Bijlage. Startnotitie armoede: korte en lange termijnaanpak in samenhang bekeken. 16 maart 2017

Transcriptie

1 16 maart 2017 Bijlage Startnotitie armoede: korte en lange termijnaanpak in samenhang bekeken Auteur : K. Anema Rol projectgroep : Functie, gemeentenaam : Beleidsmedewerker Wmo, Dienst SoZaWe Beleidsniveau Nota : Strategisch/tactisch : Startnotitie, ten behoeve van verdere opdrachtformulering Besluitvorming door : Stuurgroep Tijdslijn besluitvorming : 9 april 2017 Communicatie met : GTL/DTL Gemeentenaam/Dienst Besluit Datum Franeker Harlingen Het Bildt Menameradiel Leeuwarderadeel Terschelling Vlieland Dienst Sozawe Nw Fryslân 1

2 Inleiding Het tegengaan van armoede krijgt (hernieuwd) aandacht in de landelijke politiek, in het bijzonder wat betreft kinderen. Het Kabinet heeft toegezegd structureel 100 miljoen euro per jaar beschikbaar te stellen voor het bestrijden van armoede onder kinderen. 1 Deze additionele middelen hebben als doel om kansen voor deze kinderen te creëren op het vlak van onderwijs, sport en deelname aan sociale activiteiten. Tegelijkertijd gaat steeds meer aandacht uit naar de complexiteit van armoede wat de behoefte aan een integrale kijk op de voorgrond plaatst. Daar komt bij dat het voor Nederlanders die in armoede leven, een opgave blijkt om daar uit te komen ondanks de aantrekkende economie. 2 Naar aanleiding van de toegezegde middelen en het streven naar meer integraal beleid, is een discussie wenselijk over de beleidsbenadering van armoede onder jong én oud. Probleemstelling: behoefte aan integraliteit en samenhang Armoedebeleid valt te beschouwen als een verzameling van verschillende activiteiten, financieringsstromen en regelingen. Te denken valt aan de zorgverzekering voor minima (AV Friso), het kindpakket, bijzondere bijstand, de schuldhulpverlening en preventie en raakvlakken met het onderwijs. De uitdaging is om de samenhang tussen deze regelingen en activiteiten voor ogen te houden, om zo tot meer integraal en waarschijnlijk effectiever armoedebeleid te komen. De indruk bestaat dat deze verschillende regelingen en activiteiten vaak nog los van elkaar worden gezien. Zo blijft onduidelijk of en hoe alle armoede-gerelateerde regelingen en activiteiten gezamenlijk bijdragen aan effectief en efficiënt armoedebeleid. Samenvattend, hoe kunnen we ervoor zorgen dat met een integrale benadering de effectiviteit van het armoedebeleid wordt vergroot? Door de samenhang in het armoedebeleid (en de uitvoering daarvan) voor ogen te houden, is het mogelijk om slimme combinaties te maken. Dit kan door de regelingen en activiteiten beter aan te laten sluiten op algemene voorzieningen en het maatschappelijk middenveld. Bij dit laatste valt bijvoorbeeld te denken aan: de kerkelijke en maatschappelijke betrokken organisaties zoals de stichting urgente noden, Voedselbank, Humanitas en sportverenigingen. In de afgelopen jaren is dit maatschappelijk middenveld steeds belangrijker gebleken. Zo bieden bijvoorbeeld kerken steeds vaker hulp aan arme Nederlanders. 3 Relevantie voor het POSD en doel startnotitie Het armoedevraagstuk is een complex beleidsprobleem dat veelal de gemeentelijke grenzen overstijgt en vaak samenhangt met de regionale economische en sociale verwevenheid. Het expliciteren van de (on)samenhang in de armoede-gerelateerde voorzieningen en activiteiten vergt dan ook een regionale blik. Dit betekent overigens niet dat de daadwerkelijke beleidsuitvoering ook per sé regionaal moet zijn. Het doel van deze notitie is vooral om het startschot te geven voor de uitwerking van de korte en lange termijn-aanpak om zo de samenhang in armoedebestrijding te borgen. Dit maakt deze notitie vooral tot een