VERZOEK TOT NIETIGVERKLARING VAN EEN VERORDENING

Transcriptie

1 VERZOEK TOT NIETIGVERKLARING VAN EEN VERORDENING De gelijkheid van wapens herzien door het Grondwettelijk Hof De huidige wetgeving De ordonnantie van 5 maart 2009 wijzigt artikel 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet. Gemeenten zijn voortaan verplicht om alle reglementen en verordeningen te publiceren op hun officiële website. o Artikel 112 van de Nieuwe Gemeentewet luidt als volgt: De reglementen en verordeningen van de gemeenteraad, van het college van burgemeester en schepenen en van de burgemeester worden door laatstgenoemde bekendgemaakt door middel van een aanplakbrief en door plaatsing op de website van de gemeente. De aanplakbrieven en de website van de gemeente, bedoeld in het eerste lid, vermelden het onderwerp van het reglement of de verordening, de datum van de beslissing waarbij het reglement of de verordening werd aangenomen, de beslissing van de toezichthoudende overheid alsmede de plaats of plaatsen waar de tekst van het reglement of de verordening ter inzage ligt van het publiek. Op de website wordt het reglement of de verordening in zijn geheel bekendgemaakt. o Artikel 114 van de Nieuwe Gemeentewet luidt als volgt: De reglementen en verordeningen bedoeld in art. 112 zijn verbindend de vijfde dag volgend op de dag van bekendmaking door aanplakbrief, behalve wanneer zij het anders bepalen. [De bekendmaking van deze reglementen en verordeningen door het online plaatsen op de website van de gemeente of, in voorkomend geval, via de pers heeft geen invloed op de inwerkingtreding ervan (Ord , B.S )] Hoewel de wijziging vrij aanzienlijk is, heeft de publicatie van reglementen en verordeningen op de officiële website van de gemeente geen enkel invloed op de inwerkingtreding (cf. laatste lid art 114 NGW). We moeten in dit kader de redenering in het arrest van het Grondwettelijk Hof van 5 mei verder bestuderen. De context van het arrest van het Grondwettelijk Hof 1. Betwiste wetgeving De artikelen 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet in de versie die van toepassing was in het Vlaams Gewest bij de indiening van het beroep, namelijk op 16 december G.H., 5 mei 2009, rol nr. 4468, arrest nr. 71/2009, B.S , Inforum nr De betwiste artikelen zijn voor het Vlaams Gewest vanaf 1 januari 2007 vervangen door art. 186 en 187 van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 (B.S , p ). Deze luiden als volgt: Art De reglementen en verordeningen van de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en van de burgemeester worden door laatstgenoemde bekendgemaakt door middel van een aanplakbrief die het onderwerp van het reglement of de verordening vermeldt, de datum van de beslissing waarbij het reglement of de verordening werd aangenomen en, in voorkomend geval, de beslissing van de toezichthoudende overheid. De aanplakbrief wordt opgehangen op een aanplakbord aan het gemeentehuis en blijft minstens twintig dagen aangeplakt. De reglementen en verordeningen kunnen worden bekend gemaakt zodra de beslissing is genomen. De aanplakbrief vermeldt de plaats of plaatsen waar de tekst van het reglement of de verordening ter inzage ligt van het publiek. 1

2 2. Oorsprong van de aanhangigmaking bij het Grondwettelijk Hof De Raad van State stelde de volgende prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof: Doen de artikelen 112 en 114 van de nieuwe gemeentewet, inzoverre zij een wijze van bekendmaking door aanplakking invoeren van de reglementen en verordeningen van de gemeentelijke overheden die ingeroepen kan worden tegen eender wie, met inbegrip van de personen van buiten de gemeente dewelke geen rechtstreekse belangen hebben op het grondgebied van de bekendmakende gemeente, inzonderheid voor de berekening van de verjaringstermijn van de beroepen tot nietigverklaring voor de Raad van State, geen discriminatie ontstaan tussen de genoemde personen en de bewoners van de gemeente, die in strijd is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet? De Raad van State vroeg aan het Grondwettelijk Hof of de toepassing van de in het geding zijnde bepalingen op derden die geen belangen hebben in die gemeente, in overeenstemming is met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie. 3. Standpunten van partijen voor de Raad van State 3 De eisers (de gemeenten Keerbergen, Haacht en Boortmeerbeek) stellen dat de termijn begint te lopen vanaf het ogenblik dat ze kennis hebben kunnen nemen van de verordening. De gemeenten zijn van mening dat de artikelen 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet op identieke wijze gelden voor categorieën personen die zich evenwel in verschillende situaties bevinden. Ze hebben de Raad van State verzocht om de voorgenoemde prejudiciële vraag te stellen. De verweerders (de gemeente Bonheiden en de Belgische Staat) houden vol dat de termijn begint te lopen op de dag van aanplakking van de gemeenteverordening. De Raad van State, in het arrest van verwijzing, bevestigt het volgende: de aanplakking van een gemeenteverordening doet ten opzichte van eenieder de termijn in werking treden bedoeld in art. 4 lid 3 van het Besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling administratie van de Raad van State. Draagwijdte van het arrest van het Grondwettelijk Hof Het Grondwettelijk Hof bevestigt dat gemeenteverordeningen en -reglementen van lokaal belang zijn. Een mindere openbaarheid dan die voor normen welke van toepassing zijn op alle inwoners van het land, lijkt bijgevolg gerechtvaardigd. Niettemin begint vanaf de aanplakking voorzien in artikel 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet de termijn van 60 dagen te lopen om een verzoek tot nietigverklaring in te dienen bij de Raad van State. Deze termijn geldt zowel voor inwoners van de gemeenten als voor derden en zorgt in hoofde van deze laatste voor een onevenredige verplichting tot waakzaamheid. Het gevaar bestaat dat derden geen verzoek tot nietigverklaring tegen deze verordening meer kunnen indienen. In dit opzicht doen artikel 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet een discriminatie ontstaan en zijn ze in strijd met artikel 10 en 11 van de Grondwet: (...) dat de gemeentelijke overheden niet ertoe zouden kunnen worden verplicht voor hun reglementen en verordeningen eenzelfde bekendmaking te verzekeren als die waarin is voorzien voor de bepalingen die alle inwoners van het Rijk aanbelangen, vermits die reglementen en verordeningen normalerwijze slechts een lokaal belang hebben. Art De reglementen en verordeningen, bedoeld in artikel 186, treden in werking de vijfde dag na de bekendmaking ervan, tenzij het anders bepaald is. De bekendmaking en de datum van bekendmaking van deze reglementen en verordeningen moeten blijken uit de aantekening in een speciaal register, dat bijgehouden wordt op de wijze bepaald door de Vlaamse Regering. 3 Raad van State, arrest van 8 mei 2008, nr

