INTEGRAAL HANDHAVINGSBELEID

Transcriptie

1 INTEGRAAL HANDHAVINGSBELEID Sector Ontwikkeling en Beheer Juni 2011

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Gemeentebrede uitgangspunten voor de handhaving Doelen en prioriteiten Doelstellingen Beleidscyclus integrale handhaving Beleidscyclus Bestuurlijke vaststelling risicoanalyse, programma en beleid Risicoanalyse Prioriteitenstelling Bestuurlijke vaststelling Jaarlijks integraal handhavingsprogramma Voorgenomen activiteiten Afstemming met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingspartners Monitoring Periodieke evaluatie en rapportage Handhavingsinstrumenten Preventieve handhaving Deregulering Handhaafbaarheid van regels Communicatie en voorlichting Mediation Toezicht Repressieve handhaving Bestuursrechtelijke handhaving Strafrechtelijke handhaving Privaatrechtelijke handhaving Gedogen Organisatie gemeentelijke handhaving en landelijke ontwikkelingen Scheiding vergunningverlening en handhaving Toezichtslast Mandaatregeling Protocollen Vastleggen van werkprocessen en procedures Borging capaciteit en middelen... 36

3 Bijlagen (opgenomen in apart bijlagenboek) Bijlage 1: Nalevingsstrategie (preventie-, toezichts-, sanctie- en gedoogstrategie) Bijlage 2: Handleiding risicomodule Bijlage 3: Risicomodules (milieu, brandveiligheid, bouw en RO, APV en bijzondere wetten) Bijlage 4: Samenvattend overzicht 3 varianten Bijlage 5: rekenbladen 3 varianten 3

4 1. Inleiding De handhaving van het bestuursrecht is van wezenlijk belang voor de geloofwaardigheid van de overheid en van de regels die zij stelt. Voorschriften waarvan bekend is dat ze niet worden gehandhaafd kunnen zonder nadeel voor de overtreders worden overtreden. Daarmee worden ze tot een dode letter. De bestuurlijke handhavingstaak bestaat uit het uitoefenen van toezicht op de naleving van rechtsregels en het zo nodig gebruik maken van sanctiebevoegdheden wanneer de regels niet worden nageleefd. Wat wordt gehandhaafd is het bij of krachtens een wettelijk voorschrift bepaald. Het doel van handhaving is dat regels worden nageleefd. Handhaving is ook meer dan alleen maar optreden. Handhaving omvat alle middelen en instrumenten die bijdragen aan de (bereidheid tot) naleving van regels en voorschriften. Dit kan bijvoorbeeld door informeren, voorlichten, controleren (toezicht houden), opsporing (strafrechtelijk) en door toepassing van sanctiemiddelen of het dreigen daarvan en de juridische afhandeling. Handhaving dient een algemeen belang en de burger heeft er in beginsel aanspraak op dat illegale situaties worden aangepakt. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet heeft het gemeentebestuur een bevoegdheid tot handhavend optreden. Deze bevoegdheid laat toe dat de gemeente prioriteiten stelt in haar handhavingsbeleid, mits goed onderbouwd en vastgelegd. De gemeente moet echter goede argumenten hebben om af te wijken van de beginselplicht tot handhaving. Zij is immers verantwoordelijk voor de gevolgen die ontstaan als gevolg van het in onvoldoende mate uitvoeren van het eigen handhavingsbeleid. Het huidige handhavingbeleid van de gemeente Schinnen dateert uit In de periode zijn tal van landelijke ontwikkelingen en veranderingen in de wet- en regelgeving geweest die nopen tot een actualisering van het bestaande handhavingsbeleid. Zo kent de nieuwe Wet ruimtelijke ordening een handhavingsbeleid- en verslagleggingverplichting. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), die op 1 4

5 oktober 2010 in werking trad, vereist van de gemeenten dat de handhaving van de omgevingsvergunning integraal (dat wil zeggen afgestemd) plaats vindt. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) is een verplichting opgenomen voor de bestuursorganen om handhavingsbeleid voor het omgevingsrecht (o.a. milieu, ruimtelijke ordening, bouwen, brandveiligheid etc.) vast te stellen en zijn hiervoor kwaliteitseisen opgenomen. Daarnaast is de handhavingstaak van de gemeente vergroot door de komst van nieuwe wet- en regelgeving (zoals het activiteitenbesluit, het Gebruiksbesluit, Bestuurlijke strafbeschikking en de verwachte wijziging van de Drank- en horecawet per januari 2012). Door het bestaande handhavingsbeleid te actualiseren wordt de mogelijkheid geboden om nieuwe prioriteiten vast te leggen en de beschikbare personele capaciteit effectiever in te zetten en om keuzes te maken over de benodigde en gewenste samenwerking. Om invulling te geven aan haar handhavingstaak heeft de gemeente Schinnen besloten om voor de periode integraal handhavingsbeleid te ontwikkelen dat tegemoet komt aan de landelijke ontwikkelingen en wettelijke eisen. Als basis voor het integrale handhavingsbeleid zijn in hoofdstuk 2 de ambities ten aanzien van handhaving vastgelegd door het formuleren van gemeentebrede uitgangspunten voor de handhaving. Hierbij zijn de beleidsuitgangspunten uit de handhavingsnota van de gemeente Schinnen van 2004 als uitgangspunt genomen en aangevuld. In hoofdstuk 3 komt het integrale handhavingsbeleid en de doelstellingen aan bod. Hoofdstuk 4 gaat in op de beleidscyclus. In hoofdstuk 5 worden de handhavingsinstrumenten behandeld en over de gemeentelijke organisatie wordt in hoofdstuk 6 verhandeld. Het onderhavige handhavingsbeleid is opgesteld aan de hand van de kwaliteitseisen voor handhaving die in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) zijn opgenomen. Het Bor en het Mor maken onderdeel uit van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het voorgestelde handhavingsbeleid van de gemeente Schinnen is in overeenstemming met deze nieuwe regelgeving. Naast het willen/moeten voldoen aan hogere regelgeving heeft een integraal beleidsplan en uitvoeringsprogramma voor de gemeente als voordeel dat alle inspanningen op het gebied 5

6 van toezicht en handhaving binnen het domein van de fysieke leefomgeving in één document zijn samengevoegd. Prioriteiten worden zo integraal bepaald en bij de uitvoering van de activiteiten kunnen waar mogelijk verbindingen worden gezocht en gelegd. Voor de doelgroep van toezicht en handhaving heeft dit het voordeel dat het aantal controles wordt beperkt doordat er zoveel mogelijk aspecten en regels in één controle worden samengevoegd. 6

