BOUWSTENENNOTITIE GRONDBELEID. Provincie Groningen

Transcriptie

1 BOUWSTENENNOTITIE GRONDBELEID Provincie Groningen - EINDCONCEPT - GROND VOOR DISCUSSIE

2 Colofon Deze Bouwstenennotitie Grondbeleid is opgesteld door de Projectgroep Grondbeleid. Datum: April 2013 Bestuurlijk opdrachtgever: William Moorlag Ambtelijk opdrachtgever: Hans Schrikkema Projectmanager: Gerhard te Rijdt Projectsecretaris: Leo Kuipers Projectgroepleden: Jan Poel, Frank Dijkstra, Evert Roels, Nico Rawee Provincie Groningen Postbus AP Groningen Tel www. provinciegroningen.nl

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding Algemeen Aanleiding Doel Leeswijzer Schets knelpunten huidig grondbeleid Inleiding Samenvatting en conclusies Provinciaal ambitieniveau en rol bij grondbeleid Inleiding Provinciaal ambitieniveau Provinciale rol Ontwikkelingen grondbeleid Inleiding Grondbeleid andere provincies Andere partijen op de grondmarkt Actuele ontwikkelingen op de grond- en vastgoedmarkten Gewijzigd Rijksbeleid Raakvlakken andere beleidsvelden Varianten en instrumenten provinciaal grondbeleid Inleiding Vormen van grondbezit Varianten grondbeleid Instrumenten grondbeleid Aankoop- en prijsbeleid bij grondaankopen Financiële randvoorwaarden en grondexploitatie Inleiding Grondexploitatie Grondexploitatie en kostenverhaal van de Wro Overige aandachtspunten bij provinciale grondexploitatie Verantwoording grondbeleid Inleiding Uitgangspunten grondbeleid Samenwerkingsverbanden Aankoopstrategieplannen Handelingskader Grond Grondexploitatie Verantwoording over grondbeleid Bijlage 1: Geraadpleegde Literatuur / Referenties Bijlage 2: Knelpuntenanalyse Bijlage 3: Actoren op de grondmarkt

4 1. Inleiding 1.1 Algemeen Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen hebben opdracht gegeven om een Nota Grondbeleid op te stellen. Ten behoeve hiervan is in juni 2012 een projectplan grondbeleid opgesteld. Dit projectplan is in juli 2012 door GS vastgesteld. Voorafgaand aan de Nota is deze Bouwstenennotitie opgesteld. Wij hebben als provincie vaak onvoldoende sturing over de uitvoering van de ruimtelijke opgaven. Indien we sneller en slagvaardiger opereren op de grondmarkt kunnen we meer invloed uitoefenen op regionale ruimtelijke projecten. Bovendien zal een actieve interne afstemming vanuit verschillende sectoren een meerwaarde bieden voor een eenduidig en effectief provinciaal grondbeleid. Voor een integrale uitvoering van het grondbeleid ontbreken thans de beleidsmatige, financiële en organisatorische kaders. Deze Bouwstenennotitie geeft een overzicht van varianten van grondbeleid en de instrumenten die vanuit het grondbeleid kunnen worden ingezet om provinciale ruimtelijke doelen te bereiken. Tevens legt deze notitie de knelpunten van ons huidige grondbeleid bloot. Met grondbeleid probeert de provincie planmatig de veranderingen in het grondgebruik te sturen. Een formele definitie van grondbeleid is: grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt. Door in de grondmarkt te interveniëren kan de provincie het bereiken van haar eigen doelstellingen veilig stellen. Ons huidige grondbeleid is voor een belangrijk deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale taken, met name voor infrastructuur (wegen en kanalen), natuurbeleid, de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), landinrichting en wateropgaven (waterberging). De grondverwerving vindt hoofdzakelijk plaats via de eigen organisatie en via de Dienst Landelijk Gebied (DLG). Dit zijn vooral de taakgebonden opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling. Daarnaast komen wij de afgelopen jaren steeds vaker in beeld om de regie te voeren over ruimtelijke opgaven en moet ook vaker de afweging gemaakt worden om actief en soms risicodragend te participeren in projecten. Blauwestad en Meerstad zijn daarvan bekende voorbeelden, waarbij wij direct of indirect betrokken zijn (of waren) bij de verwerving en uitgifte van gronden. Bij de Blauwestad hebben wij een actievere en risicodragende rol als exploitant. Eind 2011 en in de eerste helft van 2012 is onderzoek uitgevoerd door de Noordelijke Rekenkamer naar het grondbeleid in de drie noordelijke provincies. Het onderzoek richtte zich op vragen als: voor welke doeleinden gaat de provincie tot aankoop van gronden over, in hoeverre beheerst de provincie de risico s die voortvloeien uit het provinciaal grondbeleid en geeft zij op transparante wijze inzicht in de risico s van haar grondbeleid. Ook biedt het onderzoek inzicht in de beheersing van de risico s en de (actieve) informatievoorziening hierover richting PS. De conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek en ook voorgaande relevante onderzoeken vormen een belangrijke bron van informatie om de knelpunten van ons huidig grondbeleid bloot te leggen. 1.2 Aanleiding De aanleiding om een beleidsnota op te stellen is meerledig. In het Coalitieakkoord van de provincie Groningen ( ) wordt het volgende weergegeven over het te voeren grondbeleid: Als provincie willen we een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. We zullen serieus kijken naar de mogelijkheden en een Nota Grondbeleid opstellen. Tevens heeft het recentelijk uitgevoerde onderzoek van de Noordelijke Rekenkamer (NR) naar het grondbeleid het gevoel voor urgentie vergroot. Hierin is ook aaanbevolen de aankoop van grond niet via verschillende kanalen te laten lopen, maar te zorgen voor een centrale aansturing en beheersing. Ook de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) van december 2011 aan GS en PS waarin is aangegeven dat de paragraaf grondbeleid in de provinciale begroting niet voldoet aan de eisen die gesteld zijn in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), heeft het besef doen groeien dat wij een Nota Grondbeleid moeten opstellen en onze procedures en organisatie tegen het licht moeten houden. 4 van 30