3 B.5. In zoverre echter die reglementen en verordeningen een materie regelen die niet beperkt blijft tot het belang van de betrokken gemeente, maar tevens een invloed hebben op derden die in die gemeente (...) geen rechtstreekse belangen hebben, legt een bekendmaking door aanplakking (...) een onevenredig strenge verplichting tot waakzaamheid op, met name omdat die aanplakking de termijn van zestig dagen (...) doet ingaan. B.6. In zoverre de termijn bedoeld in artikel 4, derde lid, van het besluit van de Regent van 23 augustus 1948 tot regeling van de rechtspleging voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ten aanzien van derden die geen rechtstreekse belangen hebben in de betrokken gemeente begint te lopen vanaf de aanplakking bedoeld in de in het geding zijnde bepalingen, en niet vanaf de dag waarop die derden kennis ervan hebben gehad, dient de prejudiciële vraag bevestigend te worden beantwoord. Om die redenen zegt het Hof voor recht: De artikelen 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet schenden de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in de in B.6 aangegeven mate. Besluit Hoewel de artikelen 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet ondertussen gewijzigd zijn, met voor de gemeente de verplichting om naast de affichering alle verordeningen en ordonnanties op de officiële website te publiceren, stippen wij nog het volgende aan. De verordeningen en reglementen van gemeenten worden verplicht 5 dagen na hun aanplakking, zoals bepaald in artikel 114 van de Nieuwe Gemeentewet. De publicatie op de website heeft geen enkele invloed op de inwerkingtreding van het reglement of de verordening. Wat is de beslissing van het Grondwettelijk Hof? Het Grondwettelijk Hof erkent dat gemeenteverordeningen gelden voor een beperkt aantal personen en een lokale impact hebben. Daarom wordt ook het principe aanvaard van een mindere bekendmaking in vergelijking met handelingen die een onbepaald aantal personen aanbelangen. Niettemin kunnen gemeenteverordeningen een invloed hebben op personen buiten het grondgebied van de gemeente. De gemeenteverordening moet aangeplakt worden om tegenstelbaar te worden aan derden (art. 112 NGW), waarna de termijn van 60 dagen ingaat om een verzoek tot nietigverklaring in te dienen bij de Raad van State. Personen die niet verblijven in de gemeente, worden dus gediscrimineerd ten opzichte van inwoners van de gemeente (die gemakkelijker kennis kunnen nemen van de teksten). Zij moeten nog waakzamer zijn dan de inwoners van de gemeente om op de hoogte te zijn van de aanplakking van de gemeenteverordening (om tijdig een verzoek tot nietigverklaring te kunnen indienen). Ze kunnen dan ook de mogelijkheid om een verzoek tot nietigverklaring in te dienen aan zich zien voorbijgaan (indien ze handelen). Omwille van die ongelijke situatie heeft het Grondwettelijk Hof de artikelen 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet (zoals geformuleerd bij de indiening van het initiële verzoek in 2006) in strijd verklaard met artikel 10 en 11 van de Grondwet. Wat is het gevolg voor de norm die in strijd met de Grondwet wordt verklaard? De norm wordt niet vernietigd, maar blijft bestaan. Wat moet de wetgever dan met de norm doen? Bij onverenigbaarheid met de bepalingen van titel II van de Grondwet dient de wetgever de bestaande wetgeving te herzien om te vermijden dat de arresten van het Hof een deel van hun efficiëntie verliezen. 4 Het Brusselse regeerakkoord biedt een oplossing dankzij de belofte om de 4 F. DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, 2000, Bruylant, p

