alderstafels Schiphol

Transcriptie

1 Kwartiermakers van de toekomst Alderstafels Case 9 alderstafels Schiphol Schiphol Door Geert Teisman en Heidi Boussen hoofdstuk? voetregel 137

2 B Deze case maakt deel uit van een reeks van 17 cases gepubliceerd in het boek Kwartiermakers van de toekomst, deel 1. Dit boek is te bestellen op: Uitgeverij Mastercircle bv, Deventer Eerste druk, mei 2011 o k Ontwerp en opmaak: Artnic, Deventer

3 lderstafels Voorzitter Hans Alders en directeur Luchthavens Jeroen Fukken chiphol kijken terug in een gesprek Door Geert Teisman en Heidi Boussen De ontwikkeling van Schiphol heeft alle kenmerken van een netelig vraagstuk. Economische belangen en belangen van milieu en leefbaarheid stuiten hier op elkaar. Er is leiderschap nodig om ontwikkeling van de luchtvaart mogelijk te maken en tegelijkertijd de leefbaarheid en duurzaamheid te vergroten. En dat alles binnen het redelijke. Welke leiderschapstijl is dan effectief? Is er behoefte aan iemand die de ontwikkeling doorduwt en knopen doorhakt of aan mensen die partijen bijeenbrengen en houden? Of gaat leiderschap in complexe systemen vooral om het combineren van deze twee stijlen, terwijl ze ook op gespannen voet met elkaar staan. De aanpak van Schiphol gedurende de periode 2006 tot 2010 laat zien dat een front stage waar de verantwoordelijke gezagsdragers uitstralen dat zij het verschil gaan maken en een back stage waar partijen met elkaar tot zinvolle combinaties van oplossingen komen een begaanbaar pad is. Complexiteitsleiderschap bestaat hier dus uit drie cruciale elementen die elkaar zichtbaar aanvullen, het combineren van formele macht met verbindend leiderschap, een frontstage en een backstage. In deze periode is het dossier Schiphol stapjes verder geholpen op de punten van ontwikkeling, leefbaarheid en duurzaamheid en is het tegelijkertijd in rustiger vaarwater terechtgekomen. Enerzijds heeft minister Eurlings daarin een belangrijke rol gespeeld door zichtbaar te maken dat de ontwikkeling van Schiphol hem ernst was, anderzijds heeft de zogenaamde Tafel van Alders daarin een belangrijke rol gespeeld. Ten derde hebben belangrijke ambtelijke spelers ervoor zorg gedragen dat het overleg aan de Alderstafel verbonden bleef met de beleidsbeslissingen van de minister. De Alderstafel is in december 2006 ingesteld. De Tafel ontleent zijn naam aan de voorzitter, voormalig Commissaris van de Koningin van Groningen, de heer Hans Alders en diende als ontmoetingsplek voor de meest direct betrokken partijen rondom Schiphol. Tussen deze partijen bestond de nodige wrijving en wantrouwen. De Tafel was bedoeld om het kabinet te adviseren over de balans tussen de groei van de luchtvaart op Schiphol, de hinderbeperking en de kwaliteit van de omgeving voor de korte (tot en met 2010) en de middellange termijn (2020). In een gesprek met Geert Teisman blikken onafhankelijk voorzitter Hans Alders en de directeur Luchthavens, Jeroen Fukken, van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (voorheen: Verkeer & Waterstaat) terug op het verloop van de Alderstafel Schiphol. Lopend door de verschillende episodes van de Alderstafel raken zij daarbij aan de overwegingen, ingrepen en keuzes die door de verschillende leiders in het proces zijn gemaakt. De Tafel heeft uiteindelijk geleid tot een advies dat overgenomen is door de minister. 9.1 Episode 1: het idee van een overlegtafel groeit De beslissing om een open proces met stakeholders in te gaan, mag niet lichtvaardig worden genomen. Als een gezagsdrager partijen eenmaal uitnodigt om samen te zoeken naar oplossingen voor een 138 Kwartiermakers van de toekomst

