SAMENWERKING OP HET TERREIN VAN SOCIALE ZAKEN TUSSEN DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT EN ZWIJNDRECHT

Transcriptie

1 SAMENWERKING OP HET TERREIN VAN SOCIALE ZAKEN TUSSEN DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT EN ZWIJNDRECHT BESLISDOCUMENT VOOR DE COLLEGES VAN B&W Opgemaakt door de Stuurgroep samenwerking sociale zaken op 9 september 2004 en gewijzigd op basis van het resultaat van de bespreking met de wethouders sociale zaken op 20 september september

2 SAMENWERKING OP HET TERREIN VAN SOCIALE ZAKEN TUSSEN DE GEMEENTEN DORDRECHT, PAPENDRECHT EN ZWIJNDRECHT BESLISDOCUMENT VOOR DE COLLEGES VAN B&W Opgemaakt door de stuurgroep samenwerking sociale zaken, op 2 september 2004 De afgelopen periode is er, ter uitvoering van de bestuursopdracht van de drie Colleges van juli 2003 om de meerwaarde van samenwerking op het terrein van sociale zaken te onderzoeken, een intensief traject van onderzoek, advisering en overleg gelopen. Dit document bevat een beknopt verslag van dit traject en de concrete beslispunten die wij op basis daarvan thans aan de Colleges van B&W voorleggen. 1. Op 12 juni 2003 heeft er een miniconferentie plaats gevonden van de wethouders en (sector-)directeuren sociale zaken van de drie gemeenten over het thema samenwerking. Tijdens deze bijeenkomst is er een verkenning uitgevoerd naar de wenselijkheid en haalbaarheid van samenwerking op het terrein van sociale zaken. Aan het eind van de bijeenkomst is geconcludeerd, dat er een haalbaarheidsonderzoek naar mogelijkheden tot samenwerking gestart zou moeten worden. Deze conclusie is verwoord in een bestuursopdracht, gedateerd 10 juli 2003, welke door de drie Colleges is vastgesteld. Deze bestuursopdracht is als bijlage 1 bijgevoegd. 2. In februari 2004 is het haalbaarheidsonderzoek aanbesteed. Er zijn zes bureau s uitgenodigd om te offreren. De opdracht is gegund aan bureau Berenschot. Dit bureau heeft het onderzoek in de maanden maart en april van 2004 uitgevoerd. Daarbij is nagegaan wat de opvattingen en wensen bij de politiek en de ambtelijke top waren op het punt van samenwerking, zijn op systematische wijze de hoofdactiviteiten van de afdelingen/dienst sociale zaken in kaart gebracht en is er een analyse gemaakt van de potentiële samenwerkingsmogelijkheden. Vervolgens zijn de opvattingen en wensen van de drie gemeenten in verband gebracht met de beschreven potentiële samenwerkingsmogelijkheden. Dit heeft geleid tot het advies de samenwerking primair te richten op het terrein van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en heeft geresulteerd in drie samenwerkingsmodellen die voor Papen-drecht, Dordrecht en Zwijndrecht bruikbaar zouden kunnen zijn. Deze zijn uitgewerkt, waarbij ook aandacht is besteed aan de consequenties van deze modellen op de bestuurlijk/juridische, organisatorische, personeelsmatige en financiële aspecten en op de consequenties voor de ketensamenwerking in de sector. 2

