Uitspraaknr. G648. Datum: 29 januari Soort geschil: Instemmingsgeschil Zorgplan

Transcriptie

1 Uitspraaknr. G648 Datum: 29 januari 2001 Soort geschil: Instemmingsgeschil Zorgplan Partijen: Het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Oud-West (hierna: bevoegd gezag) -tegen- 1. de medezeggenschapsraad van openbare basisschool De Kinkerhoek te Amsterdam (hierna: de MR van de Kinkerhoek) 2. de medezeggenschapsraad van openbare basisschool het Winterkoninkje te Amsterdam (hierna: de MR van het Winterkoninkje) De Commissie overweegt ten aanzien van de feiten: 1. Verloop van het geschil Op 16 maart 2000 heeft het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband Weer Samen Naar School Amsterdam West, waarin het bevoegd gezag participeert, het concept-zorgplan over het schooljaar als voorgenomen besluit vastgesteld. In artikel 9 van het reglement van het samenwerkingsverband is bepaald dat het concept-zorgplan met een verzoek om daarmee in te stemmen aan de medezeggenschapsraden wordt voorgelegd. Op grond van deze bepaling en in samenhang met artikel 6, aanhef en onder b van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 (WMO) heeft het bevoegd gezag het concept zorgplan op 20 maart 2000 aan de MR van de Kinkerhoek en aan de MR van het Winterkoninkje voorgelegd met het verzoek met dit conceptzorgplan als voorgenomen besluit in te stemmen. Het bevoegd gezag heeft hierbij gevraagd de reactie van de MR vóór 21 april 2000 in te sturen. Op 12 april 2000 heeft het bevoegd gezag voor alle medezeggenschapsraden van de onder hem ressorterende scholen een informatiebijeenkomst gehouden over het concept-zorgplan Naar aanleiding van de tijdens deze bijeenkomst gestelde vragen heeft het bevoegd gezag aan de MR van de Kinkerhoek en aan die van het Winterkoninkje op 17 april 2000 schriftelijk nog enige nadere informatie verstrekt over het zorgindicatiebudget, de toegang tot het zorgplatform en de status van de interne begeleider. Op 19 april 2000 heeft de MR van het Winterkoninkje aan het bevoegd gezag schriftelijk meegedeeld dat de raad na bestudering van het concept-zorgplan heeft besloten om geen instemming te verlenen. Wat de motivering van dit besluit betreft, heeft de MR van het Winterkoninkje erop gewezen dat deze nog schriftelijk zou worden meegedeeld. Op 27 april 2000 heeft het bevoegd gezag deelgenomen aan de vergadering van het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband en in deze bijeenkomst met betrekking tot het conceptzorgplan aandacht gevraagd voor de leerlingen op de wachtlijst, de status van de interne begeleider, de adviserende functie van het zorgplatform en de omschrijving van de criteria van de vaststelling van de zorgleerling. Dit leidde niet tot aanpassing van het concept-zorgplan. Het algemeen bestuur constateerde eveneens dat het concept-zorgplan op dat moment nog niet definitief kon worden vastgesteld. Op 3 mei 2000 heeft de MR van de Kinkerhoek aan het bevoegd gezag schriftelijk meegedeeld dat de raad op dat moment nog geen instemming verleende aan het concept-zorgplan. De MR van de Kinkerhoek gaf hierbij aan dat hij het bestaan van een wachtlijst voor kinderen met een beschikking tot toelating tot het speciaal basisonderwijs onaanvaardbaar vond en dat de raad een aantal andere onderwerpen van het zorgplan in zijn eerstvolgende vergadering nog zou bespreken. Op 10 mei 2000 liet de MR van het Winterkoninkje het bevoegd gezag weten welke overwegingen ten grondslag lagen aan de beslissing van de MR om geen instemming te verlenen aan het conceptzorgplan De MR gaf aan bezwaren te hebben tegen het laten voortbestaan van een

2 wachtlijst met een grote groep leerlingen met een toelaatbaarheidsbeschikking voor het speciaal basisonderwijs, het kunstmatig in stand houden van het huidige relatieve percentage leerlingen in het speciaal basisonderwijs, het niet waarmaken van de veronderstelde zorgbreedte op de reguliere basisschool en het ver af staan van hetgeen in het zorgplan is opgenomen van wat er in de praktijk mogelijk en haalbaar is. Op 26 mei 2000 heeft het bevoegd gezag aan de MR van het Winterkoninkje schriftelijk een reactie gegeven op hetgeen de MR op 10 mei 2000 aan het bevoegd gezag had meegedeeld. Daarin zet het bevoegd gezag uiteen wat de functies zijn van het