Ruimtelijke transformatieopgaven in Gelderland Beantwoording Motie 42

Transcriptie

1 Bijlage bij Statenbrief - zaaknummer Ruimtelijke transformatieopgaven in Gelderland Beantwoording Motie Inleiding Op 29 juni 2016 hebben Provinciale Staten de aanpak SteenGoed Benutten vastgesteld. Met deze aanpak levert Gelderland een belangrijke bijdrage aan de ruimtelijke transformatieopgave. Provinciale Staten achten het van belang om af te wegen of er, naast de aanpak SteenGoed benutten, inzet van meer instrumenten gewenst is om mede sturing te geven aan de ruimtelijke transformatieopgave in Gelderland. Met deze achtergrond is motie 42 ruimtelijke transformatieopgaven in Gelderland aangenomen (PS ). Hiermee verzoeken Provinciale Staten om een overzicht waarin de beschikbare gegevens over leegstand in de verschillende vastgoedsegmenten inzichtelijk gemaakt wordt. Ook vragen de Staten om een overzicht van mogelijke instrumenten die de provincie kan inzetten. Aanpak SteenGoed Benutten De essentie van SteenGoed Benutten is om - gezien vanuit leegstaand vastgoed, transformatie en overprogrammering - ruimtelijke kwaliteit te behouden en te versterken. Een gebiedsgerichte benadering staat centraal (ongeacht het vastgoedsegment). De aanpak kenmerkt zich door maatwerk. In open gesprek met partners en betrokkenen verkennen we initiatieven. Per initiatief bepalen we onze specifieke rol en inzet. In eerste instantie kijken we hoe we kunnen bijdragen met het inbrengen en delen van kennis, het bij elkaar brengen van partijen, het toelichten van onze kaders, het verbinden van verschillende initiatieven en het ondersteunen van het proces. Als sluitstuk bepalen we of we mee financieren. Voor de aanpak SteenGoed Benutten is van 2016 tot miljoen beschikbaar. Een voorbeeld van het delen en inbrengen van kennis is het proefprogramma stedelijke herverkaveling. Onder leiding van de Radboud Universiteit, bureau Het Noordzuiden en het kadaster onderzoeken we in zeven pilots de mogelijkheden van het instrument stedelijke herverkaveling. In deze beantwoording geven we eerst een overzicht van de leegstandcijfers en gaan we daarna in op het huidige instrumentarium dat we inzetten om leegstand en overprogrammering tegen te gaan. Provinciale Staten vragen ook om een overzicht van mogelijke inzet van instrumenten. In sommige gevallen biedt de inzet van het instrumentarium namelijk onvoldoende mogelijkheden om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan (zoals bij het Factory Outlet Centre in Zevenaar). Om te bepalen welke aanvullende inzet mogelijk is, is het noodzakelijk om eerst de gewenste rol van de provincie te formuleren. Daarom lichten we in paragraaf vier de provinciale rol en context toe. Tot slot beschrijven we verschillende mogelijkheden voor aanvullende inzet van het instrumentarium. 2. Leegstand en overprogrammering: feiten en cijfers Leegstand werkt negatief op de economische aantrekkingskracht, leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van onze provincie. Over hoeveel leegstand en overcapaciteit hebben we het? Hoe groot is de opgave in Gelderland? In deze paragraaf geven wij per vastgoedsegment de beschikbare leegstandcijfers weer. De vastgoedmarkt is dynamisch. In korte tijd kan er veel veranderen. Het is niet noodzakelijk en efficiënt om continue de meest actuele cijfers bij te houden. Als er geschikte bronnen beschikbaar zijn, kiezen we ervoor om cijfers gericht in te kopen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de leegstandcijfers van verschillende vastgoedsegmenten in een specifiek gebied of voor een specifieke casus. Daarnaast

2 beschikken we zelf over een aantal tools waarmee we relevante cijfers in verschillende vastgoedsegmenten bijhouden. Voor wonen is dat bijvoorbeeld de woonmonitor en voor bedrijventerreinen hebben we het Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem (IBIS). Naast de leegstandcijfers gaan we ook in op de plancapaciteit (indien beschikbaar). Zowel de harde 1 als zachte 2 plancapaciteit zijn onlosmakelijk verbonden met leegstand en overprogrammering. Wonen Op bedraagt het leegstandspercentage van woningen in Gelderland 3% en is daarmee gelijk aan het landelijk gemiddelde. Het gaat in Gelderland om leegstaande woningen 3. De frictieleegstand die nodig is voor een goed functionerende woningmarkt ligt op 2%. Frictieleegstand is de voorraad van panden die tijdelijk leegstaan en is noodzakelijk om de markt naar behoren te laten functioneren. Denk bijvoorbeeld aan