Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering

Transcriptie

1 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering P. 406 Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering Foto: Leonie Janssen-Jansen

2 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen P. 407 Veel gemeenten staan momenteel voor een grote planningsopgave. Er zijn te veel en verkeerde plannen gemaakt voor woningen, kantoren en winkels. Waar gerekend werd met opbrengsten van die nieuwe ontwikkelingen, blijken er achteraf kosten te zijn. Het is daarom niet meer mogelijk extra voorzieningen te bekostigen. Het proces van herprogrammeren en afboeken in verschillende gemeenten heeft grote betekenis voor de toekomst van stedelijke ontwikkeling. Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen De gemeenten staan voor een driedubbele opgave. Ten eerste is er sprake van een overmaat aan plannen uit het verleden voor nieuwe dure woningen, kantoren, bedrijventerreinen en winkels. Een deel van deze voorraad nieuwbouwplannen sluit slecht aan op de vraag. Er worden bijvoorbeeld dure woningen voor gezinnen aangeboden, terwijl er vraag is naar goedkopere woningen voor starters. Naast deze kwalitatieve mismatch tussen aanbod en vraag in nieuwbouwplannen hebben veel gemeenten te kampen met een transformatieopgave van het bestaande vastgoed, mede als gevolg van de veranderingen in de zorgsector en de ruimtelijke effecten van decentralisaties. Voor leegstaande kantoren, winkels en maatschappelijk vastgoed zoals scholen en verzorgingstehuizen worden nieuwe functies gezocht. Het hergebruik van bestaande leegstaande kantoorpanden voor bijvoorbeeld woningen concurreert vervolgens met de te ruime voorraad nieuwbouwplannen. Ten tweede kampen veel gemeenten met financiële problemen, omdat ze zich in de hoogtijdagen van de gebiedsontwikkeling rijk hebben gerekend met de opbrengsten vanuit ruimtelijke ontwikkeling, die mogelijk nooit of pas veel later en vaak in mindere mate zullen worden gerealiseerd. Doordat de duur aangekochte bouwgrond nu braak ligt, zijn in plaats van de grondinkomsten waarmee gerekend werd juist gronduitgaven ontstaan uit de rentelasten en dalende boekwaarden. Een derde vraagstuk dat hierop aansluit is hoe een adequaat voorzieningenniveau op peil gehouden kan worden. Tot nu toe was gebruikelijk dat verstedelijking werd aangewend voor het op peil houden van het voorzieningenniveau, naast andere gemeentelijke inkomsten, zoals de algemene bijdrage van het Rijk. Groei was nodig en grondinkomsten werden geherinvesteerd in voorzieningen, openbare ruimte of in bijdragen aan financieel verliesgevende, maar maatschappelijk belangrijke projecten. Inmiddels is duidelijk dat dit ver-