zorgplatform, de Permanente Commissie Leerlingenzorg (hierna: PCL) en het zorgplan. Ter zake van de wachtlijst wees het bevoegd gezag in deze reactie er op dat er overleg wordt gevoerd om in het kader van de oplossing van dit probleem het aantal plaatsen in het speciaal basisonderwijs tijdelijk uit te breiden. Met de uitbreiding van het aantal plaatsen van het speciaal basisonderwijs is geen sprake meer van het kunstmatig in stand houden van het relatief percentage leerlingen dat in het speciaal basisonderwijs onderwijs kan krijgen. Op 30 mei 2000 heeft het bevoegd gezag aan de MR van de Kinkerhoek schriftelijk een reactie gegeven op wat de MR op 3 mei 2000 aan het bevoegd gezag had laten weten. Daarin zet het bevoegd gezag uiteen hoe de inzet van het zorgindicatiebudget moet worden verstaan, dat het samenwerkingsverband tot uitgangspunt neemt dat leerlingen van 10 jaar en ouder niet meer moeten worden doorverwezen naar het speciaal basisonderwijs en hoe de financiering van het zorgplatform plaats vindt. Het bevoegd gezag deelde voorts mee welke punten het had ingebracht tijdens de vergadering van het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband en wat daaromtrent was besloten. Wat de leerlingen op de wachtlijst betrof, gaf het aan dat overleg werd gevoerd om de capaciteit in het speciaal basisonderwijs tijdelijk uit te breiden. Op 27 juni 2000 heeft de MR van het Winterkoninkje het bevoegd gezag meegedeeld dat het definitief had besloten om geen instemming te verlenen aan het concept zorgplan en dat het graag wilde vernemen welke stappen het bevoegd gezag naar aanleiding daarvan overwoog te nemen. Op 19 juli 2000 heeft de MR van de Kinkerhoek aan het bevoegd gezag laten weten dat het had besloten om definitief geen instemming te verlenen met het concept-zorgplan De MR wees onder meer als belangrijk punt op het feit dat het bevoegd gezag bij gelegenheid van het zorgplan bekeken had in hoeverre een efficiëntere verwijzingsprocedure tot stand kon worden gebracht, die nu zich over 33 weken uitstrekte. Op 20 juli 2000 heeft het bevoegd gezag deelgenomen aan de vergadering van het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband. In deze vergadering heeft het algemeen bestuur het conceptzorgplan aan de hand van onder meer door de verschillende medezeggenschapsraden en gemeenschappelijke medezeggenschapsraden ingebrachte standpunten besproken. Het bevoegd gezag heeft in deze vergadering niet het punt van de efficiëntere verwijzingsprocedure ingebracht. Wat de wachtlijst van leerlingen betrof die een verwijzing naar het speciaal basisonderwijs hebben, heeft het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband in deze vergadering besloten tot het treffen van een aantal maatregelen, waardoor relatief het aantal leerlingen in het speciaal basisonderwijs steeg. Voorts stelde het algemeen bestuur het zorgplan gewijzigd vast met de opmerking dat de medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden nog hun goedkeuring dienden te geven. Op 26 juli 2000 heeft het bevoegd gezag met gebruikmaking van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a in samenhang met artikel 6, aanhef en onder b van WMO 1992 het geschil bij de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs aangemeld met betrekking tot het niet verlenen van instemming door de MR van de Kinkerhoek en de MR van het Winterkoninkje aan het conceptzorgplan van het samenwerkingsverband Amsterdam West als voorgenomen besluit van het bevoegd gezag. Bij deze aanmelding heeft het bevoegd gezag uitstel verzocht van het verstrekken van de motivering voor de aanmelding van het geschil. De Commissie heeft dit uitstel verleend. Op 15 september 2000 heeft het bevoegd gezag aan de Commissie de motivering voor de aanmelding van het instemmingsgeschil verstrekt. Op respectievelijk 9 en 17 oktober 2000 hebben de MR van de Kinkerhoek en de MR van het Winterkoninkje ieder afzonderlijk hun verweerschrift bij de Commissie ingediend. De Commissie heeft op 1 november 2000 te Amsterdam in deze zaak de openbare zitting gehouden. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gehouden. Tijdens de zitting heeft ook de coördinator van het samenwerkingverband ten aanzien van een aantal punten de gelegenheid gekregen een toelichting te geven.