4 netelig probleem, kan deze, net als bij veel ander beleid, niet meer eenvoudig terug. Hij creëert verwachtingen waaraan hij moet kunnen en willen voldoen. Stakeholder management vereist daarmee een goede voorbereiding, waarin een gezagsdrager helder krijgt wat hij wil en kan en welke vrijheid hij de ander kan laten, zonder zelf thuis (in dit geval Kabinet en Tweede Kamer) in problemen te komen. Een eerste les is daarom nu al te formuleren: nodig partijen niet uit aan de overleg- of onderhandelingstafel zonder te bedenken wat met hun antwoord op het vraagstuk valt te doen. De voorbereidingen voor de Alderstafel zijn bij het ministerie in juli 2006 gestart. De directeur Luchthavens, Jeroen Fukken, maakte toen een rondje langs de bekende spelers uit het Schiphol-dossier. Hij ontmoette daar een aanzienlijke teleurstelling over het verloop van de evaluatie van het Schipholbeleid. Alle stakeholders (sectorpartijen, bestuurders en omwonenden) hadden veel tijd gestoken in de evaluatie, maar herkenden zich niet in het kabinetsstandpunt dat daaruit voortvloeide. Fukken: Een van mijn afdelingen was de regio ingetrokken en had aan alle stakeholders om hun ervaringen met het Schipholbeleid gevraagd en daarbij zo n 497 verbetervoorstellen voor dit beleid geoogst. Daarmee hadden ze aanzienlijke verwachtingen gewekt. De sector verwachtte dat de groei van Schiphol er zou komen. De bewoners en lokale bestuurders hadden hoge verwachtingen over hinderbeperkende maatregelen. Deze deels conflicterende verwachtingen hadden ze niet onderling gedeeld. Ze werden allemaal geprojecteerd op de toenmalig Staatssecretaris. Die kwam daardoor in een spagaat terecht. Het was op dat moment niet mogelijk aan de verwachtingen van zowel de sectorpartijen als de omgeving te voldoen op zo n manier dat ze zich erin konden herkennen. Het kabinet wilde enerzijds tot een convenant komen met de omgeving over hinderbeperkende maatregelen, die de luchtvaartsector zou moeten uitvoeren en anderzijds met de sectorpartijen een MER voorbereiden, die door geluidbelasting in de handhavingpunten te actualiseren verdere groei van Schiphol mogelijk maakte. Deze nieuwe benadering van salderen leverde overigens minder ruimte op dan de in het Schipholbeleid beloofde groei. De verbinding tussen beide sporen moest daarom gevonden worden in het samenbrengen van de vraagstukken en de bijbehorende partijen: de sectorpartijen en de omgeving. Het idee vatte post om een overlegtafel in het leven te roepen. Daar moesten partijen onderling uitvechten wat belangrijk was en op welke wijze de belangen van de verschillende spelers in balans zijn te brengen. Binnen het ministerie werd deze aanpak niet zomaar ondersteund. Fukken: Het was een hele toer om de interne organisatie die kant op te krijgen, want die hadden het proces al in gang gezet om invulling te geven aan het kabinetsstandpunt. Ik heb die afzonderlijke trajecten van convenant en MER toen stopgezet en samengebracht. Met de Tafel werd de voorbereiding van de besluitvorming door het ministerie gedeeld met anderen en zou er pas een uitkomst zijn als partijen daaraan hun consent zouden geven. Politieke dekking is dan een essentiële voorwaarde voor het starten van een dergelijke tafel. Dekking is meer dan alleen maar een startsein. Er moet bij de politieke opdrachtgever en de ambtelijke uitvoerder een goed beeld zijn van de politieke no go areas. Het speelveld van de tafel moet scherp verwoord kunnen worden in de opdrachtformulering. Fukken daarover: Toen ik de toenmalig minister Peijs confronteerde met het idee van een overlegtafel, was er enige koudwatervrees. Je levert je tot op zekere hoogte namelijk over aan de participanten aan de overlegtafel en weet natuurlijk van tevoren niet precies wat er uit gaat komen. Een ding was echter zeker, dat als we het zelf deden het helemaal niks zou worden. Het gekozen proces moet daarom ook passen bij de stijl van de bestuurder. Alders: Zo zie je dat Eurlings een minister was die in veel bestuurlijk handelen zijn successen expliciet deelde met anderen. Hij legde vaak uit wat de bijdrage van anderen was om een en ander tot een succes te maken. Hij oefende daardoor op een participatieve manier macht uit. Dat zien partijen ook en dat waardeert men. Daar staat tegenover dat hij ook bestuurlijke durf toonde. Als de voorbereiding van de besluitvorming door het ministerie wordt gedeeld met derden, is het voor het departement belangrijk dat de lijnen naar de politieke leieing kort zijn. In deze casus is dat ge- hoofdstuk 9 Alderstafels Schiphol 139