3 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering P. 408 dienmodel niet meer werkt en het is niet aannemelijk dat het in deze vorm op enige termijn weer terugkomt. Tegelijkertijd met de decentralisaties binnen het sociale domein, waardoor er veel veranderingen zijn in de financiering van bijvoorbeeld zorg, leidt dit tot een grote financiële uitdaging voor gemeenten. Veel gemeenten trachten op dit moment, door het bijstellen van het vastgoedprogramma en het afboeken van te dure gronden, de situatie weer op orde te krijgen, zodat ze vervolgens de nieuwe uitdagingen in het ruimtelijk domein aan te kunnen gaan. Hoe doen ze dit? Op basis van onderzoek in zeven gemeenten - Heerlen, Almere, Apeldoorn, Groningen, Rotterdam, Maastricht, Breda en Zwolle - wordt in dit artikel gereflecteerd op het proces van herprogrammeren dat deze gemeenten tot nu toe doorlopen hebben. Er wordt ingegaan op de betekenis hiervan voor de stedelijke ontwikkeling van nu én die van de toekomst. Overprogrammering Het opstellen van een zogenaamde stedelijke programmering is een belangrijke ruimtelijke ordeningstaak voor gemeenten. Mulders en Janssen-Jansen (2014, p. 48) definiëren stedelijke programmering als volgt: een te ontwikkelen vastgoedprogramma dat aansluit bij de huidige en toekomstige behoeften aan woningen, kantoren, bedrijventerreinen, detailhandel en maatschappelijk vastgoed (scholen, buurthuizen en dergelijke). Met de nu veel gehanteerde term overprogrammering wordt bedoeld dat er meer projecten zijn bedacht dan noodzakelijk is voor de behoefte: de planvoorraad is te groot. De crisis is vaak aangevoerd als veroorzaker van vraaguitval (Van der Krabben, 2011; De Zeeuw, 2011). Dat er bij het maken van plannen te weinig rekening is gehouden met een structureel veranderende vraag als gevolg van economische en demografische ontwikkelingen en/of het gebrek aan regionale afstemming is intussen ook belicht (Janssen-Jansen & Mulders, 2012; Smit & Janssen-Jansen, 2012). Duidelijk is daarbij geworden dat ook de afstemming tussen verschillende plannen binnen een gemeente vaak te wensen overliet. Een ambtenaar van een van de onderzochte gemeenten vertelt hierover: We waren zo n projectorganisatie: sturen per project en iedere projectleider gaat voor zijn eigen resultaat. Het ging in sommige gevallen zelfs zo ver dat projecten binnen de gemeente elkaar intern beconcurreerden. De gouden tijd van de gebiedsontwikkeling werd gekenmerkt door een onwrikbaar geloof in permanente groei en grote ontwikkelambities. Zowel marktpartijen als gemeenten richtten zich daarbij op ontwikkelmogelijkheden die nog niet waren benut in plaats van wat al in de pijplijn zat. Bij verschillende gemeenten werd actief grondbeleid de cash cow van de gemeentelijke begroting. Zo kreeg het grondbedrijf in de gemeente Rotterdam de verplichting jaarlijks twintig miljoen af te dragen aan de algemene dienst. Hoewel er natuurlijk voorbeelden zijn van luxe dienstauto s en snoepreisjes naar vastgoedbeurzen voor de top van gemeentelijk grondbedrijven, zijn veel opbrengsten uit grondexploitaties ingezet voor maatschappelijke doelen in de stad: bibliotheken, grondstructuren en educatie. De politieke context stimuleerde dit. Mede daardoor

4 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen P. 409 Foto: Leonie Janssen-Jansen werden kritische geluiden over onrealistische aannames over de prijsontwikkeling en afzet van het geplande vastgoedprogramma vaak genegeerd. Golf van afboekingen De grote financiële gevolgen voor gemeenten zijn intussen duidelijk. In Apeldoorn is bijvoorbeeld voor 68 miljoen euro afgeboekt op het grondbedrijf. Als het tegenzit, loopt dit op naar een bedrag van tweehonderd miljoen (Enquêtecommissie Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn, 2012). Bij gebrek aan reserves in het grondbedrijf zijn gemeenten gedwongen van de algemene reserves af te boeken. Een voorbeeld is de gemeente Breda die een bedrag van 130 miljoen gefaseerd heeft moeten afboeken uit de algemene reserves. In beide gemeenten wordt bezuinigd in uitgaven voor de openbare ruimte en wordt maatschappelijk vastgoed afgestoten en verkocht. Daarnaast is er binnen beide gemeenten gereorganiseerd en flink gesneden in het ambtenarenapparaat. In Maastricht, waar al in 2008 werd beseft dat er overoptimistisch gepland was, bleef het bij een afboeking van 55 miljoen euro. Hierdoor waren de gevolgen minder direct voelbaar voor de burgers. Cijfers uit december 2013 laten zien dat er intussen bij alle gemeenten tezamen sprake is van 3,3 miljard euro verlies en winstverdamping (Deloitte, 2013). Door de financieel onhoudbare situatie die was ontstaan werden gemeenten door hun accountant gedwongen tot actie. In veel gevallen heeft dit betekend dat er geprioriteerd en geherprogrammeerd moest

