Partijen: Het Dagelijks Bestuur van het Stadsdeel Osdorp te Amsterdam (hierna: het bevoegd gezag),

Transcriptie

1 Uitspraaknr. G672 Datum: 15 april 2003 Soort geschil: Instemmingsgeschil Partijen: Het Dagelijks Bestuur van het Stadsdeel Osdorp te Amsterdam (hierna: het bevoegd gezag), -tegende medezeggenschapsraad van de openbare Osdorpse Montessorischool voor basisonderwijs te Amsterdam (hierna: de MR) Verloop van het geschil Op 7 maart 2002 heeft het algemeen bestuur van het Samenwerkingsverband Weer Samen Naar School Amsterdam West, waarin het bevoegd gezag participeert, het concept-zorgplan over het schooljaar het laatst gewijzigd en als voorgenomen besluit vastgesteld. Per mailbericht van 8 maart 2002 zijn de directies en MR'en die onder het bevoegd gezag ressorteren door dit bevoegd gezag hiervan op de hoogte gesteld onder vooraankondiging van toezending van het plan en het noemen van een uiterste reactiedatum van 1 april Nadat de MR door eigen inspanningen de beschikking had gekregen over het conceptzorgplan heeft hij bij brief van 27 maart 2002 een aantal vraagpunten geformuleerd en meegedeeld het plan in de huidige vorm af te keuren. Vervolgens heeft op 15 april 2002 overleg tussen bevoegd gezag en MR plaatsgehad en het daar besprokene is door het bevoegd gezag later in een mailbericht van 18 april 2002 schriftelijk vastgelegd. Van een voorstel nogmaals te overleggen op 24 april heeft de MR geen gebruik gemaakt. Wel heeft hij een aanvullende afwijzende reactie op het concept-zorgplan aan het bevoegd gezag verzonden bij mailbericht van 22 april Op 25 april 2002 heeft het Samenwerkingsverband Amsterdam West het Zorgplan vastgesteld, waarbij twee openbare schoolbesturen, te weten Stadsdeel Oud West en Stadsdeel Osdorp, hun instemming hebben onthouden daar zij van twee respectievelijk één van de onder hun gezag vallende scholen geen instemming hadden verkregen. In de periode hierop volgend heeft het bevoegd gezag getracht alsnog overeenstemming met de MR te bereiken en daartoe op 27 mei 2002 met de MR overleg gevoerd. Dit overleg heeft niet in overeenstemming geresulteerd. Het bevoegd gezag heeft het instemmingsgeschil tussen hem en de MR met betrekking tot het niet verlenen van instemming door de MR aan het concept-zorgplan van het Samenwerkingsverband Amsterdam West, met gebruikmaking van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a in samenhang met artikel 6, aanhef en onder b van WMO 1992, aangemeld bij de Landelijke Geschillencommissie voor het openbaar onderwijs. Dit is gebeurd bij brief van 16 juli 2002, na telefonisch verzoek daartoe met de onderliggende stukken ingezonden na de zomervakantie en wel op 21 augustus De Commissie heeft op woensdag 20 november 2002 een openbare zitting gehouden te Amsterdam. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gegeven. Ter zitting is ook aan de orde geweest in hoeverre het Stadsdeel Oud West, dat evenmin met het conceptzorgplan had kunnen instemmen bij gebreke van de instemming van twee medezeggenschapsraden van de onder dat gezag vallende scholen, naar verwachting een instemmingsgeschil over hetzelfde voorgenomen besluit zou indienen. Om deze reden heeft de Commissie op 22 november 2002 zowel het Stadsdeel Oud West als de twee betrokken MR'en die hun instemming zouden hebben onthouden schriftelijk verzocht haar te informeren over de stand van zaken. Hierbij heeft zij tevens gevraagd welke betekenis is gegeven aan de uitspraak die de LGC in een eerder geschil tussen die partijen over een eerder concept-zorgplan (LGC/G648) had gedaan. Deze uitspraak luidde namelijk onder meer dat de in het Samenwerkingsverband samenwerkende bevoegde gezagsorganen een voorgenomen besluit met betrekking tot het zorgplan niet kunnen omzetten in een definitief besluit zonder de vereiste instemming van alle betrokken medezeggenschapsraden. Tegen deze eerdere uitspraak heeft niemand beroep aangetekend.

