Positie kiezen in discussies over vaste en flexibele formatie. Eindrapport

Transcriptie

1 Positie kiezen in discussies over vaste en flexibele formatie Eindrapport Rekenkamercommissie Kempengemeenten juni 2015

2 Inhoudsopgave Voorwoord 1. Inleiding Achtergrond Onderzoeksvragen Aanpak Leeswijzer 4 2. Normenkader: de uitgangspunten voor het onderzoek Definitie van inhuur Formele taken en bevoegdheden van raad en college als het gaat om inhuur Normenkader voor inhuur 7 3. Bevindingen op basis van het normenkader Kaderstelling en verantwoording Beleid Sturing Samenvattend overzicht Bevindingen uit de raadsconferentie Antwoorden onderzoeksvragen Handreikingen en aanbevelingen voor de raad Handreikingen voor de drie organisaties Gemeente-specifieke handreikingen 25 Bijlage 1: Feitenrapportage 27 Gemeente Eersel 27 Gemeente Oirschot 30 Gemeente Reusel-De Mierden 33 Bijlage 2: Bestuurlijke reacties 38 Bijlage 3: Best practices en benchmark 47 II.1 Best practices 47 II.2 Benchmark 51 Bijlage 4: Gesprekspartners 52 Bijlage 5: Dialoogmap (raadsconferentie) 53 1

3 Voorwoord Hierbij bieden wij u de rapportage aan van ons onderzoek naar de inhuur van personeel. Zeer bewust is gekozen voor de titel Positie kiezen in discussies over vaste en flexibele formatie. Immers, beslissingen omtrent de inzet van personeel behoren doorgaans niet tot het primaat van de gemeenteraad. Daarover gaan toch vooral college en management. Dit was ook de teneur van een aantal reacties die wij ontvingen vanuit de drie gemeenten, bij aankondiiging van ons onderzoek. Tegelijkertijd onderkenden wij als rekenkamercommissie dat met keuzes voor inhuur wel degelijk soms ook strategisch stelling wordt genomen en dat sprake is of kan zijn van consequenties voor de positionering van de gemeente: extern in bijvoorbeeld de regio of intern richting de eigen politiek. Deze consequenties komen voort uit zowel de omvang van inhuur als de thema s waarvoor inhuur plaatsvindt. Ook is er sprake van een relatie tussen inhuur en de omvang en kwaliteit van de vaste formatie én de ontwikkeling daarvan. Tenslotte veronderstellen wij een groei voor de komende jaren in de omvang van de flexibele schil, als gevolg waarvan het belang ervan de komende jaren toeneemt. Al deze overwegingen opgeteld maken dat wij het van belang achten dat de gemeenteraad zich buigt over de vraag hoe en welke positie te kiezen in discussies over de inzet van eigen of ingehuurd personeel. De onderzoeksvragen zijn geformuleerd met respect voor het primaat van het college. Dat geldt ook voor de conclusies en aanbevelingen. Wij hopen dan ook dat deze rapportage en de daarin gedane aanbevelingen u als gemeenteraden een handreiking bieden om positie te kiezen en kaders te stellen, maar vooral ook om met uw respectievelijke colleges de discussie hierover aan te gaan. Volledigheidshalve dient vermeld dat de bestuurlijke reactie van het college van Oirschot heeft geleid tot een feitelijke aanpassing van het rapport, waar het gaat om de financiële omvang van inhuur. Hierover is ook per brief met het college gecommuniceerd. 2

4 1 Inleiding 1.1 Achtergrond Gemeenten huren om uiteenlopende redenen tijdelijk personeel in. De mate waarin gebruik wordt gemaakt van tijdelijk personeel fluctueert, evenals de kosten ervan. De afweging om in te huren wordt doorgaans op bestuurlijk of ambtelijk niveau gemaakt. De gemeenteraad is hier slechts zelden inhoudelijk en in individuele gevallen bij betrokken. Terecht wellicht, geredeneerd tegen de achtergrond van het dualisme. Maar met de keuze voor tijdelijke inzet van personeel worden impliciet soms strategische keuzes gemaakt die betrekking hebben op de inrichting van de organisatie en de positionering van de organisatie in politiekbestuurlijk opzicht. En dat raakt wel degelijk aan de rol van de raad. Daarnaast gaan er met inhuur dikwijls aanzienlijke budgetten gepaard en berust het budgetrecht en de controlerende functie bij de gemeenteraad. Rol en belang lopen daarmee niet per se parallel, maar rolinvulling door bestuur en ambtelijk apparaat raakt wel aan het belang van de raad. Huidige en toekomstige ontwikkelingen in het gemeentelijke takenpakket (meer, andere en gespecialiseerdere taken) en in de gemeentelijke organisatie (regie, samenwerking, participatie, financiën) maken dat gemeenten zich in de komende bestuursperiode nog nadrukkelijker moeten buigen over omvang en kwaliteit van de (vaste) formatie. Gemeenten, vooral van de omvang van de Kempengemeenten, zullen zich een beeld moeten vormen over de wijze waarop wordt voorzien in de vereiste deskundigheid op de diverse beleidsterreinen: welke deskundigheid en competenties moeten structureel worden verankerd in de vaste formatie en in welke deskundigheid en competenties kan op andere wijzen worden voorzien?. Hierbij passen ook tactisch/strategische afwegingen ten aanzien van het inhuren van personeel: structureel, ad hoc, in samenwerking of anderszins. Op grond van deze en andere ontwikkelingen verwacht de rekenkamercommissie een toenemende aandacht voor de inrichting van een flexibele schil. De verhouding tussen vaste en flexibele formatie zal wijzigen en budgetten voor inhuur zullen naar verwachting groeien. Het belang ervan neemt toe. Daarmee ook het belang van een adequate positionering van de gemeenteraad in zowel de kwalitatieve discussie hierover als de controlerende en budgetterende rol. Vanwege dit toenemende belang, dat zich dus nadrukkelijk niet beperkt tot een financieel belang, vindt de rekenkamercommissie het wenselijk een onderzoek uit te voeren naar aard en omvang, afwegingen en verantwoordelijkheden en in het verlengde daarvan sturing en toezicht door de gemeenteraad op de inhuur van personeel in de gemeenten Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden. 1.2 Onderzoeksvragen De rekenkamercommissie heeft als centrale onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Hoe groot is het financiële belang en de omvang van de inhuur van personeel momenteel in de gemeenten Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden, hoe zijn de diverse rollen en verantwoordelijkheden in dit verband belegd en in hoeverre zijn de gemeenteraden binnen de huidige afspraken in staat hun kaderstellende, toezichthoudende en controlerende taken 1 uit te oefenen? 2. Uitgaande van een veronderstelde groei van het belang van een flexibele schil: welke rol zouden de gemeenteraden moeten nemen in huidige en toekomstige discussies omtrent de inrichting van een flexibele schil (in het licht van onder meer kwaliteit, omvang, relatie tot vaste formatie, verantwoordelijkheden, regie, sturing en toezicht) en hoe kunnen de gemeenteraden in deze rol worden gepositioneerd? 1 We onderscheiden toezichthoudend en controlerend als volgt: De toezichthoudende taken zien op a priori goedkeuring en toezicht gedurende de uitvoering van het college. Controle vindt achteraf plaats. 3

