Afkicken van de groei. Bestuurlijke reflexen bij het verschijnsel demografische krimp. J.P.P. Hinssen en W. Derks Inleiding

Transcriptie

1 Afkicken van de groei. Bestuurlijke reflexen bij het verschijnsel demografische krimp J.P.P. Hinssen en W. Derks 1 1. Inleiding Aanleiding tot dit artikel is de constatering dat lokale bestuurlijke reacties op de bevolkingdaling relatief lang uitblijven. Bestuurders blijken te wachten tot het moment waarop de maatschappelijke effecten zich onontkoombaar aandienen. Hoewel begrijpelijk is dat niet handig. Op het moment dat die effecten zich concreet voordoen, ligt het moment van een lange termijnaanpak voorbij. Aan de hand van de probleemstelling welke reflexen doen zich voor op lokaal niveau rondom het verschijnsel demografische krimp en hoe zijn deze reflexen te begrijpen? en met behulp van theoretische noties uit de bestuurswetenschappen wordt een verklaring gezocht voor deze reflexen. Voor de waarneming van de bestuurlijke reflexen is gebruik gemaakt van praktijkobservaties, uitspraken van bestuurders en de literatuur. De opbouw van het artikel is als volgt. Eerst wordt de demografische ontwikkeling in Nederland geschetst (Par. 2). Daarna worden maatschappelijke effecten van krimp benoemd met een accent op de casus Limburg (Par.3). Vervolgens worden bestuurlijke reflexen beschreven. Daarna worden de reflexen in een theoretisch kader geplaatst (Par.5). Het artikel sluit met een conclusie. 2. Structurele bevolkingskrimp in Nederland Het is in onze geschiedenis al vaker voorgekomen dat het inwoneraantal van regio s daalde. Dat had oorzaken zoals oorlogen, volksverhuizingen, epidemieën en economische neergang. Al meer dan een eeuw is bevolkingsgroei in West-Europa een algemeen verschijnsel. Inmiddels is het aantal kinderen per vrouw echter gedaald tot beneden het vervangingsniveau van 2,1 kinderen per vrouw. Afgezien van de effecten van migratie zal bevolkingsdaling in West-Europa een steeds algemener verschijnsel worden. Voor Nederland als geheel verwacht het CBS de omslag van groei naar daling rond het jaar Op provinciaal niveau ligt dat anders. In Limburg is in 2002 de structurele bevolkingsdaling al begonnen. Inmiddels kennen alle Zuid-Limburgse gemeenten een structurele bevolkingsdaling. Ook elders in Nederland krijgen steeds meer gemeenten met dit verschijnsel te maken. Het CBS verwacht dat in 2025 in meer dan de helft van de Nederlandse gemeenten het aantal inwoners in kleiner is dan in 2008 (in 251 van de 443 gemeenten; CBS, 2008). Naast de absolute omvang is de samenstelling van de bevolking van belang. Het gaat daarbij om vergrijzing, ontgroening en verkleuring. Het vraagstuk van krimp wordt steeds algemener maar speelt niet overal en doet zich ook niet gelijktijdig voor. Regio s met een hoge natuurlijke aanwas of een hoge aantrekkingskracht blijven nog zeker een generatie lang bevolkingsgroei kennen, zoals Noord-Brabant of de Randstad. 3. Maatschappelijke effecten van krimp 1 Drs. J.P.P. Hinssen is werkzaam bij Telos, Brabants Centrum voor Duurzame Ontwikkeling. Hij is voor de provincie Limburg kwartiermaker van het Expertise- en Innovatienetwerk Maatschappelijke Effecten van Demografische Ontwikkeling (EIMED). Drs. W. Derks is partner in het Kenniscentrum voor Bevolkingsdaling en Beleid en medewerker van Universiteit Maastricht en E Til. Hij onderzoekt al meer dan tien jaar bevolkingsdaling. De reacties van bestuurders op bevolkingsdaling kent hij uit persoonlijke ervaring. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven

2 Aan de hand van de Limburgse situatie worden hierna maatschappelijke effecten van de bevolkingsontwikkeling geschetst. Primair en voortgezet onderwijs In het primair onderwijs daalt het aantal leerlingen in Limburg tussen 2007 en 2025 met ruim 24% ( leerlingen). In het voortgezet onderwijs daalt het aantal leerlingen in Parkstad Limburg tussen 2007 en 2025 met 35% (APE, 2008). De personeelsbehoefte in het voortgezet onderwijs daalt tot 2025 met bijna fte s. Deze afname van de personeelsbehoefte is op zich geen probleem als dat via natuurlijk verloop is op te vangen. Als echter geen nieuwe jonge docenten worden aangenomen kan de kwaliteit van het onderwijs onder druk komen staan. De huisvestingsbehoefte voor primair onderwijs neemt in Limburg in de periode met m 2 af (APE, 2008). Scholen met minder leerlingen krijgen ook minder overheidsgeld. De kosten van onderhoud en energie zijn echter niet direct beïnvloedbaar, waardoor scholen tegen een financieel gat aankijken. Bij sluiting valt het schoolgebouw terug aan de gemeente. Een traditionele manier om tot herbestemming te komen is woningbouw. Deze optie om middelen te genereren vervalt, omdat er steeds minder woningen nodig zijn. De planvoorraad woningen is in Zuid-Limburg de afgelopen vier jaar van naar te bouwen woningen tot Zorg en arbeidsmarkt De vergrijzing leidt tot een toenemende behoefte aan zorg. Het aantal mensen dat die zorg kan leveren neemt af, waardoor spanning tussen vraag en aanbod ontstaat. De provincie Limburg verwacht voor 2012 alleen al voor verpleegkundigen, verzorgenden en sociaalagogen een tekort aan personeel, oplopend tot 8,3% voor Parkstad Limburg (Provincie Limburg, 2006). Concurrentie op de arbeidsmarkt is een reëel scenario (Derks e.a., 32) Voorzieningen in kleine kernen De ontgroening heeft ook een direct gevolg op het voorzieningenniveau in kernen. Als door een afnemend aantal baby s en peuters het draagvlak voor de kinderopvang in een kern vervalt en moet sluiten, dan grijpt dit direct in op de dagelijkse keten van wonenkinderopvang-werkplek. Het grijpt tevens in op het sociale weefsel. De peuterspeelzaal is ook een sociale ontmoetingsmarkt is waar op dagelijkse basis afstemmingscontacten tussen ouders plaatsvinden. Het wegvallen hiervan raakt dergelijke maatschappelijke transacties direct. Ook het voortbestaan van sportverenigingen en andere verenigingen met veel jonge leden komt onder druk te staan. Woningmarkt Op de woningmarkt brengen de verschuiving in leeftijdsopbouw en samenstelling van huishoudens andere behoeftes aan woon- en leefmilieus met zich mee. Actieve ouderen richten hun leven anders in dan in de fase dat er kinderen in huis waren. Met de stijgende leeftijd wordt het ook belangrijker dat er zorg in de omgeving aanwezig is op het moment dat de behoefte ontstaat. Het rapport, Regionale krimp en woningbouw, Omgaan met een transformatieopgave (Planbureau voor de Leefomgeving, 2008) noemt als problemen onder andere aan overaanbod, leegstand, stagnatie in doorstroming, concentratie in minst aantrekkelijke gebieden en sectoren en financieringsprobleem. Voor de oplossing van deze problemen is regionale afstemming nodig alsmede afspraken om kosten en baten te verevenen. Gemeentelijke financiën De gemeentelijke algemene uitkering is onder andere op inwonersaantal gerelateerde maatstaven gebaseerd. Relevant is dat de beïnvloedingsmarge van de structurele kosten in het geval van een bevolkingsdaling beperkt is. Voor publieke voorzieningen worden immers

3 voor een lange periode financiële verplichtingen aangegaan (riolering, wegen, zwembaden). Aanvullend moeten gemeenten bij bevolkingsdaling aanvullende kosten maken, zoals slopen bij de herstructurering van wijken of het ruimtelijk herschikken van voorzieningen. In die situatie hebben de betreffende gemeenten een financieel tekort. Voor het gemeentelijk grondbedrijf vervalt de mogelijkheid inkomsten te generen uit uitbreidingslocaties voor woningen en bedrijven. 