3 De Commissie heeft na de behandeling ter zitting de termijn waarbinnen zij uitspraak behoort te doen, in casu in ruime mate overschreden, hetgeen te maken heeft gehad met het principiële karakter van deze uitspraak en het feit dat de Commissie in een soortgelijk bij haar ingediend geschil tot een eensluidend oordeel wilde komen. 2. Het bevoegd gezag heeft op grond van de volgende overwegingen besloten vast te houden aan het door het samenwerkingsverband Amsterdam West vastgestelde concept-zorgplan als voorgenomen besluit van het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag deelt mee dat in het desbetreffende samenwerkingsverband 19 bevoegde gezagsorganen deelnemen met in totaal 61 scholen voor basisonderwijs en 7 scholen voor speciaal basisonderwijs. Totaal bezoeken leerlingen deze scholen. In het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband zijn alle bevoegde gezagsorganen vertegenwoordigd. Ter zake van de door de beide medezeggenschapsraden aangevoerde punten tegen het zorgplan merkt het bevoegd gezag op dat in de brief van 10 mei 2000 van de MR van het Winterkoninkje een algemeen gevoel van onbehagen van deze medezeggenschapsraad is verwoord. De MR van het Winterkoninkje ziet het traject van Weer Samen Naar School als een voortdenderende trein. Het bevoegd gezag wijst erop dat het op deze brief op 26 mei 2000 schriftelijk een reactie heeft gegeven door aan de hand van de aangevoerde punten nadere informatie te verstrekken. Ook ten aanzien van de door de MR van de Kinkerhoek aangevoerde bezwaren tegen het zorgplan heeft het bevoegd gezag op 30 mei en op 29 augustus 2000 gereageerd. Het bevoegd gezag verwijst dan ook naar de desbetreffende brieven. Men is doende om een tijdelijke uitbreiding van de capaciteit van het speciaal basisonderwijs te realiseren. Dat de zorg binnen het regulier onderwijs onder druk komt door de krapte op de arbeidsmarkt, betwist het bevoegd gezag niet, maar het wijst erop dat binnen de gehele stad Amsterdam wordt getracht voor dit probleem, dat zijdelings staat van het realiseren van het zorgplan, een oplossing te vinden. Het terugbrengen van het aantal leerlingen in het speciaal basisonderwijs tot 2% van het totaal aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband is niet meer aan de orde; de opname van dit cijfer in het zorgplan geeft alleen nog maar een streven aan. Wel wordt in het zorgplan ervan uitgegaan dat niet meer dan 3,8% van het totaal aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband daadwerkelijk binnen het speciaal basisonderwijs onderwijs krijgt. Het samenwerkingsverband heeft dit cijfermatige uitgangspunt genomen, omdat wanneer meer leerlingen in het speciaal basisonderwijs les krijgen, er geen financiële middelen meer naar het reguliere onderwijs zullen gaan. Het zorg- en verwijzingstraject, zoals dit is opgenomen in het zorgplan, is slechts een handreiking. Het kent geen verplichtend karakter. Het samenwerkingsverband heeft de keuze gemaakt voor een smalle PCL. Deze heeft dan ook geen adviesfunctie, omdat die functie bij het Zorgplatform is neergelegd. Anders dan waarvan de beide medezeggenschapsraden uitgaan, gaat van deze keuze voor een smalle PCL geen invloed uit op de lengte van de verwijzingsprocedure. Juist doordat over geheel Amsterdam is gekozen voor een smalle PCL wordt voorkomen dat telkens wanneer een kind naar een school voor speciaal basisonderwijs gaat van een ander samenwerkingsverband binnen de regio, opnieuw een toelatingsbeschikking zou moeten worden aangevraagd voor het desbetreffende kind. Het feit dat aan het zorgplatform is opgedragen om zich bezig te houden met de verwijzingen, is ingegeven door de gedachte dat dan onafhankelijk van het speciaal basisonderwijs deze verwijzingen worden getoetst. In het verleden deden de scholen voor speciaal basisonderwijs zelf de toelatingsonderzoeken en nu is dit opgedragen aan het zorgplatform. Wat de overheadkosten betreft, wijst het bevoegd gezag erop dat bijna 90% van de ontvangen zorgmiddelen direct naar de scholen gaan. Van het totale budget heeft ongeveer 10% betrekking op overheadkosten. Dit betreft voornamelijk de coördinatiekosten die binnen het samenwerkingsverband worden gemaakt. Het bevoegd gezag brengt ter zake van zijn inbreng in de vergaderingen van het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband naar voren dat in het besturenoverleg van 27 april 2000 het zorgplan nog niet definitief is vastgesteld. Op 20 juli 2000 heeft dit plaatsgevonden en het bevoegd gezag heeft geen reden gezien om niet in te stemmen met het zorgplan. Op die datum had de MR van de

