Het audi alteram partem beginsel en handelingen van algemene bestuurlijke politie

Transcriptie

1 Benoît MARCQ 12 maart 2008 Het audi alteram partem beginsel en handelingen van algemene bestuurlijke politie Het audi alteram partem beginsel of de hoorplicht is een beginsel van behoorlijk bestuur. Dit moet toegepast worden bij het uitvoeren van bestuurlijke handelingen en is het voorwerp van een belangrijke discussie inzake algemene bestuurlijke politie 1. Deze laatste neemt maatregelen met individuele draagwijdte die de administratieve situatie van de betrokkene ernstig kunnen aantasten. Het beginsel is volgens ons niet van toepassing op reglementaire handelingen van gemeentebesturen, ondanks de onduidelijke bewoordingen van het arrest van de Raad van State van 16 mei Inleiding Het audi alteram partem 2 beginsel is een algemeen rechtsbeginsel. In dit opzicht moeten we verduidelijken dat het een rol speelt in het recht in de ruime zin en dat het een ongeschreven rechtsbron vormt die door de rechter als suppletieve wet wordt erkend. 3 Verder maakt het deel uit van de beginselen van behoorlijk bestuur 4 en is het een belangrijk onderdeel van het recht op verdediging in disciplinaire aangelegenheden. In het gerechtelijk recht is het stilaan een verplichting geworden bij het uitwerken van bestuurlijke maatregelen als deze de administratieve situatie van de betrokkene(n) ernstig aantasten. De overheid dient immers over zoveel mogelijk informatie te beschikken. 5 Het beginsel vereist dat burgers gehoord worden om op een zorgvuldige manier de administratieve beslissing voor te bereiden. 6 Voor een aantal mensen is dit de concretisering van het gezond verstand in een algemeen beginsel, dat besturen verplicht om een grondige kennis te hebben van de toestanden die ze dient te regelen alvorens een beslissing te nemen. 7 Bovendien en uitgezonderd bewezen hoogdringendheid 8 is het niet aan de bestuurlijke overheid om te oordelen over het nut van de uitleg die verstrekt kan worden. 9 1 Maatregelen gebaseerd op artikelen 133 tot van de Nieuwe gemeentewet. Zie eveneens artikelen 119, 119 bis en 130 bis van dezelfde wet. 2 Door anderen gedefinieerd als beginsel van tegensprekelijkheid. Wij verkiezen echter de hoorplicht. 3 M. PÂQUES, L application de la loi fiscale. Principes de bonne administration en droit administratif et en droit fiscal. Présentation et mise en œuvre, in Actualités du droit, Brussel, Ed. Story-Scientia, pag Een aantal personen is van mening dat het algemene rechtsbeginsel (bestuurlijk) ondergeschikt is aan de geschreven wet. Anderen vinden dan weer dat de wet zelf rekening dient te houden met de beginselen van behoorlijk bestuur. Over deze kwestie, zie I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME, Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, pag. 27 en volgende. We kunnen in ieder geval onthouden dat de Raad van State de middelen onderzoekt die aangenomen zijn zonder het naleven van de beginselen van behoorlijk bestuur en het voorafgaand horen. 4 Naast andere zoals, zonder volledig te willen zijn, het beginsel van fair play, motivering, voorzichtigheid, het verbod op machtsmisbruik en willekeur, het beginsel van gelijkheid en juridische zekerheid. Zie M. PÂQUES, op. cit., pag M. PÂQUES, op. cit., pag R.v.S., 30 januari 1974, Lobijn, nr ; R.v.S., 5 december 1978, Van Bergen, nr ; R.v.S. 18 november 1977, Immobilière de la Place Stéphanie, nr en S.A. Ubi, nr ; R.v.S., 28 januari 1982, Orban de Xivry, nr Referenties geciteerd door M-A FLAMME, Droit administratif, Deel I, Brussel, Bruylant, 1989, pag M. LEROY, Contentieux administratif, Brussel, Bruylant, 2004, pag De auteur verwijst naar het arrest van de Raad van State nr van 27 oktober 1978 (arrest Schmitz). 8 Bij de andere uitzonderingen op de verplichting tot horen vermelden we de afwezigheid van discretionaire macht van het bestuur ten opzichte van feiten die als grond zouden kunnen dienen voor de maatregel, de noodzaak om de continuïteit en goede werking van de dienst te bewaren, de afwezigheid van ieder nut van het