4. Bestuurlijke reflexen Welke bestuurlijke reflexen zien we op lokaal niveau op de bevolkingskrimp? Ons gebeurt dat niet Een eerste reflex is ontkenning. Ons gebeurt dat niet is dan de gedachte. Zo wordt er bij een nieuwe bevolkingsprognose vaak uitgegaan van de meest optimistische variant bij de gesprekken over planvoorraad woningbouw. Dit is vaak niet realistisch omdat het een wensprognose is. De aanname is dat het in het belang van de gemeente is om zoveel mogelijk inwoners in de gemeente laten vestigen, omdat dit goed is voor behoud of uitbreiding van het voorzieningenniveau. Een variant hiervan is we accepteren de krimp niet. In Ganzedijk, Oost-Groningen is de suggestie uitgesproken om alle 57 woningen van de kleine kern te slopen. Deze suggestie leidde tot emotionele reacties bij de inwoners en uiteindelijk tot het vertrek van wethouder Hietbrink. De leegstand en de sociale problematiek ten spijt. De wethouder gaf aan dat hij de emotionele kant onvoldoende had ingeschat. Inmiddels ligt het voornemen tot sloop weer in de ijskast (Mudde, 2008). Het is hier het verzet vanuit inwoners die het de lokale bestuurder lastig maakt om daadwerkelijke keuzes uit te voeren. De vlucht voorwaarts Een tweede reflex is de vlucht voorwaarts. In Venlo stelde wethouder Verheijen dat het beste antwoord op krimp is om in te zetten op groei. De achtergrond van deze reflex is de wens om bedrijvigheid in het hogere kennissegment te stimuleren. De nieuwe zonnecelcampus van Scheuten heeft behoefte aan medewerkers op MBO en HBO niveau, maar die zijn in de regio Noord-Limburg op dit moment niet voorhanden. In feite wordt impliciet ingezet op de strategie van concurrerende steden. Dat kan lukken. Maar daar waar zich groei door concentratie voordoet, zal dat ten koste gaan van de omliggende steden. Het antwoord wordt soms ook gezocht in pogingen om de economie aan te jagen door versneld of meer bedrijventerreinen uit te geven. Als het economisch goed gaat, dan komen de mensen vanzelf naar het gebied. Dit is echter geen duurzame oplossing. Er zijn immers steeds minder arbeidskrachten. En het blijven uitgeven van bedrijventerreinen is geen bijdrage aan het zorgvuldig omgaan met ruimte. Migratie als zegen Een derde reflex is de oplossing komt van buiten. Zou de buitenlandse arbeidsmigratie geen oplossing zijn? Vergeten wordt dan dat er ook in de nieuwe EU-landen sprake is van vergrijzing en dat het economische gat met West-Europa snel kleiner wordt. Misschien kan de overdruk in de Randstad (woningnood, hoge prijzen, fileproblematiek, lage omgevingskwaliteit) uitkomst bieden? Het vertrek van Vodafone uit Maastricht en het Philips hoofdkantoor uit Eindhoven naar Amsterdam laten zien dat mondiaal opererende bedrijven andere krachten volgen. Het is niet opportuun om uit te gaan van een sterke, langdurige arbeidsmarkt en/of woonmigratie richting Limburg. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat een eventuele buitenlandse en/of binnenlandse migratiestroom leidt tot een bevolkingsontwikkeling die structureel uitkomt boven de prognose. (Provincie Limburg 2008). Hier blijven

4 Een vierde reflex is wij eerst. In Limburg is de migratie van ca Limburgers naar België een thema. De woningen zijn in België goedkoper, groter en het fiscaal regime maakt het mogelijk. De betreffende immigranten blijven overigens wel deel uitmaken van de regionale economie. Deze reflex wijst op een onuitgesproken opvatting over de relatie tussen volk en territorium. Het blijkt moeilijk om onbaatzuchtig blij te zijn voor de ex-limburgers die net over de grens hun ideale stek hebben gevonden. Vanuit een neutraal overheidsperspectief kan met evenveel recht gesteld worden dat het een overheidstaak is om de behoeften van inwoners te faciliteren, ook als dat neer komt op het faciliteren van hun vertrek. Meer kinderen alstublieft Een vijfde reflex is dan maar meer kinderen. De achterliggende aanname is dat de opbouw van de bevolkingspiramide gecorrigeerd kan