4 Kinkerhoek nog niet zijn redenen om op grond van de WMO 1992 geen instemming te verlenen aan het zorgplan aan het bevoegd gezag meegedeeld. Bovendien was er met de bezwaren van de beide medezeggenschapsraden in de ogen van het bevoegd gezag voldoende rekening gehouden nu de capaciteit van het speciaal basisonderwijs tijdelijk zou worden uitgebreid. Op 20 juli 2000 hebben dan ook alle betrokken bevoegde gezagsorganen het zorgplan definitief vastgesteld. 3. De Medezeggenschapsraden van openbare basisschool De Kinkerhoek en openbare basisschool het Winterkoninkje hebben op grond van de volgende overwegingen ieder afzonderlijk besloten geen instemming te verlenen aan het concept-zorgplan van het samenwerkingsverband Amsterdam West 3.1. Standpunt van de MR van de Kinkerhoek De MR van de Kinkerhoek brengt naar voren dat de MR positief staat ten opzichte van de intentie achter het traject van Weer Samen Naar School. De school werkt hier ook aan mee. Een deel van de kinderen die deze school bezoekt, vraagt zelf erg veel zorg en aandacht. De MR staat ook positief tegenover de discussie om nader te bepalen wanneer een leerling naar het speciaal basisonderwijs zou moeten worden doorverwezen en wanneer dit juist niet moet gebeuren. De MR wijst er evenwel op dat juist deze discussie binnen het samenwerkingsverband niet langs inhoudelijke lijnen wordt gevoerd, maar enkel nog maar langs rigide financiële lijnen. Daarbij wordt een hele organisatie opgetuigd waarbinnen een ellenlange verwijzingsprocedure wordt afgewikkeld. Hierdoor wordt de school te zeer belast, omdat er teveel administratieve rompslomp is om deze verwijzingsprocedure te doorlopen. De tijd die daaraan op school dient te worden besteed, komt niet meer ten goede aan de verdere ontwikkeling van de zorg voor de leerlingen. Ook het zorgplatform binnen het samenwerkingsverband komt niet toe aan de noodzakelijke adviesfunctie richting de reguliere basisscholen. Het zorgplatform heeft de handen vol aan de procedurele afwikkeling van de verwijzingen. Wat de normstelling betreft die aan het aantal leerlingen wordt gesteld dat het speciaal basisonderwijs mag bezoeken, merkt de MR op dat het samenwerkingsverband deze norm nu naar boven bijstelt maar tegelijk in het Zorgplan al aangeeft ervoor bevreesd te zijn de grip op de instroom van deze leerlingen kwijt te raken. Volgens de MR had het samenwerkingsverband niet de norm van 2% moeten bijstellen naar 3,8% van het totaal aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband, maar had het moeten komen tot een fundamentelere ingreep. Veel kinderen moeten nu veel te lang wachten voordat zij kunnen worden toegelaten tot het speciaal basisonderwijs. Niet alleen zijn de verwijzingsprocedures veel te lang, gedurende welke procedures de leerling al moet wachten, maar ook wanneer een toelaatbaarheidsbeschikking al is afgegeven, is er niet direct capaciteit beschikbaar in het speciaal basisonderwijs. Al die tijd krijgt deze leerling niet de aandacht die deze nodig heeft. Over deze aspecten heeft de school en in het bijzonder een MR wel degelijk wat in te brengen. De medezeggenschap ten aanzien van deze materie wordt evenwel geweld aangedaan doordat het samenwerkingsverband gewoon doorgaat op het getrokken spoor en de medezeggenschapsraden met hun bezwaren laat staan. Het samenwerkingsverband stelt immers, ondanks deze bezwaren en zonder de instemming te hebben verkregen van twee medezeggenschapsraden, het Zorgplan definitief vast en gaat tot uitvoering over. De MR van de Kinkerhoek wijst hierbij op de wijze waarop de raad in de afgelopen jaren steeds het Zorgplan aangeboden heeft gekregen en er nauwelijks tijd is geweest voor een gedegen reactie. Ook bij dit Zorgplan wordt de MR in een laat stadium in de procedure van vaststelling van het Zorgplan betrokken. De MR brengt tevens naar voren dat hij al eerder aan het bevoegd gezag heeft aangegeven geen instemming te verlenen aan zaken die het traject van Weer Samen Naar School betreffen. Zo heeft de MR ook aan het Zorgplan zijn instemming onthouden, omdat het ten aanzien van de lange verwijzingsprocedure bezwaren had. Na overleg met het bevoegd gezag en het instellen van een werkgroep die de verwijzingsprocedure nader heeft bekeken, heeft de MR toen alsnog zijn instemming verleend aan dat Zorgplan. De MR van de Kinkerhoek heeft evenwel aan de hand van het Zorgplan moeten vaststellen dat met de uitkomsten van de besprekingen van die werkgroep binnen het samenwerkingsverband niets is gedaan Standpunt van MR van het Winterkoninkje

5 De MR van het Winterkoninkje brengt naar voren dat de raad begrip heeft voor het traject van Weer Samen Naar School en ook begrijpt dat er geen sprake kan zijn van een ongebreidelde groei van het speciaal basisonderwijs. De raad heeft evenwel reeds bij de totstandkoming van het vorige zorgplan zijn bezwaren geuit met betrekking tot het sterk bureaucratische karakter van het kader waarbinnen de zorg voor de leerlingen wordt gerealiseerd. Deze bezwaren bestaan nog steeds bij de MR van het Winterkoninkje, want het traject van Weer Samen Naar school leidt in dit samenwerkingsverband niet tot maatwerk maar tot een moloch. De MR wijst daarbij op het in het leven roepen van een bovenschools zorgplatform; het aan deze instantie gekoppelde verwijzingstraject voor zorgleerlingen van in totaal 33 verschillende stappen, de PCL, het nog op te richten Jeugdzorg Advies Team en de basisstructuur binnen het samenwerkingsverband zelf, bestaande uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur, een centraal bureau, een kerngroep en een coördinator. De MR van het Winterkoninkje