7 2. Gemeentebrede uitgangspunten voor de handhaving Goede handhaving begint bij het bepalen van breed binnen de organisatie gedragen uitgangspunten die de basis vormen voor het werk van handhaving en keuzes die daarbinnen gemaakt worden. De uitgangspunten zoals onderstaand geformuleerd, en de uitwerking daarvan moeten ertoe leiden dat de gemeente Schinnen op basis van bestuurlijk vastgestelde prioriteiten planmatig, programmatisch, meetbaar en volgens vaste uitgangspunten en juridische randvoorwaarden haar handhavingstaak uitvoert. Deze uitgangspunten zijn het fundament voor het op te stellen handhavingsbeleid en programma. Gemeentebrede uitgangspunten De gemeentebrede uitgangspunten voor de handhaving in Schinnen zijn: 1. Het gemeentebestuur moet een handhavingsbeleid opstellen omdat zij uitdrukkelijk verantwoordelijk is voor de wijze van uitvoering van haar handhavende taken. 2. De handhaving van de fysieke leefomgeving wordt integraal vormgegeven. 3. Jaarlijks wordt een integraal handhavingsprogramma opgesteld dat gebaseerd is op een prioriteitenstelling. De hierin opgenomen controles vinden zoveel mogelijk plaats op basis van kengetallen. 4. De gemeente geeft uitvoering aan het bestaande beleid ten aanzien van: brandpreventie en octantenaanpak buitengebied. 5. Het centrale thema voor het op te stellen handhavingsbeleid is veiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid. Deze thema s staan centraal. 6. De handhaving van de fysieke leefomgeving door de gemeente dient via een vastgesteld stappenplan plaats te vinden. De gemeente Schinnen hanteert het 2- stappenplan. 7. Bij nieuwe en te wijzigen normstelling dient een handhaafbaarheidtoets te worden uitgevoerd. Tevens dient in het kader van het project deregulering te worden gekeken naar het nut en/of de noodzaak van bepaalde regels. 7

8 8. Handhaven is de regel, gedogen moet daarop de uitzondering zijn. Indien gedogen overwogen wordt, is het rijksbeleid zoals vastgelegd in de nota grenzen aan gedogen uitgangspunt (zie bijlage 1). 9. De gemeente dient zowel preventief (communicatie) als repressief (bestuursdwang of dwangsom) te handhaven. 10. Voor het toepassen van bestuursdwang wordt gekozen wanneer sprake is van een spoedeisend karakter, ontoelaatbare gevolgen of wanneer de kosten voor het toepassen van andere maatregelen onevenredig hoog of onbillijk zijn. 11. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt gekozen wanneer geen sprake is van een spoedeisend karakter of wanneer sprake is van herhaling of voortzetting van een overtreding. 12. Alle oude en lopende handhavingszaken moeten worden afgehandeld conform de hiertoe vastgestelde urgentiescore. Uitgangspunt is dat nieuwe zaken direct worden opgepakt. 13. Om de vereiste samenwerking in de handhaving verder te bevorderen en om redenen van efficiency moet het gemeentebestuur actief samenwerken met haar handhavingspartners. Voornoemde uitgangspunten vormen de basis voor het onderliggende gemeentelijke handhavingsbeleid en het handhavingsprogramma. 8

9 3. Doelen en prioriteiten 3.1 Doelstellingen De gemeente Schinnen heeft in haar strategische visie de volgende centrale doelstelling: het samen met de partners versterken van de leefbaarheid in de zes kernen en van het groene karakter van het buitengebied. Handhaving is belangrijk voor het vertrouwen van burgers in hun gemeentebestuur. Wanneer er niet goed wordt gehandhaafd, dupeert dat de burgers die zich wel aan de regels houden en speelt het degenen in de kaart die het niet zo nauw nemen met wat toegestaan is. Dit is geen goede zaak. Handhaving is een gemeentelijke taakstelling die op alle relevante beleidsaspecten de gewenste aandacht moet krijgen. Handhaving dient gescheiden te blijven van vergunningverlening en controles dienen regelmatig uitgevoerd te worden. Het handhavingsbeleid van de gemeente Schinnen kent de volgende doelstellingen. 1. Het geven van invulling aan de gemeentelijke handhavingstaak In het verlengde van het voorgaande toont het opstellen en vaststellen van de diverse handhavingsdocumenten aan dat het bestuur waarde toekent aan handhaving en dat zij haar taak daarin serieus oppakt. De gemeente Schinnen wil dat geformuleerd beleid daadwerkelijk gerealiseerd wordt. 2. Het tonen van bestuurskracht en het vergroten van het vertrouwen in het bestuur Naar buiten toe laat het bestuur zien dat zij haar handhavingstaak als belangrijk beoordeelt en dat zij ook daarnaar handelt. Burgers, bedrijven en instellingen zien dat de gemeente Schinnen beschikt over een eenduidig en transparant handhavingsbeleid en het vertrouwen in de gemeente zal hierdoor worden vergroot. Op het gebied van handhaving toont de gemeente dat zij een serieuze en betrouwbare partner is. Zij laat zien dat zij krachtig inzet op handhaving en preventie. 9

10 3. Het opstellen van een leidraad voor handhaving Het handhavingsbeleid vervult niet alleen naar buiten toe een functie, zoals hiervoor is aangegeven, maar is ook van belang naar binnen toe. De eigen organisatie (bestuur en ambtenaren) weet hoe zij met handhaving in brede zin zal omgaan. Met het handhavingsbeleid heeft de gemeente het spoorboekje voor handhaving in handen. Aldus wordt ook gekomen tot uniformiteit en transparantie in de aanpak van handhaving. 4. Integraliteit De gemeente Schinnen wil de administratieve lastendruk voor bedrijven en burgers verminderen door zoveel mogelijk in- en extern integraal te werken waarbij zoveel als mogelijk sprake is van één controlemoment. Het operationaliseren van deze doelstelling zal plaatsvinden in het jaarlijks op te stellen integrale handhavingsprogramma. 5. De vergroting van de efficiency Doordat handhaving thans nog meer integraal wordt opgepakt, zal naar verwachting efficiencywinst worden geboekt. Handhaving wordt immers niet louter meer sectoraal uitgeoefend, waarbij handhaving op ieder beleidsveld apart wordt behandeld. Hierdoor kan bijvoorbeeld met één controle een beeld worden verkregen van naleving van de regels op de genoemde beleidsvelden. 6. Hoogste risico s frequenter controleren Objecten met de grootste risico s dienen frequent gecontroleerd te worden. 7. Bereiken van een naleefgedrag van 100% na doorlopen van een handhavingstraject Door gebruikmaking van de ter beschikking staande handhavingsinstrumenten wordt naleving van de desbetreffende regel(s) als het ware afgedwongen. Daarmee zal het naleefgedrag na afloop van een bestuursrechtelijk handhavingstraject (op dat moment) 100% zijn. 10

11 8. Het verbeteren van het naleefgedrag Hiermee wordt gedoeld op naleving van de regels zonder dat hieraan enige concrete handhavingsactie vooraf gaat. Het ligt in de lijn der verwachting dat met het naar buiten toe kenbaar maken van het nieuwe handhavingsbeleid en van concrete handhavingsacties burgers, bedrijven en instellingen meer bewust worden van het feit dat regels moeten worden nageleefd en dat de gemeente hierop ook actief toeziet. Het meten van deze doelstelling is niet direct mogelijk. Wel kan aan de hand van controles de gemeente bepalen of het aantal overtredingen afneemt. 9. Programmatisch handhaven Handhaving dient programmatisch, planmatig en cyclisch opgepakt te worden, waarbij jaarlijks een integraal handhavingsprogramma wordt vastgesteld, jaarlijks aan het bestuur (college en raad) wordt gerapporteerd over de handhavingsactiviteiten en het bestuur (college en raad) zo nodig prioriteiten en doelstellingen bijstelt. 10. Rechtsgelijkheid Iedereen dient op dezelfde wijze te worden behandeld. Het meten van deze doelstelling is mogelijk door jaarlijks te rapporteren aan het bestuur (college en raad) of er gedoogbeschikkingen zijn afgegeven conform het vastgestelde gedoogbeleid en of de handhaving volgens het vastgestelde stappenplan heeft plaatsgevonden. 11. Veiligheid en gezondheid waarborgen Bouwwerken moeten voldoen aan constructieve-, brandveiligheidseisen en gezondheidsvoorschriften en voorschriften met betrekking tot gebruik of opslag van gevaarlijke stoffen. Deze moeten in acht worden genomen en potentieel gevaarlijke handelingen of situaties in de openbare ruimte moeten worden voorkomen. 12. Communicatie als preventief handhavingsinstrument Een goede communicatie over de inhoud en eisen van (nieuwe) wet- en regelgeving moet ertoe leiden dat burgers, bedrijven en instellingen goed geïnformeerd zijn en voorkomen dat er teveel zaken in een vervelend en tijdrovend bestuurlijk handhavingstraject terecht komen. 11