2 Nadat de LGC eerst telefonisch door Stadsdeel Oud West was geïnformeerd dat er geen geschil zou komen omdat inmiddels van beide MR'en de instemming was verkregen, ontving zij op 5 december 2002 een tegengestelde mededeling van een van de beide MR'en. Volgens deze MR was het meningsverschil niet opgehelderd en mitsdien zijn instemming nog niet gegeven. Eind oktober 2002 had er nog overleg tussen zijn MR en het bevoegd gezag plaatsgevonden. Op 18 december 2002 heeft de Commissie het Stadsdeel Oud West verzocht haar alsnog schriftelijk te informeren en daarbij de schriftelijke reactie van de betreffende MR te betrekken. Op 13 februari 2003 heeft dat bevoegd gezag wederom telefonisch gereageerd. Het had in zijn ogen de gevraagde opheldering over het begrip 'zorgprofiel' aan de betreffende MR gegeven en achtte het aanmelden van een geschil niet zinvol. Ondanks het verzoek daartoe alsnog de Commissie schriftelijk te antwoorden op de in de brief van 22 november 2002 voorgelegde vragen, is zulks niet gebeurd. Eind maart 2003 heeft de Commissie zich opnieuw beraden op de ontstane situatie en besloten uitspraak te doen inzake het aan haar voorgelegde geschil tussen Stadsdeel Osdorp en de MR van de Osdorpse Montessorischool. Argumenten van het bevoegd gezag Ten aanzien van de inhoud van het voorstel Het bevoegd gezag schaart zich achter het door het Samenwerkingsverband vastgestelde Zorgplan omdat daarin staand beleid, zoals vastgelegd in het Zorgplan , wordt voortgezet en de bezwaren van de MR niet zodanig zijn dat die rechtvaardigen een zo breed gedragen plan aan te passen. Bovendien doen deze bezwaren geen recht aan de inspanningen die binnen het zorgplatform zijn verricht en zijn zij ten dele situationeel bepaald en gerelateerd aan de praktijk van alledag. De uitgangspunten van het Zorgplan zijn dezelfde als die van het jaar daarvoor: geen uitbreiding van het aantal plaatsen in het speciaal basisonderwijs; het verder versterken van de zorgstructuur binnen de basisscholen en het mogelijk maken dat die zich specialiseren op bepaalde problematieken. Leerlingen die voorheen verwezen werden naar speciaal onderwijs kunnen daar op basis van het rijksbeleid nu eenmaal niet meer allemaal terecht en zullen dus binnen de basisscholen opgevangen moeten worden. In kaart moet worden gebracht welke zorgprofielen de basisscholen en speciale basisscholen in het Samenwerkingsverband kunnen bieden. Dit leidt tot het verduidelijken van de grenzen van de zorg: welke zorg mag van basisscholen verwacht worden, waar begint het speciaal basisonderwijs en wanneer moet worden doorverwezen naar de expertisecentra. Het leidt tevens tot het mogelijk maken van meer leerlingverplaatsingen tussen basisscholen op grond van bepaalde specialismen en tenslotte spoort het hiaten op in de zorgstructuur van het Samenwerkingsverband. Afstemming tussen de Regionale Expertisecentra en Weer Samen Naar School tenslotte is onontbeerlijk, evenals afstemming met Jeugdzorg. Het in kaart brengen van de zorgprofielen is een eerste stap; hiertoe is in februari 2002 een onderzoeksopdracht geformuleerd. Naast dit algemeen voorgenomen beleid bestaat er in dit Samenwerkingsverband een ernstig plaatsingsprobleem; in tegenstelling tot de bedoeling is het aantal leerlingen op de plaatsingslijsten van het SBO toegenomen. Ook komen de speciale basisscholen te weinig toe aan expertiseoverdracht aan het reguliere basisonderwijs. Beide vormen van onderwijs hebben ernstig te kampen met zowel leerkrachtentekort als ziekteverzuim. Een en ander kan bovendien niet los gezien worden van de specifieke samenstelling van de bevolking in de westelijke tuinsteden en levert dus geen vergelijkbaar beeld op met een willekeurig ander samenwerkingsverband. Om al deze redenen heeft het Samenwerkingsverband WSNS een verbeterplan opgesteld waarbij het wegwerken van de plaatsingsproblematiek wordt uitgespreid over vier jaar. Voor de uitvoering van dit plan heeft de staatssecretaris inmiddels extra toegekend. Na die vier jaar wordt ernaar gestreefd vier instroommomenten in het SBO te creëren. Voor het Zorgplan wordt voorzien in het verder uitwerken van de integrale leerlingenzorg, hetgeen betekent dat van de huidige oriëntaties 'hulpverlening' en 'alarmering' moet worden toegewerkt naar 'afstemming'. Voorwaarden zijn een goed werkend leerlingvolgsysteem, dossiervorming en handelingsplannen, geen doorverwijzingen naar SBO voor 10- en 11 jarigen en het opstarten van hulpstructuren nu het aan kortdurende zorgarrangementen tussen (s)bo en jeugdzorg nog vaak ontbreekt. Eind 2002 of begin 2003 komen de resultaten van het onderzoek naar de zorgprofielen beschikbaar op basis waarvan verdere ontwikkeling op schoolniveau kan plaatsvinden om beter om te kunnen gaan met verschillen tussen leerlingen. De invulling van het schoolplan maakt vervolgens deel uit van het medezeggenschapstraject dat