tijdelijke leegstand als gevolg van verhuizingen, verkoop of verbouwing. Het Gelderse leegstandscijfer betreft een provinciaal gemiddelde. Tussen de regio s en de gemeenten bestaan onderling verschillen. Zo is de leegstand in de Achterhoek het grootst. Hier wordt de leegstand jaarlijks gemonitord en de aanpak van leegstand is een belangrijk thema in de regionale woonagenda Achterhoek. In kwantitatief opzicht is in Gelderland tot 2025 vraag naar circa nieuwe woningen. In harde plancapaciteit is ruimte voor circa woningen. In zachte plancapaciteit zijn ongeveer nieuwe woningen. Als zowel de harde als zachte plannen vóór 2025 ontwikkeld worden, ontstaat een overaanbod van woningen. We verwachten dat het overaanbod in de praktijk mee zal vallen omdat niet alle plannen voor 2025 uitgevoerd worden. Daarnaast verwachten we ook na 2025 in alle regio s, behalve in de Achterhoek, een opgave om meer woningen te realiseren. Het verschil tussen de opgave en de plancapaciteit verschilt aanzienlijk per regio. In de Achterhoek is ten opzichte van de vraag alleen al in harde capaciteit een overaanbod aan woningen. Harde en zachte plancapaciteit van de Noord-Veluwe zijn juist in evenwicht met de vraag. Voor de regio s Arnhem-Nijmegen en FoodValley is de overprogrammering na 2025 beperkt. Door faseren en doseren kan deze worden opgelost. In afbeelding 1 is de opgave per regio afgezet tegen de harde en zachte plancapaciteit. Wanneer we kijken naar de kwalitatieve vraag en aanbod van woningen, dan zien we in veel gemeenten en regio s een mismatch. Een deel van de geprogrammeerde woningbouwprojecten sluit onvoldoende aan op de huidige vraag. In sommige gevallen is inhoudelijke aanpassing van de woningbouwplannen voldoende, in andere gevallen hebben de plannen geen toekomstwaarde en kunnen ze niet gerealiseerd worden. In iedere regio worden afspraken gemaakt om de programmering in lijn te brengen met de kwalitatieve en kwantitatieve behoefte. De afspraken worden vastgelegd in de regionale woonagenda s. De afspraken over de kwantiteit zijn in nagenoeg alle regio s gemaakt. Het is nu tijd om de kwantitatieve afspraken om te zetten in acties en samen met de regio s te focussen op de kwaliteit. 1 Harde plancapaciteit is de ontwikkelingsruimte die is opgenomen in onherroepelijke bestemmingsplannen. 2 Zachte plancapaciteit bestaat uit plannen of ideeën die nog niet in een onherroepelijk bestemmingsplan zijn vastgelegd. Het zijn plannen waarvan de bestemmingsplanprocedure nog niet is afgerond, maar waarvoor in veel gevallen al wel juridische of financiële afspraken zijn gemaakt. 3 Centraal Bureau voor de Statistiek, peildatum leegstandsgegevens

3 Afbeelding 1 De opgave is gebaseerd op de jaren 2015 tot In de Stedendriehoek en een deel van de regio Arnhem Nijmegen zijn nog geen afspraken tot 2025 gemaakt. De cijfers van deze regio s zijn gebaseerd op de voorzet opgave Wonen. Voor de regio s Rivierenland en Noord-Veluwe is het gemiddelde van de opgave weergegeven. Rivierenland kent een opgave tussen de en woningen en de Noord-Veluwe tussen de en Bedrijventerreinen Actuele cijfers over de leegstand op bedrijventerreinen zijn nog niet op Gelderse schaal beschikbaar. We zijn in overleg met de NVM (Nederlandse Vereniging van Makelaars) en Funda over de mogelijkheid om beschikbare panden (te huur/te koop) te koppelen aan de nieuwe IBIS applicatie. Het CBS geeft inzicht in de Gelderse leegstandcijfers binnen de categorie industrie. In deze categorie zijn niet alleen de bedrijventerreinen, maar bijvoorbeeld ook agrarische bedrijven meegenomen. Uit de cijfers blijkt dat er op circa m2 aan vloeroppervlakte industrie leeg staat. Dit is 16% van de totale voorraad. Landelijk ligt dit percentage op 15% 4. De frictieleegstand voor bedrijventerreinen ligt op 4 tot 5%. In de Gelderse regio s zijn afspraken gemaakt over de planning en programmering van bedrijventerreinen. De afspraken zijn vastgelegd in de Regionale Programma s Bedrijventerreinen (RPB). De vraag naar bedrijventerreinen bestaat uit drie componenten: de uitbreidingsvraag (berekend op basis van het Transatlantic Market Scenario), de vervangingsvraag en de beleidsambitie. De laatste twee worden ingevuld door de regio s. Bij de behandeling van het Rekenkamerrapport Follow-Up bedrijventerreinen Gelderland hebben Provinciale Staten verzocht om bij de berekening van de vraag enkel uit te gaan van het Transatlantic Market scenario. De vervangingsvraag kan alleen worden opgevoerd wanneer sprake is van realistische transformaties die financiële dekking hebben en op korte termijn uitgevoerd kunnen worden. Een beleidsambitie kan 4 Centraal Bureau voor de Statistiek, peildatum leegstandsgegevens