12 4. Beleidscyclus integrale handhaving 4.1 Beleidscyclus Handhaving is een dynamisch proces, waarbij vanuit die dynamiek moet worden bezien of de achtergrond en de kaders, gevormd door het beleid, nog van toepassing zijn. Het gaat niet alleen erom dat de gestelde doelen worden gevolgd en wordt nagegaan of deze ook zijn gehaald, maar ook om het volgen van het beleid zelf. Het is immers mogelijk dat het beleid aanpassing behoeft. Als een bepaalde methodiek of strategie niet goed of onvoldoende blijkt te werken, zal een andere moeten worden gekozen en zal het beleid hierop (moeten) worden aangepast. Voor het integrale handhavingsbeleid geldt de volgende beleidscyclus. 1 Prioriteiten en doelen 8 Evaluatie 2 Strategie 3 en 7 Programma en organisatie 4 Werkwijze 6 Monitoring 5 Uitvoering Deze beleidscyclus wordt ook wel de dubbele regelkring genoemd. De verschillende stappen, 12 vormen samen het beleid (bovenste kring) en het uitvoeringsprogramma (onderste kring) en

13 kennen als gemeenschappelijke deler het programma en de organisatie. In de volgende paragrafen komen de verschillende stappen uitvoeriger aan bod. Hier volgt een korte beschrijving van de cyclus op zich. Het programma en de organisatie vormen het middelpunt van dit stroomschema. Voordat de stroming op gang kan komen, moet eerst helder zijn waar de prioriteiten liggen en wat de te bereiken doelstellingen zijn. In hoofdstuk 3 zijn de doelstellingen geformuleerd. Om het gewenste resultaat te bereiken, moet een strategie worden bepaald. Deze kan weer uit meerdere (deel)strategieën bestaan. Uit de gekozen strategie volgt een programma, waarin de jaarlijkse aanpak wordt vermeld. Het programma wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld, rekening houdende met de uitgangspunten van het beleid. Het college brengt het programma ter kennis van de raad. Naast het programma staat de organisatie. De organisatie bestaat uit mensen, die zich met handhaving bezig houden. Daarbij gaat het om de mensen die het beleid opstellen en vaststellen en de mensen die handhavingsacties uitvoeren. Programma en organisatie moeten op elkaar zijn afgestemd, wil het resultaat zo optimaal mogelijk zijn. Het programma moet natuurlijk ook worden uitgevoerd. Voordat hieraan wordt toegekomen, moet de werkwijze helder zijn om te komen tot die uitvoering. Deze moet voor iedereen duidelijk en transparant zijn. Om uiteindelijk te kunnen beoordelen of de gestelde doelen zijn gehaald en wat hiervoor nodig is geweest, moet de uitvoering worden gevolgd. Dit heet monitoring. Zodoende wordt inzicht verkregen in hoe het verloop van de handhavingsacties is en welke resultaten worden geboekt en in welke mate de doelen worden bereikt. Voor zover daartoe aanleiding is, kan het programma tussentijds worden bijgesteld. Aan het einde van de eerste cyclus zal het hele proces worden geëvalueerd. Daarbij is de belangrijkste vraag zijn de gestelde doelen gehaald?. Verder is het belangrijk om onder meer te weten wat goed is gegaan en wat minder goed of fout is gegaan, wat zou beter 13

14 kunnen en of het mogelijk is om efficiënter te werken. Een mogelijke uitkomst van de evaluatie is dat een deel van de prioriteiten en doelen moeten worden bijgesteld. Dit kan ook gevolgen hebben voor de te kiezen strategie, wat zijn weerslag kan hebben op het nieuwe programma en de organisatie. Het nieuwe programma zal weer moeten worden uitgevoerd en zo begint de volgende cyclus. Hierbij zal ook afstemming met het beleidsplan/programma van de vergunningverleners plaatshebben. 4.2 Bestuurlijke vaststelling risicoanalyse, programma en beleid In zijn algemeenheid leidt niet handhaven tot het verloren gaan van moeite, tijd en kosten, die aan het opstellen van ander beleid zijn gespendeerd. De achterliggende doelen van het beleid zullen zeer waarschijnlijk niet worden gehaald. Verder werkt niet handhaven rechtsonzekerheid in de hand. Niet naleving van de regels vormt voorts een aantasting van de thema s leefbaarheid, duurzaamheid en veiligheid. Belangrijk onderdeel van het beleid is het bepalen van de risico s, die met niet naleving van de regels zijn gemoeid. Hiertoe is een risicoanalyse opgesteld, zodat inzichtelijk is waar de (mogelijke) problemen liggen. In hoofdstuk 3 zijn de globale(re) doelstellingen vermeld, met daarbij de centrale thema s. Vanuit deze startpositie worden aan de hand van de risicoanalyse en prioriteitenstelling de concrete doelstellingen geformuleerd. Omdat het onmogelijk is alle handhavingstaken optimaal uit te voeren, moeten keuzes worden gemaakt. Dit gebeurt aan de hand van het stellen van prioriteiten. De prioriteitenstelling vormt de basis voor het beleid en voor het jaarlijks vast te stellen handhavingsprogramma. In het jaarlijkse programma worden de prioriteiten opgenomen, waaraan voor het desbetreffende jaar betekenis wordt gehecht en die uit de algemene prioriteiten van het beleid voortvloeien. Het programma kent een directe relatie met de begroting, waarin de middelen voor realisering van het programma zichtbaar worden 14 opgenomen.

