college de opdracht om een zwembad te realiseren. De raad wordt in beide gemeenten geïnformeerd conform de eigen interne procedures, maar onvolledigheid van die procedures houdt de daadwerkelijke mogelijkheden voor tussentijdse sturing beperkt Onderzoeksvraag: hoe heeft de informatievoorziening aan de raad vorm gekregen; wat, wanneer, door wie en was dit tijdig, volledig en volgens juiste procedures? 106 Beide gemeenten hebben interne procedures voor het informeren van de raad met betrekking tot grote projecten. In Sint-Oedenrode wordt daarbij gewerkt volgens de algemene spelregels van de planning & control cyclus, waarbij via de bestuursrapportage afwijkingen worden gerapporteerd en periodiek de voortgang van projecten via raadsinformatiebrieven wordt gecommuniceerd. Een verbijzonderde vorm met betrekking tot tussentijdse informatievoorziening voor projecten wordt daarbij niet gehanteerd, het verloopt via de planning & control cyclus. 107 Het rapporteren via de bestuursrapportages bij afwijkingen is ook leidend binnen de gemeente Boxtel. In relatie tot de gemeenteraad betreft dit de in de leidraad onderscheiden A projecten. Aanvullend geldt dat Boxtel via de Leidraad Projectmatig Werken een verbijzondering kent met betrekking tot informatievoorziening voor de zogenaamde B en C projecten, in het verkeer tussen ambtelijke organisatie en college. 108 Voor alle onderzochte projecten geldt dat de raad conform deze eigen interne procedures (voor zover relevant, de reconstructie van de Schijndelseweg is een B project waarin de informatievoorziening verloopt tussen organisatie en college, niet direct aan de raad) is geïnformeerd. Overkoepelend beeld in concluderende zin (5)
109 Beide gemeenten kennen evenwel een identiek knelpunt in de interne procedure met betrekking tot de informatievoorziening aan de raad. Dit betreft de vraag hoe en op welk moment de raad geïnformeerd en betrokken moet worden indien er sprake is van een dreigende overschrijding (Boxtel) dan wel indien een project niet volgens plan verloopt (Sint-Oedenrode). De vraag is daarbij wat dan de norm is en welke marge mag daarbij aangehouden worden? Moet voor iedere afwijking direct de gang naar de raad gemaakt worden of volstaat een melding in de bestuursrapportage? En geldt dit alles ook voor een dreigende afwijking zo ja wat is daar dan de definitie van? De praktijk op dit gebied bevat geen duidelijke spelregels over de vraag bij welke mate van afwijking op welke onderdelen er gerapporteerd moet worden aan de raad. Ook de vraag of dit standaard via de bestuursrapportage dient te geschieden of dat er ook andere varianten zijn, is niet uitgewerkt. 110 Dit leidt ons tot de conclusie dat deze lacune in beleid het risico vergroot dat de raad in beide gemeenten zich voor voldongen feiten geplaatst ziet bij (dreigende) overschrijdingen binnen grote projecten. Het vormt dan ook een inperking van de mogelijkheden voor de raad om tijdig te kunnen bijsturen. Kaderstelling, sturing en controle door de raden op de onderzochte projecten heeft plaatsgevonden via de bestaande interne procedures Onderzoeksvraag: op welke wijze heeft kaderstelling, sturing en controle door de raad plaatsgevonden in de onderzochte projecten? 111 De beantwoording van deze onderzoeksvraag ligt nadrukkelijk in het verlengde van de antwoorden op de vorige vragen. Kaderstelling heeft voor alledrie de projecten plaatsgevonden via het vaststellen van gemeentelijk beleid, waarin de opdracht tot realisatie vervat is. Daarnaast geldt aanvullend voor de nieuwbouw van zwembad Het Dommelbad dat het beleidsprogramma 2002-2006 het college van Boxtel de opdracht geeft om een zwembad te realiseren. Alle drie de onderzochte projecten zijn doelmatig en doeltreffend geweest Onderzoeksvraag: in hoeverre is het project doelmatig en doeltreffend geweest? 112 Uit de onderzoeksrapportages van beide gemeenten blijkt dat voor alledrie de projecten geldt dat de beoogde resultaten zijn gerealiseerd: dat wat de beleidsmatige opdracht was is ook opgeleverd, waarbij in de realisatie ook nadrukkelijk rekening is gehouden met wensen en opvattingen van directe belanghebbenden. Deze wensen en opvattingen zijn vastgelegd in het programma van eisen dan wel in het definitief ontwerp. Wij concluderen dan ook dat de onderzochte projecten doeltreffend zijn geweest. Overkoepelend beeld in concluderende zin (6)