2 Dit verplicht besturen in ieder geval om zorgvuldig te zijn bij het feitenonderzoek waarop ze een beslissing baseert. 10 Als de ernstige maatregel die de bestuurlijke overheid wil nemen gerechtvaardigd is door het persoonlijke gedrag van de bestemmeling, was de Raad van State bovendien van mening dat het audi alteram partem beginsel de overheid verplicht om een belanghebbende in te lichten over de intentie om een ernstige maatregel te nemen omwille van zijn gedrag. 11 Er bestaat dus niet enkel een verplichting om te horen ter voorbereiding van de beslissing, maar eveneens om de bestemmeling van wie de administratieve situatie ernstig kan aangetast worden door het eigen gedrag te informeren. Wanneer het voorafgaand horen opgenomen is in een tekst als substantieel voorgeschreven vormvereiste op straffe van nietigheid en niet langer als beginsel van behoorlijk bestuur, laat de sanctie voor het niet naleven van deze formaliteit normaal gezien 12 geen beoordelingsruimte meer over. 13 We bestuderen hier echter het beginsel van behoorlijk bestuur en niet dat van de substantiële vormvereiste. Over de hoorplicht bestaat al veel rechtspraak van de Raad van State. Het is één van de geliefkoosde middelen waarop burgers zich beroepen om een handeling die hen schade berokkent te laten annuleren. In deze bijdrage willen we geen overzicht geven van de hoofdlijnen van deze rechtspraak, maar deze toetsen aan de eisen van de algemene administratieve politie. We zullen meer in het bijzonder de toepassing van het beginsel bestuderen in functie van de gekozen maatregel: een politiebesluit met individuele draagwijdte of een politieverordening met reglementair karakter. horen (dit wordt tegengesproken door de Raad van State die van mening was dat het niet aan de bestuurlijke overheid was om een oordeel te vellen over het nut van de uitleg die verstrekt kan worden. Zie infra noot nr. 9). Zie N. FORTEMPS en M. PÂQUES, Police administrative, refus d agrément et droit d être entendu, opmerkingen rond het arrest nr van de Raad van State van 25 oktober 1991, in Aménagement- Environnement, 1992/3, pag. 184 en volgende. 9 R.v.S., 2 mei 2002, nr Zoals Michel Delnoy benadrukt, zou dit kunnen leiden tot een algemene verplichting om de participatie te organiseren. De bestuurlijke overheid verliest immers zijn appreciatiebevoegdheid voor wat de verplichting betreft tot het horen van burgers bij de voorbereiding van een beslissing. Zie M. DELNOY, La participation du public en droit de l urbanisme et de l environnement, Brussel, Larcier, 2007, pag R.v.S., 29 april 1970, nr R.v.S., 27 oktober 2003, nr Michel LEROY verduidelijkt echter dat het kan gebeuren dat het beoogde doel anders wordt bereikt, zodat de geest van de regel, in tegenstelling tot de letter, is nageleefd. Een schending van de vormelijke bepaling kan, in dit geval, afgewezen worden als onontvankelijk bij gebrek aan belang. Zie M. LEROY, op. cit., pag. 365 en 366 en de voorgenoemde rechtspraak van de Raad van State. 13 Bij wijze van voorbeeld citeren we een bezwaarschrift tegen gemeentebelasting ingediend bij het College van Burgemeester en Schepenen. De belastingplichtige gaf aan het College zijn wens te kennen om gehoord te worden bij de zitting voor het onderzoek van zijn dossier. Het feit dat aan dit verzoek geen gevolg werd gegeven vormde een inbreuk op de rechten op verdediging, met als gevolg de nietigheid van de beslissing. Zie J.-P. MAGREMANNE en F. VAN DE GEJUCHTE, La procédure en matière de taxes locales. Etablissement et contentieux du règlement taxe et de la taxe, Brussel, Larcier, 2004, pag. 240 en de voorgenoemde rechtspraak. Zie eveneens het koninklijk besluit van 12 april 1999 tot bepaling van de procedure voor de gouverneur of voor het college van burgemeester en schepenen inzake bezwaarschrift tegen een provincie- of gemeentebelasting (B.S., 22 april, pag ). Zie eveneens artikel 134ter van de Nieuwe Gemeentewet. 2