4 slechts worden opgevoerd indien deze ambitie verankerd is in onze Omgevingsvisie en wanneer sprake is van een aantoonbare behoefte vanuit het bedrijfsleven. Wanneer we de uitbreidingsvraag vergelijken met het totale aanbod, dan is in Gelderland sprake van een overaanbod aan bedrijventerreinenvan ruim 700 hectare. Indien sprake is van een realistische en onderbouwde vervangingsvraag en/of beleidsambities, dan neemt het overaanbod af. De huidige RPB s komen uit 2011 en Op dit moment maken we in samenwerking met de regio s een actualisatieslag. Voor regio Rivierenland hebben we in juli van dit jaar een nieuw RPB vastgesteld. Hierdoor sluit het kwantitatieve en kwalitatieve aanbod veel beter aan op de marktvraag en is flexibiliteit gecreëerd om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Mocht blijken dat voor bepaalde terreinen in de komende twee jaar geen vraag is, dan wordt het gesprek over ontstemmen 5 opgestart. In de andere regio s loopt de herijking nog. In de regio s FoodValley en Stedendriehoek werken we hierbij samen met de provincies Utrecht en Overijssel. Zorgvuldige afstemming met beide andere provincies is noodzakelijk. De planning is dat de nieuwe kaders medio 2017 gereed zijn. Het is nog onduidelijk of dit gaat lukken. De regionale processen lopen in een aantal regio s moeizaam, omdat er keuzes gemaakt moeten worden over het schrappen van harde plancapaciteit. Kantoren In Gelderland is een overaanbod van kantoren. Eind 2015 stond m2 kantoorruimte leeg. De leegstand bedraagt daarmee 16,1%. Landelijk ligt dit percentage op 17,2%. In een gezonde markt ligt de frictieleegstand op ongeveer 5%. De cijfers laten ook zien dat in 2015 voor het eerst in jaren sprake is van een afname van de kantorenleegstand. Ook landelijk is een stabilisatie zichtbaar 6. De kantorenvoorraad is voornamelijk geconcentreerd in vijf gemeenten. De gemeente Arnhem heeft de grootste kantorenvoorraad (ruim 27%), gevolgd door Apeldoorn (17,5%), Nijmegen (12%) en Ede/Wageningen 7 (11%). Deze gemeenten zijn dus verantwoordelijk voor twee derde van de totale kantorenvoorraad van de provincie. Het zwaartepunt van de kantorenleegstand ligt dan ook in deze gemeenten. In Arnhem is het leegstandspercentage 20,3%, in Apeldoorn 17,4%, in Nijmegen 14,5% en in Ede/Wageningen 11,8% 8. In afbeelding 2 is het percentage leegstand per regio weergegeven. Een aanzienlijk deel van de kantorenleegstand is structureel. Ook bij een aantrekkende economie verdwijnt niet alle leegstand. De vraag naar kantoorruimte is veranderd door ontwikkelingen zoals flex en thuiswerken. Ook verandert de locatiebehoefte. Er is steeds meer vraag naar locaties die goed bereikbaar zijn met zowel de auto als het openbaar vervoer en voldoende parkeervoorzieningen hebben. Daarnaast is het voorzieningenniveau op de locatie steeds belangrijker. Ondanks de huidige leegstand, zijn in iedere Gelderse regio plannen voor nieuwe kantoorlocaties. In totaal gaat het om circa m2 aan plannen, waarvan 67% is vastgelegd in bestemmingsplannen (harde plancapaciteit). In de regio s Arnhem-Nijmegen en FoodValley wordt momenteel gewerkt aan regionale programmeringsafspraken voor kantoren. De provincie Utrecht is betrokken bij de afspraken in FoodValley, aangezien de regio ook deels in de provincie Utrecht ligt. De provincie Utrecht gaat bovendien harde plancapaciteit schrappen in onder andere de gemeente Veenendaal. Onderlinge afstemming is hierdoor noodzakelijk. 5 Ontstemmen is het terugnemen van plancapaciteit. 6 Bak-kantorenbestand, drs. R.L. Bak, Zeist Ede/Wageningen wordt hier als één markt gezien. 8 Bak-kantorenbestand, drs. R.L. Bak, Zeist