procesdocument: een overzicht van de verschillende aanpakken. De concrete inhoud en vervolgstappen moeten samen met de gebiedsteamleiders en andere betrokkenen worden bedacht. Een andere aanleiding voor deze notitie is gelegen in de opdracht die is gegeven om tot een samenhangende notitie over armoede te komen, destijds gegeven door het BCT. 1 Kamerbrief Kansen voor alle kinderen (20 september 2016) 2 Gebaseerd op CBS-gegevens, zie ook Steeds meer Nederlanders komen niet uit armoede (NOS, ) 3 Zie bijvoorbeeld Bij armoede biedt de kerk steeds vaker hulp (NOS, ) 2

3 Centrale vraagstelling De volgende vraag wordt aan de Stuurgroep voorgelegd: Is de beschreven aanpak om op de korte en langere termijn tot een meer integrale beleidsbenadering van armoedeproblematiek te komen wenselijk?. Na instemming kan de aanpak voor de korte en lange termijn verder worden uitgewerkt in samenwerking met gebiedsteams en andere betrokken partijen. Aansluiting huidige ontwikkelingen en achtergrond Een meer integrale kijk op armoede in Noordwest Friesland rijmt met de discussie over het armoedebeleid en de uitgangspunten die in de Participatiewet, Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet zijn vastgelegd. De toenemende kennis van en inzichten over armoede brengen naar voren dat het een complex maatschappelijk vraagstuk betreft. 4 Armoede laat zich dan ook moeilijk vangen in één wettelijk regime. Armoede strekt verder dan enkel het ontbreken van financiële middelen. Het heeft o.a. ook te maken met de basisvaardigheden en zelfredzaamheid van mensen. Integrale beleidsvorming vormt tevens het onderwerp van de discussienota die als gesprekstof dient bij de gemeenteradenbijeenkomst in maart Deze aankomende bijeenkomst laat onverlet dat er behoefte is aan stellingname over armoede en het armoedebeleid op korte termijn. Met name omdat nagedacht moet worden over met welk doel en op welke wijze de door het Kabinet toegezegde additionele middelen ingezet worden, zonder daarbij de samenhang met het bredere armoedebeleid uit het oog te verliezen. Daarbij kunnen de aandachtspunten uit deze radenbijeenkomst in de te ontwikkelen integrale aanpak van het armoedevraagstuk worden meegenomen. Voorgestelde aanpak In deze startnotitie wordt een tweesporen-aanpak voorgesteld. Op de korte termijn is discussie wenselijk over de inzet van toegezegde additionele middelen voor bestrijding van armoede onder kinderen, met oog voor het bredere armoedebeleid. Dit is op korte termijn wenselijk zodat in 2017 de middelen ingezet kunnen worden. In de decembercirculaire van 2016 staan de bedragen genoemd die gelden voor Noordwest Friesland, namelijk 5 : Harlingen Het Bildt Terschelling Leeuwarderadeel Menameradiel Vlieland Franekeradeel Tabel 1: structureel toegezegde middelen voor armoedebestrijding onder kinderen door het Kabinet Daarnaast krijgen Stichting Leergeld, het Jeugdsportfonds en Jeugdcultuurfonds, Nationaal Fonds Kinderhulp en Stichting Jarige Job krijgen de komende vier jaar 10 miljoen per jaar van het Rijk voor het bestrijden van armoede onder kinderen. 6 4 Sociale Vraagstukken (22 maart 2016). Gemeenten moeten armoede bestrijden, hoe kan dat het beste? 5 Gemeentefonds. Decembercirculaire Bijlage Nieuwsbericht Klijnsma: 40 miljoen voor samenwerkende organisaties bij aanpak armoede kinderen (bron: 3