113 Met betrekking tot de vraag of de projecten ook doelmatig zijn geweest laten de onderzoeken zien dat er sprake is geweest van een nadrukkelijke financiële sturing, zowel in Boxtel als in Sint-Oedenrode. De rapportages geven sprekende voorbeelden aan van herkenbare sturing op kostenbeheersing. Daarnaast geldt dat de projecten alle binnen de (al dan niet gewijzigde) beschikbaar gestelde financiële middelen zijn gerealiseerd. Gegeven het normenkader concluderen wij dan ook dat de drie projecten op een doelmatige wijze zijn gerealiseerd. Tussentijdse informatievoorziening bij (dreigende) overschrijdingen is een belangrijke lacune in de Leidraad Projectmatig Werken van de gemeente Boxtel, die na aanpassing ook uitstekend toepasbaar is voor de gemeente Sint-Oedenrode Onderzoeksvraag: hoe verhoudt deze werkwijze zich tot een gewenste procedure? 114 De Leidraad Projectmatig Werken van de gemeente Boxtel is een uitstekend algemeen kader voor projectbeheersing, sturing en controle. Het betreft een omvattende uitwerking van alle relevante zaken die spelen bij projectmatig werken binnen een gemeentelijke organisatie. De leidraad bevat een helder onderscheid in typen van projecten, duidelijke rolverdeling tussen de betrokken actoren zowel binnen de projectorganisatie als in het bestuurlijk verkeer, fasering van de aanpak en een richtlijn hoe te handelen bij conflicten. Stuk voor stuk elementen die noodzakelijk zijn om tot een professionele planning en realisatie van projecten te komen. 115 De constatering van de aanwezigheid van een uitstekend algemeen kader laat onverlet dat in de uitwerking van dit kader een belangrijk onderdeel niet voldoende geconcretiseerd is. Dit betreft het algemene kader dat vrij vertaald bij dreigende overschrijding de raad tijdig geïnformeerd wordt. Hierbij is niet gedefinieerd wat dreigend is en wat dan de wijze is waarop tijdig geïnformeerd moet worden. De normstelling op dit cruciale punt voor de raad ontbreekt. Hierdoor houdt dit algemene kader een globaal karakter en biedt het geen helderheid hoe te handelen in de praktijk in een concrete casus. Voor de gemeente Sint-Oedenrode geldt exact hetzelfde daar waar het de vraag betreft wat de norm is voor wanneer alles volgens plan verloopt. Daarmee is dit punt identiek voor beide gemeenten en zijn hierover ook eerder in dit hoofdstuk concluderende uitspraken gedaan. Overkoepelend beeld in concluderende zin (7)
116 De rekenkamercommissie is van mening en concludeert dan ook dat de leidraad van de gemeente Boxtel met aanpassing en concretisering op bovenstaand gebied de gewenste procedure en werkwijze kan zijn om als raad een goede positie te hebben daar waar het de kaderstelling, sturing en controle van grote projecten betreft. Vanzelfsprekend in combinatie met een actieve invulling van de eigen rol die voor de raad dan nog nadrukkelijker mogelijk wordt gemaakt dan thans het geval is. Dat geldt voor beide gemeenten in die zin dat de dan gecompleteerde leidraad ook een nadrukkelijke inspiratie en mogelijk zelfs een invulling kan zijn voor de beleidsmatige lacune van de gemeente Sint-Oedenrode op dit gebied. Voor beide gemeenten wordt dan een gewenste situatie gerealiseerd, vanuit het perspectief van kaderstelling, sturing en controle binnen grote projecten. Overkoepelend beeld in concluderende zin (8)