3 Het Audi alteram partem beginsel en handelingen van algemene bestuurlijke politie A. Handelingen met individuele draagwijdte en reglementaire handelingen Heel wat maatregelen genomen op basis van de algemene bestuurlijke politie tasten de administratieve situatie van de bestemmelingen aan. Het schoolvoorbeeld was een politiebesluit dat de sluiting oplegde van een gebouw waarin de veiligheid voor de bewoner(s) niet langer gewaarborgd was (de oorzaak was een verhoogd brandrisico). De Raad van State ging vooral de manier na waarop de beslissing werd voorbereid en of de burger, geconfronteerd met een uitzettingsbevel, zijn argumenten kon laten gelden: Overwegende dat ingevolge de bewoordingen van de inleiding, het betwiste besluit zich baseert op artikel van de nieuwe gemeentewet; dat artikel 135 2, lid 2, 5 van deze wet aan de gemeentepolitie de zorg toekent om passende maatregelen te nemen teneinde rampen en plagen, onder meer brand, te voorkomen en om de nodige hulp te verstrekken om ze te doen ophouden. Overwegende dat geen enkele wettelijke bepaling een burgemeester, handelend krachtens artikel van de nieuwe gemeentewet, verplicht om voorafgaand aan het besluit waarmee hij een woning onbewoonbaar verklaart en de uitzetting oplegt, kennis te geven van de feiten waarop hij dit besluit baseert aan diegenen voor wie een dergelijke maatregel op ernstige en onherroepelijke wijze een inbreuk vormt op hun belangen; dat het niettemin toch gepast is om, conform de vereisten van behoorlijk bestuur, het besluit zorgvuldig voor te bereiden, vooral omdat de burgemeester de beslissing aanneemt op basis van gegevens ontvangen via administratieve weg en niet op basis van eigen vaststellingen. Overwegende dat behoorlijk bestuur inhoudt dat betrokkenen hun standpunt kunnen uiteenzetten over de concrete feiten die de burgemeester kan vermelden om het huis onbewoonbaar te verklaren en de bewoners uit te zetten, behalve indien het huis duidelijk een onmiddellijk gevaar vormt voor de gezondheid of openbare veiligheid en bijgevolg het besluit dat de onbewoonbaarheid en de uitzetting oplegt onmiddellijk moet ingaan. 14 De noodzaak om een zware maatregel voor te bereiden en aan de bestemmeling de mogelijkheid te geven zijn argumenten te laten horen is gekoppeld aan maatregelen met individuele draagwijdte 15. Dit geldt niet voor bepalingen met reglementair karakter 16. Bijgevolg moet de gemeenteraad, bij het aannemen van een politiereglement of verordening op basis van artikel 119 van de Nieuwe Gemeentewet, de burgers van de gemeente vooraf niet horen. Deze stelling lijkt niet in vraag gesteld te kunnen worden, ondanks de onzekere motiveringen in het arrest van de Raad van State van 16 mei We zullen dit hieronder bespreken R.v.S., 1 augustus 2006, Of collectief, maar in dit geval beschouwd als een beperkte verzameling van handelingen met individuele draagwijdte en niet als een reglementaire handeling van toepassing op alle burgers. Het onderscheid is soms zeer subtiel. 16 Zie I. OPDEBEEK en M. VAN DAMME, op. cit., pag R.v.S., 16 mei 2007, OCEANE,

4 B. Het arrest van de Raad van State van 16 mei 2007 In dit geval had de gemeenteraad van Moeskroen meerdere beslissingen genomen naar aanleiding van herhaaldelijke politieverslagen die meldden dat twee nachtwinkels nachtelijke overlast veroorzaakten waarover wijkbewoners klaagden. Deze beslissingen hadden als gevolg dat deze handelszaken, gelegen op een stuk van een weg op het grondgebied van de gemeente, gesloten moesten worden van 22.00u tot 5.00u en dit, voor wat betreft de eerste twee beslissingen, voor een bepaalde duur. 18 De laatste beslissing, genomen op 14 november 2005, werd betwist voor de Raad van State door één van de getroffen handelaars, de gewone commanditaire vennootschap OCEANE. Deze laatste voerde aan, ter ondersteuning van het verzoek, dat alvorens een reglementaire verordening met een karakter van bestuurlijke politie en vooral met individuele draagwijdte genomen kan worden, de bestuurlijke overheid de rechten op verdediging dient na te leven en dat de twee bestemmelingen van de betwiste handeling zich moeten kunnen verantwoorden en voorafgaand hun opmerkingen laten horen. De gemeente stelde echter dat de aangevochten handeling geen individuele maar reglementaire handeling was omdat deze betrekking had op alle nachtwinkels in een specifiek geografische gebied, ongeacht het feit dat er in de zone slechts twee winkels gevestigd waren. De bestuurlijke overheid gaat ervan uit dat de naleving van de rechten op verdediging en voorafgaand horen niet van toepassing zijn aangezien de gemeenteraad een politiereglement aanneemt. De overheid is eveneens van mening dat het beginsel van behoorlijk bestuur nageleefd is. De beslissing is genomen uitgaande van duidelijke documenten gebaseerd op vele observaties. De overheid ging er dan ook van uit voldoende geïnformeerd te zijn om een beslissing te nemen met kennis van zaken. Bij het lezen van de overwegingen van de betwiste handeling blijkt echter dat de gemeenteraad van Moeskroen moeite had om het reglementaire karakter van de maatregel te bevestigen, zoals het gebruik van de term besluit zeer goed aantoont. 