4 De gemeenteraden zijn van groot belang voor het voeren van deze discussie. Naar aanleiding van de uitkomsten uit deze discussie kan het armoedebeleid vorm krijgen, zodat het beantwoordt aan datgene wat leeft onder de gemeenteraden en door hen noodzakelijk wordt geacht. Voor de langere termijn wordt voorgesteld om een onderzoek te verrichten en aan de hand van de resultaten een kadernotitie omtrent armoede te produceren. Het onderzoek heeft als doel om meer zicht te krijgen op de armoedeproblematiek van Noordwest Friesland. Het vergaren van inzichten in de ontwikkelingen, oorzaken en mogelijke oplossingen voor armoede moet gemeentebesturen in staat stellen om voor het toekomstig beleid goed gefundeerde discussies te kunnen voeren. I. Korte termijn-aanpak Armoedebestrijding in Noordwest Friesland kan niet wachten op de uitkomsten van een onderzoek. Daarom wordt een korte termijn-aanpak voorgesteld. Deze aanpak bestaat uit twee onderdelen: een evaluatie van het huidige armoedebeleid en besluitvorming over de inzet van de middelen. Besluitvorming over de (voorlopige) inzet van middelen De beleidsevaluatie moet in kaart brengen wat nu goed gaat en wat beter kan. Met behulp van deze bevindingen moeten beleidskeuzes op de korte termijn onderbouwd en gelegitimeerd worden. De besluitvorming zal verlopen via de route van het POSD. In de adviesnotitie in actie met het Kansen voor Kinderen-budget wordt dit nader uitgewerkt. II. Lange termijn-aanpak Door gebrek aan tijd en de ervaren urgentie is in de eerste plaats een korte termijn-aanpak wenselijk. Daarnaast is ook behoefte aan een beter begrip van de samenhang in armoedebestrijding, in het bijzonder vanuit de leefwereld van de doelgroep. Het vergaren van inzicht kost echter meer tijd en strookt niet met het streven naar actie op korte termijn. Om te voorzien in deze kennisbehoefte wordt een onderzoeksopdracht en (verdere) discussie over de armoebestrijding geschaard onder de lange termijn-aanpak. Onderzoeksopdracht Voor het begrijpen van armoede in de hedendaagse tijd is onderzoek wenselijk waarbij specifiek aandacht uitgaat naar de gevolgen van armoede op het zelfredzaam zijn, welzijn en het kunnen deelnemen aan de samenleving van Noordwest Friesland. Het gaat daarbij niet enkel om cijfermatige onderbouwing van aantallen en armoedegrenzen (kwantitatief onderzoek), maar ook wat armoede betekent voor het welzijn, de zelfredzaamheid en participatie van burgers (kwalitatief onderzoek). Door deze zaken specifiek te bezien in het perspectief van Noordwest Friesland moet een beeld ontstaan van aandachts- en knelpunten. Daarbij geldt wel dat we het wiel niet opnieuw uitvinden. Er zijn al veel praktijkvoorbeelden en literatuur voorhanden die inzicht geven in effectieve armoedebestrijding. Een interessant voorbeeld hiervan is Opgroeien en opvoeden in armoede (NJI, 2015) waarin de gevolgen van armoede voor kinderen op verschillende levensvlakken worden bekeken. Literatuuronderzoek en het gebruik maken van bestaande kennis maken deel uit van de onderzoeksopzet. De benadering en het raamwerk voor dit onderzoek wordt besproken in de volgende paragraaf. Het uit te werken onderzoeksplan zal ook nader stil staan bij de doelgroep, bijvoorbeeld categorieën zoals kinderen, jongvolwassenen, ouderen, werkenden en bijstandsgerechtigden. 4

5 Na instemming van Stuurgroep wordt deze onderzoeksopdracht verder uitgewerkt. De volgende conceptdeelvragen staan daarin centraal (niet uitputtend): Zijn er inzichten vanuit de uitvoeringspraktijk en de doelgroep in de manier waarop en waarom armoede burgers belemmert om zelfredzaam te zijn, afbreuk doet aan hun welzijn en het kunnen deelnemen aan de samenleving? In hoeverre zijn de oorzaken en belemmeringen van armoede in het bijzonder gerelateerd aan de regio Noordwest Friesland of de lokale omgeving (gemeente)? In hoeverre spelen persoonlijke kenmerken/factoren een rol bij het ontstaan van armoede en wat is daarin de ervaring van de gebiedsteams? Kunnen belemmeringen die voortkomen uit armoede weggenomen worden? Wat is hierbij