4 beslissingen van lokale besturen met een algemene draagwijdte te publiceren op een elektronisch staatsblad van de lokale besturen. 5 Wat is het gevolg voor de procedure voor de rechter die de prejudiciële vraag heeft gesteld? De gerechtelijke procedure en de vervaltermijn worden opgeschort 6 tot de kennisgeving van het arrest van het Grondwettelijk Hof. 7 Het Hof verstrekt een advies over de bepaling. Het antwoord op de prejudiciële vraag geldt zowel voor de rechter die deze gesteld heeft, als voor iedere andere rechter bij wie een zaak met soortgelijk onderwerp aanhangig wordt gemaakt. 8 Als de ongrondwettelijkheid wordt vastgesteld van de norm waarop de prejudiciële vraag betrekking heeft, moet de rechter weigeren om deze toe te passen. 9 De Raad van State kan zich op legitieme wijze uitspreken na de ontvangst van het antwoord op de prejudiciële vraag. Verder wordt de interpretatie van het Hof gevolgd, namelijk dat voor zover de termijn om een verzoek tot nietigverklaring in te dienen begint te lopen vanaf de aanplakking, art. 112 en 114 van de Nieuwe Gemeentewet, in de versie bij de aanhangigmaking van het beroep, in strijd zijn met artikel 10 en 11 van de Grondwet. De prejudiciële vraag Bij vragen over de toepassing van een norm die in strijd lijkt met titel II van de Grondwet, stellen de rechtscolleges een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof (exclusieve bevoegdheid) alvorens een uitspraak te doen. Het betreft een concreet rechtsmiddel met een hangend geding als aanknopingspunt. De gerechtelijke procedure wordt opgeschort tot de kennisgeving van het arrest van het Grondwettelijk Hof. 10 Het Hof geeft een advies over de bepaling zonder deze nietig te verklaren of het bestaan ervan te beïnvloeden. Het antwoord op de prejudiciële vraag geldt zowel voor de rechter die de vraag gesteld heeft als voor iedere andere rechter bij wie een zaak met een gelijkaardig onderwerp aanhangig wordt gemaakt. 11 Bij vaststelling van ongrondwettelijkheid van de norm dient de rechter de toepassing ervan te weigeren Wetswijziging De bijzondere wet op het Arbitragehof van 6 januari 1989 is gewijzigd door de bijzondere wet van 12 juli (B.S. 1 augustus 2009, Inforum nr ) Een nieuw paragraaf 4 werd toegevoegd aan artikel 26 (Hoofdstuk II Prejudiciële vragen ) Om een coherente en geloofwaardige bescherming te verzekeren van de grondrechten van de rechtzoekende 14, heeft de wetgever de volgorde bepaald waarin de judiciële controle wordt uitgevoerd van wetten, decreten en ordonnanties ten overstaan van de grondrechten. Het Grondwettelijk Hof moet in eerste instantie ten prejudiciële titel aangezocht worden Een duurzame ontwikkeling van het Gewest ten dienste van de Brusselaars Regeerakkoord , 12 juli 2009, p. 73. Zie ook het artikel over het regeerakkoord in Nieuwsbrief en op 6 G.H., 18 juni 2009, nr. 99/2009, B.S., 5 augustus 2009, p F. DELPEREE, op. cit, p M. PAQUES, Droit public élémentaire en quinze leçons, 2005, Larcier, p D. RENDERS, La consolidation législative de l acte administratif unilatéral, 2003, Bruylant, p F. DELPEREE, Le droit constitutionnel de la Belgique, 2000, Bruylant, p M. PAQUES, Droit public élémentaire en quinze leçons, 2005, Larcier, p D. RENDERS, La consolidation législative de l acte administratif unilatéral, 2003, Bruylant, p Zoals A. RASSON-ROLAND & F. DELPEREE stellen in, Recueil d études sur la Cour d arbitrage, (Bruylant, p. 51) "L'arrêt de la Cour constitutionnelle est revêtu d'une autorité relative renforcée de la chose jugée." 14 Parl. St. Senaat, 2007, nr. 12/1, p Advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State voorafgaand aan de bijzondere wet van 12 juli 2009, p. 7. 4

5 Dit is nodig om te vermijden dat eenzelfde wettelijke norm conform wordt verklaard met artikel 10 en 11 van de Grondwet (beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie) door het Grondwettelijk Hof, maar in strijd met artikel 26 van het Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten door een gewone rechter (of omgekeerd). 16 Het rechtscollege dat wordt aangezocht, dient eerst een prejudiciële vraag te stellen over de conformiteit van de wet, het decreet of de ordonnantie met titel II van de Grondwet en moet op die manier de exclusieve bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof respecteren. De uitzonderingen op deze regel zijn opgenomen in het tweede lid van paragraaf 4 van art. 26 van de gewijzigde bijzondere wet. 16 Parl. St. Senaat, 2007, nr. 12/1, p. 2. 5