3 Tenslotte wordt in het onderzoeksrapport aandacht besteed aan het procesontwerp voor het vervolg, waarbij een viertal varianten zijn geschetst. Het onderzoeksrapport dd. 20 april 2004 is als bijlage 2 bijgevoegd. 3. Wij hebben het onderzoeksrapport op 21 april 2004 besproken. Daarbij bleek dat er bij ons overeenstemming is over het advies om te de prioriteren op de activiteiten die voortvloeien uit de Wet Werk en Bijstand en die gericht zijn op opname of terugkeer van burgers in het arbeidsproces. Qua vormgeving van de samenwerking was er binnen de stuurgroep van de zijde van de gemeenten Papendrecht en Zwijndrecht voorkeur voor het zogenoemde groeimodel. De vertegenwoordigers vanuit Dordrecht spraken hun voorkeur uit voor het model van een Intergemeentelijkse Sociale Dienst (ISD), maar ook bij hen was er de bereidheid, gezien de opvattingen van de beide andere gemeenten, een start te maken langs de lijn van het groeimodel. Daarbij is door ons unaniem uitgesproken, dat de samenwerking ook in dat model substantieel van omvang en intensiteit zou moeten zijn, wil deze meerwaarde opleveren. Bureau Berenschot is gevraagd het groeimodel in deze zin uit te werken. 4. Bureau Berenschot heeft over deze uitwerking op 18 juni 2004 advies aan ons uitgebracht. Kort samengevat wordt in de rapportage van Berenschot geadviseerd om de samenwerking in het kader van het gekozen groeimodel de komende periode als volgt in te richten: te komen tot geïntegreerde beleidsontwikkeling in een -organisatorisch bij één van de drie gemeenten onder te brengen- gezamenlijke beleidsunit, waarbij de beleidsvaststelling de verantwoordelijkheid blijft van de afzonderlijke gemeenten; de uitvoering van de reïntegratie-intake, als onderdeel van het deelproces intake, voor de drie gemeenten op één fysieke plek (bij voorkeur het bedrijfsverzamelgebouw) te organiseren, dit met behoud van gescheiden verantwoordelijkheid voor de eigen klanten; de huidige situatie ten aanzien van het activeren en toeleiden van klanten te continueren; ergo: iedere gemeente blijft de eigen klanten bedienen; de inkoop van reïntegratietrajecten gezamenlijk en geïntegreerd te gaan organiseren en deze taak op te dragen aan de gezamenlijke beleidsunit; te komen tot een geïntegreerde uitvoering van de deelproces uitkering met voor het primaire proces noodzakelijke ondersteunende taken in één uitvoeringsinstelling werk en inkomen Drechtsteden (hierna UWID); de niet bij deze uitvoeringsinstelling onder te brengen staf- en ondersteunende taken in de thans per gemeente bestaande vorm te continueren. 5. Wij hebben dit advies op 23 juni 2004 besproken en zijn daarbij tot de conclusie gekomen, dat onze eerdere keus voor het groeimodel als voorkeursvariant hero- 3

4 verwogen moet worden. Op basis van de uitwerking van dit model rezen er bij ons gerede twijfels over het rendement en de meerwaarde van deze vorm van samenwerking voor de klant, het bestuur en de medewerkers. Deze twijfels hebben betrekking op zowel de inhoud van de samenwerkingsvorm als op het proces van totstandbrenging ervan. De belangrijkste zijn de volgende. a. De vraag doet zich voor of een strikte scheiding tussen beleid en uitvoering, waarvoor eerder is gekozen, wel effectief is voor de uitvoeringspraktijk van de WWB. Een succesvol activeringsbeleid is cruciaal in het kader van de WWB, gezien het feit dat gemeenten sinds 1 januari 2004 de uitkeringslasten volledig zelf moeten dragen. In die zin is er ten opzichte van het moment dat de bestuursopdracht werd vastgesteld een wezenlijk andere situatie aan de orde 1 en moeten er ook andere eisen worden gesteld aan de te kiezen samenwerkingsvorm. b. De afstand tussen de activiteiten, die gericht zijn op het toeleiden naar werk (deze blijven in het groeimodel in de resp. gemeenten met inzet van het W- budget plaats vinden) en de activiteiten die te maken hebben met de uitkeringsverstrekking (deze worden in het groeimodel in de UWID als backoffice met inzet van het I-budget uitgevoerd) kan wel eens zodanig groot worden, dat de samenhang verloren gaat en de uitvoering verkokert. Bovendien nodigt deze vorm van taakscheiding uit tot discussies over elkaars prestaties, gezien het feit dat de mutaties in het I-budget, dat in het groeimodel beschikbaar zal komen voor de UWID, in belangrijke mate bepaald worden door de prestaties van de gemeenten op het terrein van de activering, welke voor de UWID niet beïnvloedbaar zijn. c. Het gevaar bestaat bovendien dat de kwetsbaarheden van nu vervangen wordt door (andere) kwetsbaarheden straks. De taken die bij uitvoering van het groeimodel in de resp. gemeenten achterblijven zijn qua omvang gering. Dat zal al snel leiden tot extra kosten vanwege de noodzaak een relatief dure lokale organisatie in stand te houden die bovendien zodanig klein is, dat een nieuwe kwetsbaarheid ontstaat. d. En, last but not least, de constructie van een geïntegreerde beleidsunit die wordt ondergebracht bij één van de drie gemeenten, riep in de voorliggende uitwerking vragen op over de toegankelijkheid ervan voor de beide andere gemeenten, vooral als het gaat om ad-hoc activiteiten, zoals het beantwoorden van vragen uit College of Raad. e. Ook procesmatig zagen wij de nodige bezwaren in het groeimodel. De tijd, kosten en energie die aangewend zullen moeten worden om deze vorm van samenwerking tot stand te brengen lijken niet op te wegen tegen de daarmee op de kortere termijn te behalen, beperkte voordelen in termen van efficiëncy, kwaliteitsverbetering en borging van continuiteit in de dienstverlening. Er moet in de drie gemeenten een ingrijpend proces van ontvlechting doorlopen 1 De Abw gold toen nog, waarbij 90% van de uitkeringslasten gedeclareerd konden worden bij het Rijk 4