worden. Het verleiden van mensen tot het krijgen van meer kinderen staat op gespannen voet met de trend dat vrouwen steeds later hun eerste kind krijgen en gemiddeld ook minder kinderen krijgen. We achten de aanname ook strijdig met de individualiseringstrend. Afkicken van de groei De Raden voor de Financiële Verhoudingen en het Openbaar Bestuur hebben in het advies over bevolkingsdaling de basis van de bestuurlijke reflexen verwoord: lange tijd was de voornaamste opgave van bestuurders het faciliteren van de groei... De eerste reactie van veel bestuurders bij de vooruitzichten van bevolkingsdaling is dan ook ontkenning. De tweede reactie omvat vaak pogingen om daling van het inwonertal te voorkomen of te stoppen. Deze reacties zijn (onbewust) gebaseerd op de gedachte dat krimp tijdelijk en stuurbaar is. (ROB/RFV 2008: 10). Een aanvullende factor is de associatie van krimp met falend bestuur. Illustratief is de uitspraak van gedeputeerde Vrehen dat Limburg de schaamte van de ontvolking voorbij is (Van Wijland, 2008: 27). De aanwezigheid van schaamte laat de perceptie van bestuurders zien wanneer zij het goed doen, namelijk als de gemeente of de provincie groeit. Tekenen van kentering In Limburg is op provinciaal niveau een kentering vast te stellen in het omgaan met krimp. De basisgedachte is omarmd dat krimp niet zielig is, maar een gegeven. En dat het daarom noodzakelijk is om beleidskeuzes mede te baseren op bevolkingskrimp en dat vraagstukken ketengericht op elkaar betrokken moeten worden. De omslag van kwantiteit naar kwaliteit dient gemaakt te worden. In de toekomst zullen regio s zich onderscheiden op basis van aantrekkelijke woon- werk- én leefklimaten. 5. Hoe kunnen we de reflexen begrijpen? Het motto regeren is vooruitzien verwijst naar de rationaliteit van besluitvorming. Die rationaliteit heeft een eenvoudige lineaire structuur: als bekend is wat de demografische ontwikkeling is, dan mag verwacht worden dat de verantwoordelijke bestuurders op die ontwikkeling anticiperen. De reflexen laten zien dat een dergelijke lineaire rationaliteit niet wordt aangetroffen. Geconstateerd kan worden dat er eerder sprake is van vooruit schuiven. In de bestuurswetenschappen zijn diverse concepten bruikbaar met behulp waarvan de waargenomen reflexen geïnterpreteerd kunnen worden. Cohen, March en Olsen hebben er op gewezen dat besluitvormingsprocessen een sociale systeemrationaliteit volgen. Ingrediënten hiervan zijn onder meer de percepties van actoren en de institutionele context (vgl. Cohen e.a., 1972). March en Olsen geven aan dat de bestuurspraktijk in belangrijke mate wordt bepaald door het tijdsbeeld. It is an accumulation of concrete institutional practices, rules, and procedures that are tied to democratic ideals (March en Olsen, 1995: 2). Deze benadering van besluitvorming sluit aan bij de beleidsnetwerkbenadering van het openbaar bestuur. Uitgangspunt daarin is dat wederzijds afhankelijke actoren uiteenlopende

5 belangen, doelen en percepties hebben. (Godfroij & Nelissen, 1993: 23). De opvatting over de aard van de relaties in beleidsnetwerken is dat het om sociale (actie)systemen gaat. Bij de sociale rationaliteit zijn twee typen logica te onderscheiden, de logic of system en de logic of action. Logic of system verwijst naar de institutionele aspecten die het gedrag van actoren bepalen. Het gaat dan om spelregels die het onderlinge gedrag reguleren, maar ook om instrumenten zoals subsidieregels en besluitvormingroutines (Klijn, 1997). De logic of action verwijst naar aspecten die te maken hebben met de handelingsstrategie die actoren kiezen (Crozier en Friedberg, 1980). Daarbij spelen percepties een centrale rol. Het interpreteren van de reflexen van bestuurders op de demografische ontwikkeling als een sociaal actiesysteem, stelt ons in staat om ze te