3 tussen bestuur en MR'en per school dient te worden afgelegd. Hierbij zal de MR dus betrokken zijn. Van gedwongen, van bovenaf opgelegde, specialisaties zal geen sprake zijn. Wel wil het Samenwerkingsverband meer bao-bao verplaatsingen in de toekomst mogelijk maken. Daarvòòr dienen scholen zich meer te gaan toeleggen op bepaalde problematieken. In de toekomst zullen dan ook de voorwaarden voor verplaatsingen inzichtelijk gemaakt moeten worden. Het bevoegd gezag wijst erop dat er nu al grote verschillen tussen scholen bestaan. Op sommige scholen is de samenstelling van de leerlingenpopulatie niet minder divers dan elders, maar is men er door een adequate organisatie toch in geslaagd zorg op maat te bieden. Het bevoegd gezag deelt de mening van de MR dat speciaal onderwijs niet dient te verdwijnen en hiervan zal ook geen sprake zijn. Indien beslist noodzakelijk dan volgt verwijzing. Daar doet de reeds bestaande plaatsingsproblematiek niet aan af. Wel wordt met het oog op die plaatsingslijsten en het geringe effect dat nog gesorteerd kan worden, terughoudendheid betracht in het doorverwijzen van leerlingen ouder dan 10 jaar. Essentieel blijft de vraag wat van scholen redelijkerwijs verwacht kan worden. Wat is de bestaande kwaliteit van zorg, waar zijn tekorten. Waar liggen kansen. Het bevoegd gezag betreurt het dat de MR vooral vraagtekens plaatst en kritiek uit, maar zelf geen alternatieven aandraagt. De MR heeft ook bezwaren ingebracht tegen de door het bevoegd gezag gevolgde procedure met betrekking tot het concept-zorgplan. Het bevoegd gezag stelt zich op het standpunt dat het na miscommunicatie op diverse punten in het voorafgaande schooljaar heel nadrukkelijk koersen heeft uitgezet voor een correct verlopend medezeggenschapstraject. Daarbij heeft het de MR'en steeds in een vroegtijdig stadium van informatie voorzien dan wel te woord gestaan. Aan de schooldirecteuren is nadrukkelijk gevraagd de informatie naar de MR door te sluizen en op naleving van de procedureafspraken toe te zien. Het bevoegd gezag ziet de directies daarbij nadrukkelijk als spreekbuis van het schoolbestuur. Ook hebben er steeds gesprekken met de adviseur schoolbestuurlijke zaken plaats kunnen vinden, gesprekken die een enkele keer geen doorgang hadden omdat de MR er geen prijs op stelde. Ook de coördinator van het Samenwerkingsverband, alsmede die van het Jeugdzorg Advies Team zijn meermalen beschikbaar geweest. Wel is een aantal malen een streefdatum voor het uitbrengen van stukken niet gehaald, maar daarvan heeft het bevoegd gezag dan steeds melding gemaakt. Voor een deel heeft het daar zelf geen rechtstreekse invloed op kunnen uitoefenen. Met betrekking tot de opmerking van de MR dat hij vorig jaar eenzelfde standpunt was toegedaan en mitsdien voor hem geen sprake is van staand beleid, merkt het bevoegd gezag het volgende op. De MR heeft vorig jaar zijn brief waarin hij zijn instemming onthield aan het verkeerde adres gestuurd, te weten aan de zorgcoördinator. Toen het stuk eenmaal het bevoegd gezag ook bereikt had, was de termijn voor reageren verlopen. Inderdaad heeft het bestuur de MR in diens afwijzende reactie nietontvankelijk verklaard. Staand beleid is het ook voor de MR wel degelijk, want het is nu eenmaal zo vastgesteld. De hoofduitgangspunten liggen vast in het Zorgplan en dat is onomkeerbaar. Bovendien heeft zich inmiddels veruit de meerderheid van de MR'en instemmend betoond, zowel met dat zorgplan van het vorige jaar als met het onderhavige. Deze omstandigheid staat in de ogen van het bevoegd gezag ook in de weg om volledig uitvoering te geven aan de jurisprudentie die in januari 2001 door de uitspraak van de LGC in een geschil tussen een collega-stadsdeel en twee van diens MR'en is ontstaan. Kan het terecht zijn dat één MR in feite het vetorecht heeft ten aanzien van een bestuursvoornemen dat niet alleen collega-mr'en, noch alleen zijn eigen bevoegd gezag, maar allen die bij een Samenwerkingsverband betrokken zijn ondersteunen en wensen te zien uitgevoerd? Voor dat dilemma gesteld door de LGC-uitspraak heeft het bestuur geoordeeld dat je op twee manieren naar de besluitvorming kunt kijken. Zoals de LGC dat gedaan heeft: het WMO-traject heeft voorrang. En zoals in het Reglement van het Samenwerkingsverband is neergelegd, namelijk dat men daarbinnen bij tweederde meerderheid van stemmen besluit. Ook van de zijde van VOS/ABB is geadviseerd om - zolang de wetgever niet in de ontstane lacune voorziet - gewoon conform het Reglement van het Samenwerkingsverband te handelen. In het Samenwerkingsverband zijn meerdere denominaties samengebracht. Als alle geschillencommissies die daarnaar te onderscheiden zijn, ook nog eens ieder voor zich uitspraken zouden doen - hetgeen de WMO toelaat - kom je er ook niet uit. Het Samenwerkingsverband staat er boven en beslist volgens eigen reglementering. Het bevoegd gezag laat de vraag onbeantwoord welke invulling er binnen het Samenwerkingsverband is gegeven aan de suggestie van de LGC van vorig jaar de medezeggenschap in een veel vroeger stadium vorm te geven, zodat ten tijde van de besluitvorming er meer kans op reeds bereikte

