Nadere reactie van de Stichting van de Arbeid op het voorontwerp van de Wet invoering reële ambitieovereenkomst

Transcriptie

1 11 september 2013 Nadere reactie van de Stichting van de Arbeid op het voorontwerp van de Wet invoering reële ambitieovereenkomst Op 12 juli jl. heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de internetconsultatie geopend over het voorontwerp van de Wet invoering reële ambitieovereenkomst. De Stichting van de Arbeid maakt graag gebruik van de uitnodiging hierop te reageren. Voor de reactie van de Stichting zijn de uitgangspunten en de intenties van het Pensioenakkoord van 4 juni 2010 en het bijbehorende Uitwerkingsmemorandum van dit akkoord van 10 juni 2011 leidend omdat hierin voorstellen zijn gedaan voor een aanpassing van de contracten die uitgevoerd worden door pensioenfondsen, waarvan het voorliggende voorontwerp van wet een nadere uitwerking beoogt te zijn. De Stichting concludeert in het algemeen dat het voorontwerp van wet een stap vooruit is maar op belangrijke onderdelen niet voldoet aan de uitgangspunten van het Pensioenakkoord en het Sociaal Akkoord. Er zijn volgens de Stichting enkele belangrijke wijzigingen nodig teneinde een voor alle generaties stabieler pensioencontract te realiseren. Hiervoor worden in deze reactie ook voorstellen gedaan. Eerdere uitgangspunten en voorstellen van de Stichting De financiële crisis heeft helder gemaakt dat het huidige pensioencontract geen garanties biedt en tot onzekerheid leidt. Belangrijke oorzaak is dat als gevolg van de toenemende vergrijzing de premie als instrument bot is geworden. Schokken op de financiële markten en in de levensverwachting blijken niet langer met verdergaande premieverhogingen te kunnen worden opgevangen. Premieverhogingen hebben bovendien effecten op de loonkosten, de werkgelegenheid, de koopkracht van werknemers en de overheidsfinanciën. Daarmee wordt de conjuncturele neergang versterkt. Gevolg is dat nu in het pensioencontract zaken worden beloofd die niet kunnen worden waargemaakt. In 2013 is een groot aantal fondsen genoodzaakt over te gaan tot kortingen op de nominale aanspraken. Bij ongewijzigde vooruitzichten en ongewijzigd beleid dreigen in 2014 opnieuw nominale kortingen te moeten worden doorgevoerd. Een aantal pensioenfondsen heeft nominale kortingen kunnen voorkomen door renterisico s af te dekken. De prijs hiervan alsmede de overgang naar laagrentende obligaties zetten echter de ambitie om pensioen waardevast te houden voor langere tijd onder druk. Op termijn kan dit er zelfs toe leiden dat het verlies ten opzichte van de pensioenambitie groter is dan dan wanneer dit door nominale kortingen zou zijn veroorzaakt. Nominale zekerheidsgaranties gaan niet samen met het gelijktijdig streven naar een goede indexatie van pensioenaanspraken. Belangrijker dan te sturen op het voorkomen van nominale kortingen is het sturen op de materiële zekerheid dat de pensioenambitie waargemaakt kan worden. Daarbij gaat het om een goede balans tussen het risico op

2 2 nominale kortingen (frequentie en diepte van de korting) in combinatie met de kans dat de impliciete of expliciete pensioenindexatie wel of niet wordt gerealiseerd. Van belang is een op de ambitie passende kostendekkende premie. Een stabieler pensioencontract met toezichtregels die deze stabiliteit beter waarborgen is hiervoor onontbeerlijk. Vanaf de start van de discussie over de aanpassingen van de pensioenregelingen spelen de volgende uitgangspunten voor de Stichting van de Arbeid een centrale rol. a. stabieler pensioenresultaat Naast een stabielere premie moeten deelnemers ook kunnen rekenen op een stabieler pensioenresultaat dat niet afhankelijk is van dagkoersen op de financiële markten. Dit vereist enerzijds een prudent beleggingsbeleid van pensioenfondsen en anderzijds een financieel toetsingskader (FTK) dat stabiliteit met zich meebrengt. Dit kan onder andere worden bereikt door schokken in de aanspraken te spreiden en een discontovoet te hanteren die