15 4.2.1 Risicoanalyse In hoofdstuk 3 is aangegeven welke doelen de gemeente Schinnen kent en welke thema s zij belangrijk vindt. In deze paragraaf komen de risico s voor die doelen en thema s aan bod. De risico s zijn bepaald aan de hand van een model voor een risicoanalyse, waarbij gebruik is gemaakt van de deskundigheid en ervaringen van de gemeentelijke medewerkers. Het resultaat van de risicoanalyse laat zien welke zaken met prioriteit opgepakt zouden moeten worden om de gestelde doelen te kunnen bereiken. De risico s vloeien voort uit de kans op een bepaald effect vast te stellen. Gerekend is volgens de volgende formule: Risico = kans x effect De gehanteerde risicoanalyse kent een vijftal modules, te weten APV en bijzondere wetten, milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en brandweer. De analyse is uitgevoerd op basis van de ervaring en expertise van de brandweer, medewerkers van bouwen, milieu, RO en APV en bijzondere wetten. Voor elk van de modules zijn de risico s in beeld gebracht. Daarbij is uitgegaan van de kans op een bepaald effect en is de zwaarte van dat effect erbij betrokken. Hoe groter de kans en hoe groter de zwaarte, des te hoger komt een risico op de prioriteitenlijst. De risico s zijn ingedeeld in vijf klassen, waarbij klasse I een zeer groot risico aangeeft, klasse II een groot risico, klasse III een beperkt risico, klasse IV een klein risico en klasse V een zeer klein risico. De exacte werkwijze om tot de analyses te komen is in de Handleiding Risicomodule vermeld, die in bijlage 2 is opgenomen. De analyses zelf zijn in bijlage 3 terug te vinden. Voor meer informatie wordt kortheidshalve naar deze bijlage verwezen. Met de risicoanalyse zijn de prioriteiten gegeven. De inspanningen op het gebied van handhaving zullen dan ook primair moeten worden gericht op de objecten met de grootste risico s. In het op te stellen handhavingsprogramma (=uitvoeringsprogramma) wordt specifiek aangegeven op welke onderwerpen wordt ingezet, hoe dat gebeurt en welke capaciteit daarvoor benodigd is. 15

16 4.2.2 Prioriteitenstelling De gemeentelijke prioriteiten zijn gebaseerd op de strategische visie van de gemeente en op de uitkomst van de risicoanalyse. Uit de risicoanalyse komt naar voren welke ongewenste gedragingen en situaties zich voordoen en welke negatieve effecten dit meebrengt. Idealiter worden direct alle problemen aangepakt en opgelost. Dit is echter niet mogelijk, omdat daartoe de capaciteit niet toereikend is en omdat handhaving een langdurig traject is. Gelet hierop moeten keuzes worden gemaakt en moeten prioriteiten worden gesteld. Prioriteren houdt in dat er taken wel worden uitgevoerd maar ook dat er taken niet of in beperkte mate worden uitgevoerd. Vooral in dat laatste schuilt een bestuurlijk restrisico: wil het bestuur die risico s accepteren? Het bestuurlijke restrisico wordt jaarlijks expliciet opgenomen in het integrale handhavingsprogramma. De taken die in deze lijst van restrisico s staan opgenomen worden voor het betreffende programmajaar niet uitgevoerd. Het bepalen van de prioriteiten geschiedt door burgemeester en wethouders en vindt zijn weerslag in het handhavingsprogramma. Hierbij zal ook aandacht worden geschonken aan de financiële aspecten, die aan handhaving zijn verbonden (wat gaat het kosten?). De leidraad bij het bepalen van de prioriteiten wordt gevormd door de verschillende aspecten, die in de wet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving zijn neergelegd en daarin ook bescherming genieten. Het gaat vooral om veiligheid, gezondheid, natuur en milieu en leefomgeving. Bij deze aspecten speelt verder mee dat deze een impact van bepaalde omvang hebben. Grote(re) en meervoudige overtredingen hebben immers een grotere uitwerking en aantasting dan kleine overtredingen. Dit neemt echter niet weg dat ook kleine(re) overtredingen aandacht behoeven en ook zullen worden aangepakt. Het gaat dan om de als zogenaamde kleine ergernissen te betitelen overtredingen, zoals hondenpoep en parkeeroverlast. Nu de gemeente Schinnen niet meer beschikt over BOA-capaciteit is de gemeente voor de aanpak van deze zaken afhankelijk van de politie geworden. Bij de politie hebben dit soort zaken echter weinig tot geen prioriteit, maar omdat dit soort overtredingen deel uitmaken van het basispakket, zoals 16

17 omschreven in het Beleidsplan Politie, wordt in heterdaadsituaties zo veel als mogelijk hiertegen handhavend opgetreden Bestuurlijke vaststelling Het beleidsplan Integrale Handhaving wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Het jaarlijks integraal handhavingsprogramma wordt vastgesteld door het college en wordt ter kennis gebracht van de raad. Indien de situatie daar om vraagt zal het college het programma tussentijds bijstellen. Wanneer daarmee financiële gevolgen gepaard gaan zal dit ter goedkeuring worden voorgelegd aan de raad. 4.3 Jaarlijks integraal handhavingsprogramma Aan de hand van de probleemanalyse en de prioriteitenstelling zal per jaar een integraal handhavingsprogramma worden opgesteld voor de beleidsvelden ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, (brand)veiligheid, APV en bijzondere wetten, waarin concreet wordt aangegeven wat de te bereiken doelen voor het desbetreffende jaar zijn en welke acties zullen worden ondernomen om die doelen te bereiken. Hierbij zijn de doelstellingen en prioriteiten die in het handhavingsbeleid zijn opgenomen leidend Voorgenomen activiteiten De voorgenomen activiteiten uit het handhavingsprogramma zullen in de eerste plaats realistisch moeten zijn in relatie tot de beschikbare uren en beschikbare capaciteit. Hiervoor is benodigd dat inzicht bestaat in de huidige capaciteit, die voor handhaving beschikbaar is. Ook moet duidelijk zijn hoeveel uren per actie te verwachten zijn. Zijn de uren en capaciteit niet toereikend om de voorgenomen activiteiten uit te voeren, dan zal een keuze moeten worden gemaakt hetzij voor (tijdelijke of permanente) uitbreiding van de capaciteit, hetzij voor bijstelling van de te ondernemen activiteiten. De activiteiten zullen worden gedestilleerd uit de preventieve en repressieve handhaving. In hoofdstuk 5 worden de instrumenten om te komen tot naleving van de regels beschreven. De toe te passen instrumenten zullen op de jaarlijks gestelde doelen worden afgesteld. 17

18 De gemeente zal in haar handhavingsprogramma ca. 10% van haar beschikbare personele capaciteit reserveren voor onvoorziene zaken die zich jaarlijks voor doen. Op deze wijze leiden deze onvoorziene zaken niet direct tot bijstelling van het programma. Om te komen tot resultaatsoptimalisatie zal een bepaalde aanpak, een zekere strategie worden gekozen. Bij handhaving staat de nalevingsstrategie centraal. Hierin is opgenomen welke activiteiten worden ondernomen om te komen tot naleving van de regels. De nalevingsstrategie kan op zijn beurt worden onderverdeeld in de volgende strategieën: A. Preventiestrategie; B. Toezichtstrategie; C. Sanctiestrategie; D. Gedoogstrategie (zie par. 5.3). De gemeente Schinnen zal een combinatie van deze strategieën toepassen, opdat het resultaat zo groot als mogelijk zal zijn. De strategieën zijn nader uitgewerkt in bijlage Afstemming met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingspartners Omdat de integrale handhaving zich uitstrekt tot andere bestuursorganen en strafrechtelijke instanties moet ook aandacht worden geschonken aan de afstemming met deze partners. Daarbij moet onder andere aandacht worden besteed aan de prioriteiten en doelstellingen, die ieder van de partners heeft, aan (gezamenlijk) toezicht, periodiek overleg, en de in te zetten instrumenten. De samenwerking zal zich vooral manifesteren op het gebied van controle en toezicht. Elk der handhavingspartners heeft zijn eigen bevoegdheden en middelen en daartoe behoren ook toezichthouders. Door controle en toezicht op bepaalde gebieden integraal op te pakken kan efficiencywinst worden geboekt. Controle en toezicht kunnen in gezamenlijkheid met toezichthouders van andere handhavingsinstanties worden uitgevoerd, waardoor specifieke kennis en kunde van toezichthouders wordt gebundeld en daardoor een compleet beeld van de onderzochte situatie wordt verkregen. Daarnaast is het mogelijk om voor elkaar toezicht 18