4 overeenstemming zou bestaan en de MR'en daarmee de gelegenheid krijgen in onderling overleg op het niveau van het Samenwerkingsverband alsmede met dat Samenwerkingsverband van gedachte te wisselen. Het meent dat er in ieder geval niet in de oprichting van een overlegplatform is voorzien. In het Zorgplan is slechts een passage gewijd aan het onderzoeken van de mogelijkheden daartoe door de coördinator van het Zorgplatform. Argumenten van de MR Ten aanzien van de inhoud van het voorstel De MR staat op het standpunt dat het Zorgplan als uitgangspunt heeft zich uitsluitend te willen richten op de risicoleerlingen, alsof er op een school voor basisonderwijs niet ook les wordt gegeven aan andere, niet-risico- leerlingen die van deze keuze de negatieve gevolgen zullen ondervinden. De opstellers zijn onvoldoende geïnformeerd over de moeilijkheden die samenhangen met de implementatie binnen de school. Leerkrachten aan een BAO hebben een taakbelasting die geënt is op het geven van regulier onderwijs. Daar kun je niet ongestraft kinderen aan toevoegen die voorheen een plek op het gespecialiseerde onderwijs vonden. Niet alleen laat de bestaande klassengrootte dat niet toe, evenmin beschikt elke leerkracht over voldoende gespecialiseerde kennis. Dit geldt al helemaal voor leerkrachten die als zij-instromers zijn binnengekomen. Bovendien doet zich in de praktijk direct de vraag voor, op welke specialisatie zich zo'n leerkracht moet richten. De MR vraagt zich bijvoorbeeld af welke specifieke kennis en ervaring de gemiddelde leerkracht heeft van gedragsproblematiek waarvoor kinderen voorheen naar een cluster-4 school gingen. Bovendien legt een toename van leerlingen met gedragsproblematiek een enorme druk op de overige leerlingen die automatisch minder aan hun trekken komen, maar ook aandacht nodig hebben. Hetzelfde probleem doet zich voor met de maatregel om - met het oog op de plaatsingslijsten - de 10+ leerlingen aan de school voor basisonderwijs te laten zitten. Deze kinderen vertonen niet alleen de problematiek op grond waarvan zij recht op verwijzing zouden hebben, maar zijn zich hun anders-zijn ook nog eens zeer bewust, hetgeen weer tot eigen gedragsproblemen kan leiden. Door basisscholen aan te sporen zich meer en meer te specialiseren in bepaalde problematieken, maak je in feite van iedere school voor basisonderwijs een school voor speciaal basisonderwijs. Daarnaast wijst de MR erop dat de Montessorischool al individueel onderwijs geeft en in principe aan de zorgbehoefte van elk kind kan voldoen. De school heeft dus al een aanzuigende werking op zogenaamd zwakke leerlingen, maar daarbij vormt de klassengrootte wel een grens. De ervaring leert dat als er ergens 'moeilijke' kinderen moeten worden ondergebracht men alleen naar de totaalaantallen kijkt. Het aantal probleemgevallen in een klas wordt niet afzonderlijk bekeken. Criteria voor het toewijzen of weigeren van leerlingen tussen scholen voor basisonderwijs zijn in het Zorgplan helemaal niet aangegeven. Terwijl er wel over wordt gesproken dat er na specialisatie meer BAO-BAO verplaatsingen mogelijk zullen worden. Bovendien is het praktisch nog helemaal niet geregeld dat een school de specialisatie die zij op het ene moment heeft, ook op het volgende moment nog heeft. Gaat iemand met zijn specialisatie weg dan blijft de school met de leerlingen achter. Wordt er iemand speciaal aangetrokken op een bepaalde problematiek, dan dient die persoon zich over alle leeftijdsgroepen te verdelen, wat er bovendien voor de betreffende leerlingen in resulteert dat zij de rest van de dag in een niet aan haar/hem aangepaste omgeving verblijven. Het specialiseren van een school voor gewoon lager onderwijs is dus minder eenvoudig dan het lijkt. Dit heeft niets te maken met niet bereid-zijn om moeilijke gevallen op te vangen. De Montessorischool doet dat reeds. Maar de ervaring leert dat de leerlingen die zij nu nog verwijst, ook echt zo'n verwijzing nodig hebben. Daarbij speelt het handhavingsprobleem in de klas een belangrijke rol. Daaraan voorbijgaan, leidt tot leegloop uit het onderwijs. Het ziekteverzuim en lerarentekort is al erg groot. De MR benadrukt dat zijn bezwaren tegen het Zorgplan niet van vandaag stammen maar ook vorig jaar door hem zijn geuit. Het staand beleid waarop het bevoegd gezag zich steeds beroept, telt voor de MR anders daar hij ook vorig jaar de instemming had onthouden. Om redenen van een verkeerde adressering van zijn reactie door de MR heeft het bevoegd gezag toen die reactie niet-ontvankelijk kunnen verklaren. Ook toen richtte het verzet van de MR zich op de discrepantie tussen theorie en praktijk. Toen waren er al lange wachtlijsten bij de scholen voor speciaal basisonderwijs, was er onvoldoende ambulante begeleiding en waren er wachttijden bij het Zorgplatform. Ook de achterban van de MR, met wie de MR het hele plan heeft doorgenomen verzet zich tegen het afwentelen van de problematiek binnen het Samenwerkingsverband op de gewone scholen voor regulier onderwijs. De gepresenteerde zorgplannen zijn te vaag en geven geen houvast voor de