19 De maatregel is inderdaad genomen op basis van geïsoleerde situaties die de openbare orde verstoren. Deze vaststelling volstaat evenwel niet om uit te sluiten dat een politiereglement wordt aangenomen. Het is dus vanuit het standpunt van de effecten en niet de oorzaken dat men zich dient te positioneren om het reglementaire karakter van de onderzochte norm te bepalen. Het reglement wordt als volgt gedefinieerd: unilaterale bestuurshandeling, met algemene en abstracte bepalingen, om gedragsnormen aan te nemen voor het heden en de toekomst. In tegenstelling tot de individuele handeling put deze zijn gevolgen niet uit vanaf de eerste toepassing. Het reglement verliest zijn karakter niet, zelfs al geldt het bij de inwerkingtreding slechts voor één enkele burger, als deze in de toekomst van toepassing kan zijn op andere 18 Deze verduidelijking is belangrijk omdat voor de betwiste handeling, in tegenstelling tot de twee voorgaande, geen toepassingstermijn van toepassing gold. 19 Er wordt eveneens en vreemd genoeg in artikel 1 gesteld dat de maatregel voor sluiting van toepassing is vanaf de kennisgeving per aangetekend schrijven aan de uitbaters en houders van nachtwinkels (...) terwijl artikel 3 stelt dat deze gepubliceerd zal worden conform artikel 112 van de Nieuwe Gemeentewet. Er heerst dus verwarring tussen de handeling met individuele draagwijdte en de reglementaire handeling aangezien de eerste ingaat vanaf de mededeling (meestal via kennisgeving) aan de bestemmeling terwijl reglementen en verordeningen verplicht worden vanaf de vijfde dag volgend op de publicatie door hun aanplakking, behoudens als deze anders beschikken (artikel 114 van de Nieuwe Gemeentewet). De kennisgeving per aangetekend schrijven waarvan sprake in artikel 1 van de handeling kan niet beschouwd worden als een communicatievorm van de handeling. 4

5 bestemmelingen die aan de criteria voldoen. Het reglement dient immers zijn toepassingsveld te bepalen op basis van op algemene en abstracte criteria. 20 Het politiereglement vaardigt algemene en abstracte gedragsregels uit zoals voorschriften en verbodsbepalingen. Het doel is inbreuken op de openbare orde te voorkomen. Dit reglement geldt voor alle burgers of bepaalde categorieën burgers voor een duur die niet in de tijd beperkt is 21. De algemene visie achter de administratieve handeling die OCEANE heeft aangevochten voor de Raad van State, ondanks de betreurenswaardige verwarring gecreëerd bij het opstellen 22, lijkt uit te gaan van de wil om een algemene politieregel toe te passen op een bepaald deel van het grondgebied en een, weliswaar beperkte, categorie burgers. Volgens ons is het minder belangrijk dat twee van deze burgers rechtstreeks getroffen werden door de gevolgen van de maatregel omdat deze geldt voor alle handelaars gevestigd op het stuk weg gedefinieerd in de regelgeving. Bovendien is de verplichting om te sluiten niet beperkt in de tijd en wordt een administratieve sanctie aangenomen voor personen die de regel niet naleven. 23 Deze visie wordt gedeeld door de Raad van State die stelt dat de betwiste handeling een politiereglement is. In eerste instantie hecht het administratieve rechtscollege er een nuttig gevolg aan vanuit het standpunt van de verplichting om te horen. De Raad van State stelt immers dat in afwezigheid van een tekst die dit uitdrukkelijk voorschrijft, het voorafgaand horen van de betrokken personen niet vereist is als de bestuurlijke overheid overweegt om een politiemaatregel uit te vaardigen die geen individueel of collectief bereik heeft, maar die geanalyseerd wordt als een reglementaire handeling. Het vervolg is wel verrassend. De Raad van State bevestigt enerzijds het reglementaire karakter van de betwiste handeling, maar stelt anderzijds toch het volgende: Overwegende dat het betwiste politiereglement de bijzonderheid heeft van een territoriaal toepassingsveld, beperkt tot de twee nachtwinkels