Masterscriptie Bestuurskunde

Transcriptie

1 Masterscriptie Bestuurskunde Bevolkingskrimp en kantelende kaders. Onderwijs op lokaal niveau onderzocht in Zuid-Limburg Masterthesisonderwerp: bevolkingskrimp Begeleider UvT: Prof. Dr. G. Van den Brink Tweede lezer Uvt: Dr. M. Boogers Opleiding: Bestuurskunde Naam: Sandra Dircks ANR:

2 2

3 Voorwoord "Wilt gij hoog klimmen, zo gebruik uw eigen benen! Laat u niet naar boven dragen, zet u niet op een andermans rug of een andermans hoofd." - Friedrich Nietzsche- Alweer vier en een half jaar geleden begon ik met mijn studie Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Een wereld vol vrijheden ging voor me open. Met deze scriptie sluit ik mijn studie en studententijd af. Met meer zelfinzicht, een groter verantwoordelijkheidgevoel en als zelfstandig persoon kan ik tevreden achterom kijken en verder gaan. In tegenstelling tot wat Nietzsche stelt, hebben bij het tot stand komen van deze scriptie veel mensen een bijdrage geleverd, waarvoor ik ze dan ook graag wil bedanken: Jules Hinssen, voor het meedenken en het stellen van kritische vragen. Hij wist mij af te remmen waar het nodig was en te motiveren met nieuwe inzichten. Onze gesprekken waren niet alleen nuttig voor mijn scriptie, maar ook voor een beter zelfinzicht. Binnen de afdeling Strategie en Innovatie van de provincie Limburg gaat in het bijzonder mijn dank uit naar Ben van Essen, voor de werkplek bij de Provincie Limburg en zijn uitgebreide kennis van het onderwerp. Hendrik Jan van Elmpt, voor de scherpe inhoudelijke kritiek op mijn scriptie. Wim Derks, voor zijn hulp bij de afbakening van het onderzoek en bij het leggen van relevante contacten. Femke Verwest, die mij in de oriënterende fase van het onderzoek heeft geholpen aan informatie over bevolkingskrimp. Herman van der Laan, voor de mogelijkheid om gebruik te maken van het archief van Dagblad de Limburger, wat normaal voor buitenstaanders niet toegankelijk is. Peter, voor alle steun en toeverlaat. Inge, voor het nalezen op taalfouten. Mijn moeder, zussen en vrienden voor het aanhoren van al mijn scriptieverhalen. Natuurlijk wil ik ook graag de mensen bedanken die een inhoudelijke inbreng hebben gehad in deze scriptie. Dat zijn zowel de mensen die ik heb geïnterviewd als de organisaties waarvan ik informatie heb ontvangen. Sandra Dircks Tilburg, 20 maart

4 Samenvatting In deze scriptie wordt onderzocht welke omstandigheden een kantelpunt verklaren in de politieke aandachtsvorming op gemeentelijk niveau voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg? Aan de hand van een bestudering van vier case-gemeenten in Zuid Limburg, te weten: Maastricht, Sittard-Geleen, Meerssen en Nuth wordt getracht inzicht te geven in de politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs. De omstandigheden die kantelpunten voor bevolkingskrimp in het algemeen hebben veroorzaakt zijn te karakteriseren als: - persoonlijke fascinatie bevolkingskrimp - constatering financiële consequenties - constatering vertrekoverschot - partijpolitiek Confrontatie met het verschijnsel lijkt de noodzaak tot besluitvorming en de mogelijkheid om het op het netvlies van bestuurders te doen krijgen te vergroten. Voor Maastricht is er een confrontatie met een vertrekoverschot in 2005 en in Nuth wordt het college van b&w in 2008 geconfronteerd met de financiële consequenties van de bevolkingskrimp. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat voor alle gemeenten geldt dat zowel wethouders als burgemeesters in staat zijn om een kantelpunt in de aandachtvorming mogelijk te maken. Naast confrontatie lijkt er in Meerssen en Sittard-Geleen sprake te zijn van een zekere ontvankelijkheid voor kennis. Voor de gemeente Meerssen is een cursus voor burgemeesters van invloed geweest op het besluit om een raadsconferentie over het onderwerp bevolkingskrimp te organiseren in In Sittard-Geleen is dat een bijeenkomst van Groen Links geweest in Zuid- Limburg. Onderzoeksbureau Etil heeft op de bijeenkomst over bevolkingskrimp gesproken, wat er uiteindelijk toe heeft bijgedragen dat het onderwerp is opgenomen in het coalitieakkoord. Enerzijds zou dit te maken kunnen hebben met de sensibiliteit van bestuurders; de mate waarin zij gevoelig zijn voor bepaalde onderwerpen. Anderzijds zouden contextuele factoren hier een rol kunnen spelen. Op basis van een analyse van de regionale krant Dagblad de Limburger kan geconcludeerd worden dat de media-aandacht en wetenschappelijke aandacht toenemen in dezelfde periode als de kantelpunten in de politieke aandachtsvorming liggen. Bij een toename van de media-aandacht voor het onderwerp, wordt een context gecreëerd waarin een toename van de politieke aandacht te begrijpen is. 4

5 Conclusie van dit onderzoek is verder dat de theorie van Kingdon maar tot op zekere hoogte in staat was om de complexe empirische onderzoeksresultaten mee te analyseren. Om deze reden is een voorstel gedaan tot een verbeterde versie van het stromenmodel van Kingdon op basis van de empirische resultaten van het onderzoek. Uit analyse van het empirisch materiaal blijkt dat het onderscheid dat Kingdon maakt tussen de politieke stroom en de beleidsalternatieven stroom problematisch is. Politieke gebeurtenissen blijken namelijk invloed te hebben op de ontwikkeling van beleidsalternatieven. Veranderingen in het politieke klimaat (meer linkse partijen in de coalitie) en politieke sleutelpersonen (een burgemeester met een persoonlijke fascinatie voor het verschijnsel), zorgen er voor dat nieuwe beleidsvoorstellen worden gedaan. Om deze reden zijn de politieke gebeurtenissenstroom en de alternatieve stroom samengevoegd in het nieuwe model. Daarnaast lieten empirische gegevens zien dat de stromen van Kingdon niet toereikend waren voor de analyse van de omstandigheden en het kantelpunt van de gemeenten. Uit de verzamelde data kwam naar voren dat een constante stroom aan informatie: cijfers van het CBS, wetenschappelijke publicaties, krantenartikelen en dergelijke op het kantelmoment samenkomen met de andere stromen van Kingdon. Een extra stroom is daarom aan het model van Kingdon toegevoegd, te weten de kennisstroom 5