5 durende de hele periode in voldoende mate gelukt. Door de korte lijn tussen Jeroen Fukken die aan de Alderstafel opereerde en de verantwoordelijk minister Eurlings, kon iedereen aan de tafel ervan uitgaan dat hetgeen door Fukken werd ingebracht gesteund werd door de minister. Een groot voordeel van deze sterke verbinding in het grotere netwerk van stakeholders was dat het ministerie zo de lijnen gesloten hield. In tegenstelling tot eerdere processen, konden de stakeholders geen alternatieve route bewandelen dan via de Alderstafel. Daardoor groeide het beeld dat het aan de tafel moest gebeuren. niet dat de voorzitter een uitsluitend procesmatige rol heeft, maar juist ook vooral heel scherp op de inhoud is. De voorzitter moet met gezag kunnen zeggen dat sommige beweringen die participanten doen niet op feiten berusten en dan vervolgens de partijen dwingen om de feiten tot zich te nemen. Daarvoor is inhoudelijke verdieping in het vraagstuk noodzakelijk. Hij moet goed kunnen afwegen wanneer een time-out noodzakelijk is om bepaalde zaken nader te onderzoeken, of wanneer een second opinion nodig is Box Episode 2: de uitnodiging om te komen tafelen Zodra het idee voor een overlegtafel wordt omarmd, komen de vervolgvragen als vanzelf op. Wie komen er aan tafel? Zijn deze partijen daartoe bereid? Wie wordt de voorzitter? Het beantwoorden van deze vragen werd door betrokkenen op het ministerie van A tot Z doordacht. Er is gebruik gemaakt van een krachtenveldanalyse, een probleemanalyse en een scenariomethode met mogelijke oplossingsrichtingen. Het organiseren van een meer open proces met stakeholders vraagt met ander woorden om een gedegen voorbereiding. Fukken: We hebben van tevoren bij de belangrijkste te betrekken partijen het draagvlak gepolst voor het in te richten proces en de partijen aan tafel. Dat laatste was nog niet zo eenvoudig. De bestuurders stelden zich bijvoorbeeld op het standpunt dat zij de democratisch verkozen vertegenwoordigers van de omwonenden waren en het dus niet nodig was om bewonersvertegenwoordigers aan tafel te laten plaats nemen. Uiteindelijk hebben wij toch besloten om de bewoners aan te laten schuiven. Er zat namelijk flink wat wantrouwen en boosheid bij de bewoners. Zij hadden bovendien ook echt wat te zeggen en oefenden via de lijnen van de politiek aardig wat invloed uit. Daarnaast begrepen ze inhoudelijk donders goed waar het allemaal om ging. Volgens Fukken moet een voorzitter goed kunnen luisteren en gezaghebbend zijn op de inhoud zonder een positie in te nemen. Dat betekent overigens De deelnemers aan de Alderstafel Schiphol Aan de Tafel van Alders komen alle bij het Schipholdossier betrokken partijen samen: de luchtvaartpartijen (Schiphol Group, Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), KLM), een aantal regionale en lokale overheden (de provincie Noord-Holland, de gemeenten Haarlemmermeer, Amstelveen, Uitgeest en Amsterdam) verenigd in de Bestuurlijke Regie Schiphol (BRS), vertegenwoordigers van omwonenden van Schiphol via de CROS (Commissie Regionaal Overleg luchthaven Schiphol) en de VGP (Vereniging Gezamenlijke Platforms), en het Rijk (vertegenwoordigers van de ministeries van Verkeer & Waterstaat en van VROM). Hans Alders is onafhankelijk voorzitter, bijgestaan door een procesregisseur en een secretaris. Vanwege zijn ervaringen met het traject van maatschappelijke participatie bij de Maasvlakte II werd Hans Alders als onafhankelijk voorzitter van de overlegtafel aangezocht. Ook hij heeft aan de voorkant een aantal overwegingen gemaakt: Er moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, eer je als voorzitter van zo n overlegtafel gaat beginnen. Zo moet er bereidheid zijn bij de partijen om er samen wat van te maken. Bij Schiphol was er een zekere vorm van wantrouwen in de andere partijen. Maar daarnaast ook een besef dat men geen stap verder komt in het realiseren van de eigen doelstellingen als men met de anderen niet tot een vergelijk komt. Het feit dat partijen ja zeiden tegen de uitnodiging, is het zaadje waar je verder mee aan de slag gaat. Daarin zit de potentie besloten om er uit te willen 140 Kwartiermakers van de toekomst