5 Afbeelding 2 Convenant Aanpak leegstand kantoren In 2012 hebben wij het landelijke convenant Aanpak leegstand kantoren ondertekend. Het convenant loopt tot medio 2017 en fungeert als het landelijke kader voor de aanpak van kantorenleegstand. In het convenant is onder meer afgesproken dat provincies en gemeenten kantorenbeleid opstellen. De afstemming van vraag en aanbod voor de ontwikkeling van nieuwe kantoren wordt als ruimtelijke belang opgenomen in provinciale en gemeentelijke structuurvisies. Mede na aanleiding van het convenant is in onze Omgevingsvisie voor het eerst kantorenbeleid geformuleerd met de volgende elementen: - Een nee, tenzij aanpak ten aanzien van nieuwe kantoren - Onderzoek naar de opgave in Gelderland - Maken van intergemeentelijke of regionale afspraken waar nodig Detailhandel De winkelmarkt is structureel aan het veranderen. De groei van internetwinkels en demografische ontwikkelingen (zoals de afname van de bevolking en vergrijzing) leiden tot een afnemende vraag naar fysieke winkels. Tegelijkertijd zien we schaalvergroting. Denk hierbij aan steeds grotere supermarkten, bouwmarkten en sportzaken die vragen om locaties met veel vloeroppervlakte en parkeermogelijkheden. Ontwikkelaars zoeken voor deze winkelconcepten daarom veelal naar locaties buiten de binnensteden, wat de leegstand in binnensteden versterkt. Deze ontwikkeling staat op gespannen voet met ons beleid dat gericht is op het versterken van binnensteden. Wij hanteren het uitgangspunt dat detailhandel zich in binnensteden moet vestigen als dat ruimtelijk inpasbaar is. 5

6 De leegstand in winkelcentra concentreert zich vooral in de aanloopstraten en aan randen van de kernwinkelgebieden. Het percentage leegstaand winkelvloeroppervlak in Gelderland is tussen 2005 en 2015 toegenomen van 5,3% naar 8%. In regio de Achterhoek is de winkelleegstand het grootst. Landelijk ligt het leegstandspercentage van winkels op 9,2% 9. Zowel de provinciale als de landelijke percentages liggen ruim boven de frictieleegstand van 5%. In afbeelding 3 is het percentage leegstaand winkelvloeroppervlakte weergegeven. Afbeelding 3 9 Locatus, bewerking Planbureau voor de Leefomgeving,

7 Retaildeal Op 5 oktober hebben wij de Retaildeal met minister Kamp getekend. De Retaildeal is de start van een traject waarin we samen met het Rijk en andere partners werken aan vitale binnensteden en een toekomstbestendige retailsector. In de Retaildeal maken we afspraken over de provinciale inzet voor retail en binnensteden en de inzet die we van onze (rijks)partners verwachten. Onze inzet bestaat uit regionale afstemming, kennisdeling en het stimuleren en investeren in transformatie en vernieuwing van binnensteden. Het Rijk is verantwoordelijk voor een goed wettelijk instrumentarium (zoals de ladder voor duurzame verstedelijking en Omgevingswet) die het voor provincies mogelijk maakt om regie te voeren bij het terugdringen van overcapaciteit en grootschalige perifere detailhandelsontwikkelingen. De komende tijd wordt gewerkt aan de uitvoering van de Retaildeal waarbij partijen samen optrekken in de zoektocht naar een goed instrumentarium en objectieve data over bijvoorbeeld winkelleegstand en koopstromen. Voor dit laatste is met het Rijk afgesproken om, in navolging van de leegstandsmonitor van de provincie Overijssel, voor heel Nederland een vastgoedmonitor te ontwikkelen. De monitor maakt goed onderbouwde en verifieerbare besluiten over nieuwe stedelijke ontwikkelingen beter mogelijk. Het Rijk is opdrachtgever voor de ontwikkeling van de landelijke monitor en formuleert samen met partners een gezamenlijke opdracht voor de ontwikkeling van de monitor. Agrarisch vastgoed Het is niet bekend hoeveel agrarisch vastgoed op dit moment leeg staat. Er zijn wel prognoses voor de leegstand in de komende 14 jaar. Tussen 2015 en 2030 komt er in Gelderland ruim 6,3 miljoen m² vastgoed beschikbaar door bedrijfsbeëindiging. Hierbij gaat het om 1,5 miljoen m² aan woonhuizen en 4,8 miljoen m² aan bedrijfsgebouwen. Het totale agrarische vastgoed in Gelderland bedroeg in 2012 ruim 21 miljoen m². Dit betekent dat 30% van de agrarische gebouwen leeg komt 10. Voor een deel van het vrijkomende agrarisch vastgoed bestaat een reële kans op herbestemming. De woonhuizen zullen naar verwachting veelal hun woonfunctie behouden. Een deel van de bedrijfsgebouwen zal hergebruikt worden voor agrarische en niet-agrarische functies. De totale leegstand zonder mogelijkheden tot herontwikkeling komt in 2030 naar verwachting uit op ruim 3 miljoen m². In de Achterhoek wordt de meeste leegstand verwacht, gevolgd door de regio FoodValley. Maatschappelijk vastgoed Maatschappelijk vastgoed is een verzamelnaam voor locaties met een maatschappelijke functie. Denk hierbij aan scholen, buurthuizen, zorgcomplexen, sportaccommodaties, kerken en bibliotheken. Volgens landelijk onderzoek vormen zorg en onderwijs samen 72% van het maatschappelijke vastgoed. Ongeveer één derde van het maatschappelijk vastgoed is in bezit van overheidsinstanties. Per telde Nederland ruim vastgoedobjecten met een maatschappelijke functie. Dit is 1,4% van de totale vastgoedvoorraad. Cijfers