5 Het in beeld brengen van de huidige situatie (vraag 1) staat ten dienste van de beantwoording van vraag 2.Dat betekent dat we in dit onderzoek alleen normerende en oordelende uitspraken doen over de rol van de raad bij vraagstukken rond inhuur. We oordelen niet over de hoogte van inhuurbudgetten en volumes in de huidige situatie, noch over de vraag of hiermee voor de organisatie goede of minder goede keuzes zijn gemaakt. 1.3 Aanpak Het onderzoek is gebaseerd op twee aspecten, gelet op de onderzoeksvragen. Het eerste aspect is het in beeld brengen van de feitelijke situatie in de drie gemeenten. Wat is er aan beleid en kaderstelling op het gebied van inhuur? Over welke volumes gaat het? Hoe stuurt het college op inhuur en welke rol neemt de raad? Het tweede aspect zijn de ervaringen die andere gemeenten met inhuur hebben opgedaan. Op basis van deze pijlers worden bevindingen gedaan over de huidige rol van de raad en handreikingen geformuleerd voor de toekomst. Voor het onderzoek is de volgende aanpak gevolgd: 1. Desk research: andere rekenkameronderzoeken Het bestuderen van rekenkameronderzoeken naar externe inhuur in ca. 40 gemeenten, heeft geresulteerd in een overzicht van best practices die de raad kan hanteren voor sturing op flexibele schil/inhuur en een normenkader voor besturing van inhuur vanuit het perspectief van de raad. Het normenkader en het overzicht met best practices zijn als tussenresultaat door de Rekenkamercommissie vastgesteld. 2. Desk research: specifieke documenten van de gemeenten Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden. Hiermee hebben we de feitelijke situatie m.b.t. flexibele schil/inhuur in beeld gebracht. Daarbij hebben we gekeken naar organisatievisies, begroting en jaarrekening, bestuurs- en managementrapportages, raadsinformatiebrieven, etc. 3. Interviews met sleutelspelers per gemeente De interviews brengen de opvattingen en meningen over de huidige situatie per gemeente in beeld. Geïnterviewd zijn: hoofd P&O (voor de drie gemeenten gezamenlijk), inkopers, gemeentesecretarissen, controllers, managers (groepsgesprek MT), portefeuillehouders P&O, griffiers en fractievoorzitters (groepsgesprek). Bijlage 3 bevat een overzicht van de gesprekspartners. Van elk gesprek is een beknopt gespreksverslag gemaakt dat voor commentaar is voorgelegd aan betrokkenen. 4. Gezamenlijke raadsconferentie over de rol van de raad De raden zijn in dialoog gegaan over hun rol in huidige en toekomstige discussies over de inrichting en omvang van een flexibele schil. Hiervoor is gebruik gemaakt van een gestructureerde dialoog, gebaseerd op de bevindingen van de voorgaande stappen. 5. Rapportage met analyse en interpretatie van bevindingen en opvattingen. De conceptrapportage is met de Rekenkamercommissie besproken en wordt voor bestuurlijk commentaar voorgelegd aan de drie gemeenten. 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat de uitgangspunten voor het onderzoek, en bevat onder meer de definitie van inhuur en het normenkader dat we in dit onderzoek hanteren om over de bevindingen te rapporteren. Deze bevindingen komen in hoofdstuk 3 aan de orde. Hoofdstuk 4 gaat in op handreikingen en aanbevelingen voor de raad. Als bijlagen zijn opgenomen: een feitenrapportage per gemeente (bijlage 1), een overzicht van best practices (bijlage 2), een overzicht van gesprekspartners (bijlage 3) en de in de raadsconferentie gehanteerde dialoogmap (bijlage 4). 4

6 2 Normenkader: de uitgangspunten voor het onderzoek Dit onderzoek legt de nadruk op de rol van de raad bij inhuur. Vanuit die rol wordt gekeken naar de rollen van het college, de ambtelijke leiding en ambtelijke organisatie. Het kijken naar inhuur doen we aan de hand van een normenkader. Voordat we het normenkader behandelen, gaan we eerst in op de definitie van inhuur die we in dit onderzoek hanteren en de formele taken en bevoegdheden die raad en college hebben op het terrein van inhuur. 2.1 Definitie van inhuur Inhuur Er bestaan uiteenlopende definities van inhuur. Op basis van veel voorkomende definities uit andere rekenkameronderzoeken hanteren we in dit onderzoek de volgende definitie: Inhuur is extern personeel dat niet in dienst is van de gemeente, terwijl er wel een (hiërarchische) gezagsrelatie bestaat tussen de gemeente en het personeel. De gemeente (de inhurende organisatie) is primair verantwoordelijk voor het behalen van resultaten door het extern personeel. Voorbeelden van inhuur zijn: Interim managers. Uitzendkrachten (ook payroll en detachering) zowel voor de invulling van formatieplaatsen als in de vorm van extra capaciteit van piekwerkzaamheden en projecten Uitbesteding Inhuur is niet hetzelfde als uitbesteding. Onder uitbesteding vallen externe deskundigen die geen directe (hiërarchische) gezagsrelatie met de gemeente hebben. De verantwoordelijkheid voor het behalen van goede resultaten ligt bij de werkgever van de externe deskundige. Voorbeelden van uitbesteding zijn: Externe deskundigen die worden ingezet voor adviesdiensten. Bijvoorbeeld advisering over organisatie en formatie, beleid of communicatie, juridisch advies, advisering over ICT, accountancy, financiën, administratieve organisatie. Het contracteren van partijen voor het uitvoeren van verschillende taken en werkprocessen (handhaving, onderhoud openbare ruimte, beveiliging, catering, schoonmaak etc.). De hierboven gebruikte definities maken geen onderscheid tussen inhuur van en/of uitbesteding bij marktpartijen of andere gemeenten. Dat wil zeggen dat het inhuren van bijvoorbeeld een medewerker financiën van een andere gemeente voor 2 dagen in de week valt onder de definitie van inhuur. Uitbesteding van de werkzaamheden van de inkoopafdeling aan de inkoopafdeling van een andere gemeente valt onder de definitie van uitbesteding. Samenwerking tussen gemeenten daarentegen ziet op het gezamenlijk organiseren van een taak met gedeelde bestuurlijke betrokkenheid bij die taak. In Kempenverband is de GR Samenwerking Kempengemeenten (GR SK) hiervoor een voorbeeld. Onder de GR SK valt bijvoorbeeld ook de gezamenlijke P&O afdeling onder gedeelde bestuurlijke verantwoordelijkheid vanuit de gemeenten. In dit onderzoek maken we gebruik van de benchmark inhuur uit de Personeelsmonitor van het A+O-fonds (2013). De benchmark bevat per groottecategorie van gemeenten cijfers over de verhouding van de hoogte van inhuur ten opzichte van de totale loonsom. Deze benchmark hanteert een definitie van inhuur die ruimer is dan hierboven geschetst en bevat elementen die onder onze definitie als uitbesteding worden gezien. Overigens geldt voor twee van de drie gemeenten dat zij een ruimere definitie hanteren bij het administreren van cijfers over inhuur en uitbesteding. Voor dit onderzoek is deze ruimere definitie niet problematisch. Dit onderzoek gaat immers niet over een specifieke doorlichting van de financiële administratie ten aanzien van inhuur of de hoogte van de inhuurbudgetten en volumes. Wij hebben gebruik gemaakt van in begroting en in jaarrekening gerapporteerde cijfers en deze verder niet uitgesplitst naar soorten binnen onze definitie. Een verdere detaillering naar soorten inhuur is tussen de drie gemeenten onderling niet goed mogelijk. Voor de 5