6 komen. Daarnaast was het een voorwaarde dat de partijen aan tafel de mainport Schiphol moesten erkennen als belangrijke factor voor de economische ontwikkeling van Nederland. De bewoners betraden daarbij het speelveld met een eigen visie op de ontwikkeling van Schiphol Groeien in kwaliteit, die gestoeld was op het realisme dat de omgeving ook afhankelijk is van de luchthaven. Een team in balans Een onafhankelijk voorzitterschap is cruciaal voor het slagen van dialoog. Hij moet niet alleen de tegenstellingen in belangen aan de tafel overbruggen, maar ook de onvergelijkbaarheid van partijen. De voorzitter van werd ondersteund door een procesregisseur (Vermeegen) en een secretaris (Boussen/ Weggeman). Het voorwerk werd gedaan door de procesregisseur aan een eigen voorbereidingstafel, waaraan hij scherp stuurde op de inhoud en het niet accepteerde dat partijen zich verscholen achter standpunten. De inhoud stond voorop en moest goed bediscussieerd worden. Het ging er soms stevig aan toe. De secretaris vormde een neutraal terrein voor alle partijen. Hij verzamelde en kreeg extra informatie over hoe de vlag er bij de partijen voorstond. Hij verankert samen met de voorzitter de stapjes in het proces en borgde samen met de voorzitter de uitvoering van de afspraken (via brieven, monitoring, etc.). In zeker zin speelden de voorzitter en de procesregisseur een soort good cop bad cop spel binnen het team. De eerste zorgde voor rust en vertrouwen, de tweede zorgde ervoor dat de discussies over de inhoud scherp gevoerd werden. Door dit samenspel kon de voorzitter van de tafel zijn onafhankelijke positie behouden en gericht zijn op de verbindingen tussen de partijen. Dit team is mentaal eigenaar van de voorstellen die ter Tafel komen, niet het Rijk. De Tafel sprak zich vervolgens uit over voorstellen die voorgelegd worden. Door deze rolverdeling is de procesregie niet alleen neutraal terrein, maar tevens een neutrale kweekvijver van gedragen voorstellen. Ook de ministeries (toenmalig Verkeer & Waterstaat en VROM) moesten aan tafel aanschuiven. Niet als toehoorder maar als participant. Alders: Als je dat proces ingaat, zijn er risico s aan de orde. De Rijksvertegenwoordigers worden dus voortdurend bevraagd op het kunnen dragen van de risico s die bij bepaalde oplossingsrichtingen horen. Daarnaast is ook de attitude van de Rijksdeelnemers verantwoordelijk voor het succes of falen van het overleg. Box 2 De voorzitter heeft als belangrijkste taak om de onbalans aan tafel zo veel mogelijk op te heffen. Vanuit het oogpunt van macht zitten er onvergelijkbare partijen aan tafel. Macht komt echter tot uitdrukking in een bepaalde omgeving. Zo heeft de ene partij meer macht en invloed in de ene omgeving, en is er bijvoorbeeld sprake van een kennismonopolie. De andere partij kan bijvoorbeeld weer meer het oor hebben van de politiek. Alders: De sectorpartijen zijn in the lead. Zij voeren alle benodigde onderzoeken uit en hebben de mensen in dienst die deze onderzoeken kunnen uitvoeren. Daardoor zitten andere partijen vaak in een vragende rol en is men afhankelijk van wat de sectorpartijen opleveren. Als voorzitter moet je scherp zijn op de kwaliteit en consistentie van de opgeleverde gegevens. Dus als u linksaf wilt, is dat prima. Maar wij van de procesregie waken ervoor dat het verhaal daarbij ook klopt en blijven u daar indringend op bevragen. Dat is de kwaliteitsborging voor het geheel. De consequentie hiervan was dat de sectorpartijen de onderzoeken in openheid moesten uitvoeren. Dat was wennen. Fukken: Er moest een MER gemaakt worden. De invoergegevens met betrekking tot het aantal vliegtuigen, het aantal vluchten en bijvoorbeeld het baangebruik was altijd de verantwoordelijkheid van de sector geweest. Zij weigerden in eerste instantie uit principiële overwegingen de invoerset op tafel te leggen. De sector had de vrees dat de partijen daardoor als het ware in de fabriek zelf kwamen te staan en zich met dingen gingen bemoeien die de verantwoordelijkheid van de sectorpartijen waren. Het feit dat ze deze informatie echter niet wilden delen, leverde zoveel gedoe op dat allemaal achteraf weer gerepareerd moest worden. Door het advies van de korte termijn wijs geworden, ging dit bij het advies voor de middellange termijn hoofdstuk 9 Alderstafels Schiphol 141

