Kostentoerekeningsonderzoek Van den Bosch & partners Gemeente Veendam. Reinigingsheffingen Rioolheffing Leges Begraafrechten (quick scan)

Transcriptie

1 Kostentoerekeningsonderzoek Van den Bosch & partners Gemeente Veendam Reinigingsheffingen Rioolheffing Leges Begraafrechten (quick scan) Van den Bosch & partners 5 december

2 Toelichting op het kostentoerekeningsonderzoek Veendam 1. Inleiding: verhaal van directe en indirecte kosten Via retributies en heffingen kunnen de kosten van dienstverlening en taken worden doorberekenend aan burgers en bedrijven. Het doorberekenen van kosten is een leerstuk dat nog steeds aan aanscherping onderhevig is. Niet alleen in de soort kosten die mogen worden doorberekend, maar ook in de bewijslevering van de juistheid van de kosten. Het inzichtelijk maken dat de juiste kosten zijn toegerekend is niet altijd gemakkelijk. Soms is de dienstverlening niet in een hokje te stoppen. Kosten die uitsluitend voor een bepaalde dienst worden gemaakt, zoals die van het gebruik van vuilnisauto s ten behoeve van het ophalen van bedrijfsafval, kunnen gemakkelijk aan de betreffende dienst worden toegerekend. Bij meer complexe dienstverlening, zoals de leges, ligt de toerekening ingewikkelder. Zo moeten de indirecte kosten via bepaalde verdeelsleutels worden verhaald. De wijze van verhalen van deze indirecte kosten kan op meerdere manieren plaatsvinden, bijvoorbeeld per m², per m³ of op basis van tijdsbesteding. Hierna wordt beschreven welke kosten volgens de wet en/of jurisprudentie mogen worden doorberekend aan de legesheffing. Na een korte omschrijving van de begrippen directe en indirecte kosten wordt afzonderlijk ingegaan op de specifieke kosten. Om te kunnen bepalen of kosten van een bepaalde activiteit kunnen worden doorberekend, kan de volgende controlevraag worden gebruikt: wordt de activiteit verricht omdat er een dienst wordt gevraagd? Indien het antwoord op deze vraag ja is, zijn de kosten vrijwel altijd door te rekenen; indien het antwoord nee is, dan meestal niet. De door Van den Bosch & partners gehanteerde kostentoerekening is grotendeels gebaseerd op de handreiking kostentoerekening van het ministerie van Binnenlandse Zaken, hier en daar rekening houdend met de recente jurisprudentie. Directe kosten Onder directe kosten worden de kosten verstaan die rechtstreeks samenhangen met c.q. veroorzaakt worden door de verrichte dienstverlening. Tot de directe kosten behoren bijvoorbeeld de loonkosten van degene die een vergunningaanvraag behandelt, kapitaallasten en materiële kosten voor de beoordeling van een vergunning of ontheffingsaanvraag. Ook de kosten voor het opstellen en publiceren van de beschikking en de kosten van externe adviseurs vallen hier onder. Indirecte kosten Onder indirecte kosten worden de kosten verstaan die niet rechtstreeks samenhangen met/veroorzaakt worden door de dienstverlening. Indirecte kosten zijn meer gerelateerd aan de afweging van het algemene dan aan het individuele belang. Deze kosten kunnen, behoudens de hierna genoemde overheadkosten, niet worden verhaald op de burger. Voorbeelden hiervan zijn beleidsvoorbereiding, handhaving, controle en toezicht, alsmede inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures. Overhead De indirecte kosten kunnen worden verhaald voor zover deze kosten in enig verband staan met de specifieke dienstverlening. Het gaat bijvoorbeeld om de kosten die verband houden met ondersteuning en management ten behoeve van door de dienstverlening te verrichten werkzaamheden. Deze kosten worden ook wel overhead genoemd. Andere voorbeelden zijn de kosten van de salarisadministratie, sociale lasten en verzekeringen. Nu de kosten van overhead verhaald kunnen worden op de burger, zullen deze hierna bij de directe kosten worden besproken. 2