19 uit te oefenen. Een gemeentelijke toezichthouder kan, wanneer hij een illegale situatie op strafrechtelijk gebied constateert, dit doorgeven aan politie en justitie. Om dit zo optimaal te doen, is het van belang te weten waar de prioriteiten liggen, zodat duidelijk is waarop bij controle en toezicht moet worden gelet. Het onderhavige beleid met daaraan gekoppeld het jaarlijkse uitvoeringsprogramma moeten bij de andere partners bekend zijn. Over de uitvoering van het programma moeten dus heldere afspraken worden gemaakt met die partners. Gelet op de integrale benadering van handhaving zal de gemeente Schinnen op structurele basis overleg hebben met de volgende disciplines en organisaties: Sector Publiek Sector Ontwikkeling en Beheer Regio Westelijke mijnstreek Gemeenten in de regio Zuid-Limburg Brandweer Zuid Limburg Politie; Openbaar Ministerie; Provincie; Waterschap; De gemeente Schinnen zal in het Regionaal Overleg Integraal Toezicht (ROIT) en met de provincie Limburg, het Waterschap Roer en Overmaas en het OM afspraken maken, opdat de handhaving een zo optimaal resultaat (zijnde naleving van de regels) zal hebben. Het is van het grootste belang, dat voornoemde handhavingspartners wederzijds informatie kunnen uitwisselen. Een goede ICT- infrastructuur is daarbij onmisbaar. In dat opzicht beschikt de gemeente Schinnen nog niet over een integraal registratiesysteem. 4.4 Monitoring Monitoring is bedoeld om na te gaan of de uitgevoerde acties ook tot het gewenste resultaat leiden en de handhavingsdoelstellingen worden bereikt. Momenteel worden de resultaten en 19

20 voortgang van het handhavingsprogramma niet bewaakt middels een geautomatiseerd systeem. Een computerprogramma van Centric wordt gebruikt voor de registratie van het vergunningenproces en voor de registratie toezicht- en handhavingsactiviteiten. Bewaking van voortgang en resultaten Op basis van de monitoring kan de voortgang van iedere aparte handhavingsactie worden gevolgd en wat daarvan de uiteindelijke uitkomst is. Ook de voortgang en de resultaten van de diverse acties krijgen een plaats in de monitoring. Op die manier kan duidelijk worden gemaakt hoe de voortgang loopt en is verlopen, waarbij kennis wordt vergaard over hoe lang een bepaald traject heeft geduurd en of er al dan niet oponthoud is geweest. Het spreekt voor zich dat ook de resultaten moeten worden bewaakt. Deze zijn immers bepalend voor het beoordelen of de doelstellingen worden gehaald. De bewaking van de resultaten en de voortgang van de uitvoering van het programma en het bereiken van de doelstellingen geschiedt momenteel voor het onderdeel milieu via Excel. Voor de overige beleidsvelden vindt monitoring nog niet plaats. 4.5 Periodieke evaluatie en rapportage Twee keer per jaar, middels de BURAP, kan worden aangegeven of de uitvoering van de in het uitvoeringsprogramma opgenomen activiteiten op schema ligt en in hoeverre deze bijdragen aan het bereiken van de gestelde doelen. Alleen afwijkingen worden gerapporteerd. In de rapportage staat het bereiken van de gestelde doelen centraal, niet alleen voor de desbetreffende periode, maar ook in zijn algemeenheid. Daarin worden ook de voorgenomen activiteiten in relatie tot de prioriteitenstelling opgenomen en de uitvoering van de afspraken met de andere handhavingspartners. 20 Jaarverslag Burgemeester en wethouders brengen op basis van de evaluatie en rapportage een jaarverslag uit, dat zij ter kennis brengen van de gemeenteraad. Het jaarverslag geeft het beeld weer van hoe uitvoering is gegeven aan het handhavingsbeleid en wat de uitkomsten

21 daarvan zijn. De verantwoording van inzet, prestaties en resultaten vindt plaats conform de eisen zoals opgenomen in de Wabo en het hierbij behorende Bor en Mor. Dit houdt in dat verantwoording wordt afgelegd over: - de geformuleerde doelstellingen. - de afspraken die in het kader van de bestuursovereenkomsten zijn gemaakt. - Prestaties handhaving, zoals aantal controles per categorie, de mate waarin de toezicht- en sanctiestrategie is toegepast, de realisatie van geplande bezoekfrequenties, tijdigheid van hercontroles, tijdigheid versturen controleverslag en brief, het naleefgedrag en de evaluatie van de handhavingsresultaten uitmondend in verbeteringen ten aanzien van de handhavings(beleids)cyclus. - Terugkoppeling van resultaten en aanbevelingen. Voor zover het verloop niet zo is geweest als van tevoren werd aangenomen, zal een bijstelling aan de een of andere kant moeten worden doorgevoerd. De bijstelling zal alsdan of betrekking hebben op de doelstellingen met daaraan gekoppeld de prioriteitenstelling of op de uitvoering in ruime zin. Onder dit laatste kunnen onder meer worden gevangen de toe te passen strategie, de te hanteren instrumenten en de in te zetten capaciteit. 5 Handhavingsinstrumenten In het vorige hoofdstuk zijn de strategieën genoemd, die kunnen worden aangewend om de gestelde doelen te bereiken. In dit hoofdstuk worden de toe te passen handhavingsinstrumenten nader uit de doeken gedaan. Om ervoor te zorgen dat de regels worden nageleefd, staan verschillende instrumenten ter beschikking. Daarbij gaat het niet alleen om instrumenten, waarmee daadwerkelijk handhavend kan worden opgetreden, maar ook om instrumenten en manieren, die eveneens tot het gewenste resultaat leiden zonder dat feitelijk handhavend optreden hoeft te worden aangewend. In het navolgende komen deze instrumenten aan bod, waarbij de instrumenten in twee delen kunnen worden opgesplitst, te weten preventieve handhaving en repressieve handhaving. Preventieve handhaving doet zich voor voordat sprake is van een overtreding. Repressieve handhaving komt aan bod, wanneer de overtreding (nog) gaande is. 21