5 worden, dat deels samenvalt met andere lopende organisatie-veranderingen. Vanuit het perspectief dat er de komende jaren zo goed als zeker een moment komt waarop er voor gekozen wordt om de samenwerking verder te intensiveren, in ultime vorm door alsnog te kiezen voor de vorming van een Intergemeentelijke Sociale Dienst, betekent de keuze voor het groeimodel twee ingrijpende reorganisaties in relatief korte tijd, waarbij wat eerst wordt ontvlochten vervolgens weer wordt samengevoegd. Dat vinden wij onwenselijk, zowel vanwege de daaraan inherent zijnde terugval in dienstverlening als vanwege de forse personele en financiële consequenties. Deze bezwaren laten onverlet, dat het zeer nuttig is geweest, dat het groeimodel is uitgewerkt. Het maakte het beeld van de door ons op 21 april 20o4 gekozen voorkeursvariant scherp. Deze gedegen uitwerking heeft ons tot het inzicht gebracht, dat het groeimodel misschien wel de eerst voor de hand liggende, maar gezien de in de bestuursopdracht geformuleerde doelstellingen, met de komst van de WWB zeker niet de beste keuze is. Het is een te complex model, dat deze doelstellingen in onvoldoende mate zal verwezelijken. Het levert bovendien (te) weinig meerwaarde op en de kosten-baten-analyse valt de komende jaren zo goed als zeker negatief uit. 6. Wij hebben vervolgens de vraag onder ogen gezien wat nu te doen. a. Als eerste is de optie van het afzien van samenwerking de revue gepasseerd èn verworpen. De overwegingen om tot samenwerking te komen hebben sinds de komst van de WWB juist aan kracht gewonnen. Dat laten de ontwikkelingen elders in het land wel zien. Het is niet voor niets dat op veel plaatsen in het land op dit moment samenwerkingsverbanden ontstaan en het Ministerie van SZW deze ontwikkeling op allerlei manieren, ook met financiële middelen, stimuleert en ondersteunt. Bovendien zijn er de afgelopen periode in onze regio al diverse samenwerkingsinitiatieven genomen en is het op onderdelen ook al tot concrete samenwerkingsafspraken gekomen. We noemen in dit verband de sociale recherche, de jongerenaanpak en de ontwikkeling van het work-first concept. De wil om tot samenwerking te komen is bij de ambtelijke top van de drie gemeenten intrinsiek aanwezig en gaandeweg het proces dat nu doorlopen is ook zichtbaar toegenomen. Het is niet logisch deze ontwikkeling stop te zetten. b. Als tweede is de optie verkend om het groeimodel op een bescheidener schaal in te richten. Dat zou een lichtere vorm van samenwerken betekenen, met minder ingrijpende consequenties voor de afzonderlijke gemeenten. Deze optie hebben we verworpen vanwege het feit, dat een dergelijke vorm van samenwerken, afgezet tegen de inspanningen die ook daarvoor moeten worden verricht, te geringe meerwaarde zal opleveren. c. Wij hebben vervolgens vastgesteld, dat dus de vorming van een Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) opnieuw serieuze overweging verdient. Gezien het verstrekkende karakter van deze samenwerkingsvorm achtten wij het wenselijk dat er over de consequenties van deze samenwerkingsvorm meer duidelijkheid zou bestaan, voordat deze keuze bestuurlijk wordt voorgelegd. Met 5