3 2. Toerekening van kosten aan de leges 2.1 Directe kosten Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie van gemeenten, provincies en waterschappen kan worden afgeleid dat de volgende vijf kostencomponenten in elk geval verhaald kunnen worden: 1. personeelskosten 2. huisvestingskosten 3. specifieke automatiseringskosten 4. materiële kosten 5. overhead Personeelskosten Onder de personeelskosten vallen de loonkosten van de personen die direct betrokken zijn bij de uitvoering van de specifieke dienstverlening. Dikwijls zullen personen bij verschillende soorten dienstverlening waarvan de kosten worden verhaald, betrokken zijn. Ambtenaren van de afdeling ruimtelijke ordening bijvoorbeeld kunnen zowel voor de herontwikkeling van de binnenstad (baatbelasting) als voor het toetsen van een omgevingsvergunning (leges) werkzaamheden verrichten. Ook kan de aard van één werkzaamheid direct of indirect in verband staan met meer dan één dienst waarvan de kosten worden verhaald via verschillende soorten heffingen. De personeelskosten moeten dan naar rato (van de kosten en niet bijvoorbeeld van het nut van de kosten voor de afnemer van de dienst) worden toegerekend. Huisvestingskosten Als de huisvestingskosten kunnen worden gebaseerd op extern afgesloten huurcontracten en inzicht bestaat in het voor de betreffende dienstverlening werkelijk gebruikte (bruto) vloeroppervlak, is berekening van de werkelijke kosten mogelijk. Als panden eigendom zijn, is het de vraag wat tot de door te berekenen kosten mag worden gerekend. Hiervoor kunnen gemeenten de voor het Rijk ontwikkelde Handleiding Overheidstarieven hanteren. De tarievenhandleiding kan door onderdelen van de rijksoverheid worden gebruikt als hulpmiddel, wanneer geen adequate kostenadministratie of een ander toereikend instrument ter bepaling van kostenvergoedingen voorhanden is. Gemeenten kunnen de normbedragen uit de Handleiding Overheidstarieven echter niet zonder kritische beoordeling toepassen. De normhuisvestingskosten per formatieplaats gaan bijvoorbeeld uit van voor het gehele land geïnventariseerde gemiddelden en kunnen sterk afwijken van de plaatselijke situatie. Specifieke automatiseringskosten De werkelijke kosten van de bij de dienstverlening gehanteerde kantoorautomatisering, zoals hard- en software, behoren tot de kosten die (pro rata) verhaalbaar zijn. Daarnaast zijn specifieke kosten van hard- en software, die voor specifieke afdelingen wordt gebruikt rechtstreeks aan de afdeling toe te rekenen. Materiële kosten Onder materiële kosten worden in dit kader begrepen de exploitatiekosten van het eigen organisatieonderdeel. Het betreft bijvoorbeeld materialen voor de reisdocumenten, kapitaallasten van gebruikte vervoermiddelen, apparatuur voor buitendienstcontroles (geluids- en sterktemeting) en eventueel andere activa. Daarnaast kan men denken aan de exploitatiekosten, waaronder de niet onder de huisvestingscomponent opgenomen huisvestingskosten. Deze kosten hoeven niet beperkt te zijn tot actieve kosten. De Handleiding Overheidstarieven kent geen aparte opslag voor materiële kosten, maar begrijpt deze kosten onder de overige overheadkosten (zie hierna). Overhead De overheadkosten die verhaald mogen worden, zijn de kosten die weliswaar niet rechtstreeks samenhangen met de verleende dienst, maar wel in enig verband staan met die dienstverlening. Voorbeelden van overheadkosten zijn de toe te rekenen directiekosten, en de kosten van ondersteunende diensten, waarbij die kosten weer bestaan uit de uitgaven voor personeel, materieel en huisvesting, vergadering en dergelijke. 3

