Gemeentelijke grondposities:

Transcriptie

1 451 WFR 2017/72 Gemeentelijke grondposities: rigoureus afboeken naar marktwaarde Prof. dr. T.M. Berkhout en dr. mr. J.M. van der Heijden RA 1 1 Inleiding Met de belastingplicht voor overheidsbedrijven vanaf 1 januari 2016 hebben gemeenten en andere overheidsbedrijven de aard en omvang van hun fiscale onderneming voor de vennootschapsbelasting vastgesteld. Ze kunnen nu de balans gaan opmaken van de fiscale gevolgen van het eerste belastingjaar. Dat geldt ook voor de grondbedrijven die het gemeentelijke grondbeleid uitvoeren en als (onderdeel van) een fiscale onderneming worden aangemerkt. Het grondbeleid 2 is één van de middelen voor een gemeente om de ruimtelijke doelstellingen (volkshuisvesting, natuur en groen, infrastructuur, maatschappelijke voorzieningen) te verwezenlijken. Het kapitaalsbeslag ten behoeve van het actieve grondbeleid is enorm. Ultimo 2014 hadden alleen al de G4-gemeenten voor 7,4 miljard geïnvesteerd in gronden en terreinen. 3 Rekening houdend met de waarderingsgrondslag en de waardeontwikkeling van de gronden en terreinen van de andere 384 gemeenten 4, gaat het om zeer grote financiële belangen. Gemeenten kunnen ook nog vastgoedposities in bezit hebben die al dan niet op termijn bestemd zijn voor binnenstedelijke herontwikkeling en nieuwbouw. Dergelijke vastgoedposities kunnen bijvoorbeeld nog tot het moment van herontwikkeling tijdelijk worden geëxploiteerd en worden in de regel als materiële vaste activa in de vennootschapsrechtelijke ( commerciële ) jaarrekening verantwoord. Mede als gevolg van de economische crisis is de grondexploitatie voor veel gemeenten een zware verliespost 1 Beide auteurs zijn verbonden aan Nyenrode Business Universiteit en Belastingdienst/Vastgoedkenniscentrum. 2 Notitie Grondexploitaties, Commissie BBV, maart 2016, par CBS StatLine, Gemeenterekeningen; balans per gemeente, materiële vaste activa, gronden en terreinen; gemeenten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam, Utrecht. 4 nieuws/388-gemeenten-per-januari die doorwerkt in de gemeentelijke begroting. De Raad voor de financiële verhoudingen, een adviesraad van de regering en het parlement, schat de verliezen over de periode op totaal 6 miljard. Door een stapeling van financiële nadelen dreigt een aantal gemeenten in de problemen te komen. De tegenvallende grondexploitaties moeten de gemeenten zien op te vangen door te bezuinigen of door de lasten te verhogen. De raad schetst een aantal oplossingsrichtingen, waaronder het rigoureus afboeken naar marktwaarde. Een mogelijk gevolg van het afwaarderen van grond is dat bij gunstige marktontwikkeling de gemeente in de toekomst weer winst kan boeken op de grondexploitatie. Een neveneffect is dat de gemeente over de winst straks wel vennootschapsbelasting moet betalen. Een gemeente dreigt zich daarmee indirect zelf te benadelen. 5 En daarmee zijn we bij de kern van dit artikel beland. In dit artikel staat de openingsbalans van grondbedrijven centraal. Wij gaan er daarbij vanuit dat met één of meer activiteiten een fiscale onderneming wordt gedreven. 6 Er zijn verschillende wet- en regelgevende kaders 5 Grond, geld en gemeenten, De betekenis en gevolgen van de gemeentelijke grondexploitaties voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen, Raad voor de financiële verhoudingen, juli 2015, p. 7 en Wij gaan er derhalve van uit dat de activiteiten reeds door de zogenoemde fiscale ondernemingspoort zijn. Voor de beoordeling of sprake is van een (fiscale) onderneming moet in algemene zin sprake zijn van een duurzame organisatie van arbeid en kapitaal, deelname aan het economische verkeer en een geobjectiveerd winststreven. De Handreiking Vennootschapsbelasting 2015 stelt (p. 20): Wanneer er bij een (clustering van) activiteit(en) structureel sprake is van vermogensoverschotten, dan wordt fiscaal een winstoogmerk aangenomen, ook al wordt er geen winst beoogd. De fiscaal herleide cijfers dienen als uitgangspunt te gelden bij de toets of er sprake is van overschotten (Kamerstukken I 2014/15, , D, p. 9 (MvA)).