6 6

7 Inhoud INHOUD... 7 HOOFDSTUK 1: INLEIDING AANLEIDING PROBLEEMSTELLING Doelstelling Vraagstelling Toelichting op de vraagstelling ONDERZOEKSOPZET Operationalisering van de vraagstelling Bronnen Casestudy Analysemethode MAATSCHAPPELIJKE EN WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE HOOFDSTUKINDELING HOOFDSTUK 2: DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN EN ONDERWIJS DEMOGRAFISCHE ONTWIKKELINGEN EN ONDERWIJS VERANDERING VAN ZIENSWIJZE: VAN GROEI NAAR KRIMP GEVOLGEN VOOR ONDERWIJS HOOFDSTUK 3: POLITIEKE AANDACHTSVORMING AANDACHTSVORMING CONCEPTUEEL MODEL VOOR DE ANALYSE VAN BESLUITVORMING Problemen Ontwikkeling beleidsalternatieven Politieke gebeurtenissen Kennis Critici over Kingdon MEDIA AANDACHT EN WETENSCHAPPELIJKE AANDACHT HOOFDSTUK 4: KANTELPUNT IN DE AANDACHTSVORMING VOOR MEERSSEN, NUTH, MAASTRICHT EN SITTARD-GELEEN MAASTRICHT Kantelpunt Momenten vóór het kantelpunt Momenten na het kantelpunt SITTARD-GELEEN Kantelpunt Momenten vóór het kantelpunt Momenten na het kantelpunt MEERSSEN Kantelpunt Momenten vóór het kantelpunt Momenten na het kantelpunt NUTH Kantelpunt Momenten vóór het kantelpunt Momenten na het kantelpunt HOOFDSTUK 5: CONCLUSIE EN DISCUSSIE BRONNENLIJST BRONNENLIJST CASES

8 BIJLAGE I BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT BIJLAGE II INWONERAANTALLEN GEMEENTEN ZUID LIMBURG BIJLAGE III TOPICLIJST INTERVIEWS BIJLAGE IV BEVOLKINGSONTWIKKELING PER GEMEENTE BIJLAGE V CODERING KRANTENONDERZOEK BIJLAGE VI DOCUMENTENANALYSE: GEMEENTE MEERSSEN TER ILLUSTRATIE

9 Hoofdstuk 1: Inleiding 1.1 Aanleiding Structurele bevolkingsdaling; een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers : de titel van het onderzoeksrapport van Derks, Hovens en Klinkers (2006) naar aanleiding van het verschijnsel bevolkingsdaling waarmee Nederland in toenemende mate geconfronteerd zal gaan worden. De Nederlandse bevolking is aan het krimpen: het aantal geboortes neemt af, meer mensen overlijden als gevolg van de vergrijzing en er komen minder mensen bij als gevolg van een negatief migratiesaldo. Bepaalde regio s hebben al te maken met krimp terwijl voor andere regio s geldt dat een zekere groei nog mogelijk is. Regio s die al te maken hebben met de gevolgen van deze krimp of er op korte termijn mee te maken zullen krijgen, zijn West Vlaanderen, Oost Groningen en Zuid Limburg. Eén van de beleidsvelden die als eerste door de bevolkingskrimp geraakt wordt, is het onderwijs. Als er minder kinderen geboren worden en meer kinderen met hun ouders wegtrekken uit de perifere gebieden van ons land, dan heeft dat gevolgen voor scholen en in eerste instantie het primair onderwijs. Gemeenten kennen opheffingsnormen indien onder de grens van een vastgesteld minimum aantal leerlingen wordt gekomen. Schoolsluitingen en samenvoegingen van scholen zorgt er voor dat de afstand tot een school in een krimpgemeente vergroot wordt. Daarnaast zal het moeilijker worden om aan voldoende gekwalificeerde docenten te komen. Toch hoeft een krimpende bevolking op zich geen probleem te zijn: het zou positieve gevolgen kunnen hebben voor het aantal files, voor de belasting van natuur en milieu en voor de werkgelegenheid (Derks: 2006, p 29). Een toekomstige grootschalige leegstand van woningen boezemt echter angst in, maar zijn dit reële verwachtingen? Derks (2006) en Verwest (2006) geven aan dat bevolkingskrimp helemaal geen probleem is en dat de dynamiek van toe- en afname juist gezond is, zij het dat beleidsmakers en bestuurders zich voldoende bewust zijn van het fenomeen en er juist op anticiperen. De reacties van beleidsmakers op (toekomstige) bevolkingskrimp zijn uiteenlopend. Uit onderzoek blijkt dat beleidsmakers een rouwproces doormaken, waarbij ontkenning en afwijzing achtereenvolgens plaats maken voor verzet, en tenslotte acceptatie (Derks et al.: 2006). Hinssen en Derks spreken in het artikel afkicken van de groei (2008), van bestuurlijke reflexen en hebben hier in de provincie Limburg onderzoek naar gedaan. De volgende vijf lokale 9

10 bestuurlijke reflexen op maatschappelijke effecten van demografische ontwikkeling hebben zij waargenomen: 1. Ontkenning. Ons gebeurt dat niet oftewel we accepteren de krimp niet. 2. Een tweede reflex is de vlucht voorwaarts. Het beste antwoord op krimp is inzetten op groei oftewel als het economisch goed gaat, zullen de mensen vanzelf naar het gebied komen. 3. Een derde reflex is de oplossing komt van buiten. Woonmigratie richting Limburg. 4. Een vierde reflex is wij eerst. Kennelijk bestaat de opvatting dat we werken voor het eigen territorium in plaats van voor de burgers. 5. Een vijfde reflex is dan maar meer kinderen. Er zijn dus indicaties dat in de praktijk uiteenlopend op demografische krimp wordt gereageerd. Dit betekent dat er veel tijd zit tussen het moment dat er kennis over het fenomeen wordt opgedaan en het moment dat het onderwerp politieke aandacht krijgt, oftewel op de politieke agenda komt en actief opgepakt wordt. Voor deze observatie zou een verklaring kunnen worden gezocht in de literatuur over beleidsvorming. Kingdon (1984) legt het proces van agenda -en beleidsvorming uit aan de hand van een stromenmodel waarbij een drietal stromen op een bepaald moment aan elkaar gekoppeld worden door een entrepreneur, waardoor nieuw beleid wordt gecreëerd (Van Gestel 1996). De drie stromen die Kingdon (1984) onderscheidt, zijn de problemenstroom, alternatievenstroom en politiek-bestuurlijke stroom. De stromen ontwikkelen zich onafhankelijk van elkaar voordat er koppeling plaats vindt (Kingdon: 1984). Tegenstanders van Kingdon (1984) aanhangers van rationele besluitvormingsmodellen van Etzioni en Lindblom- zien de agendavorming veel meer als een incrementeel proces waarbij alternatieven tegen elkaar worden afgewogen en stapsgewijs een beleidsagenda tot stand komt (Etzioni: 1967 en Lindblom: 1959). Daarnaast lijkt het denken in termen van bevolkingsgroei bij beleidsmakers en bestuurders momenteel dominant te zijn. Zo dominant dat de Raad voor de financiële verhoudingen in haar rapport over bevolkingsdaling van een heersend paradigma spreekt. Volgens de Raad moet er een paradigmawisseling plaats gaan vinden van groeidenken naar krimpdenken om effectief in te kunnen spelen op toekomstige gevolgen van dit verschijnsel (2008, pp.34-36). Bestuurders bezitten beperkte capaciteit en tijd en kunnen niet elk maatschappelijk probleem even veel aandacht geven. De wijze waarop zij prioriteiten stellen is vaak onzichtbaar voor de buitenwereld. Hoe komen problemen opeens hoog op de politieke -en maatschappelijke agenda? Inzicht in deze politieke aandachtsvorming is belangrijk voor probleemoplossingen. In de 10