van het CBS laten zien dat circa 14% van het maatschappelijk vastgoed in Nederland leeg staat. Gelderland ligt met 15% iets boven het landelijke gemiddelde. Relatief gezien is de leegstand in gezondheidscomplexen het grootst 11. De verwachting is dat de vraag naar verzorgings en verpleeghuizen in de toekomst verder afneemt, onder meer omdat mensen steeds langer thuis blijven wonen. Wij hebben het Kadaster opdracht gegeven het maatschappelijk vastgoed in Gelderland in beeld te brengen, uitgesplitst naar afzonderlijke gemeenten en waar mogelijk met een indicatie van de leegstand. Deze rapportage verwachten wij eind Alterra. Vrijkomende agrarische bebouwing in het landelijk gebied, Centraal Bureau voor de Statistiek, peildatum leegstandsgegevens

8 3. Leegstand en overprogrammering: huidige inzet van het instrumentarium De cijfers laten zien dat de leegstand in alle vastgoedsegmenten hoger is dan de frictieleegstand en dat sprake is van overcapaciteit. Leegstand is in eerste instantie het probleem van de vastgoedeigenaar en de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke kwaliteit ligt primair bij gemeenten. Samen met onze partners zien we mogelijkheden om leegstand aan te pakken en de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren. In deze paragraaf geven we een overzicht van (juridische) instrumenten die de provincie op dit moment inzet om overprogrammering en leegstand tegen te gaan. Omgevingsvisie en Omgevingsverordening In de Omgevingsvisie is het provinciale beleid op hoofdlijnen vastgelegd. De Omgevingsvisie biedt een basis voor het terugdringen van leegstand en overcapaciteit in plannen. De aanpak in de Omgevingsvisie is drieledig: 1.We benutten de Ladder voor duurzame verstedelijking als instrument voor een zorgvuldige locatieafweging; 2.We zorgen voor regionale samenwerking en afstemming ten aanzien van locaties voor wonen, bedrijventerreinen, kantoren, winkels en andere stedelijke voorzieningen; 3.We pakken leegstand en transformatieopgaven aan. De beleidskaders uit de Omgevingsvisie krijgen een juridische vertaling in de Omgevingsverordening. Hierin zijn regels opgenomen waaraan ruimtelijke plannen moeten voldoen. Via de Omgevingsverordening zijn gemeenten verplicht om regionale afspraken te maken voor de programmering van (nieuwe) woonlocaties en bedrijventerreinen. Ook bevat de Omgevingsverordening regels over perifere detailhandel. Zo is regionale afstemming verplicht wanneer sprake is van plannen voor grootschalige detailhandel buiten het stedelijke gebied en sluiten we de komst van supermarkten op perifere locaties uit. Aangezien de Ladder voor duurzame verstedelijking al in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is opgenomen, hebben we deze niet opgenomen in onze eigen Omgevingsverordening. De provincie Gelderland heeft in 2014 haar Omgevingsvisie en Omgevingsverordening vastgesteld in de geest van de Omgevingswet. Het uitgangspunt van de Omgevingswet is decentraal, tenzij. Hierdoor is het belangrijk om het provinciaal belang helder te duiden en te onderbouwen. Nu de Omgevingswet is vastgesteld en de uitvoeringsregels door het Rijk ter inzage zijn gelegd, is het moment aangebroken om de provinciale Omgevingsvisie en -verordening naast de Omgevingswet te leggen. Het doel hiervan is het (zo nodig) actualiseren van onze Omgevingsvisie en -verordening, zodat deze bij inwerkingtreding van de Omgevingswet (op zijn vroegst in 2019) Omgevingswet proof zijn. De Omgevingsverordening is alleen van toepassing op nieuwe ruimtelijke plannen. Bestaande plannen, inclusief wijzigings en uitwerkingsplannen, hoeven volgens ons overgangsrecht niet aan de Omgevingsverordening te worden getoetst (we respecteren bestaande rechten). Ook als gemeenten hun bestemmingsplannen actualiseren kunnen ze de mogelijkheden uit het verouderde bestemmingsplan weer opnieuw opnemen. Hierdoor is het juridisch niet mogelijk om in te grijpen op bestaande plancapaciteit. Oude bestemmingsplannen waarin harde capaciteit is vastgelegd 12, bieden vaak ruimere bestemmingsmogelijkheden dan nu wenselijk is. Het Factory Outlet Centre (FOC) in Zevenaar is hiervan een sprekend voorbeeld. De provincie vindt de komst van een FOC op de betreffende plek onwenselijk omdat het kan leiden tot leegstand in naastgelegen dorpskernen en omliggende centra. Het uitwerkingsplan, waarvan het ruim te interpreteren moederplan in 2007 is vastgesteld, valt onder het overgangsrecht waardoor de Omgevingsverordening niet van toepassing is. De Ladder voor duurzame verstedelijking bleek onvoldoende houvast te geven. 12 Om hoeveel oude bestemmingsplannen en hectares het exact gaat, is moeilijk te zeggen. We zouden dan alle bestaande bestemmingsplannen in Gelderland moeten nagaan, wat zeer tijdrovend en kostbaar is. 8