7 makkelijker. Bij de vragende partijen is er geen intentie om de fabriek over te nemen, men wil gewoon kunnen begrijpen waar de output van de fabriek op wordt gebaseerd. Tot slot golden er ook vanaf de start enkele spelregels voor het overleg aan tafel. Alders: Je begint met een eenvoudige regel en die luidt: alles wat hier aan tafel gezegd wordt, geldt pas als we aan het einde gezamenlijk concluderen dat we het eens zijn. Als dat niet het geval is, dan vervalt alles wat er door partijen gedurende het proces is gezegd. Dit is een cruciale regel om het proces op gang te krijgen en de angst uit het proces te halen. Partijen krijgen hierdoor ruimte om zich flexibel op te stellen aan tafel. Het helpt namelijk niet als ze zich principieel opstellen en hun standpunten keer na keer blijven herhalen. 9.3 Episode 3: stap voor stap de problemen aanpakken Wanneer je vanuit een situatie met weinig onderling vertrouwen problemen gaat proberen aan te pakken, is een stap voor stap benadering essentieel. Het zich langzaam opbouwend vertrouwen kan zich zo bewijzen. Geboekte successen smaken vervolgens naar meer. In de startfase heeft Alders veel geïnvesteerd in de partijen om te weten wat er speelde. Het was van ongekend groot belang om dat inzicht te hebben. Daardoor ontstond langzamerhand een gevoel van wie wat zou doen in het proces, welke stappen er gezamenlijk konden worden gezet en waar er bilaterale gesprekken nodig waren om een stap verder te komen. Het doel van de eerste Alderstafel was overzichtelijk en concreet. Het ging om het oplossen van een acuut probleem. Alders: We wisten dat binnen de kortste keren de Inspectie zou moeten gaan optreden vanwege de overschrijding in een beperkt aantal handhavingpunten. Terwijl er op andere punten nog ruimte zat. Het was zaak om ruimte te creëren om het gesprek aan te gaan. Dat is eigenlijk in een betrekkelijk korte tijd gelukt, omdat partijen daar allemaal belang bij hadden. Ze wilden het initiatief van de Alderstafel laten slagen, zodat we aan het grotere werk konden beginnen en was er voor de verschillende partijen ook meer te halen. De eerste Alderstafel was in dat opzicht memorabel. Alders daarover: Bestuurders zaten met bewoners aan tafel waarvan ze eigenlijk vonden dat die er niet hoorden. De sectorpartijen hadden een informatiemonopolie. De partijen kenden elkaar al jarenlang en hadden allerlei beelden over elkaar. Schiphol vond dat het hen onmogelijk werd gemaakt om een bedrijf te runnen. De bewoners vonden dat Schiphol een bedrijf runde ten koste van de omgeving. En de bestuurders zaten daar in de spagaat tussenin. Maar wat gebeurde er? Tijdens die eerste bijeenkomst bleek dat de sectorpartijen toch niet zo op een lijn zaten als dat we allemaal dachten. Vervolgens kwam bewonersvertegenwoordiger de heer Van Ojik met een visie over hoe de bewoners tegen de luchthaven aankeken. Die kwam er kort op neer dat het niet alleen om de vliegoperatie ging maar ook om de strategische positie van Schiphol voor de Nederlandse en de regionale economie. Hij gaf toen in die eerste bespreking aan dat Schiphol van hem zou mogen groeien tot vluchten. Dit plan werd toen nog van tafel geveegd, maar uiteindelijk zijn we aan het eind op een selectieve ontwikkeling van Schiphol tot vluchten uitgekomen en dat ligt dus heel dicht bij het plan Groeien in kwaliteit van de bewoners. Box 3 De Resultaten van de Alderstafel Schiphol De Tafel heeft in juni 2007 haar eerste advies uitgebracht over de ontwikkeling van Schiphol tot en met Door een aantal handhavingspunten te actualiseren, werd groei van Schiphol mogelijk tot maximaal vluchten in In de twee bijbehorende convenanten hebben de luchtvaartpartijen en de overheden afspraken gemaakt over maatregelen om de geluidshinder te beperken en de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren. Op 1 oktober 2008 is vervolgens het advies voor de middellange termijn aangeboden aan de opdrachtgevers. Het advies bevat afspraken over een 142 Kwartiermakers van de toekomst