minder afhankelijk is van dagkoersen. b. stabielere premie 1 Verdergaande automatische kostenstijging (voor zowel werknemers als werkgevers) van de arbeidspensioenen in de tweede pijler en dus een automatische stijging van de kostendekkende premie moet worden voorkomen. Dit moet vooral gerealiseerd worden door de pensioenaanspraken aan te passen aan de stijgende levensverwachting en schokbestendig te maken voor ontwikkelingen op de financiële markten. c. meer transparantie naar deelnemers De pensioenambitie en -verwachtingen van deelnemers moeten meer in lijn komen met de realistisch ingeschatte financiële mogelijkheden zodat verrassingen bij deelnemers zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen. Deelnemers moeten zich meer ervan bewust zijn dat de pensioenregelingen geen garanties bieden. Pensioenfondsen zullen daarom goed moeten communiceren - met bandbreedtes - over de materiële kans of het geambieerde pensioenresultaat wordt gerealiseerd. d. evenwicht tussen verschillende generaties Er wordt een pensioenregeling nagestreefd waarbinnen solidariteit behouden blijft en de lusten en lasten evenwichtig verdeeld worden over de verschillende generaties. Daartoe is het zaak om schokken in de aanspraken niet naar de toekomst door te schuiven en om diepe kortingen van de pensioenuitkeringen te voorkomen. Er moet voor alle generaties de juiste balans gevonden worden tussen nominale risico s en koopkrachtbehoud. e. eenduidig beleggingsbeleid Pensioencontracten hebben doorgaans twee doelstellingen: nominale zekerheid bieden en een indexatieambitie realiseren. Daardoor hebben pensioenfondsen onder het huidige FTK te maken met een beleggingsspagaat. Omwille van indexering nemen zij beleggingsrisico en dekken zij het nominale renterisico beperkt af. Maar daardoor kan de nominale zekerheid in het gedrang komen. De nominale zekerheid heeft in het huidige FTK voorrang boven de indexatieambitie. Dit kan ertoe leiden dat pensioenfondsen, al 1 In de Nadere verklaring Stichting van de Arbeid: risicodeling werknemers en werkgevers van 15 september 2011 is de afspraak over premiestabilisatie nader toegelicht.

3 3 of niet gedwongen door het toezicht, hun beleggingsbeleid op de verkeerde momenten aanpassen waardoor het beleggingsbeleid niet optimaal wordt ingezet, het realiseren van de beoogde indexatie verder uit het zicht komt te liggen en ook de nominale zekerheid in het gedrang komt. De Stichting is van mening dat deze beleggingsspagaat weggenomen moet worden. Ten aanzien van een nieuw FTK heeft de Stichting in het Uitwerkingsmemorandum van 2011 en in de discussies die hierop volgden de volgende voorstellen gedaan: Er komt één geïntegreerd FTK waarbinnen de indexatieambitie voldoende ruimte moet kunnen krijgen. Juridische discussies over invaren naar een stabieler contract en een rigide scheiding tussen een nominaal en een reëel contract moeten worden voorkomen. Pensioenambities moeten voortaan passend zijn binnen een stabiele premieruimte; exogene ontwikkelingen van levensverwachting en de financiële markten worden hierbinnen opgevangen. De overgang naar een vernieuwd FTK dient niet automatisch met premiestijgingen gepaard te gaan. Bij de kostendekkende premieberekening moet gerekend kunnen worden met het verwachte rendement op basis van een stabiele discontovoet Een demping van de premie door deze voor vijf jaar te kunnen vaststellen, moet voor alle contracten mogelijk zijn. Er komt een aanpassingsmechanisme voor het opvangen van financiële schokken met inbegrip van een maximale spreidingsperiode van tien jaar. Er komt een aanpassingsmechanisme voor de levensverwachting dat als automatisme dient vast te liggen. Er komt meer stabiliteit in de meting van de dekkingsgraad: het is noodzakelijk dat de huidige volatiliteit in het meten van het niveau van de dekkingsgraad wordt vermeden, bijvoorbeeld door een meer trendmatige benadering van het niveau van de dekkingsgraad, mede in relatie tot de positie van marktwaardering in het nieuwe contract. De te hanteren discontovoet bij het bepalen van de dekkingsgraad is hierbij van belang. Daarbij moet worden voorkomen dat spelregels van het FTK procyclisch uitwerken en nopen tot hoge kortingen en premieverhogingen in slechte tijden en te veel uitkeren en premieverlagingen in conjunctureel gunstige tijden. Er komt een mechanisme om de nieuwe discontovoet meer conjunctuur neutraal vast te stellen en toepasbaar te maken voor goede én slechte tijden. 