7 benchmark geldt: niet zozeer de precieze score is interessant, wel de mate waarin een gemeente afwijkt van het gemiddelde van de benchmark. Zie verder bijlage 1 (feitenrapportage) en bijlage 2 (benchmark). 2.2 Formele taken en bevoegdheden van raad en college als het gaat om inhuur De gemeenteraad De gemeenteraad is het volksvertegenwoordigende en daarmee het hoogste orgaan binnen de gemeentelijke structuur. Op grond van de Gemeentewet heeft de raad verordenende bevoegdheden. Dit betekent dat de raad algemene regels (kaders) mag stellen, tenzij die bevoegdheid bij wet uitdrukkelijk aan college of burgemeester is toegekend. Denk aan brede kaders voor taken, beleid en organisatie. De Gemeentewet (art. 189) specificeert uitdrukkelijk het budgetrecht van de raad. De raad stelt daarom de begroting van de gemeente vast. De raad stelt bij verordening (art. 212) ook de uitgangspunten voor het financiële beleid vast, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie. Dit waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. De raad stelt ook bij verordening (art. 213) regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Dit waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Tenslotte kan de raad over alles wat haar taak aangaat inlichtingen vragen (art. 169, zie ook hieronder). Het college Op grond van de Gemeentewet heeft het college de volgende taken en bevoegdheden (art. 160): Alle bevoegdheden nodig voor het dagelijks bestuur van de gemeente, tenzij de burgemeester die uitdrukkelijk heeft gekregen. Voorbereiding van de raadsbesluiten, zoals het maken van een ontwerpbegroting of een voorstel voor een verordening. Het vaststellen van regels over de ambtelijke organisatie en het benoemen, schorsen en ontslaan van ambtenaren. Besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals het sluiten van contracten, het verrichten van aanbestedingen en het aangaan van betalingsverplichtingen (binnen het kader van de begroting). De verantwoordingsplicht van het college richting de raad is vastgelegd in de Gemeentewet (art. 169): Het college en de leden zijn aan de raad verantwoording schuldig over het gevoerde bestuur. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Zij geven de raad gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van onder meer het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. De gemeentesecretaris valt hiërarchisch onder het college en ondersteunt het college bij zijn taken. Hij geeft naast zijn secretaristaken leiding aan de ambtelijke organisatie. Betekenis voor het onderwerp inhuur De geschetste taken en bevoegdheden maken dat raad en college ieder hun eigen rol en verantwoordelijkheid hebben als het gaat om inhuur: Inhuur behoort in eerste instantie tot het domein van het college. Het college gaat over de dagelijkse gang van zaken, de organisatie-inrichting, het personeelsbeleid en het aangaan van contracten. Het college legt over het gevoerde beleid verantwoording af aan de raad en verstrekt de raad de nodige inlichtingen. De raad kan algemene kaders stellen voor de uitoefening van die bevoegdheden van het college, zolang de bevoegdheid van het college hiermee niet wordt ondermijnd. Zo kan de raad in algemene zin en dus op hoofdlijnen een organisatievisie en het te voeren strategisch personeelsbeleid 6