11 discussie over bevolkingskrimp ontbreekt momenteel het politieke aandacht element en de wijze waarop deze ontstaat nog. Zoals aangegeven, kan politieke aandacht voor iets zichtbaar worden doordat het onderwerp door een bestuurder op de politieke agenda gezet wordt en er een besluit genomen kan worden. Dit kan als een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming beschouwd worden. Politieke aandacht kan onder andere beïnvloed worden door de mediaaandacht, wetenschappelijke aandacht of andere vormen van kennisoverdracht zoals een werkbezoek of een conferentie dat het onderwerp onder de aandacht brengt. Kingdon (1984) noemt een aantal stromen die elkaar toevallig kruisen waardoor een probleem op de agenda komt, te weten een problemenstroom, een politieke gebeurtenissen stroom en een beleidsalternatieven stroom. Maar wat zijn nu de omstandigheden die ervoor zorgen dat politieke aandacht ontstaat? Het verschijnsel van politieke aandachtsvorming zal worden onderzocht ten aanzien van het onderwerp bevolkingskrimp en onderwijs. 1.2 Probleemstelling In deze paragraaf wordt de probleemstelling uiteengezet. Daartoe volgt hieronder allereerst de doelstelling van het onderzoek Doelstelling Dit onderzoek wordt geschreven in de vorm van een scriptie en is daarmee een leeronderzoek (Verschuren: 1994, pp ). Er kan binnen dit onderzoekstype een onderscheid gemaakt worden tussen een kennisdoel en een leerdoel. Het leerdoel is de verwerving van onderzoeksvaardigheden in de opzet en uitvoer van dit onderzoek. Daarnaast is er een kennisdoel, te weten: het verkrijgen van inzicht in het ontstaan van politieke aandachtsvorming voor het fenomeen bevolkingskrimp en haar gevolgen voor onderwijs door een exploratief onderzoek. Dit inzicht zal worden verkregen door het bestuderen van literatuur en het genereren van hypotheses aan de hand van een analyse van cases. Op basis van de uitkomsten van de analyses zullen uitspraken gedaan worden over de wijze van besluitvorming (rationeel/dynamisch) en kan inzicht worden verkregen in de aandachtsontwikkeling van bestuurders voor bevolkingskrimp. 11

12 1.2.2 Vraagstelling Uit bovenstaande doelstelling volgt de onderzoeksvraag: Welke omstandigheden verklaren een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming op gemeentelijk niveau voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg? Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden worden de volgende deelvragen gesteld: 1. Wat is bevolkingskrimp? 2. Hoe kan met behulp van de theorie van Kingdon over agenda -en beleidsvorming een kantelpunt in politieke aandachtsvorming worden beschreven of verklaard? Politieke aandachtsvorming ten aanzien van bevolkingskrimp en onderwijs in de Zuid Limburgse gemeenten Maastricht, Nuth, Meerssen en Sittard-Geleen binnen de periode : 3a. Welke probleempercepties bestaan er ten aanzien van bevolkingskrimp en haar onderwijsgevolgen? 3b. Welke beleidsalternatieven en oplossingsrichtingen worden er geformuleerd ten aanzien van bevolkingskrimp en haar onderwijsgevolgen? 3c. Welke politieke gebeurtenissen zijn van invloed geweest op het besluit/de totstandkoming van het agendastuk? 3d. Welk(e) kantelpunt(en) in de politieke aandachtsvorming is/zijn aan te wijzen binnen de periode ? Om de deelvragen en de onderzoeksvraag te beantwoorden, wordt de literatuur besproken. De theoretische inzichten worden vervolgens aan empirische observaties gekoppeld. 12

13 1.2.3 Toelichting op de vraagstelling Hieronder volgt een definiëring van de belangrijkste begrippen die volgen uit de vraagstelling: Politieke aandachtsvorming wordt in dit onderzoek gedefinieerd als de ontwikkeling van belangstelling onder bestuurders voor een bepaald probleem of verschijnsel. Aandachtsvorming van bestuurders kan tot uiting komen in een agenda of in besluiten, waar de prioritering voor bepaalde problemen zichtbaar wordt en naar aanleiding waarvan een besluit kan worden genomen. De politieke aandachtsvorming is onderzocht voor de periode omdat het op basis van oriënterende gesprekken aannemelijk was dat de te onderzoeken gemeenten tussen deze periode een kantelpunt in de aandachtsvorming hadden gehad. Met een kantelpunt wordt gedoeld op een verandering/omslag in de tijd, waarbij het ene moment zich kenmerkt door het ontbreken van politieke aandacht en er op een ander moment, als gevolg van nader te onderzoeken omstandigheden, wel sprake is van politieke aandacht en een besluit is genomen. Het gaat hier om het moment waarop een besluit genomen wordt waarin krimp wordt geconstateerd en actie wordt ondernomen ten aanzien van de krimp. Onder probleempercepties wordt verstaan: alle verschillende zienswijzen op vraagstukken binnen de samenleving (Klink: 2000, p. 8). Met beleidsalternatieven wordt bedoeld: het geheel aan mogelijke benaderingswijzen en oplossingsrichtingen die door het netwerk van actoren wordt geformuleerd, wat uiteindelijk tot een lijst van beleidsvoorstellen leidt (Klink: 2000, p. 9). Politieke gebeurtenissen zijn onder meer verkiezingen, campagnes, demonstraties en rampen. Belangrijke elementen zijn het politieke klimaat, de georganiseerde politieke krachten, de wisseling van bewindspersonen en topambtenaren en de bevoegdhedenverdeling onder verschillende ambtelijke diensten (Klink: 2000, p. 10). Onder het gemeentelijk niveau wordt het van burgemeester en wethouders (college van b&w) verstaan. De focus ligt daarbij specifiek op de burgemeester, aangezien deze vaak een langere bestuursperiode dan 4 jaar kan overzien en daarmee een helikopterview aan kan nemen ten aanzien van het onderzoeksonderwerp. Daarnaast is de wethouder met onderwijsportefeuille van groot belang omdat het beleidsterrein onderwijs deel uitmaakt van zijn takenpakket. Met media aandacht en wetenschappelijke aandacht worden publicaties over bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen in achtereenvolgens de media of de wetenschap bedoeld. Onder mediaaandacht wordt hier publicaties in het regionale dagblad Dagblad de Limburger verstaan. Voor 13