5 problemen die de te realiseren uitgangspunten in de praktijk zullen opleveren. Daartegen verzetten de collega's zich. De MR is daarmee ook geen 'gepassioneerde minderheid' zoals het bevoegd gezag het wil doen voorkomen, maar misschien een van de weinige MR' en die het conceptzorgplan echt goed bestudeerd heeft. Het is geen gemakkelijke kost, het stuk was te laat beschikbaar en in algemene zin bestaat er niet veel vertrouwen dat de in het verband verenigde schoolbesturen nog iets met de inbreng van de MR'en zullen doen. Ook de MR heeft zijn praktische bezwaren vervolgens niet beantwoord gezien. De plannen zijn niet bijgesteld en alles blijft vaag of naar de toekomst geschoven. Deze kritiek van de MR is nog versterkt door het telkenmale overschrijden van termijnen, waarvan de MR een overzicht in de stukken heeft gegeven. Uiteindelijk heeft de MR zelfs zelf het conceptzorgplan op moeten halen om zich daarop bijtijds voor te kunnen bereiden. Op een overkoepelend overleg bleken anderen nog steeds niet van de inhoud op de hoogte. De laatste poging van het bevoegd gezag om op de dag voor de besluitvormende vergadering van het Samenwerkingsverband nog bijeen te komen voor overleg, heeft de MR niet gehonoreerd. Door zijn ervaringen hoe tot dan toe met zijn op eerdere momenten alsmede het jaar daarvoor geuite bezwaren was gereageerd, koerste de MR toen liever op het doen aankaarten van zijn inhoudelijke bezwaren in het bestuursverband, in de hoop dat daar nog iets uit zou voortvloeien. Daartoe heeft de MR zijn bezwaren nog eens bijtijds uitgebreid op schrift gesteld. In het conceptzorgplan is echter geen verandering meer aangebracht. In tegendeel, het werd goedgekeurd door de samenwerkende besturen onder kennisname van de afwijkende standpunten van drie MR'en. Dit toont opnieuw de onmacht die de MR ervaart. De MR wenst zich niet te onderschikken aan de situatie dat hij er op de valreep aan te pas mag komen (o.m. door eigen acties om de tekst te achterhalen) maar dan in feite te horen krijgt: het heeft geen zin meer want er zijn zovelen bij betrokken dat geen wijzigingen meer mogelijk zijn. Als het in de praktijk helemaal niet gaat om een instemmingsrecht, maar om een recht op bestudering, dan moet dat maar duidelijk zijn. Dan is het beter een overkoepelend inspraakorgaan aan te wijzen en weet je dat je mogelijk niet allemaal je ei kwijt kunt. Overwegingen van de Commissie 1. Ter zake van het vaststellen van het Zorgplan en het reeds ten uitvoer brengen van het Zorgplan Voordat de Commissie zal ingaan op hetgeen partijen met betrekking tot dit instemmingsgeschil hebben aangevoerd, heeft de Commissie het volgende op te merken. Het bevoegd gezag heeft in het Besturenoverleg van het Samenwerkingsverband West d.d. 25 april 2002 weliswaar zijn instemming onthouden aan het conceptzorgplan , alsmede bij brief van 16 juli 2002 in augustus 2002 een instemmingsgeschil aan de geschillencommissie voorgelegd, maar met ingang van 1 augustus 2002 alvast gevolg gegeven aan het binnen het werkgebied van het bevoegd gezag ten uitvoer brengen van dit Zorgplan Op grond van artikel 6, aanhef en onder b van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 is voor het geldig tot stand komen van het zorgplan de instemming vereist van de medezeggenschapsraad of van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Bij een bovenbestuurlijke samenwerking als waarin sprake is bij het traject Weer Samen Naar School, houdt dit in dat alle bevoegde gezagsorganen, die deelnemen in het Samenwerkingsverband, ieder voor zich de instemming hebben te verkrijgen van alle betrokken medezeggenschapsraden en/of gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. Zonder de op grond van deze wettelijke bepaling vereiste instemming van alle betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden kan het voorgenomen besluit met betrekking tot het zorgplan door de in het Samenwerkingsverband samenwerkende bevoegde gezagsorganen niet worden omgezet in een definitief besluit. Het bestuur van het Samenwerkingsverband oefent immers een van alle in het Samenwerkingsverband participerende bevoegde gezagsorganen afgeleide beslissingsbevoegdheid uit. Het bestuur heeft dan ook er op toe te zien dat op een juiste wijze uitvoering aan de WMO 1992 wordt gegeven. In dit verband is veelzeggend dat, ondanks artikel 20 van de Wet op het primair onderwijs, alleen in het zorgplan van het voorafgaande schooljaar ( ), dat opgesteld werd na de uitspraak van de LGC d.d. 29 januari 2001 over het Zorgplan , een passage is gewijd aan een onderzoek op welke wijze het best vorm kan worden gegeven aan medezeggenschap inzake het zorgplan. Het bevoegd gezag was bovendien van de uitkomst van een dergelijk onderzoek niet op de hoogte. Voor zover het bestuur van een samenwerkingsverband meent, ondanks het feit dat niet van alle betrokken medezeggenschapsraden de vereiste instemming is verkregen, dat een voorgenomen besluit mag worden omgezet in een definitief besluit, omdat de statuten niet uitsluiten dat het bestuur