22 5.1 Preventieve handhaving Bij preventieve handhaving gaat het niet om daadwerkelijk handhavend optreden, maar om acties die erop zijn gericht om te komen tot naleving van de regels, waarbij feitelijk handhavend optreden nu juist wordt voorkomen. Manieren om preventief op te treden zijn gelegen in deregulering, handhaafbaarheid van regels en communicatie en voorlichting. Ook het uitoefenen van toezicht kan als een vorm van preventief handhaven worden aangemerkt Deregulering Deregulering houdt het schrappen in van regels. Logischerwijs gaat het daarbij om regels, waarvan de betekenis verloren is gegaan of die conflicteren met andere regels of door het bestuur als niet (meer) zinvol worden aangemerkt. De gemeente Schinnen is in 2007 gestart met het project deregulering. Hierbij is gebruik gemaakt van de gedereguleerde model verordeningen van de VNG. Voor de vergunningen uit de APV is het dereguleringstraject inmiddels doorlopen. Een voortdurend kritisch bezien van de regelgeving binnen de APV behoort evenwel tot de taak van het gemeentebestuur. Vanuit de handhaving kan een sturende rol uit gaan in het dereguleren van overbodige en/of niet handhaafbare regels. Het is de bedoeling om alleen regels te hebben, die een nut en noodzaak hebben. Alleen deze regels verdienen handhaving. Gelet hierop zullen nut en noodzaak van gemeentelijke regels in de jaarlijks te houden evaluatie moeten worden meegenomen. Op die manier kan worden bezien of de eigen regels nog actueel zijn en een toegevoegde waarde hebben of dat zij moeten worden aangepast, dan wel geschrapt. Het in de gaten houden van de eigen regels en de eventuele bijstelling daarvan kunnen worden gezien als intern preventief handhaven Handhaafbaarheid van regels In het verlengde van het voorgaande moeten de geldende regels ook afdwingbaar en handhaafbaar zijn. Wanneer de regels een onduidelijke norm stellen, dan zullen deze moeten worden aangepast. Anders dan bij deregulering hebben de regels hier wel een 22

23 toegevoegde waarde, maar is de redactie van die regel en de daarbij behorende norm niet eenduidig. Om de handhaafbaarheid van (beleids)regels te vergroten is het van belang dat er een goede interne afstemming plaats vindt tussen degene die de regels opstelt en de handhaver hiervan. In dit kader is het van groot belang om een handhaafbaarheidstoets uit te voeren bij nieuwe of te wijzigen normstelling in bestemmingsplannen, verordeningen en vergunningvoorschriften. Dit zal bij de jaarlijks te houden evaluatie moeten worden meegenomen. Daarbij gaat het niet alleen om de eigen gemeentelijke regels, maar ook om regels van andere overheden en bestuursorganen. Hoewel ten aanzien van de regels van anderen niet direct verandering in die regels kan worden gebracht, kan de gemeente wel het bevoegde bestuursorgaan attent maken op die gebrekkige regel en daarmee (indirect) trachten de regel te laten aanpassen. Daarnaast zal geen handhaving van die regel worden aangewend, totdat deze eenduidig en handhaafbaar is. Ook het in ogenschouw nemen van de handhaafbaarheid van de regels is te beschouwen als intern preventief handhaven Communicatie en voorlichting In het streven naar naleving van de regels kan een grote slag worden gewonnen met communicatie en voorlichting. Immers, vaak is onwetendheid en onbekendheid met de regels de oorzaak van niet naleving van die regels. Het is algemeen bekend dat de regeldruk (veelal onder Europese invloed) in de laatste jaren sterk is toegenomen. Het is dan ook niet zo vreemd dat burgers, bedrijven en instellingen niet van alle regels op de hoogte zijn. Daar komt nog bij dat de regels onderhevig zijn aan verandering. Binnen een paar jaar zijn tal van regels veranderd en aangepast. Denk hierbij aan de Woningwet en het Bouwbesluit, de Wro, 23

24 het Activiteitenbesluit, de Wet luchtkwaliteit en de Wet op de archeologische monumentenzorg en de Wabo. Omdat al deze wet- en regelgeving vooral de gemeente treft en daarmee ook haar ingezetenen, is het van belang dat de gemeente de burgers, bedrijven en instellingen actief informeert en voorlicht over de van toepassing zijnde regels. Door vergroting van de bekendheid met de regels zal overtreding daarvan wegens onbekendheid met die regels worden weggenomen. Een goede communicatie en voorlichting zijn daarvoor onontbeerlijk. Dit instrument is te kwalificeren als externe preventieve handhaving. Om de bekendheid van en met de regels te bewerkstelligen zijn de volgende aspecten daarbij van belang: communicatiedoel, doelgroepen en communicatiemiddelen. A. Communicatiedoel Het beoogde doel, dat via communicatie en voorlichting in de eerste plaats moet worden bereikt is het creëren van bewustwording bij burgers, bedrijven en instellingen. Zij moeten zich (meer) ervan bewust zijn dat bepaalde regels en daaraan gekoppeld bepaalde normen gelden en wat deze inhouden. Daarmee wordt ook de nodige duidelijkheid over de regels c.a. geboden. Verder moet ook het besef bestaan dat de gemeente bij niet naleving van die regels een actief handhavingsbeleid erop nahoudt en welke gevolgen dit voor de overtreder met zich kan brengen. Verder is het een doel om drempelverlaging te bereiken, in de zin dat burgers, bedrijven en instellingen weten dat de gemeente Schinnen voor hen bereikbaar is. Het besef dat de gemeente een dienstverlenende organisatie is en dat zij ook qua informatieverschaffing op het gebied van de geldende regels open staat, moet worden vergroot. B. Doelgroepen In de eerste plaats is het van belang om wegens de hiervoor genoemde redenen de burgers, bedrijven en instellingen via communicatie en voorlichting te bereiken. In de tweede plaats kunnen ook de externe partners op het gebied van handhaving, zoals de provincie, het waterschap, het ministerie van VROM en politie en justitie, via communicatie en voorlichting op de hoogte worden gebracht van de manier waarop de gemeente Schinnen zich bezig houdt met handhaving. 24

25 In de derde plaats dienen communicatie en voorlichting de interne organisatie. Ook collega s vernemen hoe handhaving in de eigen organisatie is ingebed en bij wie zij terecht kunnen voor informatie hierover. C. Communicatiemiddelen De gemeente Schinnen beschikt over een aantal communicatiemiddelen, dat voor diverse informatieoverbrenging wordt gebruikt. De communicatiemiddelen zullen ook voor het verschaffen van informatie op het gebied van handhaving worden aangewend. Deze middelen zijn de gemeentelijke website, het lokale huis-aan-huis blad Goed Nieuws, het informeren via brieven en folders en het houden van informatiebijeenkomsten. Om het nieuwe handhavingsbeleid zo effectief als mogelijk onder de aandacht te brengen kan het beste daarvan melding worden gedaan via de website en door een publicatie in Goed Nieuws. Voor inwerkingtreding van het handhavingsbeleid schrijft de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor dat dit wordt gepubliceerd. Periodiek zal een artikel in het Schinnense weekblad en op de gemeentelijke website worden gewijd aan handhaving, waarbij verschillende onderwerpen zullen worden belicht. Met name positief naleefgedrag zal meer benadrukt worden en aandacht krijgen. Jaarlijks worden activiteiten op het terrein van communicatie in het handhavingsprogramma opgenomen Mediation Vaak komen handhavingsdossiers voort uit intermenselijke problemen. De onderlinge verhoudingen zijn verstoord en vervolgens worden ruzies uitgevochten via wettelijke procedures. De gemeente wordt dan wel gebruikt om het pleit in hun voordeel te beslechten. Voor de gemeente betekent dit veel inzet en langdurige juridische procedures terwijl de kern van het probleem daarmee niet wordt opgelost. Wanneer blijkt dat sprake is van dergelijke verstoorde verhoudingen kan de gemeente Schinnen overwegen om het instrument mediation in te zetten. 25