8 selectieve ontwikkeling van het vliegverkeer op Schiphol tot vluchten in 2020, een verdere ontwikkeling van regionale vliegvelden Eindhoven en Lelystad met in totaal extra vluchten, de invoering van een nieuw normen- en handhavingstelsel, het implementeren van hinderbeperkende maatregelen (w.o. een begrenzing van het verkeer in de nacht van vluchten) en een investering in de kwaliteit van de leefomgeving in de Schipholregio. Juist door het vergroten van de zoekruimte kwamen er interessante opties in beeld. Door alle elementen uit het advies tot één en ondeelbaar programma te maken groeide consent. Op 19 augustus 2010 heeft de Alderstafel Schiphol advies uitgebracht over het starten van een experiment met een nieuw geluidsstelsel voor Schiphol. Alders: Ik ben blij dat de partijen in staat zijn geweest om zo n complex vraagstuk tot een goed einde te brengen. Luchtvaartsector, lokale en regionale bestuurders, bewonersvertegenwoordigers en het Rijk zijn het eens over een experiment met een nieuw geluidsstelsel. De oplossing van het korte termijn probleem bij Schiphol deed het vertrouwen tussen partijen groeien. De constatering dat alle partijen nog aan tafel zaten en dat iedereen had meegedaan zorgden ervoor dat het geloof in het kunnen aanpakken van het complexer en grootschaliger middellange termijn probleem groeide. In dat proces op weg naar het advies voor de middellange termijn is een aantal cruciale momenten te onderkennen. Alders: Zo was er in begin een geschilpunt over het te hanteren operationele concept door de luchtverkeersleiding. De sectorpartijen en de bestuurders zijn heel lang uitgegaan van een 2+2 baangebruik waarmee vaste routes mogelijk zouden worden. Het was een cruciaal moment toen we met elkaar vaststelden dat 2+2 baangebruik tot 2020 niet realiseerbaar is. Als dat inzicht er zo vroeg in het proces niet was geweest, dan was het waarschijnlijk nog een zware dobber geworden. Een ander lastig moment diende zich wat later in het proces aan toen bewoners en sectorpartijen recht tegenover elkaar stonden met betrekking tot de introductie van glijvluchten. Alders koos er toen voor een second opinion te laten uitvoeren. Toen de sector zei dat het niet kan en tegelijkertijd de bewoners het cruciaal vonden om tot overeenstemming te komen, heb ik een second opinion laten uitvoeren. Daar zitten best risico s aan, want de sectorpartijen krijgen het gevoel dat je twijfelt aan hun deskundigheid. Vervolgens ontstond het tweede dispuut over wie dan wel die second opinion het beste kon uitvoeren. Toen heb ik het geheel dus naar mij toegetrokken. Ik heb goed geluisterd wat de verschillende partijen wilden, maar uiteindelijk heb ik bepaald wie het onderzoek deed en was de procesregie dus verantwoordelijk. In een dergelijke patstelling is het dan vervolgens zaak dat partijen zich committeren aan de uitkomst van dat onderzoek. Zodat je weer verder kan. Ook het zorgen voor een gezamenlijke lijn bij de sectorpartijen was na de stroeve start een belangrijk aandachtspunt. Dat heeft tot veel overleg buiten de tafel om geleid. Alders: Het ging om de taak van Schiphol en die van de KLM als het gaat om de netwerkkwaliteit. Schiphol kijkt naar KLM als grootste klant waar je vervolgens erg van afhankelijk bent. En die grote klant kijkt vervolgens met argusogen naar de bewegingen die bij Schiphol worden gemaakt. Op een gegeven moment moet je dan wel het gevoel hebben dat je dezelfde kant op werkt. Daar is uitgebreid over gesproken met de partijen en het ministerie. In het advies voor de middellange termijn hebben de sectorpartijen uiteindelijk de basis gelegd voor de gezamenlijke netwerkvisie van de Alderstafel. Hierdoor ontstond een gezamenlijke waardering van alle ontwikkelingen die zich in de markt nu en in de toekomst voordoen en hoe zich dat verhoudt tot de gewenste ontwikkeling op Schiphol. Het besef dat een selectieve ontwikkeling nodig was, was cruciaal om een stap verder te komen richting het eindadvies. Toen er gedurende het proces meer zicht kwam op de contouren van het eindadvies was het belangrijk om de opdrachtgevende ministers hierop voor te bereiden. Alders: Er waren momenten waarop we als procesregie de ministers en de ministerraad moesten wijzen op de ingewikkelde vraagstukken die er aan zaten te komen. Zo tekenden zich de contou- hoofdstuk 9 Alderstafels Schiphol 143