2 Overkoepelende aanbevelingen 201 Kijkend naar de aanbevelingen uit de twee afzonderlijke eindrapportages en naar de overkoepelende conclusies zoals weergeven in het vorige hoofdstuk, kunnen aanbevelingen worden gedaan. Wij formuleren er vier. 202 Concreet zijn de aanbevelingen:- 1. Boxtel: bestendig de werkwijze via de Leidraad Projectmatig Werken, los daarbij het knelpunt met betrekking tot de tussentijdse informatievoorziening op en evalueer de afrondende rapportageverplichting aan de raad voor A projecten; 2. Sint-Oedenrode: stel een eigen praktisch ingestoken beleidsmatig kader op voor projectmatig werken en kijk daarbij nadrukkelijk naar de (verbeterde) Leidraad Projectmatig Werken van de gemeente Boxtel; 3. Voor de raden van beide gemeenten: stel de Leidraad Projectmatig Werken zelf vast en stuur actief op de toepassing van dit kader, met oog voor de balans tussen handelingsvrijheid van het college en tijdige sturingsmogelijkheden voor de raad. 4. Voor de raden van beide gemeenten: geef het colleges de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht. 203 Deze aanbevelingen worden hierna toegelicht. 1. Boxtel: bestendig de werkwijze via de Leidraad Projectmatig Werken, los daarbij het knelpunt met betrekking tot de tussentijdse informatievoorziening op en evalueer de afrondende rapportageverplichting aan de raad voor A projecten 204 Met de Leidraad Projectmatig Werken heeft de gemeente Boxtel een professionele standaard in huis. De mate van professionaliteit dient te worden vergroot door de aangegeven lacune op het gebied van de tussentijdse informatievoorziening op te lossen. Tevens adviseren wij om de afrondende eindrapportageverplichting voor A projecten aan de gemeenteraad te evalueren en bij bestendiging actief te sturen op de toepassing ervan. Wij adviseren met nadruk om te blijven werken met deze leidraad,met inachtneming van de gegeven aanbevelingen. Overkoepelende aanbevelingen (9)
2. Sint-Oedenrode: stel een eigen praktisch ingestoken beleidsmatig kader op voor projectmatig werken en kijk daarbij nadrukkelijk naar de (verbeterde) Leidraad Projectmatig Werken van de gemeente Boxtel 205 De relatieve schaal van de gemeente Sint-Oedenrode vraagt om een praktische insteek voor een te hanteren kader met betrekking tot projectmatig werken, zonder daarbij inhoudelijke concessies te doen aan de professionaliteit van een dergelijk kader. Zij kan nadrukkelijk haar voordeel doen met het beleidsmatige werk wat in Boxtel is opgezet: de Leidraad Projectmatig Werken, met inachtneming van de aanbevolen verbetering op het gebied van de tussentijdse informatievoorziening. 3. Voor de raden van beide gemeenten: stel de Leidraad Projectmatig Werken zelf vast en stuur actief op de toepassing van dit kader, met oog voor de balans tussen handelingsvrijheid van het college en tijdige sturingsmogelijkheden voor de raad 206 De leidraad inclusief de gegeven aanbevelingen heeft direct betrekking op de kaderstellende, controlerende en sturende rol van de gemeenteraad bij grote projecten. Wij bevelen aan om de aangevulde leidraad zoals hiervoor aangegeven dan ook expliciet door de gemeenteraad vast te laten stellen. Naast de formele status van een raadsbesluit verkrijgt de leidraad hierdoor ook de noodzakelijke aandacht van de raad zelf om actief te sturen op naleving van de gemaakte afspraken met betrekking tot haar rol bij grote projecten. 4. Voor de raden van beide gemeenten: geef het colleges de opdracht om de aanbevelingen uit te voeren en na een jaar te evalueren op welke wijze ze in praktijk zijn gebracht 207 Om het effect van dit rekenkameronderzoek te borgen bevelen wij aan om aan de colleges van B&W de opdracht te geven de gegeven aanbevelingen uit te voeren. De feitelijke uitvoering ervan en de in de praktijk behaalde resultaten kunnen dan vervolgens na een jaar geëvalueerd worden. Daarmee wordt de doorwerking van ons advies gemonitord. --------------------------------------- --------------------- Overkoepelende aanbevelingen (10)