26 5.1.5 Toezicht Bij het uitoefenen van toezicht is in het begin van dat toezicht nog geen sprake van een overtreding van de regels. Tijdens en aan het einde van het toezicht kan dit veranderen, omdat toezicht is bedoeld om na te gaan of zich strijdigheden voordoen. Door het toezicht kan het niet naleven van de regels aan het licht komen. Daarmee zit toezicht als het ware op de scheidslijn van preventief en repressief handhaven. Onder het instrument toezicht worden hier alle vormen van controles begrepen, voor zover deze betrekking hebben op milieu, bouwen, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, APV en bijzondere wetten. Het gaat niet alleen om controles, die naar aanleiding van een vergunning worden uitgevoerd, maar ook om controles waartoe geen (directe) aanleiding bestaat. Zoals vermeld is toezicht primair bedoeld om na te gaan of conform de regels wordt gehandeld. Is dat niet het geval, dan zal gebruik worden gemaakt van een van de repressieve handhavingsinstrumenten om de situatie weer in overeenstemming met de regels te brengen. Door het uitoefenen van toezicht toont de gemeente Schinnen dat zij actief met handhaving bezig is. Burgers, bedrijven en instellingen zullen zich ervan bewust zijn dat ook zij gecontroleerd kunnen worden. Dit besef zal burgers, bedrijven en instellingen ertoe bewegen om hun naleefgedrag te vergroten. Het uitoefenen van toezicht heeft als neveneffect een soort van afschrikwekkende werking en is daardoor ook te zien als een manier van preventief handhaven. 5.2 Repressieve handhaving Bij repressieve handhaving is sprake van niet naleving van een regel en is een overtreding gaande. De instrumenten zijn dan ook gericht op beëindiging van die overtreding. De instrumenten zijn verder uit te splitsen in bestuursrechtelijke handhaving, privaatrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. 26

27 5.2.1 Bestuursrechtelijke handhaving Zoals de benaming al aangeeft, is deze vorm van handhaving verankerd in het bestuursrecht. In artikel 125 van de Gemeentewet is de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang neergelegd. In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat in plaats van het toepassen van bestuursdwang de mogelijkheid bestaat om een last onder dwangsom op te leggen. Voorts is er de mogelijkheid om een (begunstigende) beschikking in te trekken. Stappenplan Voordat echter tot toepassing van de genoemde instrumenten kan worden overgegaan, moet de overtreder (en/of degene die bij machte is om een einde aan de overtreding te maken) in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze uit te brengen over de voorgenomen handhaving. Daarmee bestaat bestuursrechtelijke handhaving uit meerdere stappen. Voor deze beleidsperiode past de gemeente Schinnen het twee-stappenplan toe zoals overeengekomen in de Handhavingsstrategie Limburg. Uitgangspunt bij het handhavingstraject is dat een eenmaal gestarte procedure ook helemaal wordt doorlopen totdat de overtreding is beëindigd. Op die manier wordt gehandeld om de doelstelling tot naleving te bereiken. Controle en aanschrijving Handhaving (repressief) is eerst geboden wanneer sprake is van een overtreding van een of meerdere regels. Dat sprake is van een overtreding zal moeten worden geconstateerd. Daarbij moet een rapport worden opgesteld, waarin duidelijk is omschreven wat de feitelijke situatie is en op welke wijze deze strijdig is met de van toepassing zijnde regel(s). Foto s zijn hierbij belangrijk, ofschoon natuurlijk niet alles is vast te leggen op foto (bijvoorbeeld overtreding van geluidsvoorschriften). Naar aanleiding van de geconstateerde overtreding zal de overtreder hierop (moeten) worden aangesproken en moet hij via een brief in de gelegenheid worden gesteld om binnen een bepaalde termijn een einde te maken aan de overtreding. Leidt dit niet tot beëindiging van de overtreding, dan zal de overtreder een tweede brief krijgen waarin het toepassen van bestuursrechtelijke handhaving wordt aangekondigd en waarbij de mogelijkheid wordt geboden een zienswijze te geven. 27

28 Oplegging en uitvoering van bestuursrechtelijke handhavingsbeschikking Als de controle en de aanschrijving niet het gewenste effect sorteren, zal een bestuursrechtelijke handhavingsbeschikking moeten worden genomen. Daarbij kan worden gekozen uit het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang en het intrekken van een begunstigende beschikking. Bij dit laatste instrument geldt natuurlijk wel dat eerst een begunstigende beschikking moet zijn verleend. Ook bij het nemen van de handhavingsbeschikkingen moet een begunstigingstermijn worden geboden, waarbinnen de overtreding ongedaan kan worden gemaakt zonder dat het tot daadwerkelijk ten uitvoer brengen van de handhavingsbeschikking komt. Als de overtreding niet binnen de begunstigingstermijn is weggenomen, moet vervolgens de corrigerende actie van het desbetreffende besluit worden uitgevoerd. Dit kan inhouden het innen van verbeurde dwangsommen, het feitelijk ongedaan (laten) maken van de strijdigheid en het daadwerkelijk intrekken van de begunstigende beschikking, waarbij dit laatste nog geen einde maakt aan de overtreding. Uitgaande van het feit dat in beginsel handhavend wordt opgetreden, zal in deze situatie een vervolg worden gegeven in de vorm van het opleggen van een last onder dwangsom, dan wel door toepassing van bestuursdwang. Uitgangspunten bij toepassing van de instrumenten Dwangsom Bij het toepassen van een instrument staat voorop dat sprake dient te zijn van het meest geëigende middel. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt gekozen wanneer geen sprake is van een spoedeisend karakter of wanneer sprake is van een herhaling of voortzetting van een overtreding. Het opleggen van een last onder dwangsom zal wat dat betreft het meest voorkomende instrument zijn. Aandachtspunt bij dit instrument is het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Die moet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In de praktijk komt het erop neer dat, voor zover dat mogelijk is, moet worden bekeken welk (financieel) voordeel de overtreding oplevert. De hoogte van de dwangsom zal dit voordeel uiteraard moeten overstijgen om zodoende de overtreder te bewegen een einde te maken aan die overtreding. Er zal duidelijk moeten worden gemaakt hoe het dwangsombedrag is opgebouwd en bepaald. 28

29 Indien de dwangsom niet het beoogde effect heeft (beëindiging van de overtreding) wordt in plaats van de dwangsom bestuursdwang toegepast. Bestuursdwang Het toepassen van bestuursdwang is het zwaarste middel dat in het bestuursrecht ter beschikking staat. De overheid maakt namelijk inbreuk op het eigendomsrecht en aanverwante rechten om op die manier een einde te maken aan een strijdige situatie. Daarom zal het middel van bestuursdwang alleen worden toegepast in situaties, die daarom vragen. In zijn algemeenheid kan hierover worden opgemerkt dat het dan gaat om situaties, waarbij de veiligheid en gezondheid in het geding zijn en bij grove en grootschalige overtredingen. Ook zijn er situaties, waarbij (nagenoeg) direct ingrijpen is geboden. Ook dan zal bestuursdwang worden toegepast. In dat geval zal de daadwerkelijke actie vrijwel direct moeten worden uitgevoerd en kan deze niet vooraf in de vorm van een beschikking worden gegoten (spoedeisende bestuursdwang). Het is echter vanzelfsprekend dat zo snel als mogelijk na het toepassen van bestuursdwang alsnog een bestuursdwangbeschikking moet worden genomen. Het is verder mogelijk om de kosten van de uitvoering van bestuursdwang op de overtreder te verhalen. Uitgangspunt is dat het verhalen van de kosten in de regel zal worden toegepast. Evenals bij het opleggen van een last onder dwangsom geldt ook hier dat per geval een nadere afweging moet worden gemaakt. Intrekking begunstigende beschikking Hiervan kan alleen sprake zijn als een begunstigende beschikking is verleend en deze een relatie heeft met de overtreding(en). Het intrekken van een begunstigende beschikking maakt geen einde aan de strijdigheid, maar vergroot deze zelfs. Andere zaken, die onder de werkingssfeer van de beschikking vallen en die legitiem zijn, verliezen door de intrekking de legitimiteit. Doordat dit instrument de strijdigheid niet oplost, zal hiermee prudent moeten worden omgegaan. Resultante van de intrekking is ook dat vervolgens moet worden bezien welk instrument (bestuursdwang of dwangsom) zal worden toegepast om de strijdigheid op te heffen. 29