voorzag op basis hiervan reeds bij de totstandkoming van het vorige zorgplan een enorme toename van de administratieve lasten voor de basisscholen en een stagnatie in de verwijzing van de leerlingen voor wie een plaatsing in het speciaal basisonderwijs onontbeerlijk is. Naar de mening van de MR is dit bewaarheid geworden. De MR van het Winterkoninkje deelt mee dat bij de totstandkoming van het vorig zorgplan het bevoegd gezag aandachtig naar de argumenten van de MR heeft geluisterd en op basis daarvan tot de instelling van een werkgroep is gekomen die de gehele verwijzingsprocedure onder de loep heeft genomen en tot voorstellen is gekomen om deze procedure aan te passen. Deze aanpassingsvoorstellen zijn evenwel niet in het zorgplan terechtgekomen. Desondanks is de MR toch akkoord gegaan met het zorgplan Bij bestudering van het zorgplan bleek de MR dat nog steeds de verwijzingsprocedure van 33 stappen en de enorme administratieve last gehandhaafd bleef, dat het zorgplatform niet functioneerde en alleen maar geld verslond en de verwijzingsprocedure vertraagde, dat de doorverwijzing naar het speciaal basisonderwijs stagneerde, zodat de "overbruggingsleerling" zijn intrede deed en de zorgmiddelen ten behoeve daarvan nog verder onderverdeeld werden. De MR geeft aan dat vanuit het Winterkoninkje geen twijfelgevallen naar het speciaal basisonderwijs worden doorverwezen. Desondanks duurt de gehele procedure via het zorgplatform en de PCL 16 tot 18 maanden en legt de verwijzingsprocedure een veel te grote claim op de uren van de leerkracht en de interne begeleider. Dit gaat ten koste van de leerlingen en de leerkrachten. De MR van het Winterkoninkje verwacht van het zorgplatform een actieve rol met name in zijn adviesfunctie. Die wordt nu niet waargemaakt, omdat het zorgplatform al zijn tijd nodig heeft voor het verwerken van de verwijzingen. Bovendien kent het zorgplatform de desbetreffende leerling in het geheel niet. Voorheen was er een directe verwijzing van het basisonderwijs naar het speciaal basisonderwijs, maar nu moet dit plaatsvinden via de papieren omweg langs het zorgplatform. Bij toelating tot het speciaal basisonderwijs wordt dan opnieuw door de desbetreffende school onderzoek gedaan. Dit alles is niet efficiënt en effectief. De MR zet uiteen waarom het geen instemming heeft verleend aan het thans voorliggende zorgplan Hij wijst erop dat het bevoegd gezag betrokkenheid heeft betoond bij datgene wat de MR van het Winterkoninkje naar voren heeft gebracht en bij de onwerkbaarheid van de huidige situatie maar de MR heeft tegelijk moeten constateren dat het bevoegd gezag binnen het samenwerkingsverband slechts voor een klein gedeelte invloed kan uitoefenen. De Commissie overweegt ten aanzien van het recht: 1. Ter zake van het definitief vaststellen van het zorgplan en het reeds ten uitvoer brengen van het zorgplan Voordat de Commissie zal ingaan op hetgeen partijen met betrekking tot dit instemmingsgeschil hebben aangevoerd, heeft de Commissie op te merken dat het bevoegd gezag ten onrechte zijn medewerking heeft verleend aan de definitieve vaststelling op 20 juli 2000 van het zorgplan en tevens daarna gevolg heeft gegeven aan het binnen het werkgebied van het bevoegd gezag ten uitvoer brengen van het zorgplan Op grond van artikel 6, aanhef en onder b van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 is voor het geldig tot stand komen van het zorgplan de instemming vereist van de medezeggenschapsraad of van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Bij een bovenbestuurlijke samenwerking als waarin sprake is bij het traject Weer Samen Naar School, houdt dit in dat alle bevoegde gezagsorganen, die deelnemen in het Samenwerkingsverband, ieder voor zich de instemming hebben te verkrijgen van alle betrokken medezeggenschapsraden en/of gemeenschappelijke medezeggenschapsraden.

6 Zonder de op grond van deze wettelijke bepaling vereiste instemming van alle betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden kan het voorgenomen besluit met betrekking tot het zorgplan door de in het samenwerkingsverband samenwerkende bevoegde gezagsorganen niet worden omgezet in een definitief besluit. Het bestuur van het samenwerkingsverband oefent immers een van alle in het samenwerkingsverband participerende bevoegde gezagsorganen afgeleide beslissingsbevoegdheid uit. Nu een wettelijke regeling van de bovenbestuurlijke medezeggenschap ontbreekt en de wetgever zelfs door de bepaling in artikel 20 van de Wet primair onderwijs aan het bestuur van het samenwerkingsverband de opdracht heeft gegeven in de statuten op te nemen op welke wijze het overleg in het kader van de WMO 1992 wordt gevoerd, zal het bestuur van het samenwerkingsverband zich alles gelegen moeten laten liggen aan het op een juiste wijze voldoen aan de bepalingen van de WMO Dit houdt in dat wanneer zich de situatie voordoet dat van de zijde van een of meer medezeggenschapsraden of van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad wordt aangegeven dat geen instemming met het zorgplan wordt verleend, het desbetreffende bevoegd gezag dit in ieder geval