5 1.3 Doel Het doel van deze notitie is het bediscussiëren van het instrumenteel kader voor grondverwerving, grondbeheer en grondexploitatie. Na de besluitvorming in Provinciale Staten (PS) wordt de handelingsruimte vastgesteld waaraan Gedeputeerde Staten (GS) vervolgens gebonden zijn bij de uitvoering van projecten waarbij grondverwerving of grondexploitatie aan de orde is. Dit vergroot de slagvaardigheid van de provinciale organisatie en bevordert de transparantie van taken en bevoegdheden. De notitie voorziet in een kader van PS voor provinciale grondverwerving voor een breed scala aan provinciale doelen, waarbij zowel de inzet van grondverwervingsinstrumenten als de financiële (handelings)kaders afhankelijk kunnen zijn van de uiteindelijk beoogde bestemming van de grond. Naast het instrumentarium voor aankoop van grond, worden ook regels ten aanzien van beheer en grondexploitatie voorgelegd. 1.4 Leeswijzer Ten behoeve van deze notitie heeft een inventarisatie en beschrijving van de huidige praktijk plaatsgevonden. Het doel hierbij is het vastleggen van de omvang van de provinciale grondportefeuille en het in de praktijk feitelijk gehanteerde normenkader voor grondaankopen. Wat gebeurt er binnenshuis en hoe doen we dat. Hiervoor is separaat een notitie opgesteld, als bijlage bij dit rapport: Huidige situatie grondbezit en grondbeleid provincie Groningen. In deze bouwstenennotitie wordt allereerst een probleemschets gegeven van onze huidige werkwijze (hoofdstuk 2). Daarna is in hoofdstuk 3 aan de hand van beleidstukken geanalyseerd wat ons ambitieniveau is en welke rol wij willen vervullen op de grondmarkt. Vervolgens vindt er in hoofdstuk 4 een analyse plaats en is gekeken hoe andere provincies grondbeleid hebben georganiseerd, wat de rol is van andere partijen op de provinciale grondmarkt en welke raakvlakken er zijn met andere beleidsterreinen. Tevens worden actuele ontwikkelingen op de grond- en vastgoedmarkt weergegeven. Vervolgens wordt de oplosinrichting weergegeven in hoofdstuk 5. In dat hoofdstuk worden de varianten van het grondbeleid besproken en de instrumenten die kunnen worden ingezet. De financiële randvoorwaarden voor grondaankopen en de grondexploitatie wordt beschreven in hoofdstuk 6. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 7) wordt ook de verantwoording van ons grondbeleid weergegeven en wordt aandacht besteed aan de risicobeheersing. Een overzicht van de geraadpleegde literatuur wordt weergegeven in bijlage 1. In deze notie worden omkaderde beleidsvoorstellen gedaan. Het gaat hierbij met name om de wenselijke positionering van de provincie Groningen op het gebied van grondbeleid. De beleidsvoorstellen vormen vervolgens de bouwstenen voor de op te stellen Nota Grondbeleid. 5 van 30

6 2. Schets knelpunten huidig grondbeleid 2.1 Inleiding In het afgelopen decennium zijn er in opdracht van de provincie Groningen verschillende rapporten verschenen, die zijn opgesteld door externe bureaus. Daarnaast zijn er in opdracht van PS onderzoeken uitgevoerd door de Noordelijke Rekenkamer naar de Blauwestad en inzake ons grondbeleid (2010). Tevens is er in 2012 (wederom) een brief ontvangen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), betreffende het financiële toezicht. In deze rapporten en genoemde brief worden problemen geschetst en aanbevelingen gedaan om integraal grondbeleid te formuleren en onze organisatie op dit gebied robuuster te maken en te stroomlijnen. Ten behoeve van deze probleemanalyse zijn gesprekken gevoerd met interne stakeholders en zijn de conclusies en aanbevelingen uit brieven en rapportages geïnventariseerd. Deze zijn in paragraaf 2.2 samengevoegd en beknopt weergegeven. Een volledige samenvatting van de conclusies en aanbevelingen wordt in bijlage 2 weergegeven. Het betreft een inventarisatie van de volgende rapporten en brieven 1 : 1. Rapport Noordelijke Rekenkamer inzake ons grondbeleid Naar transparante grondverwerving, juli Management Letter Interim-Controle Conclusies Ministerie van BZK betreffende het financiële toezicht (dec. 2012). 4. Voortgangsbrief Grondbeleid (december 2010). 5. Rapport Blauwe Stad, Noordelijke Rekenkamer (2011). 6. Grondbeleid provincie Groningen, Weusthuis Planadvies BV (2007). 7. Grondbeleid provincie Groningen, Discussienota (mei 2001). 2.2 Samenvatting en conclusies Aan de hand van voorgaande analyse van de knelpunten rondom ons grondbeleid, worden in onderstaand overzicht de aanbevelingen weergegeven om het provinciaal grondbeleid te professionaliseren en de risico s (financieel en politiek bestuurlijk) beheersbaar te maken. De aanbevelingen zijn ingedeeld in de volgende categorieën: technisch, juridisch, financieel, organisatorisch, politiek bestuurlijk en samenwerking met derden. Aanbevelingen Technisch Registreer grondbezit t.b.v. de informatievoorziening en de transparantie eenduidig en in één systeem. Stel voorafgaand aan de grondverwerving per project een aankoopstrategieplan vast. 1 Opgemerkt wordt dat de rapporten genoemd onder 6 en 7 niet zijn voorgelegd aan PS. 6 van 30