2 452 In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV) worden regels gegeven voor de vennootschapsrechtelijke ( commerciële ) jaarverslaggeving van gemeenten en provincies. 10 Volgens art 16 BBV omvat de rapportage over het grondbeleid onder meer een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie en een onderbouwing van de gedie van invloed kunnen zijn op de fiscale winstbepaling van gemeentelijke grondbedrijven, waarin de gemeenten hun weg moeten vinden (onderdeel 2). De grens tussen de onbelaste en de belaste periode wordt vastgesteld aan de hand van de waarde in het economische verkeer van de vermogensbestanddelen van de onderneming op het overgangsmoment (onderdeel 3). Wij beperken ons in het vervolg tot twee actuele vraagstukken in de praktijk rond de fiscale overgang van grondexploitaties en grondposities van gemeentelijke grondbedrijven naar de belaste sfeer op 1 januari 2016, dan wel op een later tijdstip als de belastingplicht later ontstaat en een grondpositie pas op dat moment de belaste sfeer binnenkomt. In de tekst richten we ons voor de leesbaarheid op het overgangsmoment op 1 januari Het eerste vraagstuk betreft langjarige projecten die in de onbelaste periode zijn gestart en die bij aanvang een (voorzienbare) onrendabele top kennen. De kosten van die projecten gaan vaak vele jaren voor de opbrengsten uit, omdat de opbrengsten meestal pas aan het einde van een project worden gerealiseerd. 7 Bij een positieve contante waarde van de toekomstige netto-geldstromen per 1 januari 2016 is op dat moment sprake van een winstgevend project in de onderneming. 8 Welk deel van de projectkosten van vóór 2016 kan op 1 januari 2016 nog geactiveerd worden op de openingsbalans (onderdeel 4)? Het tweede vraagstuk heeft betrekking op de bestemmingswijziging van een grondpositie naar een bouwbestemming. Daardoor stijgt de waarde van de grond. Dat gebeurt ook met strategische (landbouw)grondposities van gemeenten die enige tijd na aankoop een concrete bouwbestemming krijgen. In het kader van de partiële belastingplicht van gemeenten is het de vraag welk deel van de waardestijging in de belaste sfeer mag of moet worden meegenomen. In de praktijk wordt wel verdedigd dat de overgang van de onbelaste naar de belaste sfeer pas hoeft plaats te vinden bij het daadwerkelijk bouwrijp maken van de grond. Het is de vraag of deze stelling fiscaal houdbaar is (onderdeel 5). Daarbij merken wij op dat een vergelijkbare problematiek kan spelen bij vastgoedobjecten die zijn aangekocht ten behoeve van binnenstedelijke herstructurering. Bijvoorbeeld als oude (fabrieks)panden in het centrum van een stad zijn aangekocht en eventueel tijdelijk worden verhuurd om in de toekomst op die locatie woningbouw te realiseren. In dit artikel gaan wij op dergelijke situaties niet in. 7 Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., p Daarbij gaan wij ervan uit dat aan de fiscale voorwaarden van een onderneming is voldaan. 2 Kaders fiscale winstbepaling voor gemeentelijke onderneming Het belastingplichtige gemeentelijke grondbedrijf wordt beïnvloed door de volgende kaders: het (algemene) fiscale kader van totaal- en jaarwinst, het (meer specifieke) commerciële kader van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en de (nog meer specifieke) Handreiking Vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf (en andere publicaties van het SVLO: Samenwerking Vennootschapsbelasting Lokale Overheden). Het is de vraag hoe deze kaders zich tot elkaar verhouden en of ze voldoende houvast kunnen bieden bij het opmaken van de fiscale aangifte over De drie aangehaalde kaders passeren hierna kort de revue. 2.1 Totaal- en jaarwinst Vanwege de nieuwe belastingplicht moeten de fiscale grenzen in verband met het totaalwinstbegrip worden vastgesteld. Voor de belastingheffing is het onderscheid totaal- en jaarwinst cruciaal. 9 Voor de vaststelling van de fiscale totaalwinst zijn de fiscale openings- en de eindpositie relevant. Daarmee kan de onbelaste sfeer van de belaste sfeer van een gemeente worden afgebakend (afbakening onderneming ). Nadat is vastgesteld welke activiteiten in fiscale zin worden aangemerkt als ondernemingsactiviteiten en welke vermogensbestanddelen aan deze activiteiten worden toegerekend, kan het grondbedrijf de openingsbalans van 1 januari 2016 vaststellen. Jaarwinstbepaling is hierbij niet aan de orde. 2.2 Besluit begroting en verantwoording (2016) 9 Art. 3.8 en 3.25 Wet IB Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), geldend vanaf 14 april Art. 3 lid 1 BBV luidt: De begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken en de uitvoeringsinformatie geven volgens normen die voor gemeenten en provincies als aanvaardbaar worden beschouwd een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de financiële positie en over de baten en de lasten.