de zienswijze/het beeld dat de gebiedsteams hierover hebben? Is er een omslag mogelijk in werkwijze, voorzieningen of verwachtingen om dit te doen? Kunnen de voorzieningen, activiteiten en regelingen zoals bijzondere bijstand, AV Friso en de schuldpreventie en -hulpverlening meer in samenhang geplaatst worden? Hoe kan het beleid en de lokale regelgeving de weg vrij maken voor deze omslag of deze faciliteren, door bijvoorbeeld maatwerk te faciliteren? Wat zijn de raakvlakken met o.a. onderwijs, huisvesting, werk en dagbesteding? Beleidsevaluatie De wens is om de extra structurele middelen voor armoedebestrijding onder kinderen niet aanbodgericht, maar vraaggericht te besteden. Dit houdt in dat op basis van datgene wat nodig is, middelen toegekend worden. Om de beleidskeuzes te onderbouwen is behoefte aan een beleidsevaluatie waarbij het armoedebeleid in samenhang wordt gewaardeerd op effectiviteit en efficiëntie. De verworven inzichten uit de beleidsevaluatie komen ook terug in het groter onderzoek van de lange termijn-aanpak. Zo voorkomen we dubbel werk. Indien gewenst kan de beleidsevaluatie zich ook beperken tot één of een aantal gemeenten, in plaats van heel Noordwest Friesland. De vraagstelling in de beleidsevaluatie zal o.a. duidelijkheid moeten geven over de effecten van landelijke en gemeentelijke regelingen, stapelingseffecten, armoedeval, verschillende inkomensgrenzen, de effecten van het armoedebeleid en bereik. De beleidsevaluatie maakt onderdeel uit van het onderzoek. Discussie over de armoedebestrijding op de lange termijn De inzichten uit het onderzoek moeten bijdragen aan de (verdere) onderbouwing van de aanpak van armoedebestrijding in Noordwest Friesland of een specifiek deelgebied. Met de bevindingen uit het onderzoek en uit de korte termijn-aanpak moeten de gemeentebesturen in staat worden gesteld om tot zorgvuldige keuzes te komen. Het objectief in beeld brengen van het armoedevraagstuk moet hen daarbij helpen. De burger en praktijk centraal: theoretisch kader Armoede werkt vaak door op de gezondheid, levenskansen, gevoel van welzijn, onderwijs en opvoeding. De belemmeringen die als gevolg van armoede op deze vlakken ontstaan hangen vaak samen met bepaalde kenmerken van de doelgroep. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld lager of ongeschoolden, digi- en analfabeten en lichtverstandelijk beperkten. Deze burgers lopen een groter risico op armoede, wat overigens niet hoeft te betekenen dat dit vanzelfsprekend ook het geval is. Daarnaast spelen ook de instituties en de spelregels van overheid en maatschappij een belangrijke rol. Ook deze staan soms de doelgroep in de weg om volwaardig deel te kunnen nemen aan de samenleving door bijvoorbeeld bureaucratische hindernissen, het toenemend gebruik van digitaal berichten- 5

6 verkeer en tegenstrijdige communicatie. Gelet op deze samenhang is de uitdaging om het armoedebeleid zodanig te onderzoeken dat de verschillende aspecten duidelijk in beeld komen. Het gaat om het individu en zijn of haar omgeving. De burger centraal Voor een beter begrip van het armoedevraagstuk (onderzoek) en de effectiviteit en efficiëntie van het armoedebeleid (evaluatie) is de leefwereld van de burger onontbeerlijk. We maken beleid wat in de praktijk van alledag dienstbaar is aan hen die door armoede worden getroffen. De mogelijkheden en belemmeringen die de doelgroep ervaart kunnen ontstaan door (ontbreken van) voorzieningen, maatschappelijke trends, economische ontwikkelingen, persoonskenmerken en historische achtergrond. De kernvraag is hoe de doelgroep deze mogelijkheden en belemmeringen ervaart en in hoeverre deze in staat en bereid is om hiernaar handelen. Het dagelijks