7 Aanbevelingen Juridisch De paragraaf grondbeleid dient te voldoen aan de eisen van de BBV. Maak slim gebruik van het instrumentarium dat de Wro biedt. Houd bij het toekennen van de volledige schadeloosstelling vast aan het principe dat bedrijven géén vermogensvoordeel uit grondtransacties mogen ontvangen (risico op staatsteun). Financieel Beheer onbenutte strategische grondvoorraad. Registreer waardedaling stijging van grond als gevolg van onder meer bestemmingswijziging en marktontwikkelingen. Organiseer professioneel risicomanagement (financieel en politiek bestuurlijk). Zorg dat een robuuste en consistente businesscase de norm wordt voor elk project. Bewustwording van de financiële en fiscale aspecten van grondtransacties (omzetbelasting, BCF en overdrachtsbelasting). Politiek / Bestuurlijk De rollen en bevoegdheden van PS, GS en de ambtelijke organisatie binnen het provinciale grondbeleid dienen beter uiteen gezet te worden. Analyseer wat de beste positie en rol is die de provincie kan en wil innemen op de grondmarkt en in projecten. Zorg voor één coördinerend gedeputeerde als bestuurlijk aanspreekpunt en één portefeuillehouder. Om haar ruimtelijke taakstellingen te realiseren dient de provincie ook actief grondbeleid te voeren. Analyseer of ontwikkelingen op de grondmarkt bij gemeenten consequenties hebben voor het provinciaal beleid. GS dient PS de mogelijkheid te bieden om hun kaderstellende en controlerende rol waar te maken. GS dient PS actief en tijdig over financiële tegenvallers in de grondverwerving te informeren, over nieuwe risico s en het eventueel verschuiven van de realisatiedatum van het project als gevolg van de stagnatie in de grondverwerving. GS dient actief betrokken te blijven bij het proces van grondverwerving. PS dient zich voldoende bewust te zijn van hun positie, rol, bevoegdheden en mogelijkheden. PS dient te specificeren wanneer zij een krediet beschikbaar stelt voor de realisatie van een ruimtelijk project, welk bedrag wordt aangewend voor de grondverwerving, de datum waarvoor de grondverwerving afgerond moet zijn. PS dient erop aan te dringen dat GS voorafgaand aan de grondverwerving van ieder ruimtelijk project een aankoopstrategieplan vaststelt. PS dient zich specifiek te informeren over het deelproces van grondverwerving bij de voortgang van een ruimtelijk project. Samenwerking met Zorg voor een doelmatig en effectief gebruik van PPS instrumenten. derden Voer een transparant grondbeleid en zorg voor een goede communicatie met andere overheden en marktpartijen. Organisatorisch Laat de aankoop van grond niet via verschillende kanalen lopen, zorg voor centrale aansturing en beheersing. Ontwikkel criteria (inhoudelijke en procesmatige) waar een project aan moet voldoen, voordat tot actieve aankoop wordt over gegaan. Investeer in en organiseer een professionele (project)organisatie. Organiseer kritische massa en stuur op kritische succesfactoren. De rol en aansturing van DLG / BBL dient als gevolg van de decentralisatie aan de orde te komen. De verantwoording van de uitvoering van het grondbeleid dient beter te worden georganiseerd. De provincie Groningen onderschrijft bovengenoemde aanbevelingen en neemt deze over ten behoeve van haar beleid. 7 van 30

8 3. Provinciaal ambitieniveau en rol bij grondbeleid 3.1 Inleiding In het kader van gebiedsontwikkeling is de provincie gestimuleerd om de rol van publiek ontwikkelaar op zich te nemen en grondposities in te nemen. Dit heeft de provincie gedaan o.a. in de projecten Blauwestad en in beperkte mate in Meerstad. Dit op een moment dat nog sprake was van economische groei in Nederland. Na de kredietcrisis in 2008 is de economische situatie in Nederland sterk verslechterd en is momenteel sprake van een recessie. Deze situatie noopt de provincie juist tot terughoudendheid bij het innemen van (risicovolle) grondposities. Daarbij komt dat het rijk forse bezuinigingen doorvoert op de ontwikkeling van natuur. Deze bezuinigingen werken vertragend op de afronding van de (beperkte) restantopgave natuur. In dit hoofdstuk wordt geanalyseerd wat onze ambities zijn bij gebiedsontwikkelingen en welke rol(len) wij daarbij willen innemen. 3.2 Provinciaal ambitieniveau Om onze rol(len) te bepalen, die wij in willen nemen bij gebiedsontwikkelingen, is het belangrijk gezamenlijk vast te stellen wat onze (ruimtelijke) ambities zijn. Het provinciaal ambitieniveau is o.a. weergegeven in het Collegeprogramma (1), de Programmabegroting (2) en het POP (3). 1. Collegeprogramma In het Collegeprogramma Energiek en scherp aan de Wind zijn onze ambities weergegeven: ambitieus, ondernemend, meedenkend en innovatief. Ten aanzien van het grondbeleid is het volgende opgenomen: Als provincie willen we een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. We zullen serieus kijken naar de mogelijkheden en een Nota Grondbeleid opstellen 2. Programmabegroting 2013 In de programmabegroting is de volgende paragraaf over grondbeleid opgenomen: De provincie Groningen had en heeft grote ambities om regionale ruimtelijke opgaven te realiseren. Op het gebied van landschap, water, landbouw, natuur, woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur spelen immers veel opgaven die direct raken aan provinciale belangen. Met de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en de bijbehorende grondexploitatiewet (Grexwet) heeft de overheid zichzelf instrumenten verschaft om naast de traditionele toelatingsplanologie, ook een meer sturende rol te pakken bij het 'praktiseren' van zogenaamde ontwikkelingsplanologie. Dit blijven echter vormen van passief en faciliterend grondbeleid. Naast dit passieve en faciliterendegrondbeleid zijn steeds meer overheden, ook provincies, overgegaan tot actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid beogen overheden door zelf anticiperend/strategisch grond te verwerven meer invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen. Wij willen een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. Voor het inkaderen en uitvoeren van actief provinciaal grondbeleid is een kader met uitgangspunten en regels vereist. De op te stellen Nota Grondbeleid zal het kader zijn voor (actief) grondbeleid. Naar verwachting zal deze eind 2012/begin 2013 gereed zijn. Bovenstaand tijdpad betekent dat de consequenties van de Nota Grondbeleid pas in de Programmabegroting van 2014 worden verwerkt. 8 van 30