6 bij meerderheid van stemmen beslist, merkt de Commissie op dat statuten geen afbreuk mogen doen aan hetgeen de WMO 1992 bepaalt met betrekking tot het mogen omzetten van een voorgenomen besluit in een definitief besluit. Uit de notulen van het Besturenoverleg Samenwerkingsverband West van 25 april 2002 leidt de Commissie af dat het bestuur - in lijn met de jurisprudentie - het Zorgplan "voorlopig" heeft vastgesteld en besloten heeft de zorgformatie "voorlopig" te verdelen "in afwachting van de resultaten van verder overleg met de betreffende MR'en". Tot op het moment van deze uitspraak heeft de Landelijke Geschillencommissie geen helderheid verkregen over de uitkomsten van verder overleg met tenminste één andere MR. Ook in het wel aan haar voorgelegde instemmingsgeschil heeft de Commissie (mede daarom) eerst nu uitspraak gedaan. Er zijn aan haar geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat het bestuur zich bij de twee betrokken schoolbesturen nog eens heeft geïnformeerd naar de uitkomst van dat verdere overleg. De Commissie stelt vast dat in feite dat voorlopige karakter aan het besluit ontbreekt. Immers, van uitvoering van een voorlopig besluit kan geen sprake zijn. Daarvoor is een definitief besluit vereist. Bovendien is van betekenis dat anders het bestuur ook geen belang heeft bij het in acht nemen van de WMO 1992 door elk bij het samenwerkingsverband aangesloten bevoegd gezag. Ook hier is illustratief dat het bestuur zich niet druk maakt of een ontstaan geschil tussen een MR en een aangesloten bevoegd gezag is aangemeld. Naar het oordeel van de Commissie is het bevoegd gezag, dat niet de vereiste instemming had verkregen van de medezeggenschapsraad van de Openbare Montessorischool, gehouden om voor alle onder zijn gezag vallende scholen geen uitvoering te geven aan het Zorgplan. Daarbij zou niet alleen voor de Montessorischool, waarvan de medezeggenschapsraad de instemming aan het Zorgplan heeft onthouden, de uitvoering van het Zorgplan moeten zijn opgehouden. Een dergelijk onderscheid ten opzichte van de andere onder het bevoegd gezag vallende scholen acht de Commissie onverenigbaar met het in de artikelen 18 en 19 van de Wet op het primair onderwijs neergelegde uitgangspunt dat aan het zorgplan ten grondslag ligt om op een integrale wijze binnen het samenwerkingsverband vorm te geven aan de begeleiding en zorg van de leerlingen die dat nodig hebben. In casu heeft het bevoegd gezag evenwel niet afgezien van het uitvoering geven aan het zorgplan voor alle onder zijn gezag staande scholen. Het heeft zich tegenover de Commissie erop beroepen dat het kan billijken dat het bestuur van het Samenwerkingsverband - gesteld voor de lacune in de wetgeving en daarbij ondersteund door de opvatting van VOS/ABB - kiest voor de optie dat het bestuur bij meerderheidsbeslissing binnen het besturenoverleg beslist en een MR daardoor geen vetorecht toekent. In lijn hiermee heeft het bevoegd gezag de uitvoering van het plan evenmin opgeschort. Met betrekking tot deze argumentatie van het bevoegd gezag merkt de Commissie op dat de wetgever nu eenmaal geen andere uitleg toestaat en inderdaad de situatie openlaat dat het niet verlenen van instemming in de praktijk een veto op het bestuursvoornemen inhoudt. Overigens is een dergelijk veto niet definitief, in die zin dat de geschillencommissie moet beoordelen of het voorgenomen besluit mag worden omgezet in een besluit. De angst dat verschillende geschillencommissies het bestuur van een Samenwerkingsverband vervolgens opzadelen met verschillende uitspraken is begrijpelijk, maar de Commissie wijst er wel op dat de ervaring leert dat dat wel meevalt.. Er bestaat geen enkel bezwaar tegen het gezamenlijk beleggen van zittingen en onderling afstemmen van het oordeel. Zulks is sinds de invoering van de WMO al eens eerder geschied. Door ondanks de onthouden instemming, toch uitvoering te geven aan het zorgplan heeft het bevoegd gezag naar het oordeel van de Commissie in strijd gehandeld met de WMO De Commissie heeft zich er in haar eerdere uitspraak tevens over uitgesproken dat, wil er sprake zijn van een juist verloop van de medezeggenschap, de medezeggenschapsraad van een school, waarop het zorgplan mede betrekking heeft, al in een vroeg stadium betrokken zou moeten worden bij de totstandkoming van het concept-zorgplan voor de komende planperiode. Door de medezeggenschap in een vroeg stadium in de besluitvormingsprocedure reeds een plaats te geven, wordt bereikt dat het bestuur van een samenwerkingsverband al bij de eerste besprekingen over het zorgplan voor de komende planperiode met de inbreng van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden rekening kan houden en ook kan voorzien of er een geschil zal ontstaan. De Commissie heeft hierbij gewezen op de mogelijkheid dat het Samenwerkingsverband een platform zou kunnen oprichten waarin de medezeggenschapsraden participeren en waarin zij hun invloed zouden kunnen uitoefenen op de totstandkoming van het zorgplan. Het is namelijk van belang niet alleen aan de ene kant te onderkennen dat de medezeggenschap en daarmee de noodzaak tot terugkoppeling loopt via elk bevoegd gezag, dat in het Samenwerkingsverband participeert, maar ook dat aan de andere kant voor een goede meningsvorming het een vereiste is dat een