9 ren af van een begrenzing van het volume op Schiphol van rond vluchten. De marktvraag was echter groter. Dus vroegen we de ministers al vast na te gaan denken over de mogelijkheid om elders vluchten te accommoderen. Als we met die boodschap hadden gewacht tot het eindadvies, was het lastig geworden. Partijen moeten zich op dit soort punten kunnen voorbereiden. Dat geldt ook voor de deelnemers aan de tafel. Het was best spannend om met een dergelijke boodschap richting de opdrachtgever te gaan. Als er geen draag vlak voor was geweest, dan was het advies er niet gekomen. Het eindadvies over de middellange termijn werd uiteindelijk op 1 oktober 2008 aan de ministers aangeboden. Ruim een jaar na de start van de besprekingen over de middellange termijn. Alders: Sommige mensen vinden dat het lang heeft geduurd. Maar als je het eindakkoord van oktober 2008 ziet in haar samenhang en vervolgens waar de partijen vandaan moesten komen. Dan kan je alleen maar concluderen dat er in betrekkelijk korte tijd een samenhangend verhaal is gekomen, waar niet alleen het kabinet maar ook een meerderheid van de Tweede Kamer volmondig ja tegen heeft gezegd. Het eindadvies is bovendien één en ondeelbaar. Het advies verwoordt heel precies de gevonden balans in de belangen van de partijen. Als vervolgens het kabinet of de Tweede Kamer daaraan nieuwe elementen toevoegt of elementen uithaalt, dan wordt het wankele evenwicht verstoord. Dat het is gelukt om zonder amenderingen het advies zowel door het kabinet als door de Tweede Kamer te laten bekrachtigen, is vrij uniek. Dit resultaat lijkt een direct gevolg van het proces dat Hans Alders met zijn team (procesregisseur en secretaris) en de mensen van het ministerie heeft opgezet en doorlopen. Een doordachte start, maar ook adaptatie aan wijzigende omstandigheden en geformuleerde verlangens aan de tafel zijn beide belangrijk. Stap voor stap zijn de geesten rijp gemaakt voor het eindresultaat. Dat eindresultaat staat als een huis zolang er geen steen uitgehaald wordt. 9.4 Episode 4: The proof of the pudding is in the eating Een belangrijk additionele kwaliteit van de Alderstafel was dat er niet alleen adviezen werden opgeleverd, maar dat de partijen ook de uitvoering van de afspraken op zich namen. Daarmee werd de klassieke scheiding tussen beleid en uitvoering, die zoveel teleurstelling veroorzaakt, overbrugd. Er was aandacht voor beleid én uitvoering tegelijkertijd om te voorkomen dat in de uitvoering het gemeenschappelijk inzicht, de nuances en samenhang verloren gingen die gedurende het adviesproces waren opgebouwd. Het gaat daarbij om kleine stappen in een voortgaande interactie. Continuïteit in personen en processen speelt daarin een ondersteunende rol. Continuïteit is in het langer lopende proces geen vanzelfsprekendheid. Risico is dat partijen zich na het presenteren van het advies terug trekken in de cocon van consultatie. Dat risico is beheerst door ook de uitvoering van de afspraken bij de Alderstafel neer te leggen. In de uitvoeringsfase is dat cruciaal gebleken. Bij tal van uitvoeringsafspraken (zoals nieuwe geluidsstelsel, de introductie van glijvluchten, parallel starten, etc) is deze voortgaande interactie van belang gebleken om het pril opgebloeide vertrouwen tussen partijen niet te verstoren. Niet alleen is de voortgaande interactie bij de uitvoering van belang, maar ook de voortgaande interactie naar de achterbannen van de verschillende delegaties. Die is vanuit de Aldersregie actief ondersteund richting diverse partijen: bijeenkomsten voor Raads- en Statenleden en BRS-bestuurders; bewonersbijeenkomsten op uitnodiging van de bewonersdelegatie en technische briefings aan de Kamerleden ten behoeve van de Rijksdelegatie. Tot slot is de continuïteit van personen essentieel. Dat is niet altijd een gegeven, zoals bij de gekozen bestuurders in de delegatie of bij de wijziging van de sectordelegatie bij overgang naar de uitvoeringsfase. Dergelijke wisselingen zijn onontkoombaar, maar het verdient de voorkeur ze tot een minimum 144 Kwartiermakers van de toekomst