8 vaststellen. Dan gaat het bijvoorbeeld om de vraag of de gemeente een regie-organisatie wil zijn of juist een uitvoeringorganisatie. En om wat dat betekent voor de gewenste verhouding tussen vast en flexibel personeel, over de specialistische kennis die permanent in huis moet zijn, of de afwegingen die bij inhuur aan de orde zijn. De raad stelt de financiële kaders voor inhuur vast in de begroting. Hoe specifiek die kaders zijn, is aan de raad zelf. De raad is bevoegd het college ter verantwoording te roepen over gemaakte keuzes en alle informatie daarover op te vragen. Bij ingrijpende gevolgen voor de gemeente dienen ook privaatrechtelijke rechtshandelingen, bijvoorbeeld het aangaan van een contract, vooraf besproken te worden met de raad. Tenslotte stelt de raad de kaders voor het financiële beheer en administratie en de controle erop. Deze rollen en verantwoordelijkheden van raad en college zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en kunnen alleen in onderlinge samenhang goed worden ingevuld. Het gaat om het voeren van een dialoog over kaders, beleid en bereikte resultaten. Informatie vragen en informatie verstrekken zijn een cruciaal onderdeel van dit proces. Het is echter wel de kunst om de dialoog over de goede dingen en op het goede (detail)niveau te voeren. De raad moet niet op de stoel van het college (willen) gaan zitten en het college moet niet de indruk wekken dat het belangrijke informatie voor de raad achter houdt. Rolvastheid van beide organen brengt een voortdurende dialoog op gang. Binnen de wettelijke kaders is het afhankelijk van de bestuurscultuur binnen de gemeente hoe en waarover die dialoog wordt gevoerd. In dat opzicht is er geen one size fits all. Voor het thema inhuur zijn altijd de drie invalshoeken kaderstelling en verantwoording, beleid, en sturing van belang als het gaat om het thema inhuur. Het normenkader (zie volgende paragraaf) is langs deze drie thema s opgebouwd en dient vooral als methodiek ( wat ) gelezen te worden. De invulling ( hoe ) afhankelijk is van de bestuurscultuur. 2.3 Normenkader voor inhuur Dit normenkader is tot stand gekomen op basis van formele juridische normen en op grond van de best practices uit andere gemeenten. Voor het normenkader onderscheiden wij drie invalshoeken: Kaderstelling en verantwoording: de rol van de raad om kaders te stellen en het college ter verantwoording te roepen. Beleid: het beleid dat in de gemeente gehanteerd wordt ten aanzien van inhuur. Het beleid dient als richtlijn voor de verantwoording door het college en als toetsingskader voor het ter verantwoording roepen door de raad. Het formuleren van het inhuurbeleid is aan het college. Het beleid dient echter gedragen te zijn door de raad en de door de raad gestelde kaders in acht te nemen. Sturing: het sturen op het behalen van de uitgangspunten en doelstellingen van het beleid, het naleven van het beleid, het monitoren van het inhuurproces en het genereren van feitelijke informatie over inhuur. Sturing hoort bij de rol van de ambtelijke organisatie. De sturingsinformatie is van belang voor de interactie tussen raad en college bij kaderstelling en verantwoording en dus voor het toetsen aan en het bijstellen van het beleid Kaderstelling en verantwoording Onderwerp De raad heeft kaders gesteld voor de organisatievisie (regieorganisatie, uitvoeringsorganisatie) Kaders voor de inrichting van het strategisch personeelsbeleid Uitspraak over de gewenste politiek bestuurlijke relevantie van de inhuur van externe adviseurs. Dit is richtinggevend voor zowel kaderstelling als controle vanuit de raad. Beleidsgevoelige thema s en/of drempelbedragen waarbij de raad vooraf geïnformeerd wil worden over inhuur De raad stelt expliciet financiële kaders voor inhuur Specificatie Bijvoorbeeld in de paragraaf bedrijfsvoering van de begroting. Denk aan kaderstellende uitspraken over inhuur beleid in relatie tot regulier personeelsbeleid: Wat is de gewenste verhouding tussen vast en tijdelijk personeel? Welke specialistische kennis moet permanent in huis zijn voor de essentiële bestuurlijke en openbare taken om duurzaam haar medebewinds- en autonome taken te kunnen uitvoeren (Veerkrachtig Bestuur)? In welke gevallen wordt structurele inhuur omgezet in vaste formatie? In welke mate doet het inhuren van derden afbreuk aan het de aantrekkelijkheid van de 7

9 De raad heeft kaders gesteld voor de wijze van informatievoorziening over personeelsbeleid en inhuur: Er zijn afspraken over de wijze waarop de raad op hoofdlijnen en naar inhuurcategorie wordt geïnformeerd over aard, omvang, doelmatigheid en doeltreffendheid van inhuur. De raad vraagt het college om een verantwoording over de realisatie van doelen die zijn gerealiseerd met inhuur. De raad is in staat om op basis van verstrekte informatie over personeelsbeleid en inhuur te controleren In programmarekening/jaarverslag wordt gerapporteerd over aard en omvang inhuur, argumentatie voor inhuur, gevoerde beleid t.a.v. inhuur, bereikte resultaten. In programmabegroting is aandacht voor inhuur van derden in relatie tot de inzet van eigen personeel en de organisatievisie. Inhuur is controleerbaar en reproduceerbaar De raad is in staat om op basis van de verantwoording over personele uitgaven (opnieuw) kaders te stellen en te controleren op een doelmatige realisatie van gemeentelijke doelen. gemeente als vaste werkgever? Hoe kan in het kader van een lerende organisatie - het vaste personeelsbestand profiteren van tijdelijk ingehuurde deskundigheid van buiten Bij financiële kaderstelling kan gedacht worden aan inhuur uitgedrukt in percentage van de loonsom of een bedrag (bijvoorbeeld per afdeling, begrotingsonderdeel). Bijvoorbeeld afspraken dat in jaarverslag, bestuursrapportages en/of raadsmededelingen aandacht wordt besteed aan: Type inhuur Aard en omvang van inhuur derden; De afwegingen om tot inhuur over te gaan; De wijze van aanbesteding; De (gemiddelde) kosten en de bruikbaarheid van de resultaten. Passende instrumenten voor kaderstelling, controle en informatievoorziening zijn: Begroting Jaarrekening Jaarverslag Bestuursrapportages Raadsmededelingen Raad en college gaan op basis van de verstrekte informatie en de bereikte resultaten met elkaar in dialoog Beleid Onderwerp Er is beleid in de vorm van een organisatievisie waaruit blijkt Welke taken zij zelf doet Welke taken zij in samenwerking doet Welke taken worden uitbesteed Welke taken worden uitgevoerd door inhuur/flexibele schil Er is op de organisatievisie gebaseerd strategisch personeelsbeleid Er is een duidelijke relatie tussen inzet van personeel en te bereiken organisatiedoelen Er zijn uitspraken over de gewenste inzet en omvang van een flexibele schil (al dan niet gespecificeerd naar specifieke terreinen) Er is strategische personeelsplanning waarin aandacht is besteed aan de inzet van inhuur/ flexibele schil. Er is op de organisatievisie gebaseerd beleid voor inhuur derden De verschillende vormen van inhuur zijn nader Specificatie Binnen dit beleid past het maken van afspraken over aard en omvang van inhuur externen 8