5 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering P. 410 Foto: Leonie Janssen-Jansen worden. Dit bijsturen van de planvoorraad heeft zowel op de korte als de lange termijn consequenties voor de kwaliteit van de leefomgeving. Omgang met probleem In het onderzoek stond overprogrammering voor woningen centraal. Tijdens het onderzoek bleek al snel dat het vraagstuk overal anders is. Zo hebben gemeenten als Maastricht en Heerlen vooral te maken met bevolkingskrimp. Een Maastrichtse ambtenaar vertelde: Er was een demografische reden om serieus naar de problematiek te kijken, maar we kenden ook een verleden van succesvolle grootstedelijke ontwikkelingen, die eigenlijk qua omvang zich niet verhielden tot de omvang van de stad. De frictie daartussen begon dramatische vormen aan te nemen. De herprogrammering in de gemeente Maastricht betekende het terugschroeven van woningbouwplannen van twaalfduizend naar vierduizend woningen. In de gemeente Breda waren juist veel te veel plannen. Ondanks waarschuwingen van de provincie Noord-Brabant in het Structuurvisieproces in 2007 dat de aantallen niet klopten in relatie tot

6 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen P. 411 de bevolkingsprognose, werden nieuwe projecten gestart. Deze projecten werden onderbouwd met de verstedelijkingsafspraken zoals gemaakt met het Rijk. De nationale cijfers en prognoses waren hoger dan de provinciale cijfers en sloten beter aan bij de ambities van de gemeente Breda zelf. Inmiddels is de woningbouwplanning in Breda teruggebracht van naar woningen voor een periode van tien jaar. Een ander verschil is dat in gemeenten als Rotterdam, Groningen en Almere veel gebruik gemaakt is van actief grondbeleid, terwijl in Heerlen veel meer aan de markt is overgelaten. Dit heeft effect op de mate van regie en sturing in deze gemeenten. In alle onderzochte gemeenten was echter sprake van overprogrammering in het totale planaanbod van gemeenten, corporaties en marktpartijen samen en een discrepantie tussen vraag en aanbod. Niet zelden bleek de te grote omvang aan geplande woningen mede veroorzaakt door provinciaal en nationaal beleid. Er bestonden nationale stimuleringssubsidies per opgeleverde woning en wanneer een gemeente tekort schoot in de productie werden er vanuit de provincie aanjaagteams ingezet, die gemeenten hielpen in het opschroeven van de productie. In de gemeente Apeldoorn werd het woningbouwprogramma aldus de gemeente sterk gedicteerd door de provincie Gelderland, die aangaf voor een tijdvak van tien jaar hoeveel woningen er moesten worden gerealiseerd. Maar de woningbouwproductie kon daar nooit aan voldoen. Hoe hard we onze best ook deden, aldus een ambtenaar. Tot 2008 leefde de gemeente Apeldoorn met het idee dat er te weinig werd geproduceerd, dat ze achterliepen. Begin 2011 werd duidelijk dat de gemeente Apeldoorn een groot financieel tekort had (Enquêtecommissie Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn, 2012). Dit was aanleiding voor een raadsonderzoek naar het functioneren van het grondbedrijf, waarvoor een enquêtecommissie werd ingesteld door de raad. De onderste steen werd bovengehaald, zelfs s van ambtenaren werden onderzocht. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente onvoldoende toetste, of wijziging (met name toevoeging) van het programma van projecten ook paste binnen het gemeentelijke kader (Enquêtecommissie Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn, 2012, p. 112). Uiteindelijk heeft dit rapport onder ambtenaren bekend als het blauwe boekje geleid tot het vallen van het Apeldoorns college. Tegelijkertijd zorgde het voor een vliegende start van de herprogrammering, waarbij de woningbouwplannen voor de periode van 2010 tot en met 2029 van circa veertienduizend naar zevenduizend woningen werd teruggeschroefd (Gemeente Apeldoorn, 2012, p. 3). Vanuit het Rijk werden Vinexstimuleringsgelden uitgekeerd per opgeleverde woning. Dit stimuleerde niet alleen de provinciale aanjaagteams, maar leidde ook tot druk vanuit de gemeente. Een van de respondenten citeerde zijn wethouder: Je kunt van mij een fles wijn krijgen als jouw project nog net voor het einde van het jaar wordt opgeleverd, of een kratje bier als je dat lekkerder vindt. Er lag bij de ambtenaren een duidelijke taak om te produceren. Door deze kwantitatieve benaderingen is te weinig gestuurd op de kwalitatieve invulling van de projecten in relatie tot de vraag.