dient in te brengen in het overleg van het samenwerkingsverband en daarbij ook heeft te melden dat het geen medewerking kan en mag verlenen aan de verdere totstandkoming van het zorgplan, totdat het alsnog de vereiste instemming heeft verkregen dan wel totdat een voor het bevoegd gezag positieve uitspraak van de geschillencommissie is verkregen ter zake van het geschil, dat is ontstaan door het niet verlenen van de instemming aan het zorgplan. Ingeval het bestuur van het samenwerkingsverband meent ondanks het feit dat niet van alle betrokken medezeggenschapsraden de vereiste instemming is verkregen, ertoe te moeten overgaan om bij meerderheid van stemmen het zorgplan alsnog definitief vast te stellen en om te zetten in een definitief besluit, houdt dit in dat het bestuur van het samenwerkingsverband dan in strijd met de bepalingen van de WMO 1992 handelt en niet in overeenstemming met hetgeen op grond van artikel 20 van de Wet primair onderwijs aan het samenwerkingsverband over het voeren van medezeggenschap is opgedragen. Het desbetreffende bevoegd gezag, dat niet de vereiste instemming heeft verkregen van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad, zal in die situatie gehouden zijn om voor alle onder zijn gezag vallende scholen geen uitvoering te geven aan het zorgplan. In het andere geval wordt immers het desbetreffende bevoegd gezag al bij de aanmelding van het geschil in een positie gedrongen dat het in strijd met de bepalingen van de WMO 1992 handelt. Daarbij kan geen onderscheid worden gemaakt, in die zin dat alleen voor die school, waarvan de medezeggenschapsraad de instemming aan het zorgplan heeft onthouden, de verdere uitvoering van het zorgplan zal worden opgehouden. Een dergelijk onderscheid is onverenigbaar met het in de artikelen 18 en 19 van de Wet op het primair onderwijs neergelegde uitgangspunt dat aan het zorgplan ten grondslag ligt om op een integrale wijze binnen het samenwerkingsverband vorm te geven aan de begeleiding en zorg van de leerlingen die dat nodig hebben. In dit geval heeft het bevoegd gezag op 20 juli 2000 deelgenomen aan het overleg over het zorgplan van het bestuur van het desbetreffende samenwerkingsverband. Uit de door beide partijen overgelegde stukken is het de Commissie niet gebleken dat het bevoegd gezag in dit overleg heeft gemeld dat van twee van de medezeggenschapsraden niet de vereiste instemming was verkregen en dat derhalve het zorgplan niet definitief kon worden vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft met de vaststelling van het zorgplan op dat moment ingestemd. Naar het oordeel van de Commissie heeft het bevoegd gezag daarmee in strijd met de bepalingen van de WMO 1992 gehandeld. Het feit dat de redenen van het niet verlenen van instemming door de medezeggenschapsraad nog niet aan het bevoegd gezag waren meegedeeld, laat dit onverlet. Vaststaat immers dat de medezeggenschapsraad al had meegedeeld zijn instemming aan het zorgplan te onthouden. Bovendien mag een bevoegd gezag niet vooruitlopen op het resultaat van de aan een medezeggenschapsraad gevraagde instemming. Gelet op het bovenstaande geldt dit eveneens voor het verder ten uitvoer brengen van het zorgplan binnen het werkgebied van het bevoegd gezag. De Commissie is tevens van oordeel dat de medezeggenschapsraad van de school, waarop het zorgplan mede betrekking heeft, wil er sprake zijn van een juist verloop van de medezeggenschap, al in een vroeg stadium wordt betrokken bij de totstandkoming van het concept-zorgplan voor de komende planperiode. Een andere opvatting brengt met zich mee dat de medezeggenschapsraad in de besluitvormingsprocedure er niet eerder aan te pas komt dan op een moment dat de contouren van het komende zorgplan al zo vastliggen dat aanpassingen, zoals een medezeggenschapsraad die zou voorstaan, nauwelijks meer mogelijk zijn. Dit inschakelen aan het eind van de

7 besluitvormingsprocedure is niet alleen een ongewenste situatie, maar daarmee wordt ook geen recht gedaan aan medezeggenschapsrechten, die aan de medezeggenschapsraad toekomen. Het werkt bovendien contraproductief in het bereiken van de ter zake van het zorgplan wettelijk vereiste medezeggenschap. Door de medezeggenschap in een vroeg stadium in de besluitvormingsprocedure reeds een plaats te geven, wordt bereikt dat het bestuur van het samenwerkingsverband al bij de eerste besprekingen over het zorgplan voor de komende planperiode met de inbreng van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden rekening kan houden en ook kan voorzien of er een geschil zal ontstaan. De Commissie wijst hierbij op de mogelijkheid dat het samenwerkingsverband een platform zou kunnen oprichten waarin de medezeggenschapsraden participeren en waarin zij hun invloed zouden kunnen uitoefenen op de totstandkoming van het zorgplan. Het is namelijk van belang niet alleen aan de ene kant te onderkennen dat de medezeggenschap en daarmee de noodzaak tot terugkoppeling loopt via elk bevoegd gezag, dat in het samenwerkingsverband participeert, maar ook dat aan de andere kant voor een goede meningsvorming het een vereiste is dat een medezeggenschapsraad direct de mogelijkheid krijgt op het niveau van het samenwerkingsverband, in confrontatie met de andere betrokkenen, de besluitvorming te beïnvloeden. Door middel van een dergelijk platform zou hieraan tegemoet gekomen kunnen worden. 