10 gespecificeerd (definities) Het beleid bevat eisen ten aanzien van de afweging wel/niet inhuur, opdrachtverlening, aansturing, verantwoording, borging van kennis Er is inkoop- en aanbestedingsbeleid met aandacht voor de inzet van inhuur/ flexibele schil. Het strategisch personeelsbeleid en het beleid voor inhuur derden zijn op elkaar afgestemd, gebaseerd op een organisatievisie Sturing Onderwerp Bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor inhuur van derden en de beheersing van de daarmee gemoeide kosten zijn vastgelegd en logisch belegd. Er is een eenduidig protocol/procedures waarin aandacht wordt besteed aan: De criteria voor inhuur, (bevoegdheden, zie eerste rij) De aanbestedingsprocedure De procesbegeleiding en registratie (dossiers) Drempelbedragen voor informatie vooraf aan de raad Benoemen van beleidsgevoelige thema s waar vooraf aan de raad informatie over inhuur moet worden verstrekt Jaarlijkse rapportage over inhuur van derden De procedures zijn bij betrokkenen bekend en worden nageleefd. Er worden dossiers gemaakt waarin is vastgelegd: Opdrachtgeverschap: er is duidelijk aangeven op grond waarvan tot inhuur wordt overgegaan gericht gestuurd op realisatie van doelstellingen en prestaties. Offertetraject, incl. motivatie voor leverancierskeuze Motivatie voor afwijken van de inhuurbeleidskaders (indien van toepassing), incl. financiële kaders. De opdrachtbevestiging (resultaatverplichting, tijd, kosten, evaluaties). De evaluatie van de opdracht (tussentijds en na afloop). De financiële ontwikkelingen t.a.v. personeel en inhuur derden worden gemonitord In een administratief-financieel systeem waarin uitgaven voor inhuur eenduidig worden vastgelegd. Er is inzicht in de kengetallen voor personele uitgaven Monitoring en rapportage is onderdeel van de (instrumenten van de) P&C-cyclus Het college heeft periodiek inzicht in het bereik van organisatiedoelen door personeelsbeleid en inhuur van derden en in staat inzicht te bieden (kengetallen voor personele uitgaven en inhuur). Specificatie Toetsing op naleving van (aanbestedings)regels en procedures is een reguliere control-activiteit op afdelings- en organisatieniveau. Dossiervorming is adequaat: alles wat er in moet staan (op grond van beleid en procedures), staat er in. Uitgaven staan op juiste en uniforme wijze in de financiële administratie en worden gerapporteerd. Instrumenten voor rapportage zijn: Begroting Jaarrekening Jaarverslag Bestuurs- en management rapportages 9

11 3 Bevindingen op basis van het normenkader Dit hoofdstuk bevat onze analyse en bevindingen op basis van de desk research en de interviews. Zoals eerder aangegeven doen we in dit onderzoek alleen normerende uitspraken over de rol van de raad bij inhuur en doen we geen normerende uitspraken over de hoogte van de inhuurbudgetten en volumes. De cijfers m.b.t. inhuur in de drie gemeenten zijn onderdeel van de feitenrapportage (bijlage 1). 3.1 Kaderstelling en verantwoording De raden benutten hun bevoegdheid tot kaderstelling voor organisatievisie en personeelsbeleid nauwelijks Geen van de raden heeft een organisatievisie en het daarbij behorende personeelsbeleid vastgelegd of heeft het college expliciet gevraagd om te komen met een organisatievisie en personeelsbeleid, om daarop te kunnen reageren. Dat betekent dat geen van de raden uitspraken heeft gedaan over de strategische positionering van de gemeente (wat voor gemeente willen wij zijn) en wat dat betekent voor de gewenste verhouding tussen vast en flexibel personeel, de omvang van een flexibele schil, de specialistische kennis die permanent in huis moet zijn of de afwegingen die spelen om tot inhuur over te gaan. Met de afwezigheid van deze kaders ontbreekt een belangrijk deel van de context om informatie over inhuur te interpreteren. Hier ligt een opgave en kans voor de raden om zelf die context te creëren. In de toelichting op de begroting of jaarrekening zijn passages opgenomen die de indruk wekken dat de gemeenten materieel een organisatievisie en bijbehorend personeelsbeleid hebben. Zo wordt bijvoorbeeld gerefereerd aan een organisatie met een beperkte vaste formatie en een flexibele schil of aan kansen voor medewerkers door deze in te zetten bij bijzondere projecten. Deze passages worden door raadsleden niet altijd gezien als uiting van een door de raad expliciet vastgestelde organisatievisie of beleid. De passages in begroting en jaarrekening zijn goed als referentiekader voor de cijfermatige weergave. Als de raad deze echter niet herkent als referentie aan een expliciet vastgesteld kader is ook de waarde voor financiële kaderstelling en verantwoording beperkt. Organisatievisie en personeelsbeleid zijn tot op zekere hoogte in alle drie de gemeenten onderwerp van een (informerend) gesprek tussen college en raad, al ligt het initiatief daarvoor bij het college. Als de raad kaders wil stellen is een proactieve opstelling gewenst en zal de raad het college de opdracht moeten geven om met visie en beleid te komen. Vervolgens moet het gesprek ook gemarkeerd worden door besluitvorming en vaste evaluatiemomenten. De raden benutten nauwelijks hun bevoegdheid om financiële kaders in de begroting te stellen De raad kan in de begroting financiële kaders aan inhuur stellen. Hoe specifiek die kaders moeten zijn, is aan de raad zelf. De variatie tussen de drie gemeenten is groot: van geen kaders (Oirschot), tot het vaststellen van de integrale personele kosten (personeel en inhuur gezamenlijk) per organisatieonderdeel (Eersel) tot aan afzonderlijke kosten voor personeel en inhuur per organisatieonderdeel (Reusel-De Mierden). Om meer grip te krijgen op inhuur kan de raad in de eerste plaats specifieke(re) kaders stellen en in de tweede plaats realistisch begroten. Van belang is echter ook om flexibiliteit te behouden en onnodige bureaucratisering te voorkomen. De financiële kaders voor inhuur in de begroting zijn voor de drie gemeenten verschillend: In Eersel stelt de raad financiële kaders aan de omvang van de totale personeelskosten. De begroting bevat per organisatieonderdeel bedragen voor personele kosten, die inzetbaar zijn voor zowel inhuur als voor vast personeel. Daarnaast is er een algemene voorziening voor kosten van inhuur bij uitval van personeel, als onderdeel van apparaatskosten opgenomen. De raad heeft daardoor geen inzicht in de raming voor inhuur en kan ook geen realisatiecijfers afzetten tegen een raming. In Oirschot stelt de raad geen financiële kaders aan inhuur. De begroting bevat programma-budgetten met productkosten zonder specificatie naar personele kosten en/of inhuur. Het ontbreken van kaders voor inhuur in de begroting maakt het onmogelijk om achteraf te controleren. In Reusel De Mierden stelt de raad financiële kaders aan zowel de hoogte van de personeelskosten als de kosten voor inhuur. De begroting specificeert per organisatieonderdeel apart de kosten voor personeel en voor inhuur. Daarnaast is er een algemene voorziening voor ongedekte inhuur. De raad kan gerealiseerde cijfers afzetten tegen geraamde cijfers. 10