3 453 raamde winstneming. De commissie BBV 11 heeft de verslaggevingsrichtlijnen in verband met grondexploitaties in 2016 heroverwogen en aangepast. 12 In de voorbereidende notitie werden als redenen voor de wijzigingen onder meer genoemd de forse afboekingen van gemeenten op grondposities in de afgelopen jaren, alsmede de afbakening van (ondernemings-)activiteiten en toerekening van opbrengsten en kosten vanwege de belastingplicht voor de vennootschapsbelasting (Vpb) voor gemeenten vanaf 1 januari De wijzigingen in het BBV zouden moeten leiden tot meer transparantie, eenduidigheid en een vermindering van administratieve lasten. 13 Een belangrijke doelstelling van de vernieuwing van het BBV was deze vennootschapsrechtelijke regels als basis te laten dienen voor de fiscale jaarrekening (aangifte). 14 In de aanloop naar de belastingplicht van overheidsondernemingen is tijdens de parlementaire behandeling zonder veel toelichting of uitwerking aangegeven, dat de commerciële jaarstukken (op basis van onder meer de BBV-regelgeving) als uitgangspunt genomen mogen worden voor de bepaling van de fiscale cijfers, waarbij rekening gehouden moet worden met evidente verschillen tussen de commerciële en fiscale winstbepalingsregels. 15 Omdat het BBV niet is opgesteld vanuit fiscaal oogpunt zullen, om een fiscaal resultaat te kunnen bepalen, deze cijfers moeten worden vertaald naar een fiscale grondslag. 16 Vanwege de specifieke fiscale problematiek rond de openingsbalans zullen de BBV-regels in principe alleen gelden voor de fiscale jaarwinstbepaling en niet zozeer voor de bepaling van de totaalwinst. 2.3 Handreiking Vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf (2015) 11 Art. 75 BBV bepaalt dat er een commissie is die zorgdraagt voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV; commissie BBV. 12 Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., maart Notitie Voornemen tot herziening BBV-verslaggevingsregels rondom grondexploitaties, Commissie BBV, 10 juli Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., p. 29 e.v. 15 Kamerstukken I 2014/15, , D, p. 9 (MvA). 16 Tevens in: Handreiking Vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf, Samenwerking Vennootschapsbelasting Lokale Overheden (SVLO) - Werkgroep Grond Werkt, Versie: 1.0, 6 november 2015, par De Handreiking Vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf (hierna: Handreiking Vennootschapsbelasting 2015) van de Samenwerking Vennootschapsbelasting Lokale Overheden (hierna: SVLO) beoogt de gemeentelijke grondbedrijven te ondersteunen bij de implementatie van de wet en onder het kopje De status van de handreiking ondersteuning te bieden bij het inventariseren en analyseren van de relevante individuele feiten en omstandigheden. Het is een hulpmiddel. 17 Het SVLO presenteert zich op de VNG-website als de samenwerking tussen Belastingdienst, Ministerie van Financiën, VNG, IPO en de UvW die als doel heeft de nieuwe fiscale verplichtingen in kaart te brengen en overheden te ondersteunen met praktische hulpmiddelen. De handreiking beoogt concrete handvatten te geven voor de fiscale winstberekening, met name voor het element grond in het kader van de openingsbalans Waarde in het economische verkeer De vermogensbestanddelen op de fiscale openingsbalans moeten worden gewaardeerd op de waarde in het economische verkeer (hierna: WEV). In dit hoofdstuk gaan wij in op verschillende waardebegrippen die in dat verband in de praktijk worden aangehaald. Het is daarbij de vraag welke grenzen fiscaal worden gesteld aan de toepasbaarheid ervan bij het opmaken van de openingsbalans. 3.1 WEV en taxatiestandaarden De Hoge Raad hanteerde in BNB 1969/63 als omschrijving voor de WEV: de verkoopprijs, waaronder moet worden verstaan de prijs, die bij aanbieding van de zaak ten verkoop op de meest geschikte wijze na de beste voorbereiding door de meestbiedende gegadigde daarvoor zou zijn besteed. Daarnaast bestaat het begrip marktwaarde. Er zijn gezaghebbende taxatiestandaarden met een mondiaal en Europees toepassingsbereik. 19 In al deze standaarden wordt één marktwaardebegrip gehanteerd: het geschatte bedrag waartegen vastgoed zou worden overgedragen op de waardepeildatum tussen een bereidwillige koper en een bereidwillige verkoper in een zakelijke transactie, na behoorlijke marketing en waarbij de partijen zouden hebben gehandeld met kennis van zaken, prudent en niet onder dwang. Sinds 2008 wordt deze marktwaardedefinitie gebruikt in de Nederlandse taxatiepraktijk. Register-Taxateurs van het Nederlands Register Vastgoed Taxateurs, dat taxateurs omvat, moeten deze standaarden en het begrip verplicht toepassen als ze op marktwaardebasis rapporteren. Het WEV-concept en het marktwaardeconcept sluiten goed op elkaar aan. Afgezien van de gevallen waarvoor specifieke fiscale waarderingsregels gelden, kan men daarom in de praktijk voor WEV-taxaties aan- 17 Handreiking Vennootschapsbelasting 2015, t.a.p., p. 3 en Handreiking Vennootschapsbelasting 2015, t.a.p., par International Valuation Standards (IVS), European Valuation Standards (EVS) en het zogenoemde Red Book van de Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS).