10 te beperken. Zeker ook door de vervanging intern in de delegatie te regelen. Als er veranderingen in personen plaats vinden moet de relatie weer opnieuw en met vergelijkbaar geduld worden opgebouwd. Is dit een succesrecept dat toe te passen is op andere maatschappelijk vraagstukken? Alders: Wat een succes is in de ene situatie hoeft het niet te zijn in de andere. Zo was er ten tijde van het overleg bij de Maasvlakte II ook een overlegtafel rond Schiphol. Deze werd voorgezeten door Hans van der Vlist. Die overlegtafel heeft toen niet tot een unaniem eindadvies kunnen komen. De vraag is dan waarom lukte het bij de Maasvlakte wel, en toen bij Schiphol niet? Vanaf een afstand kan niemand daarop een antwoord geven. Je moet in het proces gezeten hebben om daar een oordeel over te kunnen vellen. Aan de voorkant van het proces moet je een goede analyse maken om de slagingskans groter te maken. Bijvoorbeeld is er een partij die doorzettingsmacht heeft? En wat wil die partij dan en waarom wil hij met anderen in gesprek komen? De omstandigheden voor het overleg moeten gunstig zijn of gunstig worden gemaakt. En daarmee is de cirkel rond en zijn we terug bij het startpunt waar Fukken vertelt hoe hij de geesten rijp heeft gemaakt voor de Alderstafel. Box 4 De 10 gouden lessen 1. Een gedegen voorbereiding is het halve werk Haal de belangen van partijen op, benoem no go areas en verzamel oplossingsrichtingen En creëer vervolgens gunstige omstandigheden voor een vertrouwengenererend proces. 2. Het proces moet bij de bestuurscultuur passen Er zaten risico s aan dit proces, maar het stond als een paal boven water dat de Rijksoverheid de vervolgstappen in het Schipholdossier het niet alleen kon en wilde zetten. Dit opende de weg voor de gekozen procesbenadering 3. It takes two to Tango Het begint allemaal met partijen die de uitnodiging accepteren om in overleg te treden. Dat is het zaadje waar de voorzitter mee aan de slag gaat. 4. Gouden spelregel: de eindstreep is pas bindend Met deze spelregel creëert de voorzitter ruimte voor de partijen om flexibel te kunnen zijn en hun principiële houding te laten varen. 5. Standpunten in de ijskast: het gesprek gaat langs de lijnen van de inhoud Vanuit de procesregie blijven de partijen scherp bevraagd worden op de inhoud. En er wordt stevig ingegrepen wanneer de feiten een andere kant uitwijzen. 6. Succesvolle tussenstappen smaken naar meer De stappen die in het proces gezet moeten worden, mogen niet te groot gemaakt worden. De volgende stap moet zich als het ware van zelf aandienen of al in het vizier zijn. Op die manier behouden de partijen het geloof in hun samenwerking. 7. Sterk samenspel tussen (gedelegeerd) opdrachtgever en onafhankelijk voorzitter Korte lijnen, helder mandaat en management van verwachtingen. Het succes van de Alderstafel is terug te voeren op het samenspel tussen (gedelegeerd) opdrachtgever en de onafhankelijk voorzitter en het type personen dat deze driehoek vormt. 8. Een uitgebalanceerd team: good cop bad cop verdeling (zie box 3) 9. Niet alleen lullen, maar ook poetsen De Alderstafel adviseert niet alleen, maar voert vervolgens ook de afspraken uit die aan de tafel gemaakt zijn. 10. Elk vraagstuk vraagt een maatwerk-aanpak Een bewezen recept hoeft in een andere situatie niet meteen succesvol te zijn. Elk vraagstuk vergt een eigen analyse, een aangepaste opdracht en een maatwerk procesinrichting. Geert Teisman Heidi Boussen hoofdstuk 9 Alderstafels Schiphol 145