2 Met de indexatieambitie wordt rekening gehouden door middel van het voor dit doel te vormen buffer 3 dan wel door de discontovoet te corrigeren met een indexatie-afslag. Hierbij wordt aangesloten bij de indexatiekeuze die in de regeling is vastgelegd, zoals (gedeeltelijke) looninflatie, prijsinflatie of een mix van beiden. Er moeten regels worden opgesteld voor realistische scenarioanalyses, waardoor individuele deelnemers inzicht krijgen in de bandbreedtes waarbinnen het individuele pensioenresultaat valt. Ook hier geldt weer dat de bandbreedte afhangt van de hoogte van de expliciete indexeringsambitie. Daarbij is het vooral van belang om te communiceren in termen van materiële risico s met betrekking tot het pensioenresultaat in relatie tot de pensioenambitie. 2 Zie ook de verkenning van de SER: De Nederlandse economie in stabieler vaarwater, 19 april Bij een volledig nominale opzet (en nominale discontovoet) past een buffer die dient ter financiering van de indexatieambitie. Het eigen vermogen (inclusief buffer) dient ter financiering van de totale pensioenambitie (nominale aanspraken plus indexatieambitie).

4 4 Voorontwerp van de Wet invoering reële pensioenambitie De Stichting van de Arbeid constateert dat het voorgestelde FTK, zoals neergelegd in het voorontwerp van de Wet invoering reële pensioenovereenkomst, op een aantal onderdelen tegemoet komt aan de eerdere voorstellen van de Stichting. Het gaat dan vooral om de volgende onderdelen. Het FTK maakt pensioencontracten met elke vorm van indexatieambitie mogelijk. De stijgende levensverwachting wordt via het leeftijd aanpassingsmechanisme (LAM) opgevangen binnen het pensioencontract. Financiële schokken worden opgevangen door het pensioencontract via het aanpassingsmechanisme financiële schokken (AFS) en worden niet doorvertaald naar hogere premies. Dit zal, samen met de volgende twee punten, ertoe bijdragen dat kortingen weliswaar frequenter kunnen optreden maar dat diepe (nominale) kortingen worden voorkomen. Dit leidt tot meer stabiliteit. Er komt een spreidingsmethodiek voor het opvangen van schokken met een periode van maximaal tien jaar teneinde een stabieler pensioenresultaat te bewerkstelligen. De stabiliteit van de beleidsmatige dekkingsgraad wordt bevorderd door uit te gaan van een gemiddelde van de actuele dekkingsgraad over twaalf maanden. Er moet periodiek een haalbaarheidstoets worden voorgelegd aan de toezichthouder DNB waarin aangegeven moet worden of met de financiële opzet ambities kunnen worden waargemaakt bij verschillende economische scenario s. De resultaten moeten ook worden gecommuniceerd met de deelnemers. Hiermee wordt de transparantie naar deelnemers vergroot. Bij een aantal belangrijke onderdelen plaatsen sociale partners echter kanttekeningen, die hieronder in het kort nader worden toegelicht. a. Eén financieel toetsingskader met keuzemogelijkheden indexatieambitie Het voorontwerp van wet blijft een strikte scheiding aanbrengen tussen een nominaal en een reëel contract met elk een eigen FTK waarmee ook de keuzevrijheid voor bepaalde tussenvormen (bijvoorbeeld een ambitie van een halve loon- of prijsindexering) wordt beperkt. De Stichting acht dit onnodig en ongewenst. De Stichting is er steeds vanuit gegaan dat decentrale partijen zelf een keuze moeten kunnen maken voor een bepaalde indexatieambitie en dat deze keuze niet beperkt moet worden tot de keuze tussen geen indexering of prijsindexering. Het is gewenst dat decentrale partijen zelf kunnen bepalen welke indexatieambitie ze nastreven. Wel