gevestigd op nummers 320 en 326 van de Chaussée de Lille; dat uit zowel het administratieve dossier als de betwiste handeling blijkt dat deze maatregel individueel en uitsluitend de twee nachtwinkels beoogt gelegen op het stuk van de Chaussée de Lille gedefinieerd in het reglement; dat verder, volgens de beschikkingen van de betwiste handeling, het verbod slechts geldt vanaf de kennisgeving per aangetekend schrijven aan de uitbaters en houders van de nachtwinkels ( ) gevestigd te ( ); dat rekening houdend met deze bijzondere elementen, krachtens het toepassingsveld, de motivering en de draagwijdte van de betwiste handeling, de redenen die rechtvaardigen om de betrokkenen te horen vóór de aanname van een individuele handeling die op hen van toepassing is volledig gelden voor de betwiste handeling, zelfs al heeft de andere partij hieraan een reglementair karakter gegeven. Bijgevolg moesten de uitbaters gehoord worden door de bestuurlijke overheid om zich met kennis van zaken te kunnen uitspreken. Bij het lezen van dit besluit staan we toch even perplex. 20 Zie P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Brussel, Bruylant, 2006, pag. 234 en de voorgenoemde beslissingen van de Raad van State. 21 V. RAMELOT, La police administrative et ses contraintes, pag. 13 (beschikbaar op de website van de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest). 22 We merken op dat ondanks de intentie van de auteur om een tijdelijke maatregel in te stellen, geen enkele termijn is ingesteld voor de toepassing van de bepalingen. 23 Conform artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet kunnen enkel reglementen of ordonnanties van de gemeenteraad gepaard gaan met dergelijke sancties. 5

6 Stelt de Raad van State dat de betwiste handeling een ongedefinieerde individuele handeling is? Moest in dit geval dan niet ambtshalve het middel opgeheven worden dat aangenomen was omwille van de onbekwaamheid ratione personae van de opsteller? Het lijdt geen twijfel dat de gemeenteraad niet bevoegd was om een maatregel van bestuurlijke politie met individueel bereik aan te nemen. De Raad van State had het middel, van openbare orde zijnde 24, ambtshalve moeten opheffen en de handeling op deze basis nietig verklaren. 25 Als de Raad van State echter de reglementaire draagwijdte weerhoudt van deze handeling, moest deze dan gesanctioneerd worden omwille van het feit dat deze aangenomen werd zonder voorafgaand horen van de bestemmelingen? Wij denken van niet omdat, zoals hierboven vermeld staat, de reglementaire handeling ontsnapt aan de toepassing van het audi alteram partem beginsel. 26 Besluit De voorgaande opmerkingen hebben de verdienste aan te tonen dat het audi alteram partem beginsel in beweging is. Dit is niet verrassend omdat het, zoals ieder ongeschreven algemeen rechtsbeginsel, uiteindelijk deel uitmaakt van wat we het collectieve juridische bewustzijn kunnen noemen. Niettemin geeft het besluit dat we hier bespreken nog heel wat werk aan de opstellers van administratieve sancties. We adviseren auteurs van handelingen met individuele draagwijdte dan ook om de betrokkene te horen of de argumenten te verzamelen alvorens een maatregel aan te nemen met ernstige gevolgen voor de administratieve situatie van de bestemmeling. Dit geldt volgens ons niet voor de gemeenteraad bij het aannemen van een politieverordening. 27 Het is in ieder geval altijd belangrijk om iedere beslissing om overlast te doen ophouden grondig voor te bereiden en dit ongeacht of de beslissing een individueel of reglementair karakter heeft. * * * 24 M. LEROY, op. cit., pag De eiser had machtsmisbruik ingeroepen (met onbevoegdheid van de auteur van de handeling tot gevolg), zonder dit verder te verduidelijken. 26 Zelfs al had de Raad van State een meer collectieve dimensie kunnen geven aan het principe, heeft hij zich, volgens ons, nooit positief uitgesproken voor de uitbreiding naar louter reglementaire handelingen. 27 Omwille van de motieven zou de politieverordening genomen door de Burgemeester op basis van artikel 134 van de Nieuwe Gemeentewet niet voorafgegaan moeten worden door het voorafgaand horen. Dit geval blijft echter theoretisch aangezien deze uitzonderlijke maatregel meestal gerechtvaardigd wordt door hoogdringendheid. 6