6 het oog daarop is Berenschot gevraagd de contouren van dit model en de daaraan verbonden consequenties voor de drie gemeenten uit te werken in een beknopt document en daarbij ook aandacht te besteden aan het procesontwerp voor de totstandbrenging van deze samenwerkingsvorm. Dit door Berenschot opgestelde document is bijgevoegd als bijlage Bijgaand document (bijlage 3) met de uitwerking van de contouren van een ISD en het voor de totstandkoming ervan te hanteren procesontwerp hebben wij besproken op 2 september Daarbij hebben we vastgesteld, dat het ISD-model zoals dat in dit document is uitgewerkt ons zeer aanspreekt. Wij onderschrijven de gemaakte keuzes omtrent zaken als de juridische vorm, de inrichting van de front- en backoffice en de beschreven procesaanpak. Voor wat betreft het takenpakket van de ISD kiezen wij voor de lijn, dat alle met de WWB verband houdende taken bij de ISD worden ondergebracht. Dit betekent dus ook de bijzondere bijstand, het minimabeleid en de WVG. Ten aanzien van de WVG geldt deze lijn, tenzij in het kader van de ontwikkelingen rondom de WMO blijkt, dat dit geen verstandige keus is. Dit moet in het vervolgtraject apart bekeken worden. We onderkennen, dat het ISD-model bestuurlijk en beleidsmatig ingrijpende consequenties heeft. Doordat nagenoeg alle werkzaamheden worden geïntegreerd in één organisatie komt er een eind aan de autonomie en beleidsvrijheid van iedere gemeente afzonderlijk en ontstaat er een gezamenlijke, gedeelde verantwoordelijkheid voor de totale klantgroep van de drie gemeenten. ISD-vorming heeft ook ingrijpende organisatorische en personele consequenties. Er moeten substantiële delen worden ontvlochten uit de drie bestaande organisaties en worden samengevoegd in één nieuwe organisatie. Tegelijkertijd voldoet dit model naar ons oordeel het beste aan de in de bestuursopdracht van 11 juli 2003 geformuleerde doelstellingen van samenwerking, die zich laten samenvatten in de volgende kernelementen: vermindering kwetsbaarheid en borgen continuïteit, verbeteren efficiëncy van beleid en uitvoering, verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening en versterken van de positie in de keten, vooral op de aanbiedersmarkt van activeringstrajecten. Wij adviseren de Colleges dan ook unaniem om het ISDmodel in de in bijgaand document beschreven vorm te kiezen en dit de komende periode verder uit te werken. 8. Wat volgens ons nu nodig is, is dat er een duidelijk signaal komt van de politiek. Dat wil zeggen: een intentionele uitspraak van de besturen, dat gestreefd wordt naar de totstandkoming van een ISD voor Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht per 1 juli En een opdracht om de komende maanden een businessplan op te stellen, waarin de exacte vormgeving en consequenties van zo n ISD voor de drie gemeenten wordt uitgewerkt. Zo n besluit creëert onzekerheid en nogal eens weerstand. Daarom is zo n besluit niet vrijblijvend en vraagt het om een daadkrachtig vervolg. De periode tot de definitieve beslissing mag niet oneindig duren. Wij adviseren daarom de komende maanden te prioriteren op het opstellen van het businessplan, dat in april 2005 beschikbaar moet zijn. Daarnaast adviseren wij om nu reeds als gemeenten naar elkaar toe vast te leggen, dat er op basis van dit businessplan, en rekening houdend met de gebruikelijke overleg- en in- 6

7 spraakprocedures, uiterlijk in juni 2005 een definitieve beslissing over het vormen van een ISD genomen wordt. Ter bekrachtiging van deze uitspraken stellen wij voor, dat er een intentieverklaring wordt ondertekend, waarin deze uitspraken zijn vastgelegd. Deze intentieverklaring, die tevens het karakter heeft van een bestuursopdracht voor het vervolgtraject, is bijgevoegd als bijlage 4. In het verlengde hiervan adviseren wij om het vervolgtraject in te gaan als drie gemeenten die in juli 2003 de bestuursopdracht hebben ondertekend. Het nu toelaten van andere gemeenten tot dit proces doet de voortgang geen goed en maakt het proces extra complex. Uiteraard willen we graag een open mind houden naar geïnteresseerde, mogelijke toekomstige partners in de te vormen ISD, maar het lijkt ons verstandig nu eerst met z n drieën de volgende stap te zetten. 9. Samengevat vragen wij de drie Colleges, op grond van het tot nu toe ter uitvoering van de bestuursopdracht doorlopen traject, de door Berenschot uitgebrachte rapportage over ISD-vorming (bijlage 3) en de hiervoor beschreven overwegingen, het volgende te besluiten : a. de principe-beslissing te nemen als Dordrecht, Papendrecht en Zwijndrecht een ISD te vormen met als streefdatum van realisatie 1 juli 2006; b. opdracht te geven om op basis van de rapportage van Berenschot een businessplan op te stellen, waarin de nadere vormgeving en consequenties van ISD-vorming en de wijze waarop het proces van ISD-vorming het beste kan worden ingericht wordt uitgewerkt, en wel in een zodanig tempo dat het mogelijk is om op basis van dit plan uiterlijk in juni 2005 in de drie gemeenten het nu te nemen principebesluit om te zetten in een definitieve beslissing over de vorming en inrichting van een ISD en het daarvoor te hanteren procesontwerp; c. de stuurgroep aan te wijzen als verantwoordelijk orgaan voor de voorbereiding van de definitieve beslissing en in deze stuurgroep de wethouders sociale zaken en de gemeentesecretarissen te laten participeren; d. ter bekrachtiging van vorenstaande besluiten bijgaande intentieverklaring te ondertekenen, dat bekend te maken, deze toe te zenden aan de griffies van de Raden, de Cliëntenraden, en voorts de drie betrokken Ondernemingsraden hierover uitvoerig te informeren en met deze organen een afspraak te maken over hun betrokkenheid bij het vervolgtraject. De stuurgroep samenwerking sociale zaken Dordrecht, Papendrecht, Zwijndrecht Henk Wesseling, voorzitter Nico van de Poel Jan van de Zedde 7

8 José Manshanden Jan Luyte Jurgen Bueving 8

9 9