9 Ladder voor duurzame verstedelijking De Ladder voor duurzame verstedelijking is een leidend principe binnen het landelijke verstedelijkingsbeleid. Het is zowel een filosofie als een juridisch instrument. Het staat allereerst voor het optimaal benutten van bestaand stedelijk gebied. Daarnaast is de Ladder door het Rijk juridisch vastgelegd in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In ieder bestemmingsplan dat voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, moeten gemeenten motiveren hoe de treden van de Ladder zijn doorlopen: Is er behoefte aan de ontwikkeling? Kan het binnenstedelijk? En is de functie passend ontsloten? De Ladder draagt hierdoor bij aan een zorgvuldige afweging van ruimtelijke ontwikkelingen en voorkomt overprogrammering. In de praktijk blijkt dat de bruikbaarheid van de Ladder wisselt. De Ladder is goed toepasbaar voor bijvoorbeeld bedrijventerreinen, maar veel minder voor detailhandelslocaties. Voor detailhandelslocaties kijkt de Raad van State of er sprake is van onaanvaardbare, structurele leegstand. Hiervan is zelden sprake, omdat omvorming naar een andere functie niet uit te sluiten is. Voor de rechter is het irrelevant of de functieverandering beleidsmatig gewenst is. Hierdoor blijkt de Ladder voor detailhandel juridisch weinig mogelijkheden te bieden. Regionale afspraken Sterke gemeentelijke regie en regionale afstemming zijn onmisbaar. De provincie wil overcapaciteit (en daarmee leegstand) van vastgoed voorkomen en vragen daarom aan gemeenten om hun bouwplannen onderling af te stemmen. We maken per regio afspraken over de programmering van wonen en bedrijventerreinen. In het verleden werden alleen afspraken gemaakt over zachte plannen. Inmiddels is het ook noodzakelijk afspraken te maken over het ontstemmen of bevriezen van bestaande bestemmingsplannen omdat het aanbod hoger ligt dan de vraag. Het maken van regionale afspraken is voor detailhandel en kantoren niet verplicht. Voor deze segmenten laten wij het aan de regio s om hierover te beslissen. Wel stimuleren en faciliteren wij de totstandkoming van regionale afspraken. Verder bieden wij gemeenten juridische ondersteuning aan om bij het schrappen van plancapaciteit planschade te voorkomen. In de regio s Arnhem-Nijmegen en FoodValley werken we aan een Regionaal Programma Werklocaties (bedrijventerreinen, kantoren en perifere detailhandel), wat een vertaling krijgt in de provinciale Omgevingsverordening. In de praktijk blijkt dat het maken van afspraken hierover zeer lastig is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan grondposities die gemeenten in het verleden hebben verworven. Het ontstemmen van harde plancapaciteit kan ertoe leiden dat (individuele) gemeenten grote financiële verliezen moeten nemen. Reactieve aanwijzing De provincie kan met een reactieve aanwijzing ingrijpen wanneer een nieuw bestemmingsplan in procedure wordt gebracht dat in strijd is met het provinciaal beleid. Dit instrument zorgt ervoor dat het bestemmingsplan niet in werking treedt. De provincie Gelderland is zeer terughoudend met dit instrument. Sinds 2008 (inwerkingtreding van het Wro) is dit instrument drie keer ingezet. In augustus 2015 is er een reactieve aanwijzing gegeven tegen de ontwikkeling van het bedrijventerrein De Grift in Nijmegen. De aanwijzing is gegeven omdat er in de regio Arnhem-Nijmegen meer dan voldoende gelijksoortig aanbod beschikbaar is. Door toevoeging van nieuwe hectares zou het overaanbod in harde plancapaciteit verder toenemen. 4. Context en rol van de provincie Uit de voorgaande paragraaf blijkt dat met de huidige inzet van het instrumentarium het niet altijd mogelijk is om leegstand en overprogrammering tegen te gaan. Als we dit onwenselijk vinden, dan moeten we eerst nagaan waarom we als provincie leegstand en overprogrammering tegen willen gaan en welke rol we hierin willen vervullen. De provincie neemt als middenbestuur een bijzondere positie in tussen gemeenten en de Rijksoverheid. We zijn in staat om vanuit regionaal perspectief naar de opgaven in Gelderland te kijken. We bewegen mee in de netwerksamenleving en bouwen bruggen tussen overheden, bedrijven 9