12 Voor de drie gemeenten geldt dat inhuur als kostenpost expliciet aan de orde is wanneer begrotingswijzigingen voor projecten aan de orde zijn. In Oirschot en Eersel ziet de raad dus voor projecten de kosten voor inhuur expliciet genoemd, maar niet voor programma s. Deze werkwijze leidt ertoe dat juist projectbegrotingen worden aangegrepen om het gesprek over inhuur in algemene zin te voeren. Hoe preciezer de inhuurkosten per organisatieonderdeel worden begroot en verantwoord, des te meer zicht de raad heeft. Indien de begroting een algemene post voor inhuur bij ziekte, overige vervanging of capaciteitsproblemen bevat en andere inhuurkosten verdisconteerd zijn in andere kosten (personeelskosten per organisatieonderdeel, productkosten), ontstaat soms het gevoel van een black-box. Nadeel van het specifiek begroten is het gebrek aan flexibiliteit bij de realisatie. Als een afdeling het afdelingsspecifieke inhuurbudget heeft opgemaakt maar wel nog ruimte heeft in het personeelsbudget, is een begrotingswijziging noodzakelijk als er ingehuurd moet worden. Bij een generiek bedrag voor inhuur en personeel in de begroting kan er (makkelijker) geschoven worden. Het is aan de raad zelf om vast te stellen of de huidige begrotingssystematiek voor inhuur ook echt voorziet in de behoefte om financiële kaders te stellen en achteraf te controleren. Met het vaststellen van de begroting is ook het gevraagde detailniveau vastgesteld en als opdracht aan het college meegegeven. Het realiteitsgehalte van de begroting is een aandachtspunt bij alle gemeenten. Indien vanuit wensdenken of de algemene behoefte om inhuur te beperken veel lager wordt begroot dan de feitelijk gerealiseerde inhuur van het voorgaande jaar, is de noodzaak om begrotingswijzingen door te voeren vaak al voorgeprogrammeerd. Het gevoel dat niet voldoende wordt gestuurd is dan een self fulfilling prophecy. Het is aan raad en college tezamen om hiervoor een manier te vinden: realistisch begroten en minder wijzigen of krap begroten en desnoods wijzigen. Maakt men een keuze voor het laatste mag een begrotingswijziging ook niet als falen van sturing worden gezien, maar juist als onderdeel van sturing bij voortschrijdend inzicht. Voor Oirschot geldt dat niet zozeer dat inhuur krap wordt begroot (die kaders zijn er niet), maar wel dat de organisatie op grond van de formatiebegroting niet in staat is om met de huidige formatie invulling te geven aan alle ambities en opgaven. De raden benutten nauwelijks hun bevoegdheid om kaders en richtlijnen te stellen aan de informatievoorziening De drie raden kunnen nu niet goed uit de voeten met de informatie over inhuur die zij van het college ontvangen. Zij hebben onvoldoende context om de aangeleverde informatie te interpreteren en ervaren daardoor onvoldoende grip. Dat hangt samen met de beperkte kaders en richtlijnen die de raden hebben meegegeven over de informatievoorziening. De raad van Eersel heeft geen kaders of richtlijnen gesteld, de raad van Oirschot heeft om cijfers gevraagd voor specifieke categorieën van inhuur (en krijgt die ook) en de raad van Reusel-De Mierden krijgt cijfers over voorgenomen en gerealiseerde inhuur. De raden kunnen hun grip vergroten door zelf (andere) kaders en richtlijnen te stellen aan de informatievoorziening: waar over moet de raad geïnformeerd worden en in welke context. Dat kan van alles zijn: inzicht in de voorgenomen en gerealiseerde inhuur, inzicht in de doelmatigheid en effectiviteit van inhuur, inzicht in gemaakte afwegingen om tot inhuur over te gaan, een vergelijking met andere gemeenten, etc. Daar hoort wel bij dat de raad zelf in de lead is om die gevraagde context mede vorm te geven (in ieder: strategische positionering van de gemeente, financiële kaders voor inhuur) zoals hierboven al is aangegeven. De raden ontvangen nu de volgende informatie over inhuur: De raad van Eersel krijgt in de jaarrekening informatie over de uitputting van de algemene post voor inhuur en niet over de omvang van inhuur als onderdeel in het personeelsbudget. En daarnaast is er gedetailleerde informatie over inhuur in projectbegrotingen. Het college poogt tussentijds met het verstrekken van Vensters voor Bedrijfsvoering meer context te bieden in de vorm van een vergelijking met andere gemeenten. De raad heeft juist het gevoel dat de context ontbreekt, juist als het gaat om de vergelijkbaarheid. De raad van Oirschot krijgt de totale bedragen voor inhuur, onderverdeeld naar verschillende categorieën. Dat gebeurt op verzoek van de raad, die gevraagd heeft om inzage in Werk derden in jaarrekening en begroting. De specificatie van wat daaronder moet worden verstaan, het type informatie (uitgaven) en de rapportagemomenten (achteraf, per kwartaal) zijn in overleg met de raadswerkgroep P&C tot stand gekomen. De raad ontvangt in de jaarrekening de totale bedragen voor inhuur, onderverdeeld naar categorieën. Het ontbreekt de raad aan context om die cijfers te interpreteren: is het veel, is die inhuur nodig, hoe verhouden de kosten zich tot de personeelskosten, het personeelsbeleid, etc. De raad krijgt geen informatie vooraf over voorgenomen inhuur (begroting) 11