7 medezeggenschapsraad direct de mogelijkheid krijgt op het niveau van het Samenwerkingsverband, in confrontatie met de andere betrokkenen, de besluitvorming te beïnvloeden. Door middel van een dergelijk platform zou hieraan, in de ogen van de Commissie, tegemoet gekomen kunnen worden. De Commissie heeft geconstateerd dat in casu het bevoegd gezag bij de besluitvorming ten aanzien van het Zorgplan heeft getracht de inbreng van de MR in een vroeger stadium dan voorgaande jaren te garanderen. Daartoe heeft het onder meer een tijdpad opgesteld en eerder dan pas bij de eindversie van het plan tussentijds met de vertegenwoordigers van de MR gesproken. De Commissie heeft hiervoor waardering. Zij heeft tevens moeten constateren dat het overschrijden van een aantal van de in het tijdpad opgenomen streefdata niet is voorkomen. Dit had niet te maken met het optreden van dit bevoegd gezag maar vloeide voort uit de procedures in het Samenwerkingsverband als totaal en had aldus voor elke medezeggenschapsraad van de betrokken scholen diezelfde consequentie. De Commissie deelt dan ook niet de opvatting van de MR dat het bevoegd gezag onzorgvuldig heeft gehandeld, laat staan dat vanwege dit onzorgvuldig handelen tot het oordeel gekomen zou moeten worden dat de MR terecht zijn instemming aan het voornemen heeft onthouden. Met een vroeger betrekken bij de besluitvorming van de afzonderlijke MR'en per schoolbestuur wordt naar het oordeel van de Commissie evenwel nog steeds geen recht gedaan aan wat in het specifieke geval van een beleidsvoornemen van een bovenbestuurlijk orgaan met werking over alle in een bepaald samenwerkingsverband verenigde scholen van verschillende denominaties en verschillende vormen van onderwijs is vereist, namelijk het creëren van een gezamenlijk besluitvormingstraject. De Commissie betreurt het dat het Samenwerkingsverband aan het uitwerken van een dergelijk traject kennelijk niet is toegekomen. De medezeggenschapsraad heeft door de bestaande besluitvormingsprocedure begrijpelijkerwijs het gevoel gehad dat de contouren van het komende Zorgplan al zo vastlagen dat aanpassingen, zoals hij voorstond, nauwelijks meer mogelijk waren. 2. Ter zake van het instemmingsgeschil Wat betreft het in het Zorgplan opgenomen uitgangspunt dat er geen verdere uitbreiding van het aantal plaatsen in het speciaal onderwijs mag plaatsvinden en dit te bereiken is door het verder versterken van de zorgstructuur en het uitdiepen van bestaande profielen binnen de basisscholen, heeft het bevoegd gezag naar voren gebracht dat dit staand beleid is, dat bovendien breed gedragen wordt. De MR stelt zich daarentegen op het standpunt dat dit voor hem geen staand beleid is daar hij zich in het voorgaande schooljaar, toen dit uitgangspunt in het Zorgplan was vastgelegd, hier reeds tegen verzet heeft, maar het bevoegd gezag hem niet-ontvankelijk verklaard had in zijn afwijzing. De Commissie overweegt ten aanzien van deze situatie het volgende. Zij meent dat het bevoegd gezag vorig schooljaar ten onrechte tot een niet-ontvankelijkverklaring van de MR is gekomen toen die zijn brief met afwijzende reactie verkeerd geadresseerd had. Deze brief, waarover de Commissie desgevraagd na de zitting de beschikking heeft gekregen, was wel in afschrift aan de contactpersoon van het bevoegd gezag gezonden. Ook het Zorgplatform, dat destijds als geadresseerde de brief had ontvangen had het bevoegd gezag op de hoogte gebracht. De Commissie merkt wel op dat de MR geen stappen heeft ondernomen tegen die niet-ontvankelijkverklaring. Nu het Zorgplan voortbouwt op een al eerder ingezet beleid en de MR geen verdere stappen had ondernomen tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn afwijzende reactie ten aanzien van het Zorgplan , beziet de Commissie de kritiek van de MR op het algemene uitgangspunt, namelijk dat een basisschool geen speciale basisschool zou moeten worden, wel in dat reeds vastgestelde en in de praktijk gebrachte kader. De wens van de wetgever de toestroom tot de scholen voor speciaal onderwijs in te perken vormt voor alle partijen een gegeven. Het Samenwerkingsverband zal de financiële kaders in acht dienen te nemen en bij de prioriteitsstelling tot een zodanige verdeling van de middelen moeten komen dat de capaciteit binnen het speciaal basisonderwijs om leerlingen op te nemen, tot een bepaald aantal beperkt wordt. Daarbij zal het bestuur van het Samenwerkingsverband in acht dienen te nemen dat over de toelaatbaarheid van een leerling tot het speciaal basisonderwijs uiteindelijk de PCL heeft te beslissen en dat de capaciteit binnen het speciaal basisonderwijs erop toegesneden dient te zijn dat alle leerlingen binnen het Samenwerkingsverband, voor wie de PCL een toelaatbaarheidsbeschikking heeft afgegeven, zo spoedig mogelijk in het speciale basisonderwijs kunnen worden opgenomen. In het onderhavige Samenwerkingsverband staat de opvangcapaciteit van het SBO sterk onder druk. Het bestuur van het Samenwerkingsverband heeft daartoe een verbeterplan aan de staatssecretaris voorgelegd en extra gelden toegewezen gekregen. Daarnaast is gezocht naar andere mogelijkheden binnen het reguliere onderwijs. Naar het oordeel van