7 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Stedelijke ontwikkeling voorbij overprogrammering P. 412 Omslag in denken De omslag in het denken kwam in de onderzochte gemeenten op een verschillend moment. De gemeente Heerlen maakte in 2005 al een inventarisatie. In de gemeente Maastricht startte het proces in Opvallend was dat de marktpartijen daar een grote rol in speelden. Het moment dat marktpartijen tegen ons zeiden: nu wordt het toch zaak dat we met elkaar aan tafel gaan, want we voorzien dat we daar last van gaan krijgen. Toen was het ook voor degenen die op de oude toer zaten helder, aldus een respondent. Almere, Breda en Rotterdam begonnen in 2009 na te denken over de problematiek. Zwolle, Groningen en Apeldoorn begonnen daarentegen pas in 2010/2011 ongerust te worden. Niet alleen verschilt de problematiek, ook bleek in elke gemeente de verhouding tussen de ambtelijke organisatie, politiek en bestuur uniek. Hierdoor verschilt ook de aanpak en strategie van het herprogrammeringsvraagstuk. Uit het onderzoek is gebleken dat het proces van herprogrammeren bij gemeenten overal vooral gericht was op het doorbreken van ingesleten patronen, het verkleinen van het programma en het bijkomende financiële vraagstuk. De roep dat gemeenten meer risicomijdend te werk moeten gaan bij grondbeleid is inmiddels wijdverbreid. Dit laatste is verstandig, maar daarbij moet wel de context van de totale stedelijke ontwikkeling in het oog worden gehouden in relatie tot de taak om een goede ruimtelijke ordening te bedrijven. Door de problemen te veel op een boekhoudkundige manier te benaderen, is er soms te weinig aandacht voor de ruimtelijke kant, waarbij ook andere invalshoeken een rol spelen. Dat betekent niet dat er niet meer gebouwd moet worden, zoals veel mensen lezen in het recent verschenen rapport van het Planbureau voor de Leefomgeving (2014) Nieuwe uitdagingen op de woningmarkt, maar vooral dat bij nieuwbouwplanning moet worden afgestemd op de bestaande voorraad én de toekomstige vraag. Deze laatste moet realistisch worden ingeschat. Het is een gemeentelijke taak om keuzes te maken tussen de individuele belangen van ontwikkelaars en beleggers en de inschatting waar, met welke omvang en in welk tempo projecten worden doorgezet en opgestart. Het creëren van een realistisch perspectief en het aanpakken van de over- en misprogrammering vraagt om inzicht, overzicht en maatwerk. De verschillen in problematiek en ambtelijk-bestuurlijke culturen leiden ertoe dat niet in alle gemeenten met gelijke instrumenten het gewenste resultaat te bereiken zal zijn. Zelfs binnen één gemeente blijkt een gekozen oplossing voor het ene project niet te kopiëren naar het andere project. Gezien de bevolkingsopbouw, bestaande voorraad en verwachte demografische veranderingen is per project en per gemeente een zoektocht nodig naar welke ontwikkelingen nodig zijn. In onze ogen is het daarbij niet verstandig abrupt afscheid te nemen van actief grondbeleid zoals recent de Commissie Stedelijk Perspectief (2014) adviseerde aan de VNG. De lucht moet uit de planvoorraad en dat doet pijn. Als er sprake is van veel grond die voor een te hoge waarde in de boeken staat, is langzaam maar verantwoord afboeken op de aangekochte gronden de enige oplossing. In één keer alles afboeken en het actief

