Geen geld, geen gebiedsontwikkeling

Transcriptie

1 P. 418 Geen geld, geen gebiedsontwikkeling Evelien van Rij en Ed Elferink Rotterdam Central District (Team CS)

2 P. 419 Gemeenten ondervinden grote financiële problemen bij gebiedsontwikkeling. Er is sprake van een grondexploitatiecrisis. Omdat gemeenten grond voor woningen en bedrijfspanden niet of alleen voor lage prijzen kunnen verkopen, blijft binnen gebiedsontwikkeling geen geld over voor niet-kostendekkende planonderdelen. Hierdoor worden bestaande gebiedsontwikkelingen versoberd, uitgesteld of stopgezet. Daarnaast leiden gemeenten ernstige verliezen, moeten ze bezuinigen en zullen minder nieuwe ruimtelijke plannen gemaakt en in uitvoering gebracht worden. Centraal station als onderdeel van Rotterdam Central District (foto: Stadsontwikkeling Rotterdam) Problemen in de vastgoedsector hebben grote gevolgen voor gemeenten (Binnenlands Bestuur, 2011a). Tegenvallende grondverkopen, waarvoor gemeenten wel investeringen hebben gedaan, zorgen voor tegenvallers. Dit beperkt de financiële armslag van gemeenten en kan er zelfs toe leiden dat gemeenten onder curatele worden gesteld bij het Rijk, de artikel-12-status. Omdat de mogelijkheden om inkomsten te genereren sterk afne- men, zullen maar weinig nieuwe gebiedsontwikkelingen opgestart kunnen worden. In 2010 werd duidelijk dat de grondexploitatiecrisis een nationaal probleem is dat veel gemeenten raakt (Berns e.a., 2010). Deloitte berekende dat Nederlandse gemeenten te maken krijgen met een tegenvaller die ligt rond de 3 miljard euro en dat voor vijfendertig gemeenten de artikel 12-status dreigt (Ten Have e.a., 2011). Deloitte neemt daarbij aan dat de helft van deze tegenvaller

3 P. 420 bestaat uit projecten die aan het einde van de looptijd van de grondexploitatie minder winst opleveren dan gedacht. De andere helft bestaat uit projecten die aan het eind van hun doorlooptijd geen winst maar verlies zullen opleveren. Omdat het geld dat al geïnvesteerd is in de grond dan niet meer terugverdiend zal worden, moeten gemeenten voor dat verlies geld vrijmaken. Amsterdam moest in verband met de tegenvallers binnen de grondexploitaties over 2009 meer dan 230 miljoen in haar begroting zien te vinden (Binnenlands Bestuur, 2010). Ook Rotterdam heeft fors moeten afboeken op haar grondexploitaties. Op 15 maart 2011 schreef het college van burgemeester en wethouders aan de raad dat de grondexploitaties een financiële tegenvaller van 235 miljoen euro kenden. Voor de rekenkamer van de gemeente zijn de risico s rond grondexploitaties aanleiding om er een onderzoek naar te doen en ook naar de mate waarin ze door de gemeente kunnen worden beheerst, de resultaten worden in het voorjaar 2012 verwacht. Voor de gemeente is het van groot belang dat als de raad en het college risico s nemen met projecten, ze deze bewust nemen. Een voorwaarde hiervoor is dat de ambtelijke organisatie de risico s goed in beeld heeft, ze beheerst en op de juiste manier in de boekhouding en in andere documenten opneemt. De rekenkamer controleert of dit goed gebeurt. Dit artikel gaat in op de rol van de gemeente bij gebiedsontwikkeling en op de impact van de grondexploitatiecrisis op gebiedsontwikkeling en gemeentelijke financiën. Gemeentelijk grondbeleid Waarom heeft de crisis in de vastgoedsector zulke grote gevolgen voor gebiedsontwikkeling? De manier waarop publieke voorzieningen worden gefinancierd binnen gebiedsontwikkeling via de gemeentelijke grondexploitaties is hierbij van groot belang. De problemen doen zich niet alleen voor bij actief grondbeleid, maar ook bij vormen van grondbeleid waarbij private partijen een grotere rol vervullen. In het geval van actief grondbeleid koopt de gemeente grond aan, voert daarop de publieke werken uit en verkoopt de bouwrijpe grond aan de projectontwikkelaars. Bouwrijpe grond is grond die aanvankelijk bijvoorbeeld een agrarische bestemming had en die na het uitvoeren van de publieke werken geschikt is om bebouwd te worden. De publieke werken die de gemeente uitvoert om de grond bouwrijp te maken zijn bijvoorbeeld de sloop van oude opstallen, de voorbelasting en de aanleg van infrastructuur. Ook als de gemeente niet kiest voor actief grondbeleid is haar betrokkenheid groot. De gemeente heeft dan niet de grond in eigendom, maar voert wel een groot deel van de publieke werken uit. De grondexploitatiewet biedt de gemeente mogelijkheden om ervoor te zorgen dat de projectontwikkelaar bijdraagt aan de publieke werken. Zo kan een gemeente afspraken maken met de projectontwikkelaar over zijn financiële bijdragen aan de publieke werken. In plaats daarvan kan een gemeente ook een exploitatiebijdrage voorschrijven bij de omgevingsvergunning of baatbelasting opleggen. Actief grondbeleid brengt risico s voor gemeenten met zich mee. Ten tijde van crisis worden minder woningen verkocht en zijn ontwikkelaars minder geneigd om de grond van de gemeente te kopen. Afhankelijk van de afspraken in het contract over de grondverkoop kunnen ontwikkelaars eventueel van de koop af, de koop uitstellen of een andere prijs bedingen. Voordat de gemeente de gronden aan ontwikkelende partijen kan verkopen, heeft de gemeente al veel geld uitgegeven om de gronden te verwerven en bouwrijp te maken. Daarnaast kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een voetbalvereniging een nieuwe accommodatie is toegezegd, als de gemeente op de oude plek mag bouwen. Dan heeft de gemeente vaak al geld uitgegeven voor de nieuwbouw van de voetbalclub, terwijl zij zelf nog geen geld heeft verdiend