4 454 sluiten bij marktwaardetaxaties op basis van de IVS en de EVS. 20 De staatssecretaris is deze mening ook toegedaan. 21 Daarbij merkt hij naar onze mening terecht op: De enorme diversiteit aan vastgoed die de overheden hebben (bijvoorbeeld courant, incourant en specifiek vastgoed) maakt het vrijwel onmogelijk om hier uniforme uitspraken over te doen. Een belastingplichtige is verder vrij om zelf de WEV voor de vermogensbestanddelen te bepalen, er is namelijk sprake van een vrije bewijsleer. Gegeven de financiële belangen en de specifieke waarderingsvraagstukken zal een taxatierapport, door een deskundige opgemaakt volgens de taxatiestandaarden, echter veruit de voorkeur hebben. 3.2 Ontbrekende markt Sommige vastgoedprofessionals beweren wel dat er geen marktwaarde getaxeerd zou kunnen worden wanneer er helemaal geen verkopers en kopers in de markt zijn te onderkennen, maar dat is een misvatting. Ook de commissie BBV gaat in de Notitie Grondexploitaties bij haar bespiegelingen over de disconteringvoet van de (veronder)stelling uit, dat er geen markt is voor grondexploitaties. 22 Daarbij wordt er ten onrechte van uitgegaan dat er daarom niet kan worden aangesloten bij een marktgegeven. Voor de openingsbalans moet men de WEV bepalen, ook al zijn er geen referentieprijzen in de markt tot stand gekomen. Een taxatie is een schatting van een prijs die in een hypothetische transactie tot stand komt. De taxateur moet dus (hypothetisch bezien) aannemen dat er bereidwillige kopers zijn en dat de verkoper bereidwillig is om te verkopen, ook al kan hij ze in werkelijkheid niet vinden of waarnemen wegens het ontbreken van een actieve markt. 3.3 Directe of indirecte opbrengstwaarde Ook in de Handreiking Vennootschapsbelasting stelt men, dat er geen markt bestaat voor grondexploitaties ( projecten ), waardoor er naar de mening van de opstellers ervan geen directe opbrengstwaarde 24 te be- 20 T.M. Berkhout, Nieuwe borden in het waarderingsverkeer, WFR 2011/ Kamerstukken II 2014/15, , nr. 6, p Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., p Handreiking Vennootschapsbelasting 2015, t.a.p., par. 7.1, p De opbrengstwaarde is de waarde gemeten naar het nut dat het goed voor de bezitter heeft en wordt bepaald door de prijs op de verkoopmarkt. Zie voor een verdere toelichting onder meer: T.M Berkhout, Vervangingswaarde, Deventer: Kluwer, 2004, p palen is en de WEV op een andere wijze zal moeten worden benaderd. Vervolgens concludeert het SVLO, dat de waarde in het economische verkeer kan (cursivering JvdH, TB) worden bepaald door de indirecte opbrengstwaarde per project te berekenen aan de hand van de discounted cash flow-methode (DCF-methode). Enige nuancering is hierbij op zijn plaats. De conclusie van het SVLO is in onze ogen een loze mededeling. In de taxatiestandaarden of de taxatieleer worden geen waarderingsmethoden voorgeschreven, hooguit worden de gehanteerde methoden beschreven. In de kern gaat het er namelijk om aan te sluiten bij de prijsvorming in de markt, ongeacht de (gebruikelijke of ongebruikelijke) methode. Sinds de jaren dertig van de vorige eeuw, toen de moderne vastgoedtaxatieleer tot stand kwam, bestaat er consensus over het feit dat er bij de taxatie van vastgoed drie benaderingen toepasbaar zijn: de comparatieve benadering (vergelijken met gerealiseerde prijzen van vergelijkbare objecten), de inkomstenbenadering (aansluiten bij geldstromen) en de kostenbenadering (aansluiten bij kosten van vervanging). Elk van de drie taxatiebenaderingen heeft haar specifieke kenmerken, aannames en beperkingen. 25 In Limperg s waardeleer over het nemen van investeringsbeslissingen wordt de opbrengstwaarde bepaald door de hoogste van de directe en de indirecte opbrengstwaarde. 26 De opbrengstwaarde is de waarde gemeten naar het nut dat het goed voor de bezitter heeft. De directe opbrengstwaarde is de geldopbrengst als het goed rechtstreeks wordt verkocht (prijs op de verkoopmarkt). Voor goederen die in het productieproces worden aangewend, bestaat bovendien nog een waardering die wordt afgeleid uit de opbrengsten van de producten die met deze productiemiddelen worden voortgebracht. Deze indirecte opbrengstwaarde wordt indirect afgeleid uit de opbrengsten van de producten die met behulp van het productiemiddel zijn voortgebracht. Wij definiëren de indirecte opbrengstwaarde daarom als de contante waarde van de toekomstige geldopbrengsten. Wij concluderen dat de schatting van de prijs (WEV/ marktwaarde) voor waardering op de fiscale openingsbalans aan de hand van meerdere methodieken kan plaatsvinden; de DCF-methode is er slechts één van. Het gaat daarbij niet om het onderscheid in directe of indirecte opbrengstwaarde. Uiteindelijk gaat het om het schatten van een prijs (bedrag) waartegen vastgoed zou worden overgedragen (WEV: verkoopprijs zou zijn besteed ), ongeacht de gehanteerde methode. 25 T.M. Berkhout, P.C. Van Arnhem & G.G.M. Ten Have, Taxatieleer vastgoed 1, Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers 2013, p T.M Berkhout, Vervangingswaarde, t.a.p, p. 8-9.