8 Jg. 47 / Nr. 6 / 2014 Jesse Stammers, Merel Mulders en Leonie Janssen-Jansen P. 413 grondbeleid afschaffen, is juist financieel desastreus voor gemeenten. Doorbreken van patronen Nu is er veel aandacht voor de financiële kant van het vraagstuk, maar nauwelijks voor de ruimtelijke ordeningskant. In de vakwereld vindt deze ruimtelijke discussie nog te weinig plaats. De focus ligt nog steeds op het vinden van nieuwe verdienmodellen. Hieruit blijkt dat het doorbreken van de patronen nog lang niet ten einde is, waardoor er een risico bestaat dat er te weinig geleerd wordt. Een meer fundamenteel debat is nodig, waarin niet zozeer het bestaan van grondbeleid ter discussie wordt gesteld, maar het waarom van dit grondbeleid. Gemeenten zouden zich moeten richten op hetgeen waar grondbeleid voor bedoeld is: een instrument om beleidsdoelstellingen te realiseren op gebied van het behouden en verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit: wonen, werken, openbare omgeving en leefbaarheid. De in het verleden ingeslagen weg van grondbeleid als cash cow was geen duurzaam model, dat ook nog eens het zicht op de doelen heeft vertroebeld. Met het oog op de toekomst is het daarom belangrijk de doelen van grondbeleid weer centraal te zetten, en hoe deze doelen door gemeenten samen met andere betrokken partners te bereiken zijn. Literatuur Commissie Stedelijk Perspectief (2014) Perspectief voor de steden, Advies van de Commissie Derksen in opdracht van VNG, Den Haag Deloitte (2013) Financiële situatie bij gemeentelijke grondbedrijven 2013, Amsterdam: Enquêtecommissie Grondbedrijf Gemeente Apeldoorn (2012) Eindrapport Grondbedrijf: de grond wordt duur betaald. Raadsonderzoek naar het grondbedrijf in de gemeente Apeldoorn, Apeldoorn Gemeente Apeldoorn (2012) Agenda van de vergadering in de Raadzaal van 22 november 2012, Apeldoorn Janssen-Jansen, L. & M. Mulders (2012) Ontwikkelingsbubbles en planningsdromen, Rooilijn, jg. 45, nr. 4, p Krabben, E. van der (2011) Erwin van der Krabben verdedigt: De crisis is het einde van gemeentelijke gebiedsontwikkeling, Rooilijn, jg. 44, nr. 6, p. 394 Mulders, M. & L. Janssen-Jansen (2014) Ruimte geven vraagt regie, Over de sturingsparadox van stedelijke ontwikkeling, G. Bouma, E. Vanempten & C. Uittenbroek (red.), Regie en Loslaten, Bijdragen aan de Plandag2014, Stichting Planologische Discussiedagen, Amsterdam, p Planbureau voor de Leefomgeving (2014) Nieuwe uitdagingen op de woningmarkt, Balans van de Leefomgeving 2014 deel 2, Den Haag Smit, N. & L. Janssen-Jansen (2012) Gelderse aanpak regionale woningbouwverdeling, Rooilijn, jg. 45, nr. 5, p Zeeuw, F. de (2011) Gebiedsontwikkeling in Nederland: diepe val dwingt tot reflectie, Rooilijn, jg. 44, nr. 6, p Jesse Stammers (jesse@tertium.nl) is verbonden aan Tertium. Merel Mulders (merelmulders@hotmail.com) werkt als planoloog in de gemeentelijke praktijk. Leonie Janssen-Jansen (l.b.janssen-jansen@uva.nl) is werkzaam als universitair hoofddocent planologie bij de Universiteit van Amsterdam.