leven met alle hectiek, ontwikkelingen en beleving van dien, heeft daar een grote invloed op. Samenvattend: om de beleving, handelingsmogelijkheden en motivatie van de doelgroep te begrijpen is een inkijk in de leefwereld van de doelgroep nodig. Het individu vertaald naar armoedevraagstuk op grotere schaal. Als alleen het individu centraal wordt gesteld blijft de vraag onbeantwoord wat zijn beleving, handelingsmogelijkheden en motivatie betekent voor het armoedevraagstuk op grotere schaal in Noordwest Friesland. Dit inzicht is echter noodzakelijk wegens twee redenen. Ten eerste de subsidiering en inkoop van voorzieningen vindt veelal op collectief niveau plaats. Daarbij dienen afwegingen gemaakt te worden over onder andere effectiviteit, efficiëntie en haalbaarheid. Hoe valt bijvoorbeeld maatwerk beter te faciliteren in het armoedebeleid? Ten tweede, door enkel af te gaan op het individu kunnen op groter niveau effecten ontstaan die onwenselijk zijn. Zo kan het vermijden van papierwerk en het afleggen van verantwoording begrijpelijk zijn vanuit het individu, bijvoorbeeld iemand die laaggeletterd is. Dit kan op groter niveau echter onbedoeld leiden tot onderbenutting van een voorziening of regeling. In het onderzoek (en mogelijk de evaluatie) is de bovenstaande benadering als volgt te vatten in het macro-micro-macro model. Dit houdt in dat eerst bekeken wordt hoe het armoedebeleid en andere relevante ontwikkelingen op macroniveau doorwerken op het individu. Bijvoorbeeld, wat zijn de mogelijkheden die de doelgroep heeft om armoede te ontstijgen of ondanks de armoede volwaardig deel te nemen. Vervolgens is de vraag op microniveau hoe de burger dit ervaart en in staat en bereid is om hierop in te spelen. Of hoe hij probeert om te gaan met negatieve ontwikkelingen zoals stijgende prijzen of langdurige werkloosheid. Wanneer alle mensen die behoren tot de armoededoelgroep in meer of mindere mate dezelfde handelingsmogelijkheden of motivatie vertonen leidt dit tot een patroon: de optelsom. De kans is groot dat daarbij bepaalde profielen of categorieën zijn te onderscheiden. Het is de optelsom van wat als iedereen of een categorie mensen hetzelfde doen, dat invloed heeft op het armoedevraagstuk in Noordwest Friesland. Dit model ziet er schematisch als volgt uit: 6

7 Armoedebeleid, leefwereld en gemeenschap Moet bijdragen aan Minder armoede of negatieve gevolgen Macroniveau 1. Handelingsmogelijkheden, ervaringen en motivatie doelgroep Individueel niveau (micro) Figuur 1: het armoedevraagstuk van 'groot naar klein, naar groot' Mogelijke methodiek: dialoog met de uitvoeringspraktijk én doelgroep Het voert te ver om uitputtend de onderzoeksopzet (en mogelijk evaluatie-ontwerp) te beschrijven. Om desondanks toch een beeld te vormen van hoe dit mogelijk eruit kan zien, volgt hier een mogelijke methodiek die ingezet kan worden: de realistic evaluation methode. Dit vormt een alternatief op de doorgaans gebruikelijke maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), die onvoldoende inzicht geeft in de onderliggende werking en effecten van sociaal beleid. 7 In deze methodiek staat de leraar-leerling cyclus centraal. Bij het bedenken van maatregelen om armoede te bestrijden, voorkomen of verminderen gaat aandacht uit naar de effecten en gevolgen. Vaak worden deze effecten en gevolgen beschreven met wetenschappelijk onderzoek en professionele opvattingen die soms (ver) van de praktijk afstaan. De leraar-leerling cyclus benadrukt dat bij (evaluatie)onderzoek de verwachtingen getoetst moeten worden aan de praktijk. Kortom, niet de onderzoeker of beleidsmedewerker moet uitleggen hoe volgens hem de vork in elkaar steekt. De opdracht is om