4 2.2 Indirecte kosten Op pagina 11 en 12 van de memorie van toelichting bij Wijziging van de Gemeentewet op het stuk der belastingen is het volgende opgemerkt: De door de gemeente door te berekenen kosten dienen uitsluitend te bestaan uit de directe kosten inclusief een redelijke opslag voor overhead. De indirecte kosten dienen buiten beschouwing te blijven. In het Voorlopig verslag werd gevraagd of overhead iets anders omvatte dan de indirecte kosten. De memorie van antwoord geeft aan dat de directe kosten de kosten zijn die rechtstreeks met de door de gemeente verrichte dienstverlening samenhangen. Onder rechtstreeks samenhangen in deze zin vallen ook de kosten die op een hoger of lager niveau worden gemaakt, vaak benoemd met de Engelse term overhead, zoals kosten van ondersteuning en management. Het kan niet anders dan dat in deze uitleg met indirecte kosten die kosten worden bedoeld die op geen enkele wijze in verband te brengen zijn met de betreffende dienstverlening. Dergelijke kosten zullen via de algemene middelen, specifieke uitkeringen, of anderszins bekostigd moeten worden. In de wetsgeschiedenis wordt expliciet een aantal kosten genoemd die, tenzij daartoe in specifieke wetten expliciet de mogelijkheid wordt geboden, niet verhaald kunnen worden op de genieters van specifieke dienstverlening. Het betreft de volgende kosten: 1. beleidsvoorbereiding en algemene inspraakprocedures; 2. handhaving, toezicht en controle (behoudens eerste controle); 3. bezwaar- en beroepsprocedures. Hierna worden deze kostenposten nader toegelicht. Beleidsvoorbereiding en algemene inspraakprocedures Kosten van beleidsvoorbereiding zien op de kosten die gemoeid zijn met het afwegen van belangen ten behoeve van de gemeenschap. Het kan gaan om beleidskosten die worden gemaakt voor het opstellen van plannen of voorschriften en het vaststellen van criteria voor vergunningverlening, alsmede om algemene bestuurskosten, zoals kosten van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Deze kosten worden gemaakt om het beleid te formuleren. Bij het formuleren van beleid wordt een belangenafweging gemaakt ten behoeve van de gemeenschap. Er wordt bepaald in welke gevallen een vergunning of ontheffing kan worden afgegeven (algemene vergunningsvoorwaarden) en in welke gevallen en op welke tijdstippen er van de dienstverlening gebruik kan worden gemaakt. Ook wordt bepaald tot welke omvang de dienstverlening plaatsvindt. Deze kosten dienen door de gemeenschap als geheel, dus uit de algemene middelen, bekostigd te worden, omdat deze kosten in een te ver verwijderd verband staan tot de specifieke dienstverlening om door middel van een heffing van rechten te kunnen worden verhaald. Handhaving, toezicht en controle De kosten van handhaving, toezicht en controle dragen er toe bij dat de voorschriften ter zake worden nageleefd. Het belang van het (doen) naleven van voorschriften is gelegen in bescherming van de gemeenschap in haar geheel. Net als bij de kosten van beleidsvoorbereiding is het niet gewenst dat deze kosten individueel worden verhaald op degenen ten behoeve van wie de dienst wordt verleend. Dit is slechts anders als de controletaken nog plaatsvinden in het kader van het proces van de vergunningverlening en het tot stand brengen van de situatie waarop het vergunningsverzoek betrekking heeft. Dit wordt begrepen onder de kosten van de eerste controle. Bezwaar- en beroepsprocedures Ten aanzien van algemene bezwaar- en beroepsprocedures is de wetgever in principe van oordeel dat het belang daarvan uitstijgt boven het individuele belang van degene aan wie de dienst wordt verleend. Er vindt immers een heroverweging van het algemene beleid plaats. Omdat de kosten van beleidsvoorbereiding niet kunnen worden verhaald, is het niet gewenst dat de kosten die worden gemaakt voor heroverweging van dat beleid wel kunnen worden verhaald. Bovendien is de rechtsbescherming in beginsel een collectief goed waarvan de kosten, afgezien van de griffierechten, niet voor individuele toerekening vatbaar zijn. Ten aanzien van bezwaar en beroep tegen heffingen is daar een kanttekening bij te maken. Naar onze mening ziet het verbod om kosten van bezwaar- en beroepsprocedures te verhalen niet op de kosten van het behandelen van 4