moet de indexatieambitie van te voren worden vastgelegd in de pensioenregeling en mag de keuzevrijheid ten aanzien van de indexatie niet een instrument zijn om de beleidsmatige dekkingsgraad te manipuleren. De Stichting van de Arbeid wil gelijke spelregels voor alle contracten, dus één integraal FTK; dit betekent onder andere dat de verplichte toepassing van het LAM en het AFS hiervan onderdeel uitmaakt. Anders ontstaat een ongewenste ongelijkheid en daarmee de mogelijkheid van arbitrage tussen contracten ( shoppen ). Overigens is er in de praktijk een verscheidenheid aan pensioenregelingen. Zo bestaan er naast de meest voorkomende pensioencontracten eindloonregelingen, regelingen met bijzondere financieringsafspraken met de sponsor, herverzekerde fondsen, geslo-

5 5 ten fondsen en combinatieregelingen. De Stichting bepleit dat ook deze regelingen onder de nieuwe spelregels van het FTK mogelijk blijven. Ook doet de Stichting nogmaals een oproep (conform Uitwerkingsmemorandum van 9 juni 2011) om samen met het kabinet en pensioenverzekeraars te onderzoeken op welke wijze nieuwe uitgangspunten kunnen worden gerealiseerd in zogenaamde rechtstreeks verzekerde regelingen, zoals ook aangekondigd wordt in de begeleidende brief bij het voorontwerp van wet van 12 juli b. Inzicht in materiële zekerheid zegt meer dan zekerheidsgarantie De Stichting acht een ander instrument voor het bieden en vaststellen van een bepaalde mate van zekerheid gewenst. De (boekhoudkundige) zekerheidsmaat van 97,5% (die in het voorontwerp van wet nog steeds gekoppeld is aan het FTK1) kan worden ingeruild voor een beter instrument dat deelnemers meer inzicht biedt in de kans dat het geambieerde pensioenresultaat wordt gehaald. Het voorontwerp van wet doet hiervoor een eerste aanzet via de haalbaarheidstoets. Met de haalbaarheidstoets wordt in de eerste plaats getoetst of de financiële opzet toereikend is om de afgesproken ambitie te realiseren en wat de kansen zijn op kortingen op het ambitieniveau in slecht weerscenario s. Daarenboven moet vervolgens periodiek worden gemonitord en gecommuniceerd of de financiële positie van het pensioenfonds toereikend is om de ambitie conform verwachting in slecht weer nog te realiseren. Hiermee wordt de deelnemers meer inzicht geboden in de materiële zekerheid. Een zekerheidsmaat van 97,5% biedt dit inzicht niet of in onvoldoende mate. Deelnemers realiseerden zich tot voor kort niet dat zich ondanks deze maat diepe nominale kortingen kunnen voordoen. Voor deelnemers is vooral belangrijk wat het pensioenresultaat uiteindelijk is en wat de materiële kans is om dat te realiseren. De haalbaarheidstoets gaat voor alle pensioencontracten gelden, dus ongeacht de gekozen indexatieambitie, waarmee het opnemen van een zekerheidsmaat volgens de Stichting bij alle contracten overbodig wordt. De zekerheidsmaat kan beter voor alle contracten worden vervangen door het voorschrift dat een fonds in de haalbaarheidstoets ook laat zien in welke mate (de waarde van) de nominale aanspraken de facto worden beschermd als uitkomst van het op de ambitie gerichte beleid (de kans op de geformuleerde indexatie en het risico op nominale kortingen uitgedrukt in een combinatie van de frequentie en de diepte van korting). c. Discussie over invaren overbodig De Stichting acht het van belang dat de rechten van alle pensioendeelnemers bijeen worden gehouden in een pensioenfonds zodat pensioenfondsen niet worden gesplitst. Dit beperkt de uitvoeringskosten en verbetert het pensioenresultaat voor deelnemers. Voor pensioenfondsen die de rechten van generaties evenwichtig behandelen en hierover verantwoording afleggen aan De Nederlandsche Bank (DNB) is splitsing niet gewenst. Maar los van deze beleidsmatige wens is de discussie over het invaren volgens de Stichting ook overbodig indien de haalbaarheidstoets voldoende duidelijk maakt dat bij de overgang van het oude naar het nieuwe contract per 1 januari 2015 het nominale kortingsrisico (het gecombineerde effect van frequentie en diepte van de korting) niet wezenlijk wijzigt. Indien dat wel gebeurt, kan dat alleen met instemming van alle belanghebbenden en een navenant hogere indexatieambitie. d. Stabielere discontovoet en kostendekkende premie Er komt een discontovoet met een Ultimate Forward Rate (UFR) aangevuld met een voor contracten met een indexatieambitie bijpassend Vereist Eigen Vermogen of in-