9 3. POP Het Provinciaal Omgevingsplan Groningen (POP) bevat het provinciaal beleid voor de fysieke leefomgeving in de provincie Groningen. Het is strategisch van aard en gaat over de kwaliteit, de inrichting en het beheer van de leefomgeving. Het POP is in de eerste plaats richtinggevend voor de provincie zelf. Daarnaast is het op onderdelen kaderstellend voor gemeenten en waterschappen. In het Provinciaal Omgevingsplan (POP) is geen aparte paragraaf grondbeleid opgenomen. Wel zijn er passages opgenomen over de verwerving van gronden ten behoeve van het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en ten behoeve van de aanleg van wegen en kanalen. Deze zijn: a. Verwerving landbouwgronden voor EHS Om de verwerving van landbouwgronden voor de EHS te versnellen, zetten we aanvullende instrumenten in, zoals (kleinschalige) landinrichting, kavelruil en stimulering van verplaatsing van landbouwbedrijven uit de EHS. Waar mogelijk doen we daarbij ook buiten de EHS vroegtijdig strategische grondaankopen. Deze gronden kunnen worden ingezet als ruil- en compensatiegrond om de realisatie van de EHS te versnellen. De provincie Groningen zal waar mogelijk vroegtijdig tot strategische grondaankopen overgaan, ook buiten de EHS gebieden, om de realisatie van de EHS te versnellen. b. Aanleg wegen en kanalen Waar nodig hebben wij (zoek)ruimte gereserveerd voor deze nieuwe infrastructuur. In de omgevingsverordening (artikel 4.17) hebben we regels ter bescherming van deze reserveringen opgenomen. Wanneer dat nodig is om tijdig bepaalde wegverbindingen te realiseren kunnen we als provincie overwegen om daar een inpassingsplan voor te maken. De provincie Groningen zal wanneer het nodig is om tijdig bepaalde wegverbindingen te realiseren een inpassingsplan te maken. Van sectoraal naar integraal grondbeleid Een samenvatting van onze provinciale rol en ambitieniveau bij gebiedsgericht werken is moeilijk te geven. Ons ambitieniveau is hoog: we willen vooral sneller, slagvaardiger meer integraal werken en waar mogelijk anticiperend grond verwerven om zo meer invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen. Dit houdt in dat het versterken van de afstemming en de samenwerking tussen de afdelingen die zich met grondbeleid bezig houden noodzakelijk is. De huidige organisatiestructuur is erg sectoraal ingericht. Hierdoor is veel interne (tussen afdelingen) en externe afstemming (provincie-dlg) noodzakelijk. Dit wordt versterkt door de bestuurlijke aansturing van grondbeleid per beleidssector, hetgeen de effectiviteit en realisatiekracht van provinciale organisatie aantast. In de notitie Huidige situatie grondbezit en grondbeleid, die als bijlage bij deze Bouwstenennotitie is gevoegd, is geconcludeerd dat grondbezit niet eenduidig en integraal wordt geregistreerd. Hierdoor is ook de verantwoording naar GS en PS van onze grondaankopen lastig te organiseren. Een goed overzicht van onze grondposities kan niet eenvoudig worden gegenereerd, tevens zijn onze gegevens niet up to date. Geconcludeerd kan worden dat wij niet in voldoende mate in control zijn als het om grondzaken gaat. Transparantie, doelmatigheid en doeltreffendheid zijn eveneens belangrijke punten van aandacht, zoals ook blijkt uit de onderzoeken van de Noordelijke Rekenkamer. Aanbevolen is de aankoop van grond niet via verschillende kanalen te laten lopen, maar te zorgen voor een centrale aansturing en beheersing. De provincie Groningen wil de effectiviteit en realisatiekracht van het (gebiedsgerichte) grondbeleid vergroten door de verschillende werkzaamheden en disciplines die voortvloeien uit het grondbeleid te bundelen. Om deze reden zal de provincie overgaan tot het oprichten van één integrale eenheid grondzaken voor om een centrale aansturing en beheersing. 3.3 Provinciale rol In het POP worden inhoudelijke of ruimtelijke ordeningskeuzes voorgesteld. Hierin wordt vastgesteld welke beleidsthema s worden gerekend tot het provinciale belang en wat daarbij behorende ambities zijn. Het POP vormt de basis voor de doorwerking van provinciaal beleid in gemeentelijke bestemmingsplannen. Onze rol is sterk afhankelijk van de positie die wij in willen nemen binnen om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. 9 van 30

10 Dit kan zijn een ondersteunende/faciliterende of stimulerende rol, door het leveren van menskracht, geld, kennis. Of een actieve, ondernemende, ontwikkelingsgerichte en regisserende rol. Bij gebiedsgericht beleid is de stap gezet naar meer integrale en bovenlokale vraagstukken en projecten. Daarmee is de complexiteit en de schaalgrootte van de vraagstukken en van de aanpak toegenomen. Hiermee verschuift tevens ook de rol van de provincie van organiserend en faciliterend naar initiërend en participerend. Ruimtelijke kwaliteit De borging van ruimtelijke kwaliteit behoort tot het kerndomein van provincies. Ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een samenhangende afweging van opgaven op het (boven)regionale niveau. De provincies vervullen daarin een cruciale rol. Zij zorgen voor ontwikkelingen, integreren belangen, voeren regie over de gebiedsontwikkeling en inrichting en nemen verantwoordelijkheid voor de organisatie van de uitvoering. Niet in de laatste plaats formuleren zij als middenbestuur kaders voor lokale ruimtelijke ontwikkelingen en borgen zij de handhaving daarvan. De uitdaging voor de provincie ligt in de koppeling van instrumenten en programma s met het vasthouden aan haar doelen in regionale gebiedsontwikkeling. Een versterking van de provinciale regierol om actief te sturen tussen visies, belangen en beleid van verschillende bestuurslagen is hiervoor noodzakelijk. Vervolgens kan dan een keuze worden gemaakt of regievoering plaatsvindt via een borgende aanpak, een stimulerende aanpak, of door middel van actieve financiële betrokkenheid. Kortom, professionalisering van provinciaal grondbeleid is instrumenteel bedoeld, nadrukkelijk naast en in aanvulling op juridische kaderstelling en in het omgevingsplan geformuleerd provinciaal beleid. Het grondbeleid wordt ingezet als gereedschap voor de provincie bij gebiedsontwikkeling en regionale ruimtelijke opgaven. Daarbij speelt een politieke beoordeling van de gewenste provinciale regievoering en (mate van) financiële betrokkenheid altijd een rol. 10 van 30