5 DCF-methode Voor de toepassing van de DCF-methode ter verkrijging van de marktwaarde, moeten in- en uitgaande geldstromen, de concrete verwachtingen over de allocatie in de tijd en de disconteringsvoet(en) worden geschat. Een goed onderbouwde DCF-berekening kan zeker een goede manier zijn om de WEV of marktwaarde te bepalen. Bij een potentieel winstgevende operatie men is immers door de fiscale ondernemingspoort gegaan zal er wellicht ook aansluiting gevonden kunnen worden bij prijsvorming van vergelijkbare projecten of objecten. Kopers baseren hun prijs immers op een eigen (expliciete of impliciete) DCF-calculatie. Wij onderschrijven daarom de FAQ bij de Handreiking Vennootschapsbelasting in zoverre, dat een DCF-berekening van een grex op basis van de toekomstige netto-geldstromen de waarde kan benaderen die een (denkbeeldige) investeerder bereid is te betalen, op de peildatum, voor overname van de grex. Deze berekening hoeft geen relatie te hebben met de boekhoudkundige berekening die wordt opgesteld ter verantwoording van een grex. In de berekening dient men rekening te houden met de belastingteruggaven (vanwege de aftrekbare rente) wanneer de kandidaat-koper met vreemd vermogen financiert. Een zeer bepalende factor is de disconteringsvoet. Deze moet gebaseerd worden op de rendementseis/disconteringsvoet waartegen kandidaat-kopers in de markt zouden kopen en niet op de interne, subjectieve rentevoet van de eigenaar. 28 Immers, welke (introspectieve) waarde de eigenaar zelf hecht aan zijn grondpositie of grex doet niet ter zake voor de bepaling van de WEV. 29 Die verschaft hooguit een indicatie voor de laatprijs van de verkoper, terwijl het aan de schatter is om die in gedachten te confronteren met de biedprijs van de veronderstelde koper en zich aldus een oordeel te vormen over de theoretische resultante: de prijs, die door hem 27 FAQ bij Handreiking Vennootschapsbelasting en het gemeentelijk grondbedrijf, 14 december 2015, antwoord bij vraag Zo wordt bijvoorbeeld in de Handreiking Vennootschapsbelasting 2015 (p. 27) uitgegaan van een disconteringsfactor die is afgeleid van de wijze van financiering door de gemeente zelf. Daarmee wordt de indirecte opbrengstwaarde voor de gemeente zelf berekend. De commissie BBV stelt de disconteringsvoet op het maximale meerjarig streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor de inflatie 2% binnen de eurozone en laat opslagen voor risico geheel achterwege. Zie over de bepaling van disconteringsvoeten International Valuation Standards Council, Technical Information Paper 1, Discounted Cash Flow, Londen 2012, p De eigenaar van een object mag men ook als (beste) gegadigde in de beschouwing betrekken. Dit bod hoeft slechts een fractie hoger te zijn dan het bod van alle anderen. In dit verband wordt wel gesproken van de één-guldenleer (nu: één-euroleer ). als de marktwaarde wordt gerapporteerd. De WEV vereist een objectieve benadering, gespiegeld aan de markt Bedrijfseconomisch onrendabele investeringen 4.1 Casus 1 Gemeente X wil op een terrein diverse woningen met enkele winkels en infrastructuur ontwikkelen. De totale kosten voor de gemeente, inclusief grondkosten en kosten van bouwrijp maken, worden bij aanvang van het project geraamd op 20 miljoen. Het voorzienbare verlies op het project bedraagt 5 miljoen (onrendabele top). De activiteiten zijn in 2015 daadwerkelijk van start gegaan. Het bouwrijp maken van de grond is eind 2015 nagenoeg gereed. Per 1 januari 2016 bedraagt de prijs, die een kandidaat-koper, gelet op per die datum resterende netto-geldstromen, voor de op korte termijn leverbare bouwrijpe grond zou willen betalen 12 miljoen. Na toetsing aan de fiscale ondernemingsvoorwaarden komt het project door de fiscale ondernemingspoort. Op het totale project lijdt de gemeente (bedrijfseconomisch) een verlies op de grondexploitatie. Door waardering op de WEV op 1 januari 2016 valt het verlies in de onbelaste periode. In de volgende onderdelen lichten wij dat verder toe. 4.2 De praktijk Tal van gemeentelijke grondbedrijven hebben in het afgelopen decennium zware verliezen geleden op hun grondposities. Deze kwestie speelde een voorname een rol tijdens de Kamerbehandeling: kunnen de grondbedrijven met die verliezen rekening houden als ze de WEV vaststellen? De commissie BBV stelt: De kosten van de projecten gaan vaak vele jaren uit voor de opbrengsten, omdat de opbrengsten meestal pas aan het einde van een project worden gerealiseerd. 31 Bij een positieve contante waarde van de toekomstige netto-geldstromen per 1 januari 2016 is vanaf dat moment sprake van een winstgevend project, beoordeeld vanuit de optiek van een kandidaat-koper per die datum. Aan de brief van de Staatssecretaris van Financiën van 18 december 2014 ontlenen wij de volgende passage: 32 Grondbedrijven Uit de vraagstelling van de heer Omtzigt tijdens het WGO mag worden opgemaakt dat hij ervan uitgaat dat grondbedrijven als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel 30 Kamerstukken II 1958/59, 5380, nr. 5, p. 7 lk. en 10 lk. (MvT). 31 Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., p Brief van de Staatssecretaris van Financiën van 18 december 2014 (nr. DB/2014/531), bijlage 2, onderdeel II.