8 de Commissie behoort uitgangspunt te blijven dat leerlingen, voor wie de PCL een toelaatbaarheidsbeschikking heeft afgegeven, zo spoedig mogelijk in het speciaal basisonderwijs worden opgenomen. Evenzeer geldt voor de leerlingen die via de Commissie van Indicatiestelling worden verwezen naar andere speciale scholen, dat zij daar terecht moeten kunnen. Het handhaven van leerlingen in het regulier onderwijs, waarvan vaststaat dat zij in wezen beter af zijn in het speciaal (basis)onderwijs, heeft immers direct gevolgen voor het onderwijsproces in de desbetreffende groepen maar ook voor de basisschool zelf. Gebleken is dat het bestuur van het Samenwerkingsverband dit uitgangspunt handhaaft op één categorie leerlingen na, namelijk die ouder dan 10 jaar zijn. Op dit punt acht de Commissie de kritiek van de MR dat er rondom de 10+ leerlingen een precaire situatie ontstaat, terecht en zou die kritiek een praktisch antwoord van de zijde van het bevoegd gezag en via hem het bestuur van het Samenwerkingsverband verdienen. Dat het Samenwerkingsverband verder meer in de richting gaat van opvang op de reguliere scholen, acht de Commissie niet onredelijk. Deze aldus te respecteren algemene grondslag van het Zorgplan (en dat van ) neemt niet weg dat aan de uitvoerbaarheid van een en ander niet voorbijgegaan mag worden. Tegenover de stellingname van de MR dat de opvang van meer kinderen met een bepaalde problematiek in alle gevallen ten nadele uitpakt voor de 'gewone' leerling, staat de opvatting van het bevoegd gezag dat het onderwijs zodanig individueel gericht zou moeten zijn dat elk kind zorg op maat krijgt. Het bevoegd gezag stoelt de ambitie om dat op elk van zijn scholen te bereiken bovendien op zijn ervaring dat aan die ambitie al beantwoord wordt op enkele daarvan, zonder dat aan die scholen een geringere problematiek onder de leerlingengroep bestaat. Vanuit die constatering heeft het bestuur van het Samenwerkingsverband dan ook besloten eerst eens in kaart te brengen hoe elke school ervoor staat, welk profiel welke school heeft, welke organisatorische omstandigheden meespelen, e.d. De uitkomst van dat onderzoek moet leiden tot het per school opstellen van profileringsactiviteiten, vervat in een schoolplan, waarbij, zoals het bevoegd gezag heeft aangegeven, de MR zeker betrokken zal worden. De Commissie merkt op dat aldus sprake is van een voorgenomen aanpak, die zowel aan de onderzoekswens en sturingsbehoefte van het bevoegd gezag tegemoet komt, als aan de medezeggenschapswens van elke betrokken MR. Terzijde merkt de Commissie op dat zij geen aanwijzingen heeft dat het bevoegd gezag zijn overtuiging dat de bezwaren van de MR door een andere organisatorische aanpak opgelost zouden kunnen worden, ooit in het overleg met de MR concreet handen en voeten heeft gegeven. Het had het bevoegd gezag niet misstaan indien het dat wel gedaan had. Met betrekking tot de wens van de MR om duidelijke criteria te krijgen voor de verwijzingen tussen basisscholen (de zgn. BAO-BAO verplaatsingen) vindt de Commissie het standpunt van het bevoegd gezag niet onredelijk dat deze pas in een verder gelegen toekomst mogelijk meer aan de orde zijn, namelijk wanneer de verschillende profileringen in beeld gebracht en verder verdiept zijn en dus ook pas dan de toelatings- en weigeringscriteria kunnen worden ontwikkeld. Conclusie Samenvattend komt de Commissie tot de conclusie dat het bevoegd gezag in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissing om het concept-zorgplan dat ter beslissing voorlag aan het bestuur van het Samenwerkingsverband, als voorgenomen besluit te handhaven, gelet op hetgeen de medezeggenschapsraad over het concept-zorgplan te berde heeft gebracht en hetgeen de Commissie daarover heeft overwogen. De Commissie maakt op dit oordeel alleen een voorbehoud op het punt van het handhaven van 10+ leerlingen met een (noodzaak tot) verwijzing naar het SBO in de bovenbouwklassen van de reguliere basisschool. Ten aanzien van dit beleidsaspect heeft het bevoegd gezag zich in redelijkheid niet achter het concept-zorgplan kunnen opstellen, nu het bevoegd gezag heeft nagelaten concreet met de MR te overleggen hoe de school met dat aspect zou om dienen te gaan. In het hiervoor weergegeven oordeel ziet de Commissie op zichzelf onvoldoende grond om het bevoegd gezag de bevoegdheid te ontzeggen het voorgenomen besluit om te zetten in een definitief besluit. Daarbij is ook nog van belang dat niet zonder meer aannemelijk is dat nader overleg met de MR aanleiding had moeten zijn met betrekking tot de 10+ leerlingen het voorgenomen besluit wezenlijk te wijzigen. Mede gelet op het tijdstip waarop de Commissie uitspraak doet in het geschil, acht de Commissie het van belang dat de kwestie van de 10+ leerlingen nader wordt bekeken in het eerstvolgende zorgplan, zonder dat er door het bevoegd gezag een beroep op mag worden gedaan dat die kwestie ook al in het Zorgplan was geregeld.

9 Oordeel De Commissie stelt bindend vast: dat het bevoegd gezag bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft besloten het concept-zorgplan dat voorlag in de besluitvormende vergadering van 25 april 2002 van het bestuur van het Samenwerkingsverband, als voorgenomen besluit te handhaven behoudens voor zover het betreft het onderdeel van het handhaven van 10+ leerlingen met een (noodzaak tot) verwijzing naar het SBO in de bovenbouwklassen van de reguliere basisschool; dat het voorgenomen besluit - ervan uitgaand dat er met betrekking tot het voorgenomen besluit geen geschil resteert met enige andere MR van een in het Samenwerkingsverband participerende school - mag worden omgezet in een besluit Zorgplan onder voorwaarde dat alsnog met de MR overleg wordt gevoerd over dat onderdeel en dat in het volgende zorgplan daaraan speciale aandacht wordt gegeven. Woerden, 15 april 2003 Mr. B.K. Olivier, voorzitter Drs. M.R. Backer, secretaris