6 6 dexatie-afslag plus risicopremie. Met de gekozen invulling voldoet de discontovoet niet aan de door de Stichting gewenste stabiliteit. Nog steeds is sprake van een discontocurve die sterk wordt beïnvloed door de korte en lange termijn conjunctuurgolven in de rente-ontwikkeling met een procyclische werking. Dit leidt bovendien tot een inperking van de solidariteit tussen generaties. Er ontstaan verschillen tussen generaties die afhangen van de conjunctuur in de (reële) rente. In slechte tijden met lage rentes stijgen de pensioenverplichtingen en ze nemen weer af in goede tijden als de rente gaat stijgen. Dit leidt tot een instabiele situatie die de conjunctuurgolven versterkt en tot discussies tussen generaties leidt. Zowel ouderen als jongeren worden door deze instabiliteit getroffen. Ouderen worden direct getroffen door de kortingen op de pensioenuitkeringen, jongeren merken het direct doordat er een opdrijvend effect op de kostendekkende premie ontstaat. Als deze premiestijgingen in de sectoren en bedrijven niet gedragen kunnen worden, leidt dit mogelijk tot een verlaging van op te bouwen pensioen. Jongeren worden dus getroffen door hoge premies die hun koopkracht ondermijnen en/of door verlaging van hun pensioenopbouw. In goede tijden werken deze effecten precies de andere kant op. In het FTK1 van het voorontwerp van wet moet de premie iedere drie jaar op de dan geldende dagkoers in de rente termijnstructuur worden vastgesteld. In het FTK2 geldt dit iedere vijf jaar. Dit zal in combinatie met de voorgestelde discontovoet leiden tot procyclische premiefluctuaties waarbij de premie omhoog moet als dit vanuit het oogpunt van werkgelegenheid, lastenontwikkelingen en budgettaire effecten ongewenst is. De premie gaat omlaag in goede jaren en omhoog in een tijd met slechte economische omstandigheden en versterkt daarmee de conjunctuurbewegingen. De huidige voorstellen komen onvoldoende tegemoet aan het creëren van een stabielere premie. De discussie over een stabielere discontovoet speelt hierbij ook een belangrijke rol. e. Lange termijn beleggingsbeleid In een pensioencontract moeten ambitie, premie, beleggingsrisico en stuurregels in onderlinge samenhang zijn vastgelegd. Het fondsbestuur geeft daarbij aan wat de prijs is voor de ambitie, de risico s die daarbij worden genomen en de verdeling van lasten en lusten binnen en tussen generaties. Een contract kan pas starten als de haalbaarheidstoets laat zien dat de ambitie gehaald kan worden met deze afspraken en dat daarbij de risico s binnen de grenzen die de haalbaarheidstoets daaraan stelt, blijven. Uit het contract vloeit ook de discretionaire ruimte voor het fondsbestuur voort. Bij belangrijke wijzigingen in beleidsvariabelen (ambitie, premie, beleggingsrisico en stuurregels) dient een nieuwe haalbaarheidstoets te worden opgesteld en dienen de generatie-effecten van de veranderingen in kaart te worden gebracht. Pensioenfondsen nemen beleggingsrisico om het pensioenresultaat en de indexatieambitie waar te kunnen maken. Een deel van het pensioenvermogen wordt daarom structureel in zakelijke waarden (zoals aandelen) belegd. Niet alleen in de fase van de pensioenopbouw maar ook in de fase van pensionering. Pensioenfondsen moeten echter niet worden gedwongen om voor tijdelijke situaties hun duurzame beleggingsbeleid aan te passen waardoor indexatieambities moeten worden opgegeven. Dat is voor geen enkele generatie van belang, zeker niet voor de jongere generaties. De bevoegdheden van de toezichthouder moeten volgens de Stichting daarom op dit punt vooraf duidelijk worden afgebakend.