6 456 belastingplichtig worden. Uitgaande van die veronderstelling dient door het grondbedrijf inderdaad een openingsbalans te worden opgesteld per de datum dat die belastingplicht aanvangt (1 januari 2016). De activa en passiva worden per de datum dat de belastingplicht aanvangt, gewaardeerd tegen de waarde in het economische verkeer. Hiermee wordt bereikt dat waardeontwikkelingen die zijn toe te rekenen aan de periode voorafgaand aan de belastingplicht niet worden toegerekend aan de belaste periode. Door en met het hanteren van het WEV-begrip komen sunk costs 33 in de periode vóór 1 januari 2016 niet (alsnog) voor activering in aanmerking op de openingsbalans. Wanneer in de onbelaste periode een (in totaliteit, bedrijfseconomisch) onrendabele investering is gestart en op 1 januari 2016 een fiscale ondernemingsactiviteit wordt onderkend, wordt op de openingsbalans alleen rekening gehouden met de WEV. Daarin komt tot uitdrukking wat men op dat waarderingsmoment op de markt bereid is om te betalen voor het object (project). De potentiële gegadigde zal met een toekomstgerichte blik de propositie beoordelen en zijn prijs bepalen. Hoe rationeel of irrationeel de investeringen in het verleden ook geweest mogen zijn, voor de openingsbalans zijn ze niet relevant. Dat geldt evenzeer voor vennootschapsrechtelijke boekwaarden, of ze nou gebaseerd waren op het kostprijs- dan wel het actuelewaardemodel. In het wetgevende proces werd door de staatssecretaris gesteld: Door de belastingplicht per 1 januari 2016 te laten aanvangen met de waarde in het economische verkeer behoren de vóór 2016 genomen afwaarderingen niet tot het fiscale resultaat. 34 Wanneer een onrendabele top wel geactiveerd zou mogen worden, komt art. 3.29c Wet IB 2001 in beeld als deze ook voorzienbaar was. Maar bij verkoop van het project zou het fiscale verlies wel genomen kunnen worden. 4.3 Vervangingswaardemethodiek In de praktijk wordt wel gesteld dat voor waardering van incourant vastgoed op de openingsbalans de vervangingswaardemethodiek mag worden gevolgd. Bij waardering volgens deze kostenbenadering baseert men de waarde op herbouw- of vervangingskosten. Daarbij dient uitgegaan te worden van de voor fysieke en functioneel-economische veroudering gecorrigeerde vervangingskosten om de marktwaarde te schatten. Maar marktwaarde en kosten hebben in theorie en praktijk weinig met elkaar te maken. De waarde van een object wordt bepaald door de contante waarde van de toekom- stige netto-geldstromen. De kosten 35 zijn economisch van geen betekenis wanneer uitgaven eenmaal zijn gedaan. Een kandidaat-koper in de SVLO-stukken terecht wel aangeduid als een bereidwillige, denkbeeldige investeerder betaalt niet meer dan de contante waarde van de toekomstige netto-geldstromen die hij met het actief (in engere zin, los van de samenwerking met andere activa) denkt te behalen bij een acceptabele rendementseis. Wat er in het verleden aan het project is uitgegeven, is voor hem irrelevant; alleen de verwachte toekomstige geldstromen van het project zijn van belang. Wanneer de contante waarde van de toekomstige geldstromen lager is dan de vervangingswaarde zal de berekening van de vervangingswaarde voor opname op de fiscale openingsbalans gecorrigeerd moeten worden tot de lagere contante waarde. De contantewaardeberekening vormt namelijk een kritische evaluatie (sanity check, controleberekening, rendementstoets) van de vervangingswaarde. Een op basis van de vervangingswaardemethodiek vastgestelde waardering zonder deze rendementstoets is als grondslag voor waardering op de openingsbalans volgens de taxatieleer onvolledig en onjuist uitgevoerd Afgezonken kosten (sunk costs) Voor de praktijk is relevant dat de taxateur bij de bepaling van de waarde in het economische verkeer (of marktwaarde) onder voorwaarden een hogere waarde in aanmerking moet nemen dan de WEV die gebaseerd is op het huidige gebruik. Met andere aanwendingen van vastgoed, die (financieel en wettelijk) haalbaar zijn en resulteren in een hogere prijs dan de prijs op grond van het bestaande gebruik, moet de taxateur rekening houden. Optimale aanwending is een fundamenteel begrip in de taxatieleer en behoort tot de algemeen aanvaarde taxatiebeginselen. 37 Kan er voor waardering op de openingsbalans dan afgeweken worden van de WEV om de grondbedrijven tegemoet te komen voor wat betreft de eventuele afgezonken kosten? Zouden ze deze kosten toch mogen activeren? Een passage uit de memorie van antwoord (Eerste Kamer) schenkt klare wijn: De waardering naar de waarde in het economische verkeer vloeit voort uit de systematiek zoals die nu al is opgenomen in de vennootschapsbelasting. Ook private ondernemingen waarbij de belastingplicht aanvangt, bijvoorbeeld als gevolg van een zetelverplaatsing naar Nederland, dienen hun activa en passiva te waarderen tegen de waarde in het economische verkeer. Gelet op het beoogde gelijke 33 Dit zijn kosten die niet terugverdiend kunnen worden. 34 Kamerstukken II 2014/15, , nr. 6, p Uitgaven, het geïnvesteerd kapitaal enz. 36 T.M Berkhout, Vervangingswaarde, t.a.p., p T.M Berkhout, Vervangingswaarde, t.a.p., par. 3.9.