te vragen hoe volgens de uitvoeringspraktijk én doelgroep armoede valt te begrijpen. Het werken met strak gestructureerde vragenlijsten vanuit het perspectief van de onderzoeker of beleidsmedewerker, past bijvoorbeeld niet in deze aanpak. In plaats daarvan moet een dialoog over de effecten, gevolgen en verklaringen centraal staan, waardoor deze zaken steeds scherper op papier komen te staan. Op deze wijze zijn de professionals en doelgroep de leraar, die de beleidsmedewerker en/of onderzoeker uitleggen over hoe de vork in elkaar steekt. Vervolg en betrokken partijen 7 K. Anema (2014). Een (on) realistische evaluatie van sociale wijkteams. Centrale rol nodig voor dialoog. Sociaal bestek, vol.76, p Zie ook: Movisie (2014). Evalueren van interventies in de sociale sector. 7

8 Voor de tweesporen-aanpak wordt de volgende uitwerking en tijdspad voorgesteld. 1. Adviesnotitie over de inzet van de toegekende structurele middelen in 2017 voor armoedebestrijding onder kinderen. Deze wordt voorgelegd aan de Stuurgroep tijdens de vergadering van 9 april Het uitwerken van een onderzoeksplan. Hierin wordt beschreven wat de concrete onderzoeksactiviteiten en aanpak zijn. Dit plan dient als basis voor het benaderen en inschakelen van de betrokken partijen. De multidisciplinaire samenwerking staat daarbij op de voorgrond. Het streven is om uiterlijk in de nazomer van 2017 de eindrapportage op te leveren. De onderzoeksbevindingen kunnen aanleiding geven om een (verdere) discussie over het armoedebeleid te voeren door de gemeenteraden. Het bewaken van de voortgang en inhoud van de korte en lange termijn-aanpak wordt belegd bij het PSD. Daar waar wenselijk en mogelijk worden andere beleidsmedewerkers betrokken en eventueel een externe partij. Bij de verdere uitwerking van de korte en lange-termijnaanpak hanteren we de volgende uitgangspunten: We vinden het wiel niet opnieuw uit: er zijn al veel praktijkvoorbeelden en literatuur voorhanden die inzicht geven in effectieve armoedebestrijding. Literatuuronderzoek en gebruik maken van bestaande kennis maken onderdeel uit van de aanpakken in deze startnotitie. De burger staat centraal: er wordt niet alleen gesproken over de doelgroep, maar ook met de doelgroep. De burger staat centraal in de analyse en oplossing. Belangrijk: bij de inzet van de structurele middelen voor armoedebestrijding onder kinderen moet de doelgroep (kinderen) betrokken worden. 8 Tevens wordt verwacht dat de maatschappelijke organisaties en fondsen hierbij actief betrokken worden. Deze verplichtingen zijn vastgelegd in de bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en de VNG. Integrale betrokkenheid: bij het (evaluatie)onderzoek worden partijen en mensen betrokken die allemaal op hun eigen wijze kennis van zaken hebben. Te denken valt aan gebiedsteamleiders, beleidsmedewerkers (Wmo, Jeugd en P-wet), professionals, de Adviesraad, de doelgroep etc. Daar waar wenselijk wordt een lokaal-toegesneden aanpak gehanteerd: het in beeld brengen van samenhang in armoedebestrijding op regionaal niveau staat aandacht voor het lokale niet in de weg. Daar waar wenselijk kan die verdiepingsslag gemaakt worden. Oplevering producten Na vaststelling van de startnotitie moeten de korte en lange termijn-aanpak verder uitgewerkt worden. Daarbij valt te denken aan de volgende producten: Korte termijn-aanpak o Adviesnotitie: in actie met het Kansen voor Kinderen-budget Lange termijn-aanpak o Onderzoeksplan o Onderzoeksrapport 8 Brief Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (11 november 2016) Voortgang kansen voor alle kinderen 8

9 o Discussienotitie n.a.v. evaluatie- en onderzoeksbevindingen en de gemeenteradenbijeenkomst van 27 maart