11 4. Ontwikkelingen grondbeleid 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een beeld geschetst van het grondbeleid dat wordt gevoerd in de provincie Groningen in relatie tot de andere provincies. Tevens wordt beschouwd welke beleidsinstrumenten worden ingezet en wordt de vraag beantwoord, welke visie aan de beleidskeuzes ten grondslag ligt en in welke mate dit bijdraagt aan het verbeteren van regionale ontwikkelingen. Deze analyse is gebaseerd op basis van beleidsstukken van andere provincies en gesprekken met contactpersonen op het gebied van grondbeleid. Tevens is geïnventariseerd welke andere partijen zich op de grondmarkt bewegen, waarmee wij kunnen samenwerken om onze beleidsdoelen te realiseren. Vervolgens wordt kort ingegaan op het gewijzigde rijksbeleid rondom de realisatie van de EHS en de consequenties daarvan voor de provincie. Tot slot worden de raakvlakken met andere beleidsterreinen weergegeven. 4.2 Grondbeleid andere provincies In de afgelopen jaren zijn ingrijpende wijzigingen in kaders en regelgeving doorgevoerd. Zo geeft de Wet ruimtelijke ordening (Wro), die in juli 2008 van kracht is geworden de provincie de mogelijkheid een inpassingsplan te maken en op basis daarvan gebruikt te maken van grondbeleidsinstrumenten, zoals: onteigenen, het vestigen van een voorkeursrecht en het doorbelasten van kosten. De Grondexploitatiewet biedt, naast de gemeenten, ook aan provincies en rijk instrumenten voor het voeren van grondbeleid en de realisering van bovenlokale projecten en ontwikkelingen. In samenhang met de aangekondigde verruiming van de Onteigeningswet en de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) hebben de provincies ook nieuwe en extra mogelijkheden voor beleidsrealisering. Daarnaast heeft de provincie de verantwoordelijkheid gekregen over de inrichting van het landelijk gebied, met de invoering van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pmjp 2 ). De meeste provincies geven aan dat met de komst van de nieuwe Wro in 2008, de discussie over een actievere rol binnen ruimtelijke opgaven is gestart. In de Nota Ruimte kiest het kabinet voor een dynamisch, op ontwikkeling gericht ruimtelijk beleid. Het accent verschuift van het stellen van beperkingen naar het stimuleren van ontwikkelingen. Het kabinet legt hiermee meer de nadruk op ontwikkelingsplanologie 3 en minder op toelatingsplanologie. Onder het motto decentraal wat kan, centraal wat moet ontwikkelt het rijk voor de uitvoering van het ontwikkelingsgerichte beleid voor decentrale overheden o.a. grondbeleidsinstrumenten. In de Nota Ruimte wordt veel aandacht gegeven aan het thema gebiedsontwikkeling. Als een resultaat van de introductie van deze ontwikkelingen, hebben de provincies gezocht naar een nieuwe rol en hebben ze hun traditionele passieve rol meer en meer verlaten. Een aantal provincies heeft een eigen grondbedrijf of ontwikkelingsbedrijf opgestart en/of heeft een grondbank. De beweging naar een meer integrale gebiedsontwikkeling en de rol die de provincies is toebedeeld in dit proces, heeft er toe geleid dat een groot deel van de provincies hun visie en strategie hebben verwoord in een Nota Grondbeleid. Er zijn twee vormen van grondbeleid te voeren: actief grondbeleid en passief grondbeleid. De praktijk laat veelal een mix van beide vormen zien. Bij actief grondbeleid koopt de provincie zelf gronden, bij passief grondbeleid koopt de provincie zelf geen gronden, maar faciliteert zij de ontwikkelende partijen. De provincie stelt in dat geval wel de kaders, waarbinnen de ontwikkeling plaats moet hebben. 2 Het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pmjp), is een beleidsnotitie waarin de uitvoering van het beleid voor het landelijk gebied tot uitdrukking komt. 3 Ontwikkelingsplanologie houdt in dat innovatieve oplossingen moeten worden gezocht om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen op het gebied van wonen, werken, verkeer en vervoer, landbouw, natuur, water en cultuurhistorie in onderlinge verwevenheid te realiseren. 11 van 30