2. Ter zake van het instemmingsgeschil De beide medezeggenschapsraden hebben bij hun afzonderlijke beslissingen om geen instemming te verlenen aan het zorgplan aandacht besteed aan de volgende punten: > De vastlegging in een streefnorm van het maximaal aantal leerlingen dat van het totaal aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband, onderwijs volgt op een speciale school voor basisonderwijs. In verband hiermee is tevens naar voren gebracht dat de capaciteit op de speciale scholen voor basisonderwijs, die in het samenwerkingsverband zijn begrepen, niet toereikend is om de leerlingen voor wie een toelaatbaarheidsbeschikking is afgegeven, bij eerste gelegenheid op te nemen in deze vorm van onderwijs, maar in plaats daarvan op de reguliere basisscholen te laten. > De langdurige procedure met de daarbij behorende administratieve rompslomp, op basis waarvan leerlingen die daarvoor naar het oordeel van de school in aanmerking komen, naar het speciaal basisonderwijs worden geleid; > Het in de praktijk onvervuld laten van de adviesfunctie van het zorgplatform, omdat het zorgplatform druk doende is de verwijzingen naar de PCL voor te bereiden en te begeleiden. > Het verschaffen van inzicht in de overheadkosten. De Commissie zal deze punten in haar beoordeling van het instemmingsgeschil achtereenvolgens aan de orde laten komen. Wat betreft de in het zorgplan opgenomen norm om van het totaal aantal leerlingen in het samenwerkingsverband niet meer dan 3,8% in het speciaal basisonderwijs les te laten volgen, merkt de Commissie op dat deze norm alleen is terug te voeren op de wijze waarop het traject Weer Samen Naar School door het rijk wordt gefinancierd. Er is geen wettelijke verplichting aan te wijzen op grond waarvan het bestuur van het samenwerkingsverband gehouden zou zijn om niet meer dan een beperkt aantal leerlingen in het speciaal basisonderwijs op te nemen. Uiteraard zal het samenwerkingsverband hierbij wel de financiële kaders in acht dienen te nemen en bij de prioriteitsstelling tot een dergelijke verdeling van de middelen kunnen komen dat de capaciteit binnen het speciaal basisonderwijs om leerlingen op te nemen, tot een bepaald aantal beperkt wordt. Daarbij zal het bestuur van het samenwerkingsverband in acht dienen te nemen dat over de toelaatbaarheid van een leerling tot het speciaal basisonderwijs uiteindelijk de PCL heeft te beslissen en dat de capaciteit binnen het speciaal basisonderwijs erop toegesneden dient te zijn dat alle leerlingen binnen het samenwerkingsverband, voor wie de PCL een toelaatbaarheidsbeschikking heeft afgegeven, zo spoedig mogelijk in het speciale basisonderwijs kunnen worden opgenomen. In deze zaak is in het zorgplan aangegeven dat het aantal leerlingen dat binnen het samenwerkingsverband in het speciaal basisonderwijs kan worden opgenomen, wordt verhoogd, om daarmee het hoofd te kunnen bieden aan de toename van het aantal leerlingen, voor wie de PCL een toelaatbaarheidsbeschikking heeft afgegeven. In concreto komt dit neer op de uitbreiding van de capaciteit van het speciaal basisonderwijs. Deze capaciteitsuitbreiding is in het concept-zorgplan gesteld op 40 plaatsen. In het concept-zorgplan wordt tegelijk aangegeven dat deze uitbreiding van de capaciteit niet voldoende is om alle leerlingen, voor wie de PCL een toelaatbaarheidsbeschikking heeft en zal afgegeven, in het schooljaar op te nemen in het speciaal basisonderwijs. Mogelijk kan dit tijdelijk van aard zijn, maar in het zorgplan wordt

8 dit niet uiteengezet. Wel wordt aangegeven dat ook in het schooljaar bovenschoolse hulpstructuren moeten worden opgezet om het aantal zorgplaatsen te vergroten. Dit zijn zorgplaatsen in het reguliere onderwijs. Naar het oordeel van de Commissie behoort uitgangspunt te zijn dat leerlingen, voor wie de PCL een toelaatbaarheidsbeschikking heeft afgegeven, zo spoedig mogelijk in het speciaal basisonderwijs worden opgenomen. Gezien de inhoud van het concept-zorgplan op dit punt konden de beide medezeggenschapsraden zich op het standpunt stellen dat dit uitgangspunt niet aan het bij hen voorliggende concept-zorgplan ten grondslag was gelegd. De beide medezeggenschapsraden hebben hierover terecht opmerkingen gemaakt, omdat het handhaven van leerlingen in het regulier onderwijs, waarvan vaststaat dat zij in wezen beter af zijn in het speciaal basisonderwijs, direct gevolgen heeft voor het onderwijsproces in de desbetreffende groepen maar ook voor de school zelf. Wat betreft de in het concept-zorgplan opgenomen verwijzingsprocedure, waarbinnen leerlingen naar het speciaal basisonderwijs worden geleid, merkt de Commissie op dat het uitgangspunt van het traject Weer Samen Naar School is dat de leerling wanneer deze problemen heeft met het volgen van onderwijs in het reguliere basisonderwijs, dan pas naar het speciaal basisonderwijs wordt verwezen dan