7 457 speelveld ligt een tegemoetkoming voor grondbedrijven door af te wijken van de regel dat gewaardeerd dient te worden naar de waarde in het economische verkeer niet voor de hand. Ook de EC zal hier naar verwachting niet mee akkoord gaan, met het risico dat zij een nieuwe formele onderzoeksprocedure zou kunnen opstarten Activering van strategische grondposities 5.1 Casus 2: strategische grondposities Een groeigemeente ontwikkelt regelmatig nieuwe bouwlocaties. Vanaf 1 januari 2016 zijn de grondexploitaties (bouwgrond in exploitatie; BIE) van de gemeente als fiscale onderneming(sactiviteiten) aangemerkt. Sinds 2008 bezit de gemeente landbouwgrond om deze ergens in de toekomst te gaan ontwikkelen als bouwlocatie voor woningen. De betreffende grond werd na goedkeuring door de gemeenteraad gekocht voor 10 boven de toenmalige WEVAB. 39 Op 1 januari 2016 was nog niet bekend wanneer deze grond daadwerkelijk ontwikkeld gaat worden en wat er op gebouwd mag gaan worden. Het idee is de locatie binnen de komende tien jaar te (laten) ontwikkelen, maar of dat gebeurt, is uiteindelijk afhankelijk van het gemeentelijke grondbeleid, de politiek en ontwikkelingen op de vastgoedmarkten. De gemeente verpacht de betreffende grondpositie sinds 2008 aan een landbouwer totdat de locatie (verder) ontwikkeld gaat worden. 5.2 Aangekochte, nog niet in exploitatie genomen strategische grondposities Het verwerven van een strategische grondpositie is een behoedzame exercitie met veelal een aanzienlijk kapitaalsbeslag en lange doorlooptijden voordat de ontwikkeling van de (bouw)locatie van start kan gaan. Dat neemt niet weg, dat van meet af aan de ontwikkeling van de grondpositie het doel van de verwerving is. Afhankelijk van onder meer de provinciale en gemeentelijke visies, het stedenbouwkundig plan, ontwikkelingen op de vastgoedmarkten en financiering worden de ontwikkelplannen daarna geconcretiseerd. Zodra de concrete bestemming is vastgesteld, staan de contouren voor het (uiteindelijke) gebruik van de grond vast. Dan gaat de vraag spelen of er sprake is van een ondernemingsactiviteit in fiscale zin. 38 Kamerstukken I 2014/15, , D, p Waarde in het economische verkeer bij agrarische bestemming. Bij commerciële ontwikkelaars komen strategische grondposities veelal vanzelf op de ondernemingsbalans van een BV, maar bij de gemeentelijke grondbedrijven is dit anders. Het is namelijk de vraag of de grondpositie uit ons voorbeeld aan de belaste of aan de onbelaste sfeer van de gemeente moet worden toegerekend. In algemene zin geldt dat de grondpositie aan de onbelaste sfeer wordt toegerekend zolang het houden van de grondpositie niet als een fiscale ondernemingsactiviteit kwalificeert, en de grondpositie eveneens niet toerekenbaar is aan een (andere) belaste ondernemingsactiviteit van de gemeente. 40 We gaan er verder van uit dat dat ook in ons voorbeeld aan de orde is. Geïsoleerd beschouwd heeft de gemeente in ons voorbeeld slechts de mogelijkheid om de gekochte grond te ontwikkelen. Er is géén verplichting tot het ontwikkelen van de grond. Het bijzondere is dat de gemeente zelf de bestemming van de grond kan wijzigen en daarmee een ondernemingsactiviteit kan starten. Zodra er ontwikkelactiviteiten gestart worden, moet beoordeeld worden of de activiteit door de ondernemingspoort komt. Daarvóór is sprake van niet-ondernemen in de onbelaste sfeer. 5.3 Grondposities Voor de vennootschapsrechtelijke jaarrekening werden tot 2016 de volgende drie categorieën grond onderscheiden: NIEG-gronden (niet in exploitatie genomen gronden), strategische grondposities en BIE (bouwgronden in exploitatie). 41 De laatste categorie (BIE 42 ) heeft betrekking op grondexploitatie in de uitvoeringsfase. 43 Hierna gaan wij in op de andere categorieën. Gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht maar waarbij (nog) geen sprake is van een raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting, worden aangemerkt als materiële vaste activa. 44 Veelal zal er sprake zijn van ondergrond van gebouwen, wegen, parken, pleinen of van land-/bosbouwgronden. 40 Al dan niet op basis van afspraken in verband met het grijze gebied van clusteren van activiteiten. 41 Notitie Grondexploitaties 2016, hoofdstuk BIE: gronden in eigendom van een provincie onderscheidenlijk een gemeente, waarvoor provinciale staten onderscheidenlijk de raad een grondexploitatiecomplex en een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld (art. 1 onderdeel m BBV). Dit betreffen bouwgronden in exploitatie die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond, met als oogmerk (opnieuw) te worden bebouwd; Notitie Grondexploitaties 2016, par Tot BIE worden ook gerekend gronden in een grondbank die na enige transformatie worden verkocht; Notitie Grondexploitaties 2016, par Notitie Grondexploitaties 2016, p Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., p. 10.