14 wetenschappelijke publicaties is gekeken naar rapporten van expertorganisaties, namelijk de Nederlandse Vereniging voor Demografie, het Ruimtelijk Planbureau en adviesorganisaties. Bevolkingskrimp is een demografisch verschijnsel dat bepaald wordt door geboorte, sterfte en migratie (verschil emigratie en immigratie). Er is sprake van bevolkingskrimp als een bevolkingspopulatie afneemt als gevolg van een stijgend sterfteoverschot (meer sterftes dan geboorten), in combinatie met een negatief migratiesaldo binnen een bepaald gebied (CBS: 2006, pp. 2-3). Onderstaand figuur geeft dit schematisch weer. GEBOORTE Dalend STERFTE Stijgend MIGRATIESALDO BINNENLAND Negatief MIGRATIESALDO BUITENLAND Sinds eeuwwisseling (sterk) negatief GEBOORTEOVERSCHOT NATUURLIJKE AANWAS Vanaf 2004 structureel negatief in Limburg MIGRATIESALDO TOTAAL Sinds eeuwwisseling (sterk) negatief in Limburg BEVOLKINGS ONTWIKKELING Overgang van groei naar krimp in 2002 voor Limburg Figuur 1: Elementen Bevolkingsontwikkeling (Provincie Limburg: 2008, p. 5) In de komende twintig jaar zal het aantal Nederlandse regio s en gemeenten dat te maken krijgt met teruglopende bevolkingsaantallen, fors toenemen. Er worden minder kinderen geboren, een groter aantal mensen zal sterven en (selectief) migreren. Niet alleen aan de randen van Nederland, maar in heel het land zullen gemeenten worden geconfronteerd met demografische krimp. Voor Zuid Limburg zal zowel het aantal huishoudens als het aantal personen per huishouden af gaan nemen. Dat zal tot gevolg hebben dat de samenstelling van de bevolking verandert (bijvoorbeeld minder kinderen, meer ouderen en veranderingen in de grootte van bepaalde etniciteiten in ons land) (Dam et al.: 2006, p. 9). Een afnemend aantal kinderen heeft gevolgen voor het onderwijs in Nederland. 14

15 1.3 Onderzoeksopzet Operationalisering van de vraagstelling Dit onderzoek is explorerend van aard (Baarda: 2005, p.96), omdat over politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs nog weinig bekend is. De ontwikkeling van hypothesen ten aanzien van politieke aandachtsvorming staat hierbij voorop. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is gebruik gemaakt van gegevens die verkregen zijn op basis van triangulatie; het gebruik maken van meerdere methoden en technieken om een onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden (Hakvoort: 1996, p. 131). Triangulatie is hier toegepast in de materiaalverzameling, er is gebruik gemaakt van verschillende bronnen om het onderzoeksdoel te kunnen bereiken. Bronnen die gebruikt zijn: - Interviews: met gemeentebestuurders, schoolbestuurders primair en secundair onderwijs en beleidsmedewerkers onderwijs van de onderzochte gemeenten. - Kranten: publicaties over bevolkingskrimp en onderwijs in Dagblad de Limburger. - Cijfers: statistieken over bevolkingsontwikkeling (geboorte, sterfte en migratie) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). - Wetenschappelijke rapporten: wetenschappelijke rapporten van expertorganisaties: De Nederlandse Vereniging voor Demografie, Ruimtelijk Planbureau en adviesorganisaties. - Documenten: coalitieakkoorden, toekomstvisies en integrale huisvestingsplannen. In de volgende paragrafen zal het gebruik van de verschillende bronnen verder worden toegelicht Bronnen Kranten Er is vooral gekeken wat er over het betreffende onderwerp is geschreven in de vakliteratuur en in welke mate de media en de wetenschap aandacht besteden aan het verschijnsel. Om te bezien hoe de aandacht voor bevolkingskrimp en onderwijs zich in de media heeft ontwikkeld is gekozen voor de regionale krant. 80,5 procent van de krantenoplage in Limburg bestaat uit regionale kranten, waarvan Dagblad De Limburger het meest gelezen regionale dagblad is binnen de provincie (oplage van kranten in 2007). 1 Voor de periode zijn de artikelen uit deze krant elektronisch beschikbaar via het computerprogramma Lexis Nexis. Voor de periode is gebruik gemaakt van het digitaal archief van Dagblad de 1 gerangschikt per provincie, geraadpleegd op