10 en initiatiefnemers. Met een gebiedspecifieke en toekomstgerichte visie dragen we bij aan een goede ruimtelijke ordening en een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor wonen en werken. De samenleving is in transitie. Door maatschappelijke en economische ontwikkelingen neemt de vraag naar vastgoed af. Het aanbod sluit hier nog onvoldoende op aan. De toenemende leegstand is een maatschappelijk uitdaging. Jarenlang zijn we uitgegaan van economische groei en overheden hadden hun beleid hierop afgestemd. Grondposities en financiële afspraken die hieruit zijn voortgekomen, verklaren de wens naar nieuwbouw aan de randen van steden en dorpen. In Gelderland kiezen we voor de beste plannen voor wonen en werken. Voor plannen die aansluiten op de behoeften van onze inwoners en bedrijven en die daadwerkelijk bijdragen aan een versterking van de regio s. De diversiteit binnen onze provincie zorgt ervoor dat de opgave per regio verschilt. We gaan niet klakkeloos voor nieuwbouw, maar kijken eerst naar de mogelijkheden voor herbestemming en transformatie in bestaand stedelijk gebied. We zijn terughoudend met ontwikkelingen in onze groene ruimte. Het ontwikkelen van de beste plannen is een verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen: gemeenten, projectontwikkelaars, woningcorporaties en vele anderen. De keuzes voor woonen werklocaties maken de partijen samen in de Gelderse regio s. Wij zijn ons ervan bewust dat het maken van keuzes lokaal pijn kan doen. Onze inzet is om breed gedragen oplossingen te vinden. Waar een regio er niet in slaagt om afspraken te maken, hakken wij knopen door. Om misverstanden te voorkomen: wij zijn voor ontwikkelingen. Ontwikkelingen die passen binnen de regionale programmeringsafspraken zullen we stimuleren. 5. Aanvullende inzet van het instrumentarium In deze paragraaf brengen we verschillende mogelijkheden in beeld voor aanvullende inzet van het instrumentarium. Omgevingsvisie en Omgevingsverordening Het huidige overgangsrecht zorgt ervoor dat we niet altijd kunnen sturen op ongewenste ontwikkelingen. Provinciale Staten hebben de bevoegdheid om het overgangsrecht aan te passen. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een beperkter overgangsrecht te hanteren waarbij uitwerkings en wijzigingsplannen van reeds vastgestelde bestemmingsplannen in lijn moeten zijn met de Omgevingsverordening. Het is ook mogelijk om een stapje verder te gaan door in het overgangsrecht vast te leggen dat alle vigerende bestemmingsplannen (binnen een bepaalde termijn) alsnog in overeenstemming moeten zijn met de Omgevingsverordening. Hierbij kan ook een onderscheid gemaakt worden tussen ontwikkelingen binnen en buiten de bebouwde kom. Voor ontwikkelingen buiten de bebouwde kom zou een beperkter overgangsrecht kunnen gelden. Op die manier wordt ruimte gegeven aan inbreiding en strenger toegezien op ontwikkelingen buiten stedelijk gebied. Als het overgangsrecht niet wordt aangepast kan bijvoorbeeld een plan uit 1979 geactualiseerd worden zonder dat het voldoet aan het provinciale beleid en regionale afspraken. Een beperkter overgangsrecht brengt ook risico s met zich mee. Zo is het denkbaar dat bestaande bouwmogelijkheden ontstemd moeten worden. Initiatiefnemers zullen proberen de financiële schade (planschade) op de provincie te verhalen. Dit risico kan worden beperkt door een overgangstermijn te hanteren waardoor voorzienbaarheid wordt gecreëerd. De provincie Overijssel heeft recent een dergelijk regime voor woningbouw geïntroduceerd. Naast een aanpassing van het overgangsrecht, bestaan er mogelijkheden om een stap verder te gaan en actief te sturen op het schrappen van plancapaciteit. Zo kunnen in de Omgevingsverordening regels worden opgenomen dat gemeenten (binnen een bepaald termijn) plancapaciteit moeten schrappen. Sturen op het schrappen van harde plancapaciteit kan ook op andere manieren zoals we benoemen onder de kopjes proactieve aanwijzing en inpassingsplan. Ladder voor duurzame verstedelijking De Tweede Kamer heeft gevraagd om een optimalisatie en vereenvoudiging van de Ladder. De Minister heeft vervolgens een wijzigingsvoorstel gemaakt. Wij hebben (in een gezamenlijke reactie 10