12 In tabel 4.1 zijn de provincies ingedeeld op basis van hun rol: passief, actief of beide. Tevens is aangegeven of en hoe vaak gebruik is gemaakt van instrumenten die de Wro biedt. Met uitzondering van de provincie Drenthe, hebben alle provincies wel eens gebruik gemaakt van een inpassingsplan. Van het instrument Wet voorkeursrecht gemeenten wordt door de provincies nauwelijks gebruik gemaakt. Onteigening wordt als instrument in alle provincies ingezet. Tabel 4.1: Provinciale inzet beleidsinstrumenten Beleidsinstrument/ Provincie Inpassingsplan (keren gebruikt) Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) Onteigening Passieve- / actieve rol Drenthe 0 - X Passief Utrecht 3 - X Passief Gelderland 15 - X Passief Flevoland 1 - X Beide Overijssel 1 - X Beide Zeeland 1 X X Beide Groningen 2 - X Beide Friesland 3 - X Actief Limburg 4 - X Actief Noord Brabant 5 - X Actief Noord-Holland 8 X X Actief Zuid-Holland 8 X X Actief De provincies kunnen dan ook worden ingedeeld op basis van hun actieve betrokkenheid bij grondverwerving. Tabel 4.2 geeft de verwervingstrategieën van de verschillende provincies weer, inclusief het al dan niet hebben van een provinciaal grondbedrijf. Taakgebonden aankopen worden uiteraard in alle provincies gedaan. De provincies Drenthe, Flevoland, Gelderland en Utrecht beperken zich om verschillende redenen (grotendeels) tot deze taakgebonden aankopen. Daartegenover hebben de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Brabant en Limburg gekozen voor een actieve rol. Deze provincies hebben ook een grondbedrijf (of ontwikkelingsbedrijf). De provincie Groningen doet taakgebonden aankopen in het kader van infrastructurele werken, voor natuurontwikkeling en soms voor waterberging. Bij voorbeeld ten behoeve van o.a. de N361 Groningen-Winsum-Lauwersoog is ook anticiperend/strategisch grond aangekocht. De Provincie Groningen heeft een zeer actieve rol gespeeld binnen het project de Blauwestad. En gaat naar verwachting ook een actieve rol vervullen in de gebiedsontwikkeling Lauwersmeer/Lauwersoog. Tabel 4.2: Provinciale grondverwervingstrategieën Passief grondbeleid Actief grondbeleid Grond verwerving taakgebonden anticiperend strategisch grondbedrijf Drenthe X Flovoland X Utrecht X Gelderland X Friesland X X Groningen X X Zeeland X X X Overijssel X X X Limburg X X X X Noord Brabant X X X X Noord-Holland X X X X Noord- Holland X X X X De provincies die veel grond bezitten, of participeren in een vorm van privaat-publieke samenwerking, hebben te maken met hoge rentelasten, nu de ontwikkelingen als gevolg van de economische crisis nagenoeg stil liggen. Een bijkomend risico bij een joint development is dat de provincies de controle op de ontwikkelingen verliezen. Bij een groot aantal provincies blijkt dat bij grondverwerving de grond niet tegen de marktprijs is aangekocht, maar dat in sommige gevallen een verwachtingswaarde is betaald. Tevens is een aantal provincie is al verweten staatssteun te hebben verleend bij het aankopen van gronden. De reden om voor een actieve of passieve rol te kiezen bij de verwerving van grond lopen zeer uiteen. De belangrijkste redenen zijn de politieke ambities, de financiële situatie (risico-reserve), de kennis op het gebied van grondverwerving op verschillende niveaus, de complexiteit van ruimtelijke ontwikkelingen en de bereidheid om risico s te nemen. 12 van 30

13 Daartegen over staat dat het gebrek aan kennis bij een aantal provincies een actievere rol in de weg staat. Een gebrek aan uniforme informatieverstrekking over grondposities levert bij een aantal provincies, waaronder Groningen ook problemen op. De provincie Groningen heeft geen integraal systeem voor registratie van grondverwerving en beheer. De provincie Groningen zal op korte termijn een vastgoed registratiesysteem, voor integraal gebruik aanschaffen. Er is een onderscheid te maken bij provincies als het gaat in kennis en de organisatie van grondbeleid. Er zijn provincies met een meer gebieds- of beleidsgerichte oriëntatie en provincies met een meer uitvoeringsgerichte oriëntatie. In de beleidsgerichte organisaties ontbreekt vaak de specifieke kennis van een planeconoom en een vastgoedjurist. Als gevolg van stagnerende projecten en tegenvallende projectresultaten zijn de provincies gaan inzien dat ze moeten investeren in kritische massa, kennis en kunde. De provincie Groningen acht het van groot belang om voldoende kennis en kunde in huis te hebben op het gebied van o.a. projecten risicomanagement om complexe integrale gebiedsontwikkelingen op een professionele wijze te kunnen sturen. De meest succesvolle projecten bij provincies, zijn projecten met overwegend publiekrechtelijke stakeholders en een publiekrechtelijke eindsituatie, zoals infrastructurele projecten en natuurontwikkeling. De meeste provincies die een actieve of actievere rol vervullen of willen gaan vervullen hebben een afdeling of een team grondzaken of zijn bezig met een dergelijk team te formeren (zoals momenteel de provincie Fryslân). De keuze tussen een in de provinciale organisatie ingebedde afdeling of team grondzaken en een op enige afstand opererend grondbedrijf is een bestuurlijke keuze. In de praktijk blijkt bij gemeenten dat met een grondbedrijf op afstand de bestuurlijke invloed afneemt (zie fig. 4.1). Figuur 4.1: Positionering van grondzaken binnen gemeenten Als gevolg van de crisis zijn een aantal provincies bezig om hun rol in het ruimtelijk ontwikkelingsproces te heroverwegen. Een rol gebaseerd op de kwaliteit van duurzame ruimtelijke ontwikkelingen en niet op het behalen van korte termijn winsten. Wij zien ons gesteld voor economische structuurveranderingen, demografische verschuivingen, energietransities, mobiliteitsvraagstukken en wateropgaven. Bij gebiedsontwikkeling ontstaat de komende jaren een sterkere relatie tussen het ruimtelijk en economisch domein, met duurzame ontwikkeling als derde pijler. De vraag moet gesteld worden wat de provinciale rol binnen ruimtelijke ontwikkelingen werkelijk zou moeten zijn. Is de provincie van belang om de kwaliteit van ruimtelijke ontwikkelingen te waarborgen? Duurzame ontwikkelingen te promoten? En is de provincie capabel als het gaat om kennis op het gebied van financiën, vastgoed en risicomanagement, om dergelijke integrale gebiedsontwikkelingen te kunnen sturen? De provincie Groningen neemt zowel een passieve als actieve rol in op de grondmarkt. Het belang van de provincie is om de ruimtelijke kwaliteit zo in te richten dat een duurzame ontwikkeling van Groningen wordt mogelijk gemaakt en gestimuleerd. De sterke relatie tussen de het economische, ecologische en sociaal-culturele domein wordt verbonden in het ruimtelijk beleid. Dat is het kader waarbinnen ons grondbeleid vorm krijgt. 13 van 30