30 5.2.2 Strafrechtelijke handhaving Voor zover een overtreding van een regel als strafbaar feit is aangemerkt, is het eveneens mogelijk om strafrechtelijk te handhaven. Deze bevoegdheid komt toe aan het Openbaar Ministerie (OM) en kan dus niet door de gemeentelijke overheid worden aangewend. Indien de gemeente kennis neemt van een strafbaar feit doet zij daarvan aangifte. Het doen van aangifte geeft echter nog geen zekerheid van vervolging. Buitengewone opsporingsambtenaar Naast de algemene opsporingsambtenaren (veelal politieagenten) bestaan ook buitengewone opsporingsambtenaren (BOA s). De BOA s zijn alleen bevoegd tot opsporing van strafbare feiten waarvoor ze zijn aangewezen. De gemeente Schinnen beschikt zelf niet over een BOA en maakt in verband met doorgevoerde bezuinigingen ook geen gebruik meer van BOA s van de Stichting Stadstoezicht Westelijke Mijnstreek. Voor de strafrechtelijke aanpak van overtredingen is de gemeente derhalve aangewezen op de politie, waarbij in de aanpak de afspraken die gemaakt zijn in het Uitvoeringsplan Integrale Veiligheid en het Beleidsplan Politie leidend zijn. Bestuurlijke strafbeschikking De gemeente Schinnen heeft ervoor gekozen (regionaal)om gebruik te maken van het instrument bestuurlijke strafbeschikking. In het ROIT (Regionaal Overleg Integraal Toezicht) worden implementatievoorstellen hiervoor nader opgesteld. In het geval van de bestuurlijke strafbeschikking wordt een proces verbaal opgemaakt. Invordering en afhandeling van bezwaar en beroep vindt plaats door het Centraal Justitieel Invorderingsbureau (CJIB). De gemeente ontvangt per ingediend proces verbaal een vaste vergoeding. Samenloop/ flankerend beleid Bij samenloop en flankerend beleid gaat het om het naast elkaar bestaan van bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. Beide vormen van handhaving zijn naast elkaar en ook ten aanzien van eenzelfde overtreding mogelijk. Dit heeft te maken met de aard van de twee vormen van handhaving. Bestuursrechtelijke 30

31 handhaving is reparatoir van aard; het is (primair) gericht op herstel van de situatie, zodat deze in overeenstemming is met de geldende regels. Strafrechtelijke handhaving kent een punitief karakter; dit is gericht op het toevoegen van leed. Het gaat als het ware om het afstraffen van gedrag dat in strijd is met de regels. Uitgangspunt is om overtredingen van regels, die ook strafbaar zijn gesteld, in ieder geval aan het OM te melden. Met het OM zijn in het kader van de bestuursovereenkomst handhaving Limburg provinciebreed afspraken gemaakt over : Welke informatie het OM van de gemeente wenst te ontvangen en Wanneer (in welke gevallen) het OM tot vervolging zal over gaan Privaatrechtelijke handhaving De gemeentelijke overheid treedt ook vaker op als privaatrechtelijke partner. Zo is de gemeente eigenaar van diverse gronden, die worden verkocht of verpacht. Ook anderszins gaat de gemeente verschillende overeenkomsten aan. Als privaatrechtelijke partij kan ook de gemeente gebruik maken van privaatrechtelijke mogelijkheden en langs die weg handhavend optreden. De zogenaamde Windmill-doctrine vormt de maatstaf om te bepalen of het privaatrecht mag worden aangesproken om een voor de gemeente ongewenste c.q. strijdige situatie te beëindigen. Deze doctrine houdt in dat geen gebruik mag worden gemaakt van het privaatrecht wanneer hetzelfde resultaat kan worden bereikt via de bestuursrechtelijke (handhavings)weg. In een dergelijke situatie zou de publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze worden doorkruist. Omdat privaatrechtelijk handhaven niet snel kan worden gebruikt, geldt het uitgangspunt dat primair wordt ingezet op bestuursrechtelijk handhaven. 5.3 Gedogen Gedogen houdt eenvoudigweg in dat niet wordt opgetreden tegen een situatie, die strijdig is met de geldende regels. Gelet op de beginselplicht tot handhaving en de serieuze aanpak van de gemeente Schinnen van handhaving zal gedogen zich slechts in uitzonderlijke situaties (kunnen) voordoen. Uitgangspunt in de gemeente Schinnen is dat indien er gedoogd wordt, het rijksbeleid zoals vastgelegd in de nota grenzen aan gedogen als uitgangspunt wordt genomen (zie bijlage 1). Als wordt gedoogd, gebeurt dit expliciet 31

32 middels een beschikking met uitzondering van situaties waarbij de overtreding zo gering is en waarin handhavend optreden onevenredig is. Aan de gedoogbeschikking worden voorwaarden verbonden om de strijdige situatie zo kort als mogelijk te laten duren en om de afwijking van de regels tot een minimum te beperken. 32

33 6. Organisatie gemeentelijke handhaving en landelijke ontwikkelingen Het hiervoor genoemde beleid moet in de gemeentelijke organisatie worden ingebed. Daarbij gaat het om verschillende aspecten, die in dit hoofdstuk aan bod komen. Daarnaast zijn er op dit moment landelijke ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de gemeentelijke organisatie. Kort houden deze het volgende in. De gemeenten moeten met de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 voldoen aan de kwaliteitseisen voor handhaving uit de Wabo en het Bor en Mor. Daarnaast is er in 2009 een provinciebrede stuurgroep opgesteld die zich bezig houdt met het opzetten van een regionale uitvoeringsdienst voor vergunningverlening en handhaving in Limburg. 6.1 Scheiding vergunningverlening en handhaving Op grond van de Wabo (kwaliteitscriteria) dienen binnen de gemeentelijke organisatie regelingen getroffen te worden voor scheiding tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving op persoonsniveau voor de generieke deskundigheden en op objectniveau voor specialistische en juridische deskundigheden. De functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving draagt bij aan de objectiviteit van de handhaving. Op deze manier hoeft niet eenzelfde persoon, die een rol bij het verlenen van een bepaalde vergunning heeft gespeeld, nogmaals een oordeel te geven over de eventuele niet naleving van (een deel van) die vergunning. Daarnaast zijn vergunningverlening en handhaving aparte gebieden, die elk specifieke eisen stellen aan de kwaliteiten van de personen die zich hiermee bezig houden. De gemeente Schinnen heeft haar organisatie zo ingericht dat vergunningverlening en handhaving gescheiden zijn op organisatorisch en persoonsniveau. 33