16 Limburger. Vanwege de omvang van het databestand zijn alleen de onderwerpen die met bevolkingskrimp te maken hebben gecodeerd (zie bijlage IV). Cijfers Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is een Zelfstandig Bestuursorgaan dat de taak heeft om gegevens te verzamelen en bewerken en daarnaast statistieken te publiceren ten behoeve van wetenschap, praktijk en beleid. 2 Met behulp van het programma Statline op de website van het CBS zijn statistieken van bevolkingsontwikkeling (geboorte, sterfte en migratie) tussen 2000 en 2009 opgevraagd (zie paragraaf 1.3.3). De historische weergave van de bevolkingsontwikkeling in de te onderzoeken gemeenten tussen 2000 en 2009 zal naast de politieke aandachtsontwikkeling in deze periode worden gehouden om deze laatste beter te kunnen begrijpen. Wetenschappelijke rapporten Daarnaast is een systematische literatuurstudie verricht om inzichtelijk te krijgen hoe de wetenschappelijke aandacht voor dit onderwerp zich over de afgelopen negen jaar ontwikkeld heeft. Hierbij is gekeken naar wetenschappelijke rapporten van expertorganisaties. Hier is voor gekozen omdat betogen, uiteenzettingen en andere publicaties minder diep en uitgebreid op het onderwerp ingaan. Hierbij is gebruik gemaakt van een bibliotheek over bevolkingskrimpliteratuur op de website Met expertorganisaties wordt bedoeld: de Nederlandse Vereniging voor Demografie, Ruimtelijk Planbureau en andere wetenschappelijke adviesorganisaties. Open-interviews Voor de te onderzoeken gemeenten is getracht te achterhalen welke omstandigheden een kantelpunt in de politieke aandachtsvorming laten zien voor onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp binnen de periode 2000 tot 2009 in Zuid Limburg. Deelvraag 3 (subvragen a t/m d) is beantwoord aan de hand van interviews met burgemeester en wethouder(s) (met onderwijsportefeuille), beleidsmedewerkers onderwijs en voorzitters van onderwijsbesturen voor primair en secundair onderwijs. Zo is getracht inzicht te krijgen in de politieke aandachtsvorming. Verkennende gesprekken met medewerkers van de Provincie, Limburg hebben tot een lijst van relevante gesprekspartners geleid. Uiteindelijk hebben 22 openinterviews plaatsgevonden; vragenderwijs worden gespreksonderwerpen gestructureerd om te kijken hoe de geïnterviewde tegen bepaalde dingen of personen aankijkt (Baarda: 2005, pp ). Het open interview is min of meer gestructureerd aan de hand van een lijst met topics; de bevragingsmethode 2 bedrijfsinformatie, geraadpleegd op

17 is open, maar de onderwerpen die aan bod komen liggen min of meer vast (Baarda: 2005, p. 234). Er is gekozen voor een open interview omdat van tevoren niet duidelijk was welke omstandigheden, wat voor soort omstandigheden en of überhaupt omstandigheden bepalend zijn geweest voor de aandachtsvorming. Door gebruik te maken van een open interview kon zo veel mogelijk informatie worden verzameld. Deze scriptie richt zich op de lokale overheid. Aandachtsvorming op nationaal en provinciaal niveau wordt achterwege gelaten. Volgens Verschuren en Doorewaard (2000, p. 118) zijn er drie manieren waarop personen kunnen fungeren als bron: - Respondent: iemand verschaft gegevens over zichzelf ; - Informant: iemand verschaft data over anderen of door hem of haar gekende situaties, voorwerpen en processen ; - Deskundige: een persoon fungeert als leverancier van kennis. Voor de beantwoording van deelvraag 3 hebben face-to-face gesprekken met respondenten plaats gevonden (burgemeester en wethouders), met informanten (beleidsmedewerkers en schoolbesturen) en met enkele deskundigen op het gebied van bevolkingskrimp (wetenschappelijk onderzoekers). Zie de bronnenlijst voor een overzicht van geïnterviewden. Documenten Als indicator voor de aandacht voor het kantelmoment voor bevolkingskrimp is gekozen voor het eerste besluit; onderwijsplan of andersoortige beslissing betrekking hebbende op het afnemend aantal scholieren als gevolg van de bevolkingskrimp. Hiervoor is gevraagd naar besluiten in de periode 2000 t/m 2008 en zal specifiek naar het onderwijsbeleidsterrein worden gekeken. Daarnaast zijn coalitieakkoorden bekeken omdat bestuurders zichzelf hierin vastleggen ten aanzien van hun regeerperiode. In hoeverre komt bevolkingskrimp en onderwijs terug in de akkoorden? Om deelvragen 3a t/m 3d te kunnen beantwoorden is verder gekeken naar onderwijsplannen die in aanloop van het uiteindelijke plan zijn geschreven Casestudy Om te kunnen onderzoeken hoe politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijs in de praktijk ontstaat, is ervoor gekozen om dit voor verschillende gemeenten in kaart te brengen. Omdat nog weinig informatie over politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp bekend is en het verschijnsel in zijn natuurlijke context onderzocht is, kan gesproken worden van een casestudy (Baarda: 2005, pp ). Dit type onderzoek wordt ook wel getypeerd als 17

18 kwalitatief onderzoek omdat een tamelijk nieuw verschijnsel wordt onderzocht voor een nog vrij onbekende problematiek (demografische gevolgen voor onderwijs), daarnaast zijn de vragen kwalitatief van aard. In deze scriptie bestaat de caseselectie uit 4 gemeenten. Waarbij is gekozen voor twee grote gemeenten (> inwoners) en twee kleine gemeenten (< inwoners). Volgens de Rfv kent een grote gemeente vaak een groter ambtelijk apparaat dan een kleine gemeente, wat meer specialisatie mogelijk maakt en waardoor de gemeente in staat is om intern meer kennis te organiseren om de gevolgen van bevolkingsdaling te vertalen in adequaat beleid. Bij een kleine (plattelands)gemeente, met een kleiner ambtelijk apparaat is die specialisatie minder goed mogelijk omdat er nu eenmaal minder medewerkers zijn, wat een kleine gemeente kwetsbaarder maakt dan een grote gemeente (Rfv: 2008, p. 43). Voor kleine gemeenten is het aannemelijk dat het handhaven van bepaalde voorzieningen zoals scholen en sportmogelijkheden moeilijker is dan voor een grote gemeente die te maken krijgt met krimp. Grote gemeenten Gemeenten Inwoneraantal Maastricht Sittard-Geleen Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Bevolking kerncijfers, geraadpleegd op Kleine gemeenten Gemeenten Inwoneraantal Meersen Nuth Bron: CBS, Bevolking kerncijfers, geraadpleegd op De gemeenten zijn geselecteerd op inwoneraantal (groot/klein) en ligging (Zuid Limburg). Verder is op basis van verkennende gesprekken met experts op het gebied van bevolkingskrimp vastgesteld welke gemeenten actief bezig zijn met bevolkingskrimp. Er is gekozen voor gemeenten in de regio Zuid-Limburg aangezien de bevolkingskrimp daar al is ingezet, zie bijlage III (Derks: 2008, p.2) en tabellen op de volgende pagina. 18

19 Bevolkingsontwikkeling Maastricht; levendgeborenen, overledenen en migratie Totaal vestiging gemeente (aantal) Totaal vertrek gemeente (aantal) Verschil Totaal geborenen (aantal) Totaal overleden (aantal) Verschil totaal Aantal inwoners Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%) , , , , , , , ,79 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen Bevolkingsontwikkeling Nuth; levendgeborenen, overledenen en migratie Totaal vestiging gemeente (aantal) Totaal vertrek gemeente (aantal) Verschil Totaal geborenen (aantal) Totaal overleden (aantal) Verschil totaal Aantal inwoners Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%) , , , , , , , Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen

20 Bevolkingsontwikkeling Meerssen; levendgeborenen, overledenen en migratie Totaal vestiging gemeente (aantal) Totaal vertrek gemeente (aantal) Verschil Totaal geborenen (aantal) Totaal overleden (aantal) Verschil totaal Aantal inwoners Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%) , , , , , , , ,02 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen Bevolkingsontwikkeling Sittard-Geleen; levendgeborenen, overledenen en migratie per regio Totaal vestiging gemeente (aantal) Totaal vertrek gemeente (aantal) Verschil Totaal geborenen (aantal) Totaal overleden (aantal) Verschil totaal Aantal inwoners Bevolkings ontwikkeli ng tov aantal inwoners (%) , , , , , , , ,56 Bewerking gegevens Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen De tabellen hierboven laten per gemeente de bevolkingsontwikkeling tussen 2000 en 2007 zien. Voor het jaar 2008 zijn deze cijfers nog niet beschikbaar, aangezien deze altijd een jaar later pas beschikbaar zijn (deze worden in de loop van 2009 bekend gemaakt). Alle vier de case-gemeenten hebben inmiddels met krimp te maken gehad of hebben hier nog steeds mee te maken. Een sterfteoverschot manifesteert zich als eerste in Nuth, namelijk in 2001 en vervolgens in Sittard-Geleen. In beide gemeenten zet het sterfteoverschot door en is ook in 2007 nog waar te nemen. Maastricht heeft alleen in 2003 met een sterfteoverschot te maken en Meerssen in 2004 en

21 Een vertrekoverschot zien we het eerst in Meerssen en Sittard-Geleen; vanaf 2000 tot en met 2007 is hier elk jaar opnieuw sprake van. Nuth heeft iets later te maken met een vertrekoverschot: vanaf 2001 tot en met 2006 en Maastricht sinds 2004 tot en met Naast een afnemende bevolking is er sprake van een afnemend aantal basisschoolleerlingen in Limburg als gevolg van de bevolkingskrimp. Tot 2025 zal het aantal basisschoolleerlingen afnemen met 24 procent. In het voortgezet onderwijs is dit 28 procent (Hermans: 2008, p.1). Daarom hebben voorafgaand aan de case-selectie verkennende gesprekken plaatsgevonden met experts op het gebied van bevolkingskrimp om te bepalen of gemeenten actief bezig zijn met bevolkingskrimp. De methode van dataverzameling binnen de gemeenten wordt hieronder besproken Analysemethode Om structuur aan te kunnen brengen in de verzamelde hoeveelheid interviewgegevens en de documenten is gebruik gemaakt van een vereenvoudigde versie van de analysemethode van Baarda (2005, pp ). Hieronder worden de verschillende analysestappen besproken. - Analyse stap 1: Het labelen De tekstfragmenten zijn van een naam voorzien. Het label zegt iets over de onderzoekseenheid (politieke aandachtsvorming). Aan een tekstfragment kunnen mogelijkerwijs meerdere labels worden toegekend. - Analyse stap 2: Het ruimtelijk ordenen en vinden van verbanden Alvorens verder is gegaan met het reduceren van de informatie, zijn vraagstelling en doelstelling opnieuw geëxpliciteerd. Een voorlopige ordening van het geheel aan labels is vervolgens opgesteld (zie bijlage V). - Analyse stap 3: Het interpreteren en benoemen van de structuur Labels die elkaars synoniemen lijken te zijn, zijn samengevoegd in één label. Vanwege de vraagstelling (die vraagt om een verklaring voor politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp en onderwijsgevolgen) heeft een ordening op basis van tijdsvolgorde plaatsgevonden. Daarnaast is een ordening gemaakt op basis van kantelpunt, omstandigheden vóór het kantelpunt en omstandigheden na het kantelpunt. - Analyse stap 4: Het definiëren van kernlabels De kernlabels zijn gedefinieerd en getransformeerd tot begrippen of concepten. Zie hoofdstuk 4: persoonlijke fascinatie, financiële consequenties, constatering vertrekoverschot, politieke ideologie. 21

22 - Analyse stap 5: Het beantwoorden van de vraagsteling en onderzoeksvragen De beantwoording van de vraagstelling is niet slechts een beschrijving, maar er wordt gevraagd om causale verbanden. De causale verbanden tussen omstandigheden en het kantelpunt in de aandachtsvorming wordt door de geïnterviewden zelf gelegd. De samenhang tussen labels en fragmenten is weergegeven in de bijlage V. Hierbij speelt de volgorde in tijd (tussen ) een belangrijke rol. 1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie Voor de bestuurskunde als wetenschap is de vraagstelling van dit onderzoek interessant. De Bestuurskunde onderzoekt bestuurders die trachten richting te geven aan ontwikkelingen in de samenleving. De overheid speelt daarbij een belangrijke rol, deze heeft de taak toegewezen gekregen om die sturing te verrichten. Tal van ontwikkelingen buiten en binnen een overheidsorganisatie beïnvloeden de mogelijkheid om kennis te verkrijgen, beslissingen te kunnen nemen en daarmee de samenleving en de eigen organisatie juist aan te kunnen sturen. Met dit onderzoek kan een empirisch kijkje in de bestuurlijke keuken worden genomen van enkele gemeenten in Zuid Limburg om te bezien hoe bestuurders beïnvloed worden door omstandigheden die maken dat aandacht voor problemen en verschijnselen ontstaat. Onderzoek naar bevolkingsbeleid wordt in Nederland verricht door verschillende demografische onderzoeksbureaus. Neem bijvoorbeeld het rapport structurele bevolkingsdaling; een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers (Derks et al.: 2006) waarin het belang van beleidsmaatregelen die zich richten op de krimp van de bevolking wordt aangegeven. Het onderzoek is wetenschappelijk van belang omdat het systematische en empirische kennis levert over de wijze waarop beleidsmakers momenteel met bevolkingskrimp omgaan en wat er toe heeft geleid dat bestuurders ergens mee aan de slag gaan. Bevindingen in dit onderzoek kunnen daarnaast de theorie van Kingdon versterken of ontkrachten. Maatschappelijk is de vraagstelling van dit onderzoek ook van waarde. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan de discussie die door Klinkers Public Policy (Derks et al.:2006) is gestart en gericht is op de gevolgen van bevolkingsdaling voor beleidsmakers. Door onderzoek te doen naar politieke aandachtsvorming rondom het bevolkingsvraagstuk wordt ook een bijdrage geleverd aan de maatschappelijke en politieke discussies over de totstandkoming en invoering van beleid. 22