13 en krijgt ook geen informatie over de afwegingen die gemaakt worden om wel of niet tot inhuur over te gaan. De raad heeft dat niet gevraagd en vraagt daar ook niet naar. De raad in Reusel De Mierden krijgt inzicht in de gerealiseerde bedragen voor inhuur en hoe deze bedragen zich verhouden ten opzichte van de begroting. Daarmee krijgt de raad achteraf inzicht in hoe inhuur zich verhoudt tot personeelskosten. Ook krijgt de raad inzicht in de inzet (kosten) van niet gedekte inhuur, op grond van richtlijnen die door de raad zijn opgesteld en gedetailleerd inzicht in inhuur in projectbegrotingen. De raad krijgt geen informatie over de afwegingen die het college met betrekking tot inhuur heeft gemaakt (wel in huren, niet inhuren, activiteiten temporiseren, etc.) en de raad vraagt daar ook niet naar. De drie raden constateren dat ze met de huidige informatie die zij van het college ontvangen niet goed uit de voeten kunnen; ze hebben onvoldoende grip. Ondanks dat informatie soms concreet en specifiek is (bijvoorbeeld bij projectbegrotingen) ontbreekt het aan zicht op (beleids-)afwegingen van het college en aan context om de informatie te kunnen interpreteren. Het volgende mechanisme doet zich vervolgens in elk van de drie raden voor, al varieert het aantal incidenten : Omdat de raad niet goed met de informatie uit de voeten kan, gaat zij in haar zoektocht naar meer grip op details sturen. Het gesprek gaat dan over individuele gevallen (ook naar aanleiding van gedetailleerde informatie in projectbegrotingen), en dan specifiek over het tarief, de kwaliteit van de persoon of nut en noodzaak van de specifieke inhuursituatie. Dit leidt vervolgens tot de situatie dat de raad zich mengt in de taken en bevoegdheden van het college, hetgeen tot irritatie bij het college kan leiden.. Over en weer ontstaat een dynamiek van gebrek aan vertrouwen op het dossier inhuur. Maar een werkende dialoog tussen raad en college over dit onderwerp heeft juist vertrouwen nodig als randvoorwaarde. Bij het verkrijgen van meer grip en het plaatsen van informatie in een context ligt er een belangrijke rol voor de raad zelf. Allereerst moeten zij zelf keuzes maken in de strategische positionering van de gemeente (zie boven). Door uitspraken te doen over wat voor organisatie de gemeentelijke organisatie moet zijn en door uitspraken te doen over de rol van inhuur en flexibele formatie in zo n organisatie, ontstaat als vanzelf context om informatie te interpreteren. Zo is een situatie met hoge inhuurbudgetten en -volumes veel logischer bij een organisatie die kiest voor een strakke formatie en tot inhuur overgaat bij specialismen die slechts af en toe nodig zijn en bij piekbelastingen. Een dergelijke afweging kan juist kostenefficiënt zijn ten opzichte van een brede formatie met alle specialismen, die een groot deel van het jaar last heeft van onderbezetting. Vervolgens is het zaak het college voor zover die daar niet zelf mee komt te verzoeken met die context te komen. De raden hebben tot nu toe niet of onvoldoende het gesprek over de bruikbaarheid van informatie gevoerd. Het bieden van context kan door het zichtbaar maken van (beleids- )afwegingen, door te refereren aan vastgestelde visies en beleid, door vergelijkingsmateriaal (bijvoorbeeld een vergelijking met andere gemeenten), en door een weergave van de ontwikkeling van de organisatie, het personeelsbestand en inhuur door de jaren heen. Belangrijke notie is dat de raad richtlijnen kan stellen voor het financiële beleid voor inhuur, de administratie van inhuur en de informatievoorziening over inhuur, zodat de wijze van informatievoorziening ook opgelegd kan worden. Het is dan wel zaak om de richtlijnen zo te formuleren dat het college voldoende ruimte heeft om haar eigen taak uit te voeren. In de huidige situatie hebben niet alle raden richtlijnen geformuleerd: In Eersel en Oirschot heeft de raad geen richtlijnen geformuleerd voor inhuur. De raad van Reusel De Mierden heeft in 2013 in de financiële verordening specifieke richtlijnen geformuleerd voor de inzet van ongedekte inhuur. Niet vastgelegd is of deze richtlijnen ook voor gedekte inhuur van toepassing zijn. 3.2 Beleid Organisatievisie en beleid m.b.t. flexibele schil zijn beperkt herkenbaar voor de raad In de drie gemeenten zijn er op het niveau van college en ambtelijke leiding wel samenhangende visies op de organisatie. In Eersel is dat het concernplan, in Oirschot het masterplan organisatieontwikkeling en in Reusel-De Mierden is dat de DURF-visie. Deze visies staan niet bij de raden op het netvlies, hoewel zij in Eersel en Reusel-De Mierden wel met de raad zijn gedeeld (in Oirschot moet dat nog gebeuren). De elementen van deze visies zijn gefragmenteerd beschikbaar in raadsdocumenten als begroting en jaarrekening, maar worden dan door de raden niet herkend als een vastgestelde visie op de organisatie. Hiermee ontbreekt voor de raden het referentiekader om informatie over inhuur te interpreteren. De situatie in de drie gemeenten is als volgt: In Eersel komen elementen van de organisatievisie, het personeelsbeleid en de flexibele schil jaarlijks terug in de begroting en jaarrekening. Voor de raad vormen deze geen referentiekader voor 12

14 kaderstelling en verantwoording; daarvoor zijn de passages volgens de raad te algemeen. Een visie op de flexibele schil is te vinden in het concernplan, dat stelselmatig wordt herijkt. Ondanks dat dit plan in het kader van de proactieve informatieplicht (veelal ter kennisname en niet als expliciet beslispunt) gedeeld wordt met de raad, is het voor de raad niet als beleidskader herkenbaar. In Oirschot is het de raad onduidelijk welk beleid het college voert. Het college refereert aan het masterplan organisatieontwikkeling, waarin als uitgangspunten zijn opgenomen: zo weinig mogelijk inhuur, zoveel mogelijk zelf doen en investeren in de zittende medewerkers. Dit plan is echter nog niet gedeeld met de raad; het moment dat met de raad gesproken wordt over organisatieontwikkeling wordt aangegrepen om ook te spreken over kaders voor externe inhuur. In Reusel-De Mierden komen elementen van de organisatievisie, het personeelsbeleid en de flexibele schil jaarlijks terug in de begroting en jaarrekening. De toelichting voor de financiële verordening behelst kaders voor ongedekte inhuur. Ook geldt een door raad en college vastgestelde procedure voor de omgang met ongedekte inhuur. De ambtelijke organisatie hanteert daarnaast een vaste werkwijze voor de besluitvorming en (financiële) vastlegging van inhuur (niet formeel vastgelegd en ook niet gedeeld met de raad). De DURF-visie met als onderwerp organisatiemissie en -visie is door het managementteam en het college vastgesteld en met de raad informatief gedeeld. Het inhuurbeleid en de toepassing ervan worden door de raad als beperkt zichtbaar ervaren De drie raden ervaren elk onvoldoende zicht op het gevoerde inhuurbeleid, de gemaakte afwegingen en de mate waarin het beleid ook daadwerkelijk wordt toegepast. Het college behoort over het gevoerde inhuurbeleid verantwoording af te leggen aan de raad en de benodigde inlichtingen te verstrekken. Dit veronderstelt allereerst dat er inhuurbeleid is. De drie gemeenten voeren in praktijk inhuurbeleid gericht op een relatief lage vaste formatie voor de uitvoering van kerntaken en een flexibele schil die ingezet wordt voor specialismen, piekbelasting, projecten en uitval in reguliere capaciteit. Daarnaast is in alle gemeenten het aanbestedingsbeleid van toepassing op inhuur. We constateerden hierboven al dat de mate waarin dit als beleid of procedure is vastgelegd en gedeeld met de raad per gemeente verschilt. Elke gemeente heeft een definitie van inhuur, die aansluit bij de in dit rapport gehanteerde definitie (zie hoofdstuk 2), al hanteren Oirschot en Eersel een iets ruimere definitie waarbij ook organisatie en adviestaken tot inhuur gerekend (kunnen) worden 2. Elke gemeente kent, als onderdeel van het uniforme P&O-beleid, een afwegingsprocedure om tot inhuur over te gaan: is het anders op te lossen binnen de formatie, is inhuur bij buurgemeenten mogelijk en als laatste remedie inhuur op de markt. De ambtelijke organisaties van die drie gemeenten herkennen dit als bestaand beleid. Hoe die procedure in praktijk wordt opgevolgd en uitwerkt is voor de drie gemeenten echter verschillend: In Eersel moet een verzoek tot inhuur door een MT-lid worden ingediend. Het MT toetst ieder verzoek aan het bestaande beleid, waarbij wordt overwogen of inhuur, tijdelijke formatie of vaste formatie de meest effectieve en efficiënte optie is. Toetsing gebeurt aan de uitgangspunten: kleine vaste kern, flexibele schil, kostenefficiency, bijdrage aan bedrijfsmatig en efficiënt werken, kennismanagement. In Oirschot moet een verzoek tot inhuur door een MT-lid worden ingediend en toetst het MT naar eigen zeggen of inhuur echt noodzakelijk is, volgens het principe nee, tenzij. Er zijn geen vastgestelde procedures of protocollen. De (relatief nieuwe) gemeentesecretaris heeft op grond van zijn bevindingen in de eerste maanden als gemeentesecretaris een speerpunt gemaakt van (het terugdringen van) inhuur waarbij de wijze van sturing door het MT op inhuur een expliciet aandachtspunt is. De gemeente Reusel De Mierden heeft een stappenplan voor de besluitvorming rondom inhuur waarbij alle inhuur door de gemeentesecretaris moet worden getekend en voor de financiële administratie in een mutatieformulier moet worden verwerkt. 2 In Oirschot vallen ook onderzoeks- en adviesopdrachten onder inhuur (in onze definitie is dat uitbesteding). In Eersel ook, voor zover het de administratie uit Vensters voor Bedrijfsvoering betreft; op andere plekken in de administratie wordt wel onderscheid gemaakt tussen inhuur en uitbesteding. 13