14 4.3 Andere partijen op de grondmarkt De provincies zijn de afgelopen jaren een grotere rol gaan spelen aan de vraagzijde van de grondmarkt, om haar doelen sneller of effectiever te kunnen realiseren. Op de grondmarkt zijn diverse overheden en marktpartijen actief. Het provinciaal grondbeleid zal dus effect hebben op andere partijen en omgekeerd beïnvloedt het marktgedrag van andere partijen het speelveld voor de provincie. Bij projecten, taken of gebieden waar, naast de provincie, ook andere overheden gronden verwerven, zullen GS de provinciale grondverwerving daarom met medeoverheden moeten afstemmen en waar dit mogelijk en wenselijk is samenwerken. Belangrijke (mede) spelers op grondmarkt zijn: Rijkswaterstaat Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf Gemeenten en Waterschappen Private partijen DLG/BBL In bijlage 3 is een uitwerking gegeven van de rol en positie van deze actoren op de grondmarkt. 4.4 Actuele ontwikkelingen op de grond- en vastgoedmarkten In de afgelopen jaren hebben zich enkele ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan met gevolgen voor het grondbeleid. Denk daarbij aan de financiële crisis en de huidige problematiek op de vastgoedmarkt. En binnen onze provinciegrenzen is de situatie gewijzigd door onder meer de beëindiging van de PPS Blauwestad. De markt is veranderd van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd. Projectontwikkelaars, gemeenten maar ook provincies beschouwen hun grondposities niet langer als een waardevol bezit, maar als een kostbare last en risicopost, door de stagnerende vraag op de commerciële en particuliere grondmarkt en door de financiële crisis. Op risico s in grondexploitaties en vastgoedportefeuilles wordt steeds meer verlies genomen. De gemeentelijke markt Gemeenten zijn hierbij zoekend naar hun (nieuwe) rol. Deels meer facilitair en actief waar het kan en moet. De omvang van de financiële problematiek van gemeenten verschilt sterk, zoals blijkt uit de eerste gemeentelijke stresstesten die SEO Economisch Onderzoek recentelijk presenteerde. Dat is met name afhankelijk van het gevoerde grondbeleid (sommige gemeenten hebben een actiever grondbeleid gevoerd dan andere), waardoor het geïnvesteerde vermogen in gronden tussen gemeenten sterk uiteenloopt. Gemeenten in krimpgebieden werden al voor het uitbreken van de crisis geconfronteerd met een afnemende vraag, waardoor zij gemiddeld minder risicodragend geïnvesteerd vermogen in grondposities hebben. Voor gemeentelijke grondbedrijven zijn door de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU-delft de volgende aanbevelingen geformuleerd: Kennis van de markt. Dit begint bij het op strategisch niveau op gang brengen van het gesprek tussen publiek en privaat. Het versterken van de relatie tussen ruimtelijke en economische ontwikkelingen. Zet in op de bij de regio passende sterke economische sectoren. Bewust sturen op lopende grondexploitaties. Professionaliseer cashflow- en risicomanagement. Aandachtspunten daarbij zijn prioritering, fasering en beheersing van de plankosten. Creatiever omgaan met het instrumentarium dat de Wro biedt. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de Crisis- en herstelwet. Constructieve contractvormen. Aanbevolen wordt een integrale, vroegtijdige benadering van contractering. Dit vraagt om een koppeling tussen de inhoudelijke opgave, het bijbehorende proces en het totale juridische kader waarbinnen één en ander zich afspeelt. Om het commitment tussen de samenwerkende partijen te versterken, wordt aanbevolen om op voorhand de verwachtingen af te stemmen, alvorens een contract op te stellen. Duurzame ontwikkelstrategieën. Het creëren van duurzame toekomstwaarde is breder dan een financieel vraagstuk. Het gaat om de samenhang tussen economische, ecologische en sociale opgaven bij ontwikkelingen. Bovenstaande aanbevelingen die voor gemeenten zijn gedaan, gelden in feite ook voor de provincie Groningen. 14 van 30

15 4.5 Gewijzigd Rijksbeleid Op 13 maart 2012 is de Rijksstructuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) ondertekend. Daarmee is het nieuwe ruimtelijke en mobiliteitsbeleid zoals uiteengezet in de SVIR van kracht geworden. Bij deze SVIR is door het rijk ook een bevoegdheidsverdeling gegeven. De taken en bevoegdheden, van het rijk, de provincies, de waterschapen en de gemeenten in het ruimtelijk domein worden weergegeven in tabel 4.3. Tabel 4.3: Taken en bevoegdheden, rijk, provincies, waterschapen en gemeenten in het ruimtelijk domein. Het kabinet bezuinigt op de overheidsfinanciën om het begrotingstekort op orde te krijgen. De uitkering in het provinciefonds wordt kleiner. Het rijk bezuinigt op de realisatie van natuur overige doelen in het landelijk gebied. In het kader van het onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur, van september 2011, zijn de volgende afspraken met het rijk gemaakt: De verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid en het landelijk gebied wordt overgedragen van het rijk naar de provincies. In het akkoord zijn procesafspraken gemaakt over de wijze waarop de herijkte EHS wordt gerealiseerd. De nadere uitwerking hiervan moet nog plaatsvinden. Het ILG wordt afgerond in De provincies zijn vanaf 2014 zelf verantwoordelijk voor het beheer van de EHS. De provincies worden per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor het provinciaal aandeel DLG. Daartoe nemen zij de bijbehorende capaciteit (400 fte) over en worden de bijbehorende middelen 41 mln. aan het provinciefonds toegevoegd. 15 van 30