begrijpen vanuit de logica die in dit perspectief zit. Percepties Gelet op het uitstelgedrag van bestuurders, interpreteren wij de krimp als een onprettig verschijnsel, niet aansluitend bij een wensbeeld. Dat wensbeeld is kortweg demografische groei is goed. Hieraan gekoppeld is de overtuiging dat als ik die groei faciliteer, doe ik het goed. Het omgekeerde is ook waar. Als we krimpen is dat niet goed. De bijbehorende overtuiging is En als we krimpen, dan doe ik het niet goed. De genoemde schaamte illustreert deze impliciete koppeling. Deze zelfveroordeling is even onterecht als blokkerend voor adequatere reacties. De zelfveroordeling is onterecht, omdat de krimp niet direct beïnvloedbaar is. En ze is blokkerend, omdat de perceptie gewijzigd dient te worden teneinde een toekomstgericht handelingsperspectief te kunnen ontwikkelen. Een strategie die bestuurders kunnen kiezen kan voortkomen uit de wens om het voorzieningenniveau zo lang mogelijk hoog te houden. Hier kán een stabiliserings- of groeiwens uit voortvloeien, maar ook een acceptatie van de situatie, waarbij vervolgens gezocht wordt naar oplossingen voor praktische vraagstukken. In Frankrijk zijn op het platteland vele kleine kernen waar economisch draagvlak noch menskracht meer is voor een zelfstandige bakkerij. Als oplossing voor deze dagelijkse eerste levensbehoefte is de baguettebezorging op diverse plaatsen zo geregeld dat de bakker uit een iets grotere kern op vaste tijdstippen naar een plein toekomt. Institutionele context Naast selectieve percepties zijn er instrumenten die gericht zijn op stimulering van de groei. Zo zijn het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en het Besluit Locatiegebonden subsidies gericht op de stimulering van de woningbouwproductie. In Zuid-Limburg is meer behoefte aan de combinatie van sloopstimulering én bouwstimulering, dit omdat er wel geïnvesteerd moet blijven worden om niet in een negatieve spiraal te vervallen. Een ander aspect is de politieke cultuur van de bestuurspraktijk waar de illusie van de probleemoplossing goed scoort. Het oogst nu eenmaal meer waardering als een bestuurder zegt dat hij aan de slag gaat dan wanneer hij zegt dat de wereld toch wel complex is en dat hij die ook niet in zijn eentje kan veranderen of dat het nu eenmaal tijd kost. Wijzigingen in percepties en institutionele context Aangegeven is dat percepties mede bepalend zijn voor het gedrag van bestuurders. Zonder dat we aannemen dat de werkelijkheid maakbaar is, is het wel mogelijk om te reflecteren en van daaruit handelingsopties te benoemen. Wat bevordert nu de verandering van percepties? - Het inhoudelijke gelijk van de demografische ontwikkeling. Links- of rechtsom, vroegtijdig of laat, er zal moeten worden gereageerd op de bevolkingsdaling. De partijen die werken met lange termijninvesteringen zoals corporaties zijn van nature degenen die vroegtijdig nadenken en schakelen. - Op basis van visie tot handelen komen. Dus voorbij de politieke cultuur om ieder voor zich te scoren via op groei gerichte projecten, leren om kwaliteit voor kwantiteit te plaatsen en dat als een goede prestatie waarderen

6 - Inzetten op alliantievorming op basis van gedeelde behoefte. Lokale bestuurders hebben toegang tot netwerken waarin zij verbonden zijn met maatschappelijke partners. Zij kunnen van hieruit allianties vormen die keuzeprocessen inhoud geven. Wat kan de institutionele context veranderen? - Het is mogelijk om instrumenten gericht aan te passen. Als voorbeelden zijn het Investeringsbudget stedelijke Vernieuwing, Besluit Locatiegebonden Subsidies en het gemeentefonds te noemen. - Op institutioneel niveau aandacht schenken aan de thematiek, in georganiseerd verband: Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Genootschap van Burgemeesters, Vereniging van Gemeentesecretarissen, het