15 Voor de drie raden zijn het gevoerde inhuurbeleid, de te maken afwegingen en mate waarin het beleid ook daadwerkelijk wordt toegepast en aansluit bij de organisatievisie, onvoldoende zichtbaar: In Eersel en Oirschot heeft de raad onvoldoende zicht op het door het college gevoerde beleid. In Reusel-De Mierden geeft de raad aan onvoldoende zicht te hebben of het vastgestelde beleid zoals dat onder meer in de financiële verordening is vastgesteld, ook wordt toegepast. Het verstrekken van inlichtingen houdt in dat het college de raad informeert of de ambities van de raad binnen bestaande formatie en/of (inhuur)budgetten haalbaar zijn. De raad moet op zijn beurt afwegen of ambities en/of budget bijstelling behoeven. Onhaalbare doelstellingen of het niet communiceren over de haalbaarheid van doelstellingen doen de onderlinge relatie geen goed. In alle drie de gemeenten is er op dit punt nog veel te winnen; het is nog geen onderwerp van gesprek. Op een hoger niveau gaat het er om dat college en raad op basis van de informatievoorziening met elkaar het gesprek aan moeten (kunnen) gaan over de strategische positionering van de gemeentelijke organisatie. Wat voor organisatie is nodig om ook in de toekomst uitvoering te kunnen geven aan gemeentelijke taken? Zijn er taken die de gemeente zelf moet blijven doen, samen met anderen moet gaan doen of moet organiseren door middel van inkoop en uitbesteding? En wat betekent dat voor het personeelsbestand en het beleid m.b.t. een vaste en flexibele formatie? Wij constateren dat de raden door het gebrek aan kaders (die ze niet stellen) en visies op de organisatie dit gesprek met de colleges niet aan gaan. 3.3 Sturing Procedures en werkwijzen De drie gemeenten kennen elk een routinematige werkwijze, waarbij niet alle elementen op schrift zijn vastgelegd, noch de procedure als geheel op schrift is gesteld. Bij afwegingen over inhuur volgen de gemeenten in hun werkwijze het stappenplan uit het uniforme P&O-beleid. Om te kunnen sturen moeten de bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor inhuur van derden en de beheersing van de daarmee gemoeide kosten zijn vastgelegd en logisch belegd. Zoals eerder aangegeven is het inhuurbeleid in de drie gemeenten samengesteld uit gedeeltelijk schriftelijk vastgelegde procedures en staande praktijk. De werkwijze voor bevoegdheden en verantwoordelijkheden verschilt: In Eersel is iedere manager zelfstandig bevoegd tot inhuur van derden binnen de kaders van de voor de betreffende afdeling/organisatieonderdeel geldende personeelsbudgetten. In praktijk beraadslaagt het MT over elke individuele casus alvorens een besluit wordt genomen, op basis van het stappenplan in het P&O-beleid. Deze beraadslaging en het volgen van het stappenplan is niet schriftelijk vastgelegd. Eersel leent verhoudingsgewijs veel uit aan de andere Kempengemeenten en leent verhoudingsgewijs weinig in. Alle uitgaven worden in het financiële systeem geadministreerd en zijn op elk moment zichtbaar. Dit zijn geldende procedureregels waarop het MT toeziet. In Oirschot worden de besluiten tot inhuur sinds mei 2014 door het MT genomen, en daarvoor door de individuele managers. Dit is niet schriftelijk vastgelegd. Ook is het volgen van het stappenplan P&O niet vastgelegd. In praktijk wordt verhoudingsgewijs veel op de markt ingehuurd en minder bij buurgemeenten. Er wordt gehandeld volgens een vaste werkwijze, waarbij dossiers worden bijgehouden (de motivatie voor de inhuur en de evaluatie van de inhuur maken niet standaard onderdeel uit van het dossier). Inhuur wordt in de financiële administratie gelabeld, maar nog niet op een uniforme wijze. Het vervaardigen van de overzichten voor de raad (kosten van inhuur per inhuurcategorie) vereist daardoor handwerk. In Reusel-De Mierden is de gemeentesecretaris bevoegd tot inhuur. MT-leden leggen inhuurverzoeken voor aan de gemeentesecretaris. In het MT worden die gevallen besproken en wordt een afweging gemaakt mede op basis van het stappenplan P&O, al is dat niet schriftelijk vastgelegd. Er wordt verhoudingsgewijs veel ingeleend van andere Kempengemeenten. Voor inhuur moet een mutatieformulier voor de financiële administratie worden ingevuld. Zonder een dergelijk formulier kan geen betaling worden verricht. Monitoring Onderdeel van sturing is het regelmatig monitoren van (financiële) ontwikkelingen om (bij) te kunnen sturen. De drie gemeenten beschikken elk op grond van de financiële administratie over informatie over inhuur op grond waarvan zij bij moeten kunnen sturen. Vanuit de MT s en de gemeentesecretarissen in Eersel en 14