4 P. 421 aan de verkoop van de bouwrijpe grond en het risico bestaat dat de grond niet of voor een lager bedrag dan gepland kan worden verkocht. Uitstel is ook nadelig voor een gemeente, omdat in dat geval de gemeente de rente over de geïnvesteerde bedragen moet blijven betalen. Ook als de gemeente niet voor actief grondbeleid gekozen heeft, loopt zij risico s. Wanneer een ontwikkelaar of andere partij failliet gaat of projecten vertragen, kan dit gevolgen hebben voor de gemeente. Rentelasten nemen toe bij vertraging van een project en kosten voor tijdelijk beheer, onderhoud en ambtelijke aansturing kunnen oplopen. Door het publieke belang van ontwikkelingen zijn gemeenten geneigd ontwikkelaars tegemoet te komen als een project dreigt te mislukken. Maatregelen die gemeenten kunnen nemen zijn het verlagen van de grondprijs, zich garant stellen voor een private partij of het van de ontwikkelaar kopen van de bouwgrond om die vervolgens in erfpacht uit te geven. In al deze gevallen lopen gemeenten meer risico of moeten ze extra geld uittrekken om de ontwikkelingen mogelijk te maken. Tegenvallers Naast een lagere grondprijs en verliezen omdat de gemeente langer rente moet betalen, kan ook de gebiedsontwikkeling inhoudelijk aangepast worden. Als er bijvoorbeeld minder vraag naar dure koopwoningen is, kan een plan gemaakt worden voor sociale huurwoningen. Daarnaast kunnen planonderdelen die geld kosten, zoals een park, versoberd of geschrapt worden. Fasering door het opdelen van plannen is ook een mogelijkheid om in te spelen op veranderende vraag en omstandigheden. Op die manier kan voorkomen worden dat grote verliezen moeten worden genomen. Het aanpassen van plannen brengt echter ook kosten met zich mee. Hierbij kan men denken aan extra plankosten, kosten in verband met het openbreken van contracten en een meer bewerkelijke manier van werken. Het is vaak duurder om aannemers veel kleine projecten te laten uitvoeren dan één groot project. Al met al heeft de grondexploitatiecrisis ruimtelijke en financiële gevolgen: in de eerste plaats worden projecten uitgesteld of zelfs stopgezet, in de tweede plaats worden projecten aangepast, bijvoorbeeld door ander type woningen of minder dure buitenruimte. Gemeenten moeten hierdoor rekening houden met minder opbrengsten of zelfs financiële verliezen nemen. Als gemeenten te maken krijgen met financiële tegenvallers in de grondexploitatie, kan het noodzakelijk zijn om te bezuinigen. Op zo n moment is het ook te verwachten dat gemeenten daarna minder risicovolle en kostbare ruimtelijke ontwikkelingen in uitvoering zullen nemen. In het ergste geval kunnen gemeenten reeds gemaakte kosten niet meer terugverdienen en heeft dit zulke dramatische gevolgen voor de gemeentelijke financiën dat de gemeente onder curatele van het rijk komt te staan. Conjunctuurgolf of krimp Voor gemeenten is het van groot belang of zij te maken hebben met een conjunctuurgolf of met permanente krimp. In het geval van een conjunctuurgolf kan de gemeente de grond niet voor de beoogde prijs verkopen omdat de economische omstandigheden tijdelijk tegenzitten. Bij krimp is blijvend sprake van een afnemende bevolking en een kleinere vraag naar woningen. Als het gaat om tijdelijke laagconjunctuur, kan een gemeente projecten uitstellen en hoeft de gemeente alleen langer rente te betalen. Maar wanneer de gemeente door krimp niet meer kan rekenen op de inkomsten uit de grondverkopen dan schrijven de boekhoudregels voor dat de gemeente de gronden niet voor een hogere prijs in de boeken mag hebben staan dan de prijs waarvoor ze op dat moment verkocht kunnen worden. Dan kan het zo zijn dat de gemeente geld vrij moet maken om de