8 458 Tot werd bij NIEG-gronden het volgende onderscheid gemaakt: a) NIEGG met reëel en stellig voornemen. Dat betrof complexen die vaak nog aan het begin van de ontwikkeling zaten en waarvan het programma nog fors kon wijzigen; b) NIEGG zonder reëel en stellig voornemen. Voor deze gronden werd geen ontwikkeling (meer) voorzien binnen een door de raad vastgestelde termijn (bijvoorbeeld: structuurvisietermijn). 46 Bij aanwezigheid van reëel en stellig voornemen zal onder omstandigheden een ondernemingsactiviteit moeten worden onderkend De Handreiking Vennootschapsbelasting van de SVLO stelt hierover: NIEGG is meestal anticiperend of strategisch aangekocht. Deze gronden zijn (doorgaans) aangekocht met een reëel en stellig voornemen om de grond in de nabije toekomst te gaan bebouwen. Deze verwachting is bekrachtigd in een raadsbesluit, waarin de raad inhoud heeft gegeven aan de ambitie en planperiode. Deze gronden kenmerken zich dus door het feit dat er bij verwerving sprake is geweest van een stellig voornemen. Het voornemen is nog niet omgezet naar een grondexploitatieplan. Zoals aangegeven zullen (naar verwachting) per 1 januari 2016 de NIEG-gronden niet meer bestaan. Deze gronden dienen dan te worden gekwalificeerd als BIE of te worden overgebracht naar de materiële vaste activa van de gemeente ( ). 47 De commissie BBV geeft over de toedeling van de NIEGG verder aan: Dit sluit in belangrijke mate aan bij het fiscale winstbegrip voor de VpB. Zo worden bij bepaling of sprake is van 45 Met ingang van 1 januari 2016 is de categorie NIEGG binnen het BBV afgeschaft. 46 Handreiking Vennootschapsbelasting 2015, t.a.p., par Handreiking Vennootschapsbelasting 2015, t.a.p., par Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., par een (structureel) winstgevend grondbedrijf ( ) op voorhand alle activiteiten die niet samenhangen met het produceren van bouwgrond, zoals de bouw, renovatie en exploitatie van vastgoed, beheer van de openbare ruimte, erfpachtbeheer e.d. buiten beschouwing gelaten. 48 De commissie BBV gaat ervan uit, dat de NIEGG kwalificeren als materiële vaste activa (mva) en in beginsel buiten de onderneming van de gemeente (grondbedrijf) horen. 49 Naar onze mening kan dat onder omstandigheden anders zijn. Bij de aanwezigheid van een reëel en stellig voornemen tot de (toekomstige) winstgevende ontwikkeling van een grondpositie zal onder omstandigheden een ondernemingsactiviteit moeten worden onderkend. 6 Afdronk In dit artikel hebben wij verkend hoe verschillende kaders voor de belastingplicht van gemeentelijke grondbedrijven theoretisch en praktisch uitwerken voor de toerekening en waardering van lopende (bedrijfseconomisch) verliesgevende grondexploitatiesen (strategische) grondposities op de openingsbalansdatum. Deze thematiek is complex vanwege de verstrengeling van fiscale en commerciële kaders. Bovendien blijken grondexploitaties in de praktijk moeilijk beheersbare, langjarige en kapitaalintensieve projecten te zijn die in het afgelopen decennium opgepakt en uitgevoerd werden in wisselende vastgoedmarkten. Hierdoor ontstaan in de fiscaliteit geregeld spanningen tussen theoretische concepten en praktische uitwerkingen. We hebben voor twee praktijkcasus geanalyseerd wat een correcte fiscale behandeling op 1 januari 2016 zou moeten zijn. Onze conclusie is dat bepaalde, soms stellig geformuleerde opvattingen in de praktijk fiscaaltechnisch niet altijd houdbaar zijn. Op grond van fiscaal-theoretische en taxatie-technische overwegingen zien wij geen mogelijkheden om afgezonken kosten en onrendabele toppen uit de onbelaste periode te activeren op de fiscale openingsbalans. En bij de aanwezigheid van een reëel en stellig voornemen tot de (toekomstige) winstgevende ontwikkeling van een grondpositie zal onder omstandigheden een ondernemingsactiviteit moeten worden onderkend. 49 Notitie Grondexploitaties 2016, t.a.p., par Bouwgronden in exploitatie (BIE) worden als voorraden verantwoord; art. 38, onderdeel b BBV.