23 Onderwijs is een voorziening die een gemeente gezamenlijk met onderwijsstichtingen aanbiedt en waar inwoners met kinderen gebruik van maken. Een kwaliteitsafname als gevolg van een dalend aantal leerlingen, wanneer er té kleine scholen ontstaan die uit onderwijskundig oogpunt niet gewenst zijn, of zelfs het sluiten van een school, raakt in die zin de inwoners. Een onderwijsvoorziening heeft echter ook een belangrijke relatie met het woon en werkritme en is een vestigingsfactor voor gezinnen met kinderen. Tevens hebben scholen een belangrijke sociale functie, als marktplaats voor sociale contacten tussen ouders. Veranderingen hierin raken burgers in de wijze waarop het sociale weefsel functioneert. Het is belangrijk om inzicht te hebben in de manier waarop politieke aandacht ontstaat voor bevolkingskrimp. Lokale bestuurders die niet anticiperen op het verschijnsel lopen het risico om op het gebied van onderwijs te laat te zijn, waardoor genoemde problemen als gevolg van de bevolkingskrimp al spelen. Dit onderzoek kan een bijdrage leveren aan de snelheid waarop gemeenten kunnen anticiperen op bevolkingskrimp. Omstandigheden die aandacht kunnen bewerkstelligen kunnen onder andere door bestuurders op provinciaal niveau gebruikt worden om aandacht voor het verschijnsel op lokaal niveau mogelijk te maken. Tenslotte is besturen ook vooruitzien. Door omstandigheden die een rol spelen bij politieke aandachtsvorming voor bevolkingskrimp in kaart te brengen, kan bezien worden of en hoe bestuurders in staat zijn om beleidsmatig rekening te houden met toekomstige verschijnselen of problemen. 23

24 1.5 Hoofdstukindeling De opbouw van het onderzoek is gebaseerd op de geformuleerde onderzoeksvragen. Hieronder wordt de hoofdstukindeling weergegeven en toegelicht. In hoofdstuk 2 zullen de demografische ontwikkelingen in Zuid Limburg worden besproken en specifiek de effecten op het beleidsterrein onderwijs. Daarnaast zullen formele relaties en bevoegdheden ten aanzien van onderwijs voor (onderwijs) bestuurders worden beschreven. In dit hoofdstuk wordt deelvraag 1 beantwoord. In hoofdstuk 3 wordt (politieke) aandachtsvorming besproken. Wat wordt onder aandachtsvorming verstaan en wat betekent aandachtsvorming voor lokale bestuurders? Daarnaast wordt deelvraag 2 beantwoord en wordt een theoretisch model besproken waarmee aandachtsvorming inzichtelijk kan worden gemaakt. In hoofdstuk 4: worden de resultaten van de interviews en de documentanalyse per gemeente besproken: de kantelpunten worden per gemeente benoemd en de omstandigheden vóór en na de kantelpunten worden besproken en geanalyseerd voor zover mogelijk aan de hand van de in hoofdstuk 3 besproken theorie. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk deelvraag 3 beantwoord. In hoofdstuk 5: zal teruggekoppeld worden naar de centrale vraagstelling van dit onderzoek. Vervolgens wordt gereflecteerd op de verzamelde documenten en de interviews en worden enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek geformuleerd. Hoofdstuk 6: in dit laatste hoofdstuk worden discussiepunten naar aanleiding van de analyse aangehaald en zal een alternatieve bestuurskundige theorie voor politieke aandachtsvorming worden gepresenteerd naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek. 24

25 Hoofdstuk 2: Demografische ontwikkelingen en onderwijs In dit hoofdstuk wordt het verschijnsel bevolkingskrimp beschreven. Om zo een antwoord te formuleren op de eerste deelvraag: wat is bevolkingskrimp? Welke demografische ontwikkelingen zijn nu waar te nemen en in de toekomst te verwachten? Verschillende consequenties zijn voor tal van beleidsterreinen waar te nemen. In het onderzoek is een afbakening gemaakt en gekozen voor de consequenties en omstandigheden die spelen binnen het beleidsterrein onderwijs, waar in deze paragraaf ook verder aandacht aan zal worden besteed. 2.1 Demografische ontwikkelingen en onderwijs Dat het aantal inwoners in Nederland op den duur zal gaan afnemen, blijkt consequent uit diverse opeenvolgende studies op dit vlak (Derks et al.:2006 en Dam et al.:2006). In deze paragraaf wordt omschreven hoe deze afname er uit zal zien, wanneer deze afname ongeveer plaats gaat vinden en welke oorzaken ten grondslag liggen aan deze afname. Daarnaast wordt aangegeven in welke regio s de bevolkingsafname het grootst zal zijn en welke effecten deze afname heeft op het onderwijs. Als het aantal inwoners in een bepaald gebied afneemt, wordt gesproken van krimp. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen de kwantitatieve daling; een daling van het aantal inwoners of een daling van het aantal huishoudens. In dit onderzoek wordt uitgegaan van een daling van het aantal inwoners. Binnen een daling van het aantal inwoners kan ook een kwalitatieve daling worden opgemerkt, namelijk een wijziging in de samenstelling van de bevolking (Rfv: 2008, p.30): -ontgroening (daling aantal jongeren dat deel uit maakt van de bevolking); -vergrijzing (stijging van het aantal jongeren dat deel uit maakt van de bevolking); -verkleuring (stijging van het aandeel allochtonen). Aangezien uitgegaan wordt van onderwijsgevolgen van bevolkingskrimp wordt de verkleuring in het onderzoek niet meegenomen. [Type a quote from the document or the summary of an interesting point. You can position the text box anywhere in the document. Use the Text Box Tools tab to change the formatting of the pull quote text box.] 25