5 P. 422 al in de grond geïnvesteerde bedragen af te boeken. Omdat de huidige crisis langer voortduurt dan verwacht, is het de vraag of het voldoende is om de plannen een aantal jaren uit te stellen, of dat plannen eenvoudigweg niet binnen een redelijke termijn gerealiseerd kunnen worden. Het kan hierbij gaan om forse bedragen. Bij de Rotterdamse projecten Rotterdam Central District, Kop van Zuid en Pols van Katendrecht ging het bijvoorbeeld tezamen om een bedrag van 21 miljoen euro (Ernst & Young Accountants LLP, 2010). Dit zijn gebiedsontwikkelingen met veel bedrijven en kantoren. De gemeente Rotterdam is van mening dat zij deze projecten kan uitstellen tot na 2030 en dan alsnog op inkomsten kan rekenen en dat zij dus niet het volledige geïnvesteerde bedrag hoeft af te boeken. De accountant was het hier niet mee eens. In zijn verslag van bevindingen over de jaarrekening 2010 merkte de accountant op dat het onzeker is of de baten van deze projecten in 2030 wél zullen worden gerealiseerd en dat hij daarom vindt dat er voor honderd procent een voorziening moet worden genomen (Ernst & Young Accountants LLP, 2010). De gemeenteraad heeft echter besloten om deze voorziening niet te nemen (Commissie tot Onderzoek van de Rekening, 2011). Deze laatste discussie is exemplarisch voor de moeilijke keuzen die gemeenten moeten maken vanwege de grondexploitatiecrisis. Centraal staat hierbij de vraag of de verminderde vraag naar grond tijdelijk is of structureel. Met andere woorden, kan een gemeente erop vertrouwen dat de markt weer aan gaat trekken? In dat geval is de grondexploitatiecrisis een kwestie van conjunctuur en is het verantwoord om de projecten uit te stellen en alleen de renteverliezen te nemen. Is de tegenvallende vraag echter niet alleen een kwestie van conjunctuur, maar zijn er in het verleden te veel projecten gestart, dan is het onverstandig om door te gaan met projecten. Dan dient een gemeente projecten te stoppen om verdere uitgaven te voorkomen. Dit laatste doet zich voornamelijk voor in gebieden waar sprake is van bevolkingskrimp. In het oosten van het land zijn al gemeenten die grote verliezen hebben genomen. De gemeente Doetinchem heeft een speciale taskforce in het leven geroepen om de haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen tegen het licht te houden. Voor een aantal projecten, waaronder Heelweg, Vijverberg-Zuid en Hamburgerbroek, verwacht de gemeente een tekort van bijna 6 miljoen euro op haar grondexploitaties (De Gelderlander, 2010). In die gebieden was niet alleen ten opzichte van de huidige, maar ook ten opzichte van de toekomstige vraag naar woningen, te veel grond in ontwikkeling genomen. Coördinatie tussen gemeenten is de manier om ervoor te zorgen dat enkele projecten wel ontwikkeld kunnen worden. Omdat iedere gemeente zijn eigen project door zal willen laten gaan, is deze coördinatie moeilijk te realiseren. Veel gemeenten maken te gunstige inschattingen van de vraag naar woningen in hun gemeente (Binnenlands Bestuur, 2011b). Op deelmarkten komt ook in andere delen van het land krimp voor. Ook in de Randstad kan zich de situatie voordoen dat bij een aantrekkende economie nog steeds te veel projecten staan gepland. Voor gemeenten zal het essentieel zijn om te kunnen onderscheiden of vertragen of afstel de beste reactie is op de huidige grondexploitatiecrisis. Gebiedsontwikkeling De grondexploitatiecrisis heeft grote gevolgen voor gebiedsontwikkeling. Plannen zullen soberder worden en in veel gevallen zal gebiedsontwikkeling alleen gerealiseerd kunnen worden met subsidie van de gemeente, provincie of rijk. Omdat overheden en zeker gemeenten grote verliezen hebben moeten nemen en financieel krap zitten, is de kans klein dat zij de toekomstige anticyclische motor zullen zijn van gebiedsontwikkelingen. In een brief van juli 2011 schrijft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan de raad dat