5 bezwaar- en beroepschriften tegen de heffing als zodanig. Deze kosten kunnen worden geschaard onder de verhaalbare perceptiekosten. Omdat belastingaanslagen gebonden beschikkingen zijn, is van heroverweging van beleid geen sprake indien tegen de aanslagen bezwaar of beroep wordt ingesteld. Algemeen wordt aangenomen mede op basis van jurisprudentie van de Hoge Raad over perceptiekosten dat verhaal van kosten van bezwaar en beroep tegen individuele heffing mogelijk is. 2.3 Omzetbelasting Zoals hiervoor is aangegeven, kunnen slechts de geraamde kosten worden doorberekend. De in rekening te brengen omzetbelasting (hierna BTW) vormt een kostenpost die kan worden verhaald via de tarieven. Op grond van het BTW-Compensatiefonds (BCF) hebben gemeenten voor bepaalde prestaties recht op compensatie van de aan hen in rekening gebrachte BTW. Ondanks dat die BTW-last dus vergoed wordt, mag die BTW toch als kostenpost worden aangemerkt en kan deze ook worden doorberekend (extracomptabel, aangezien de begroting exclusief BTW is). Dit is dus niet altijd het geval. Bij sommige diensten kan BTW namelijk in aftrek worden gebracht voor zover de kosten worden gemaakt ten behoeve van met BTW belaste prestaties. In die gevallen is de BTW per saldo geen kostenpost en kan dan dus niet worden doorberekend. Bij de leges, de afvalstoffenheffing en de rioolheffing is de BTW een kostenpost die verhaald mag worden in de tarieven. 2.4 Afschrijving, bijdragen aan reserves en voorzieningen Bij de behandeling van de Wet tot wijziging van de Gemeentewet van 3 juli 1989, Stb. 302, is opgemerkt dat de Gemeentewet er vanuit gaat dat gemeenten bij de begroting en de jaarrekening het stelsel van lasten en baten hanteren. Dit betekent dat tot de gemeentelijke lasten ter zake van de dienstverlening ook de afschrijvingskosten van duurzame goederen behoren. Voorts behoren hiertoe bijvoorbeeld lasten die periodiek optreden voor zowel groot als klein onderhoud, ook al treden daar in een bepaald exploitatiejaar geen kasuitgaven voor op. Gemeentelijke uitgaven voor vernieuwing en uitbreiding zijn als zodanig echter nog geen lasten. Om te bereiken dat de investeringsuitgaven als lasten tot uitdrukking komen, dient door middel van afschrijvingsmethodieken tot een toerekening aan de verschillende exploitatiejaren (belastingjaren) te komen. De vorming van een voorziening voor onderhoudskosten is een geoorloofd middel om kosten die door de dienstverlening in enig jaar noodzakelijk zijn geworden, ten laste van dat jaar te brengen, ook al zijn ze daarin nog niet tot uitgaaf gekomen. Bedragen die samenhangen met dotaties aan onderhoudsvoorzieningen en vervangingsreserves vallen daar ook onder. Voor uitbreidingsinvesteringen mag niet gereserveerd worden. uitbreidingsinvesteringen kunnen via afschrijving (dus achteraf) worden bekostigd. Er mag worden gereserveerd voor toekomstige investeringen ter behoud van het bestaande voorzieningenniveau. Er wordt bij de bepaling van de tarieven uitgegaan van de begrote baten en lasten. Indien na afloop van het kalenderjaar blijkt dat de begrote baten en lasten afwijken van de gerealiseerde baten en lasten, wordt het positieve of negatieve saldo ten goede aan of ten laste van een egalisatiereserve (tegenwoordig voorziening geheten) gebracht. Dit saldo kan of in de algemene middelen vloeien dan wel worden betrokken bij de vaststelling van de tarieven voor latere jaren. 2.5 Rentekosten In de memorie van antwoord bij het wetsontwerp tot wijziging van de Gemeentewet op het stuk der belastingen is het volgende opgemerkt: Om te bereiken dat de voor rekening van de gemeente blijvende investeringsuitgaven voor gemeentelijke voorzieningen als lasten tot uitdrukking komen, dienen gemeenten deze toe te rekenen aan de verschillende exploitatiejaren (belastingjaren waarvoor de investering zijn nut afwerpt). Dit geschiedt door middel van afschrijvingen. Over de overblijvende investeringslast kan dan ook, ongeacht of met vreemd of eigen vermogen is gefinancierd, rente worden berekend. Toerekenbare rentelasten zijn verhaalbaar. Het ligt voor de hand, direct of indirect, ook rekening te houden met toerekenbare rentebaten. Veelal wordt hier direct rekening mee gehouden door het saldo van rentebaten en rentelasten (en gederfde rente over het eigen vermogen) te verdelen over de kostenplaatsen. Er kan worden gerekend met een omslagrente. 5