26 In haar rapport Krimp en ruimte, geeft het Ruimtelijk Planbureau de uitwerking van een onderzoek naar de ruimtelijke gevolgen van demografische krimp. In het rapport dat zij eind 2006 uitbrachten, staat te lezen dat: naar verwachting het totale inwoneraantal van Nederland rond 2035 zal stabiliseren en vervolgens langzaam zal afnemen. In gebieden als: Zeeland, Oost-Groningen en Zuid-Limburg begint dit al eerder. Ook wel de randen van Nederland genoemd, en/of de minder aantrekkelijke woon- of werkgebieden (p. 8). In 2025 heeft ruim de helft van het aantal gemeenten (467) minder inwoners dan nu. Eén op de vijf gemeenten heeft in 2025 bovendien minder huishoudens. In een aantal gemeenten en regio s is nu al sprake van krimp (p. 48). Sommigen van de te onderzoeken gemeenten (Maastricht, Meerssen, Nuth en Sittard-Geleen) hebben in 2000 al te maken met een krimpende bevolking, maar vanaf 2003 geldt voor alle vier de gemeenten dat de krimp is ingezet. Demografische krimp is zeker geen nieuw verschijnsel. De geschiedenis leert ons dat ook in het verleden bepaalde regio s en gemeenten geconfronteerd werden met een teruglopend inwoneraantal. In andere landen speelt krimp op grotere schaal, of is krimp al eerder ingezet, wat maakt dat de situatie in Nederland niet uniek is. Een trek van het platteland naar de stad is ook geen nieuw verschijnsel. Al eeuwen geleden zagen we dat boeren en startende ondernemers hun heil zochten in de steden waar de voorzieningen beter waren. Juist in de Randstad is dan ook nog veel demografische groei waar te nemen, onder andere als gevolg van de trek van hoogopgeleide jongeren naar dit gebied. Prof. Hooimeijer noemt de reacties die wetenschappelijke rapporten hebben opgeroepen op het verschijnsel dan ook overdreven (Haegens: 2008). Derks (2006) die bij het verschijnsel krimp spreekt van een urgente nieuwe invalshoek voor beleidsmakers zegt: we hebben het er altijd over dat het zo druk en vol is in Nederland. Mensen willen meer rust en ruimte. Wat is er dan mis met bevolkingsdaling? ( Haegens: 2008). Wat zijn dan wel kwalijke gevolgen van de demografische krimp? Wel nu, dat zijn het tempo en de keuze van het bestuurlijk handelen ten aanzien van deze ontwikkeling. In de 26

27 volgende paragraaf zal dit problematische bestuurlijk handelen en de mogelijke oorzaken die hieraan ten grondslag kunnen liggen, uiteen worden gezet. 2.2 Verandering van zienswijze: van groei naar krimp. In het rapport Bevolkingsdaling; gevolgen voor bestuur en financiën, wordt door de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) (2008, pp ) van een paradigmawisseling gesproken. De sociaaleconomische omstandigheden zijn al decennialang goed, wat met zich meebrengt dat (economische) groei mogelijk is. Niet alleen het bedrijfsleven, maar ook de politiek is doordrenkt van een groei-denken en handelt hier naar. In dit groei-denken lijkt de toekomstige bevolkingskrimp onvoldoende te worden meegenomen door diezelfde bestuurders. Een nieuwe manier van denken is noodzakelijk volgens de schrijvers van het rapport. Door het niet groeien van de bevolking als een probleem te zien in een krimpsituatie, zorgt dat er grenzen gesteld worden aan het oplossingsdenken. Door krimp als een gegeven omstandigheid te beschouwen ontstaat er juist ruimte om na te denken over de kansen die bevolkingsdaling biedt, bijvoorbeeld in termen van groen, rust en ruimte (Korsten en Goedvolk: 2008, p 85.) 2.3 Gevolgen voor onderwijs Minder kinderen die geboren worden, minder kinderen die langs de weg van migratie ons land binnen komen en daarnaast ook kinderen die met hun ouders meeverhuizen naar Randstedelijke gebieden, betekend minder leerlingen op primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Logisch gevolg lijkt dat er eerst minder schoollokalen en uiteindelijk ook minder schoolgebouwen nodig zijn. Het (basis)onderwijs is daarmee één van de eerste voorzieningen die geraakt wordt door bevolkingsdaling. Sinds 1997 zijn gemeenten wettelijk verplicht om te voorzien in de onderwijshuisvesting. Schoolbestuurders maken gebruik van schoolgebouwen die door de gemeente beschikbaar worden gesteld. Gemeenten worden hiervoor gefinancierd door het Rijk. Schoolbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor onderhoud aan het gebouw. Voor onder andere nieuwbouw en verbouwing zijn zij afhankelijk van de gemeente (Wissink en Van der Ploeg: 2009, p. 7). Buiten het faciliteren van onderwijshuisvesting berust de onderwijsvoorziening zelf tot de verantwoordelijkheid van onderwijsstichtingen. Schoolbestuurders kunnen zelfstandig besluiten om de onderwijsvoorziening in een bepaalde gemeente niet meer aan te bieden. Schoolbestuurders hebben te maken met zogenaamde remanenzkosten : bij teruglopende bevolkingsaantallen blijven de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde, terwijl de inkomsten direct dalen (Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics: 2008, p.6). Denk hierbij 27

28 bijvoorbeeld aan stookkosten voor een schoolgebouw; of hier nu 30 of 10 kinderen in zitten, de kosten blijven hetzelfde terwijl er voor minder leerlingen minder geld wordt ontvangen. Verder neemt het banenaanbod voor leraren in krimpgebieden af doordat klassen worden samengevoegd of scholen gesloten moeten worden. Kleine scholen zijn duur, ook omdat de kwaliteit er moeilijk op peil te houden is als groepen samengevoegd moeten worden. Omdat onderwijsbeleidsregels van het ministerie van onderwijs niet op een langdurige daling van het leerlingenaantal berekend zijn, dreigen scholen in geldnood te komen (Meulenbeld: 2008, p. 11). Schoolbesturen komen wel met creatieve oplossingen waarbij veelal samengewerkt wordt tussen verschillende instanties die op verschillende wijzen een bijdrage kunnen leveren aan het welzijn en de ontwikkeling van het kind (Aarts et al.: 2008, p.79). Zo kan toch nog enige onderwijsvoorziening binnen een gemeente in stand gehouden worden. Neem bijvoorbeeld het peuter instappunt waarbij peuters naar een peuterspeelzaal en kleuters naar de groepen 1 en 2 van de basisschool kunnen gaan. Bij de overgang naar groep 3, als ze zes jaar oud zijn, verhuizen de kinderen naar een school op twee à drie kilometer afstand (idee bestuurders Movare scholen). Een lange termijn visie bij bestuurders ten aanzien van krimpgevolgen voor onderwijs, ontbreekt vaak echter nog (Aarts et al.: 2008, p.7). Onderwijs is één van de voorzieningen die de consequenties als eerste ondervindt en waar zonder ingrijpen van gemeente en schoolbestuur het risico bestaat dat een onderwijsvoorziening verdwijnt in een gemeente. Politieke aandacht voor bevolkingsdaling lijkt niet vanzelfsprekend gezien de verandering in zienswijze (van groei naar krimp) die nodig is. In het volgende hoofdstuk zal verder besproken worden hoe politieke aandacht zou kunnen ontstaan en zal dieper worden ingegaan op het stromenmodel van Kingdon aan de hand waarvan publieke aandachtsvorming in de casestudy mogelijkerwijs beschreven kan worden. 28