6 P. 423 een einde is gekomen aan de mogelijkheid om te sturen op de realisatie van grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen op basis van grondposities. In deze brief stelt het college ook dat het mogelijkheden onderzoekt voor samenwerkingsvormen met marktpartijen en dat het investeerders en ontwikkelaars wil interesseren in de ontwikkeling van de stad. Het is de vraag of private partijen nu zullen gaan doen wat de gemeente niet meer kan doen. In het verleden heeft de gemeente diverse maatregelen, zoals een erfpachtregeling, genomen om ervoor te zorgen dat private partijen door konden gaan met hun projecten (College van Burgemeester en Wethouders Rotterdam, 2009). Al met al heeft de grondexploitatiecrisis niet alleen impact op de bouw van huizen, bedrijfsterreinen en kantoren, maar op bijna alle ruimtelijke ontwikkelingen. Nu de verkoop van grond veel minder inkomsten oplevert voor gemeenten, worden plannen om binnen een gebiedsontwikkeling bijvoorbeeld de buitenruimte aan te pakken op de lange baan geschoven. Er zullen niet alleen minder ruimtelijke plannen gemaakt worden, er zullen vooral ook minder ruimtelijke plannen in uitvoering gebracht worden. Naar verwachting zal dit zijn weerslag hebben op de ruimtelijke omgeving. De huidige economische crisis maakt duidelijk hoe belangrijk het is dat kansen en risico s in de grondexploitatie transparant worden gemaakt en dat die tijdig worden geactualiseerd. Als men dit niet doet, komen tegenvallers in de grondexploitatie onverwacht en leiden die tot extra bezuinigingen in tijden dat al fors bezuinigd moet worden. Om bewust keuzes over nieuwe grondexploitaties te nemen is het van groot belang dat gemeenteraden voldoende informatie hebben om beslissingen te nemen. Zij moeten de beoogde maatschappelijke voordelen van een ruimtelijk project kunnen afwegen tegen de kosten en de risico s, in het licht van de economische positie van de gemeente. Een gemeenteraad moet zich ervan bewust zijn dat bijvoorbeeld een anticyclisch grondbeleid de gemeente tot de artikel-12-status kan brengen. Inzicht in de verschillende risico s en de kans dat die zullen optreden moet gemeenteraden in staat stellen afgewogen besluiten te nemen over de grondexploitaties. Gemeenteraden zullen soms de keuze moeten maken om projecten te stoppen en daarvoor nu verliezen te nemen om zo ergere verliezen in de toekomst te voorkomen. In dit licht is het van groot belang dat bij gemeenten met grote grondexploitaties, de rekenkamer of rekenkamercommissie beoordeelt of de gemeenteraden volledig en juist geïnformeerd worden over de grondexploitaties en de daaraan verbonden risico s. Evelien van Rij (e.vanrij@rekenkamer.rotterdam.nl) en Ed Elferink (e.elferink@rekenkamer.rotterdam.nl) zijn respectievelijk senior onderzoeker bij de Rekenkamer en teamleider bij de Rekenkamer van de gemeente Rotterdam. Literatuur Berns, S.W., H. Celik, B.F. Michiels & M. Schenk (2010) Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Deloitte, Utrecht Binnenlands Bestuur (2010) Amsterdam moet risico s grondexploitaties indammen, Binnenlands Bestuur, Binnenlands Bestuur (2011a) Special financiën, risky business, Binnenlands Bestuur, Binnenlands Bestuur (2011b) Gemeenten plussen groeicijfers op, Binnenlands Bestuur, College van Burgemeester en Wethouders Rotterdam (2009) Rotterdam biedt perspectief, Rotterdam College van Burgemeester en Wethouders Rotterdam (2011) Toekomst van de directie Gebiedsontwikkeling, Rotterdam Commissie tot Onderzoek van de Rekening (2011) COR-advies over de gemeenterekening 2010, Rotterdam Ernst & Young Accountants LLP (2010) Gemeente Rotterdam, Uitkomsten controle Jaarrekening 2010, verslag van bevindingen voor de gemeenteraad, Den Haag De Gelderlander (2010) 5,7 miljoen tekort op grondexploitatie, De Gelderlander, Ten Have, F.J.M., H. Celik, S.W. Berns (2011) Financiële effecten vastgoedcrisis bij gemeentelijke grondbedrijven update 2011, Deloitte, Utrecht