6 2.6 Overige perceptiekosten en kwijtschelding De kosten van heffing en vordering van belasting behoren tot de verhaalbare kosten. De verliezen wegens oninbaarheid en kwijtschelding worden vaak als kostenpost gezien, doch dienen systematisch gezien in mindering op de baten te komen. 3. Bevindingen onderzoek kostentoerekening diverse verordeningen Veendam Wij hebben de kostendekking van de verordeningen rioolheffing, reinigingsheffing, leges en begraafrechten van Veendam onderzocht op juridische haalbaarheid en maximale toepassing. Daarbij zijn wij uitgegaan van de begrotingscijfers die wij hebben gekregen van de verschillende afdelingen (uit het Key2Fin-systeem), in combinatie met gesprekken over de toerekenbaarheid van de opgenomen kostenposten. De cijfers die het onderzoek heeft opgeleverd, zijn als bijlage bij dit document gevoegd. De hoofdlijn is dat wij bij geen enkele van de heffingen een kostendekking hebben berekend die meer dan 100% is. Hierbij zijn de volgende opmerkingen te maken: a. Algemeen (perceptiekosten, oninbare vorderingen en voorzieningen) In de kostentoerekening mag rekening worden gehouden met kosten van heffing en invordering en van oninbare vorderingen. Dit is niet steeds gebeurd. In de kostentoerekening van verschillende heffingen is in de begroting rekening gehouden met onttrekkingen uit voorzieningen afvalstoffenheffing, rioolheffing en begraafrechten. Hoewel een onttrekking kan worden gebruikt als dekking voor gemaakte kosten, vormen ze geen onderdeel van de fiscale kostentoerekening. De kostendekking hebben wij dan ook steeds berekend zonder deze onttrekkingen. b. Opmerking t.a.v. verwerkingskosten afvalstoffenheffing De posten verwerkingskosten nemen bij diverse soorten afvalverwerking toe in 2012 (ten opzichte van 2011). Er zijn evenwel kabinetsplannen om met ingang van 2012 de afvalstoffenbelasting af te schaffen. Door afschaffing van de afvalstoffenbelastingen zullen de verwerkingskosten mogelijk met ingang van 2012 dalen. Met deze ontwikkeling is, gezien het slechts kabinetsplannen zijn en er wellicht ook langlopende contracten zijn, geen rekening gehouden in de kostentoerekening. c. Opmerking t.a.v. de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing Er is een aantal algemene kosten in de rubriek ophalen/afvoeren afvalstoffen (afvalstoffen algemeen) niet toegerekend aan de afvalstoffenheffing, terwijl deze naar onze mening naar alle waarschijnlijkheid wel kunnen worden toegerekend. De kosten van opruimen van zwerfvuil mogen niet worden toegerekend, evenals de kostenpost groen/begraafplaatsen. Deze hebben niets met particulier huisvuil te maken. d. Opmerking t.a.v. opbrengsten / kosten beerputten De kosten en opbrengsten van de beerputten waren oorspronkelijk bij de rioolheffing opgenomen. In de kostentoerekening is dit opgenomen bij de reinigingsrechten, omdat de beerputten in de verordening reinigingsrechten is opgenomen. e. Begraafrechten (quickscan) De kostenpost afkoopsommen grafonderhoud ad is opgenomen in de begroting 2012 van Veendam met als omschrijving storting voorziening. Volgens Veendam zijn deze afkoopsommen opbrengsten, welke gestort worden in de voorziening afkoopsommen grafonderhoud en op grond daarvan niet in de kostentoerekening meegenomen mogen worden. In de optiek van Van den Bosch & partners is dit onjuist. Het betreft incidentele opbrengsten en deze dienen meegenomen te worden in de kostentoerekening van de begraafrechten (aan de opbrengstenkant). Een storting