nadat binnen het reguliere basisonderwijs geen toereikend middel meer voorhanden is om de leerling alsnog op een adequate wijze te onderwijzen. Dit kan niet anders inhouden dan dat de school voor regulier basisonderwijs een duidelijke inspanningsverplichting ter zake heeft. In de in het zorgplan beschreven procedure is deze inspanningsverplichting voorzien in een periode van 16 tot 17 weken. Naar het oordeel van de Commissie dienen niet alle bij deze periode beschreven acties en stappen eerst te zijn doorlopen, voordat sprake kan zijn van een verdere bespreking van de leerling op bovenschools niveau. De bespreking en verwijzing van de leerling daarna op bovenschools niveau binnen het samenwerkingsverband door bijvoorbeeld het zorgplatform en de PCL is voorzien in maximaal 10 weken. Daarbij valt ook hier de aantekening te maken dat niet alle acties en de te nemen stappen moeten zijn doorlopen voordat de PCL ertoe kan overgaan tot het beoordelen of een toelaatbaarheidsbeschikking moet worden afgegeven. Een en ander brengt op veel momenten een toename met zich mee van het goed en correct schriftelijk vastleggen van de te nemen acties en de werking daarvan ten opzichte van wat voorheen in het onderwijs als gebruikelijk werd gezien. Door deze schriftelijke vastlegging wordt evenwel het verantwoord nemen van vervolgstappen mogelijk gemaakt en is dit niet meer afhankelijk van personen. Op zichzelf kan hierin dan ook geen reden worden gevonden voor het niet verlenen van instemming aan het zorgplan. In deze zaak hebben de beide medezeggenschapsraden evenwel in het voorgaande schooljaar bij de totstandkoming van het zorgplan een aantal suggesties gedaan voor verkorting en verbetering van de beschreven procedure, ook op het punt van de administratieve lasten. Zij hebben moeten vaststellen dat geen van deze suggesties daadwerkelijk is overgenomen, zonder dat het bevoegd gezag aan de medezeggenschapsraden duidelijk heeft gemaakt wat met de inbreng van de medezeggenschapsraden is gebeurd en wat de reden is geweest om deze inbreng niet te laten leiden tot aanpassing van de beschreven procedure. Wat betreft het in de praktijk door het zorgplatform niet toekomen aan het vervullen van de adviesfunctie, merkt de Commissie op dat uit het zorgplan valt op te maken dat het zorgplatform vanaf het begin van het schooljaar 1999/2000 operationeel is en dat in dat schooljaar het bestuur van het samenwerkingsverband beslissingen heeft genomen over hoe het zorgplatform moest worden ingericht. Tevens valt op te maken dat het zorgplatform veel functies en taken heeft te verwezenlijken. Daarbij is in het licht van de keuze van het samenwerkingsverband voor een PCL die alleen tot taak heeft toelaatbaarheidsbeschikkingen af te geven, de gids- en begeleidingsfunctie cruciaal te noemen. De Commissie acht het dan ook begrijpelijk dat het zorgplatform in één schooljaar nog niet is toegekomen aan een verantwoorde invulling van in dit geval de adviesfunctie. Naar het oordeel van de Commissie kan op basis van die ervaring van dit ene schooljaar ter zake van dit punt niet gekomen worden tot de beslissing om geen instemming te verlenen aan het zorgplan. Terzijde merkt de Commissie hierbij wel op dat ten behoeve van het komende zorgplan hierover een duidelijk evaluatiemoment moet worden aangewezen. De adviesfunctie is voor de scholen voor regulier basisonderwijs namelijk van niet te onderschatten belang in de bepaling van de aanpak en de begeleiding in de praktijk van de zorgleerlingen.

9 Wat betreft het bieden van inzicht in de overheadkosten van het samenwerkingsverband wijst de Commissie erop dat het bevoegd gezag op dit punt geen voldoende inzicht heeft gegeven aan de beide medezeggenschapsraden. In het concept zorgplan worden deze kosten op verschillende wijzen benoemd en de daarna door het bevoegd gezag verstrekte informatie sluit daarop niet duidelijk aan. Het geheel van de diverse door de beide medezeggenschapsraden ingebrachte punten overziend, komt de Commissie tot de conclusie dat het bevoegd gezag, gelet op hetgeen de beide medezeggenschapsraden over het concept-zorgplan te berde hebben gebracht, niet heeft kunnen komen tot zijn beslissing om bij zijn standpunt te blijven, zoals dit is ingebracht in de besprekingen van het bestuur van het samenwerkingsverband, om het concept-zorgplan als voorgenomen besluit te handhaven. Dit betreft de leerlingencapaciteit in het speciaal basisonderwijs binnen het samenwerkingsverband en de daarop aansluitende norm om een beperkt aantal leerlingen van het totaal aantal leerlingen binnen het samenwerkingsverband op te nemen in het speciaal basisonderwijs. Het staat naar het oordeel van de Commissie onvoldoende vast of de uitbreiding van de capaciteit in het speciaal basisonderwijs op termijn voldoende zal zijn om de instroom van leerlingen het hoofd te bieden, waarvoor toelaatbaarheidsbeschikkingen zijn afgegeven. De Commissie stelt bindend vast: Dat het zorgplan door het bevoegd gezag niet mag worden omgezet in een definitief besluit. Woerden, 29 januari 2001 Mr. B.K. Olivier, voorzitter Mr. drs. G.J.M. Mense, secretaris