7 7 Nadere voorstellen Stichting van de Arbeid Volgens de Stichting zou het voorontwerp van wet op een aantal belangrijke onderdelen aanpassing behoeven om te voldoen aan de uitgangspunten en intenties van sociale partners, zoals beoogd met het Pensioenakkoord. Dit betreft respectievelijk: Het mogelijk maken van meerdere indexatieambities binnen één integraal financieel toetsingskader. Eén integraal FTK betekent ook dezelfde spelregels voor alle contracten. Daarbij gaat het onder meer om de volgende elementen: een leeftijd aanpassingsmechanisme (LAM) en een aanpassingsmechanisme financiële schokken (AFS); een spreidingsmechanisme voor de aanpassing van de pensioenaanspraken van maximaal tien jaar; een vaste periode van vijf jaar voor de vaststelling en toegroei naar een kostendekkende premie, vast te stellen op grond van een stabielere discontovoet, inclusief risicopremie en voor de rentefactor een rentetermijnstructuur op basis van een voortschrijdend gemiddelde (in plaats van een dagkoers); een haalbaarheidstoets, aangevuld met een nieuwe meetmethode om de zekerheid van de pensioenresultaten te bepalen (zie hieronder). Een stabielere discontovoet die de economische conjunctuur niet versterkt en een stabielere kostendekkende premie realiseert. De materiële zekerheid van een te realiseren ambitie die de verschillende pensioencontracten met zich mee brengen als uitgangspunt nemen in plaats van het uitgangspunt van een zekerheidsgarantie (zoals in het voorgestelde FTK1). Invaren is volgens de Stichting niet direct een issue. Weliswaar wordt de zekerheidsmaatstaf van 97,5% losgelaten maar deze wordt ingeruild voor een instrument dat een beter inzicht biedt op de daadwerkelijke nominale kortingsrisico s. Pensioencontracten die slagen voor de haalbaarheidstoets (en dus een kostendekkende premie vragen) bieden een nominale bescherming (frequentie en diepte van nominale korting) die de facto niet lager hoeft te liggen dan bij de bestaande contracten onder het huidige FTK. De Stichting acht het van groot belang dat de invoering van een nieuw FTK niet opnieuw wordt uitgesteld en daadwerkelijk op 1 januari 2015 van kracht wordt. Om dit te realiseren is het voor cao-partijen en pensioenfondsbesturen noodzakelijk dat uiterlijk 1 oktober 2013 duidelijk is wat de invulling op hoofdlijnen van het nieuwe FTK zal zijn. Verder zullen de concrete wetsteksten met lagere regelgeving uiterlijk per 1 juli 2014 bekend moeten zijn. Tot slot doet de Stichting een dringend beroep op het kabinet om ook zo spoedig mogelijk met een invoeringswet met adequate overgangstermijnen te komen. De Stichting hecht er namelijk aan dat decentrale partijen zich in samenspraak met alle belanghebbenden gedegen kunnen voorbereiden. De Stichting van de Arbeid is vanzelfsprekend bereid om hieraan bij te dragen door samen met het ministerie van SZW en andere partijen op korte termijn de verdere invulling van de voorstellen voor één FTK uit te werken.