Interprovinciaal overleg, ministeries, Tweede Kamer, Europese Unie. - Kennisontwikkeling over oplossingsrichtingen die bijv. elders in Europa ontwikkeld zijn. Een instelling van een expertise- en kennisnetwerk maatschappelijke effecten demografie kan dit ondersteunen. - Provincies hebben bevoegdheden op het vlak van financiën en ruimtelijke ordening, waarmee op lokaal niveau geïntervenieerd kan worden. Alleen al het bespreken van de mogelijkheid tot ingrijpen kan bijdragen aan een collectieve norm over wenselijk gedrag. En dat is dat op regionale schaal afstemming en samenwerking nodig is ten aanzien van wonen, zorg, onderwijs, arbeidsmarkt en mobiliteit. De provincies zijn terughoudend hierin en het lijkt strijdig met de Nederlandse verhoudingen, maar als het nodig is wel doen. 6. Conclusie Demografische ontwikkeling kent regionale verschillen. In dit artikel is ingegaan op lokale bestuurlijke reflexen op maatschappelijke effecten van demografische ontwikkeling. Er zijn vijf typen reflexen waargenomen. - Een eerste reflex is ontkenning. Ons gebeurt dat niet. - Een tweede reflex is de vlucht voorwaarts. het beste antwoord op krimp is inzetten op groei. - Een derde reflex is de oplossing komt van buiten. - Een vierde reflex is wij eerst. - Een vijfde reflex is dan maar meer kinderen. Aangegeven is dat het niet zinvol is om uit te gaan van een sterke, langdurige arbeidsmarkten/of woonmigratie als oplossingsrichting. Dit biedt geen structurele oplossing. De regio s die nog een positieve groei hebben kunnen inzetten op een concentratiestrategie. Door het gedrag van bestuurders te interpreteren vanuit de sociale actiesysteembenadering, zijn de reflexen in conceptuele zin te begrijpen. Daarbij zijn percepties en de institutionele context van belang. Het gevoel van falen is een blokkade om anders naar bevolkingsdaling te gaan kijken. Het beschouwen van de bestuurlijke reflexen vanuit een sociaal actiesysteem stelt in staat om interventies te benoemen. Op grond hiervan is de conclusie dat een handelingsperspectief mogelijk is. Daarbij dienen én de percepties én de institutionele regels te worden aangepast, de laatste qua instrumententen en politieke gedragscode. Op die manier is het mogelijk om geleidelijk aan weg te drijven van maximale ontkenning bij minimale stuurbaarheid. Literatuur - APE, Demografische voorsprong, Den Haag CBS Statline, Regionale prognose kerncijfers; , Den Haag Cohen M.D., March J.G. en Olsen J.P., A Garbage Can Model of Organizational Choice, in: Administrative Science Quarterly, 1972 p Crozier, M. en E. Friedberg; Actors and Systems, the Politics of Collective Action, Chicago

7 - Derks, W., P. Hovens en L. Klinkers, De Krimpende Stad, ontgroening, vergrijzing, krimp en de gevolgen daarvan voor de lokale economie, Den Haag Godfroij, A.J.A. en N.J.M. Nelissen (red.); Verschuivingen in de besturing van de samenleving, Muiderberg Klijn, E.H., 1997, Regels en sturing in netwerken, de invloed van netwerkregels op de herstructurering van naoorlogse wijken, Delft, March J.G. en Olsen P., Democratic Governance, New York Ministerie VWS, Ouderenbeleid in het perspectief van de vergrijzing, Den Haag Mudde, L., In Ganzedijk vond wethouder zijn Waterloo, in VNG Magazine, maart 2008, p Planbureau voor de Leefomgeving, Regionale krimp en woningbouw, Omgaan met een transformatieopgave, Den Haag Provincie Limburg, De arbeidsmarkt van verpleegkundigen, verzorgenden en sociaalagogen in Limburg. Trends, ontwikkelingen en vooruitzichten tot 2012 in de vijf zorgregio s in de provincie, Maastricht Provincie Limburg, Bevolkingsprognose Limburg , Maastricht Raad voor het Openbaar Bestuur/Raad voor de Financiële Verhoudingen; Bevolkingsdaling. Gevolgen voor bestuur en financiën, Den Haag Wijland, G. van, Geen spookdorpen door ontvolking, in: Binnenlands Bestuur, , p