11 namens het IPO) op dit voorstel gereageerd. De verwachting is dat de herziene Ladder medio 2017 onder het Bro in werking treedt. In de nieuwe Ladder is geen extra bepaling voor regionale afstemming opgenomen. Het is in eerste instantie aan gemeenten om te bepalen met wie en hoe zij afstemming zoeken (conform artikel van het Bro). Provincies hebben echter de mogelijkheid om nadere invulling te geven aan de wijze van afstemming. Dit betekent niet dat er een provinciale Ladder gemaakt moet worden, maar dat provincies samen met regio s en gemeenten nadere afspraken maken over ruimtelijke ontwikkelingen. Bijvoorbeeld over de afstemming van leisure voorzieningen zoals bioscopen. Wij moeten hierin samen met gemeenten en regio s nog keuzes maken. Regionale afspraken Provinciale Staten zouden ervoor kunnen kiezen om sterker te sturen op de regionale afspraken. Dit kan op verschillende manieren. Zo kan regionale programmering positief gestimuleerd worden door investeringsprogramma s zoals SteenGoed Benutten en de Gebiedsopgaven hieraan te koppelen. Dit zou betekenen dat we alleen investeren in regio s of gemeenten die hun programmering op orde hebben. De provincie kan gemeenten die hun programmering op orde hebben ook helpen door mee te werken aan oplossingen binnen het financieel toezicht. Andere provincies denken hier ook over na en onderzoeken de juridische mogelijkheden. Een andere manier is het hanteren van een strenger regime voor gemeenten die hun programmering niet op orde hebben. Provincie Zuid-Holland past dit bijvoorbeeld toe bij de regionale woningbouwprogrammering. Gemeenten die regionale afspraken maken, kunnen plannen ontwikkelen op basis van de hoogste woningbouwprognoses. Gemeenten zonder regionale afspraken, moeten programmeren op basis van de laagste prognoses. Naast het stimuleren van regionale afspraken of het kiezen voor een strengere aanpak, is het ook mogelijk om zelf de regie te nemen. Soms komen afspraken voor regionale programmering niet tot stand omdat één of enkele gemeente(n) niet kan of wil meewerken. Door in de plaats te treden van een gemeente kan de provincie ervoor zorgen dat de regionale afspraken alsnog worden doorgezet. Proactieve aanwijzing Met een proactieve aanwijzing is het mogelijk om een gemeente te verplichten een bestemmingsplan aan te passen. Indien een gemeente dit weigert, moet de provincie na een jaar alsnog zelf een bestemmingplan maken. Een proactieve aanwijzing kan helpen om regionale afspraken kracht bij te zetten en plancapaciteit uit bestemmingsplannen te schrappen. Tot op heden hebben wij dit instrument niet ingezet. Inpassingsplan Een provinciaal inpassingsplan is een bestemmingsplan dat door de provincie wordt gemaakt. Het wordt ingezet bij projecten van provinciaal belang zoals de aanleg van provinciale wegen of windparken. Wij hebben dit instrument nog niet ingezet harde plancapaciteit te schrappen, maar dat is wel een mogelijkheid (ook wanneer een gemeente hier niet mee instemt). De provincie Utrecht gebruikt dit instrument bijvoorbeeld om bestemmingsplancapaciteit voor kantoren terug te dringen. In de nieuwe Omgevingswet wordt het inpassingsplan vervangen door het projectbesluit. Het projectbesluit is bedoeld om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken en in principe niet om plancapaciteit te schrappen. Het is dus de vraag of dit na invoering van de nieuwe wet een bruikbaar instrument blijft. 6. Tot slot Gelderland kamp met leegstand. De mate van de opgave verschilt per regio en per vastgoedsegment. Niet alle leegstand is op te lossen, maar samen met onze partners kunnen we het verschil maken. In de eerste plaats vraagt de aanpak van leegstand om een cultuurverandering. Het probleem is voor iedereen duidelijk, maar de oplossingen zijn vaak niet eenvoudig. De focus zou moeten liggen op transformatie en herbestemming in bestaand stedelijk gebied. Inzet van instrumentarium kan 11

12 vervolgens helpen om de cultuurverandering te ondersteunen. Ons instrumentarium biedt aanknopingspunten om leegstand en overprogrammering tegen te gaan, maar aanvullende inzet is nodig om daadkrachtiger te kunnen optreden. Deze aanvullende inzet zou bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op het aanpassen van het overgangsrecht, het sterker sturen op regionale afspraken en eventueel ook op het ontstemmen van plancapaciteit. We gaan hierover graag met Provinciale Staten en onze partners in gesprek. Als provincie werken we in vertrouwen samen met onze partners en brengen partijen bij elkaar. We zetten ons instrumentarium en middelen in om de toekomstwaarde van de regio s te versterken. We tonen daadkracht en zetten door. We zijn een provincie die het maken van regionale keuzes stimuleert, die heldere kaders stelt en knopen doorhakt. Wij sturen op goed wonen en werken in Gelderland. 12