in een voorziening lijkt daarom niet juist. Wij zijn ons er van bewust dat er een scheefheid optreedt tussen de incidenteel ontvangen opbrengst voor bijv. 10 jaar, en de kosten die wel over die gehele looptijd worden gemaakt. Hiervoor is in de fiscaliteit nog geen goede oplossing voor die is getoetst en akkoord bevonden door de rechter. Misschien zou een oplossing gevonden kunnen worden door de post te boeken als vooruitontvangen. We hebben hier echter binnen de quickscanopdracht geen onderzoek naar kunnen doen. f. Rioolheffing Uit de aangeleverde stukken met betrekking tot de BTW voor de rioolheffing blijkt dat de BTWcomponent in totaal is. Hiervan is destijds door de gemeente(raad) besloten, dat slechts toegerekend mag worden aan de rioolheffing. 6

7 Hierover merken wij op dat het een beleidskeuze van de gemeente is om slechts toe te rekenen. In het kader van de kostentoerekening hebben wij als toerekenbaar meegerekend. g. WABO-leges (titel 2) Onlangs troffen wij in de Staatscourant een melding over de mogelijke komst van een windpark aan de N33 te Veendam. Omdat dit van invloed kan zijn op de kostentoerekening in 2012 hebben we dit besproken tijdens een van de overleggen bij de gemeente. De aanleg en mogelijke kosten en opbrengsten van windpark N33 zijn uiteindelijk niet meegenomen in de kostentoerekening. Deze keus is gemaakt in verband met de onzekerheid over: - het gebied; - de aantallen; - het bevoegd gezag; - de uitvoering van de windmolens (wattage). Het verdient aanbeveling deze keuze en de beargumentering daarvan door B&W te laten bevestigen. Mocht dit in een beroepsprocedure aan de orde komen, dan kan worden getoond dat dit is afgewogen en met welke argumenten. h. EDR-leges (titel 3) De kostendekkendheid van de EDR-leges is zoals besproken bepaald per (groep van) dienst(en) op basis van het aantal bestede uren, het uurtarief en het gehanteerde tarief in de legesverordening voor de verschillende diensten. Door de kostendekkendheid op deze manier te bepalen, worden alleen de personeelskosten en overheadkosten meegenomen in de bepaling van de kostendekkendheid. Er zijn echter ook nog andere kosten, die worden gemaakt in het kader van de EDR-leges. Te denken valt bijvoorbeeld aan de materiaalkosten en overige personeelskosten. Deze benadering heeft dus enige consequenties voor de kostendekkendheid. Aangezien er meer kosten toegerekend zouden moeten worden, zou de kostendekkendheid van de tarieven nog iets lager worden. 4. Samenvatting onderzoek kostentoerekening diverse verordeningen Veendam Wij hebben de kostendekking van de verordeningen rioolheffing, reinigingsheffing, leges en begraafrechten van Veendam onderzocht op juridische haalbaarheid en maximale toepassing. Daarbij zijn wij uitgegaan van de begrotingscijfers die wij hebben gekregen van de verschillende afdelingen (uit het Key2Fin -systeem), in combinatie met gesprekken over de toerekenbaarheid van de opgenomen kostenposten. De cijfers die het onderzoek heeft opgeleverd, zijn als bijlage bij dit document gevoegd. De hoofdlijn is dat geen enkele van de heffingen een kostendekking heeft die meer dan 100% is. Er is dus nog wel opwaarts potentiëel voor verhoging van deze heffingen. Enige zaken die opvielen in het onderzoek, willen wij hieronder nog vermelden. Belangrijkste kostenposten die ten onrechte werden toegerekend, zijn: Zwerfafval (Afvalstoffenheffing) Verkiezingen (Leges) Kosten die toerekenbaar zijn, doch niet (steeds) worden verhaald door Veendam, zijn: Te betalen BTW (met name bij rioolheffing: ca ) Algemene kosten afvalstoffenheffing (ca ) Heffings- en invorderingskosten (bij diverse heffingen) Oninbare posten (vermindering batenzijde) (bij diverse heffingen) Daarnaast merken we op dat onttrekkingen aan voorzieningen niet als opbrengst dienen te worden geboekt in de fiscale kosten/baten overzichten. Mr E.G. Borghols Van den Bosch & partners 5 december