16 Samenvattent kan worden gesteld dat het rijk de verantwoordelijkheid decentraliseert voor de aanleg van natuur en voor de overige functies in het landelijk gebied naar de provincie. Het komt er op neer dat de provincie een sterk gewijzigde taak uit gaat voeren tegen sterk gereduceerde middelen. Tevens wordt opgemerkt dat op het gebied van infrastructuur door het rijk jaarlijks 250 mln. zal worden bezuinigd. 4.6 Raakvlakken andere beleidsvelden Onderstaand worden de raakvlakken mate andere beleidsvelden weergegeven. 1. Provinciale baggerspeciestortplaatsen en afvalstortplaatsen Op grond van de nazorgbepalingen van de Wet milieubeheer (Wm) is de provincie bestuurlijk, organisatorisch en financieel verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg (lees het beheer) van gesloten afvalstortplaatsen en baggerspeciestortplaatsen, waar op of na 1 september 1996 nog afval is gestort. In onze provincie gaat het hierbij om een 5-tal niet-bedrijfsgebonden afvalstortplaatsen en een 10-tal baggerspeciestortplaatsen. De provincie is eigenaar van 6 baggerspeciestortplaatsen, deze zijn: Driebond, Winschoterzijl, Zuidwending, Dorkwerd, Warvenweg en Zuidbroek. Het beheer van aangekochte gronden (al dan niet met opstallen) heeft een duidelijk raakvlak met het beheer van baggerspeciestortplaatsen. Een koppeling van activiteiten kan mogelijk tot efficiëntievoordelen leiden. 2. Grondstromenbeleid De ambitie van het grondbeleid is om sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt waardoor ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger kunnen worden gerealiseerd. In het verlengde van deze ambitie zoeken we tevens naar de verbinding tussen grondbeleid en grondstromenbeleid die een kans biedt om de provinciale ambities voor duurzaam hergebruik optimaal te benutten. Bij verwerving van gronden, in het kader van uitvoeringsprojecten, zal bewust rekening worden gehouden met grondverzet en hergebruik van grondstromen die onlosmakelijk verbonden zijn met ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen. Bij de implementatie van de Nota Grondbeleid zal het grondstromenbeleid worden verankerd in de werkprocessen. 3. Bodemverontreiniging Bij aan- dan wel verkoop van (provinciale) terreinen is het noodzakelijk om na te gaan of er ook sprake is van de aanwezigheid van bodemverontreiniging. Bij de afdeling Milieubeleid en Bodemsanering (MB) is inzicht bij welke locaties in de provincie bodemonderzoek en/of sanering heeft plaatsgevonden en is daarnaast inzicht in de locaties waar een vermoeden is van bodemverontreiniging (zgn. locaties met historische informatie). Een toets op bodemverontreiniging bij de aan- en verkoop van (provinciale) terreinen vindt momenteel plaats, deze zal worden verankerd in de werkprocessen. 16 van 30

17 5. Varianten en instrumenten provinciaal grondbeleid 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de vormen van grondbezit beschreven, de varianten van het grondbeleid en de instrumenten van het grondbeleid. Vervolgens komt de grondverwerving bij de provincie aan bod en het aankoop- en prijsbeleid. Bij de beoordeling van grond- en vastgoedaankopen dient rekening te worden gehouden met het feit dat de provincie actief is op verschillende deelmarkten (infrastructuur, agrarisch, natuur en water, meervoudige gebiedonstwikkelingsprojecten) die elk een eigen dynamiek en specifieke kenmerken hebben. Om deze reden blijft grondverwerving altijd maatwerk. 5.2 Vormen van grondbezit Globaal gezien, zijn er drie situaties te onderscheiden waarbinnen de provincie Groningen opereert op de grondmarkt: De provincie verwerft gronden om deze permanent te kunnen bezitten/gebruiken. De grondverwerving start nadat het uitvoeringskrediet (waarvan de grondverwervingskosten onderdeel uitmaken) beschikbaar is gesteld. Voornoemde gronden krijgt de provincie permanent in haar bezit doordat de gronden onlosmakelijk verbonden zijn met de aangelegde provinciale infrastructuur. De provincie verwerft gronden om deze tijdelijk te bezitten met als doel deze door te leveren aan de eindbeheerder. Hierbij gaat het meestal om de realisatie van natuurdoelen of verbetering van de landbouwkundige structuur. De provincie verwerft gronden met als doel deze gronden te exploiteren door deze in te richten en daarna gericht te verkopen. Deze situatie doet zich voor wanneer de provincie besluit om zelf als ontwikkelaar van het gebied op te treden. Dit vaak met het doel de randvoorwaarden te scheppen voor een gewenste economische ontwikkeling. 5.3 Varianten grondbeleid We onderscheiden twee varianten bij grondbeleid: taakgebonden (ook wel passief of faciliterend of genoemd) en actief grondbeleid. De provincie Groningen voert tot op heden zowel een taakgebonden grondbeleid (1) als een actief grondbeleid (2). 1. Taakgebonden grondbeleid Bij taakgebonden grondbeleid is de grondverwerving direct gerelateerd aan een project. De benodigde gronden worden aangekocht nadat de planvorming is afgerond en de projectplannen door PS zijn vastgesteld (inclusief de voor de uitvoering hiervan benodigde middelen). De aankoop gebeurt bij voorkeur op minnelijke wijze, in beperkte mate vindt onteigening plaats. De kosten van grondaankopen worden per project verrekend. Door deze taakgebonden grondaankopen worden de financiële risico s zo veel mogelijk geminimaliseerd. De verwervingskosten van gronden maken onderdeel uit van de investeringen en worden op die wijze geactiveerd op de balans, en worden vervolgens afgeschreven conform de daarvoor geldende afschrijvingstermijnen. De termijn van uitvoering bij taakstellend verwerven van gronden is relatief kort. Binnen de provinciale organisatie houdt de afdeling WE zich bezig met de aankoop van gronden, de afdeling LGW koopt aan via DLG/BBL. Daarbij heeft de provincie zich beperkt tot haar traditionele taakvelden als de aanleg van infrastructuur, milieu (gekoppeld aan afval, bodemsanering, baggeropslag) en de groene taken (landinrichting, natuurontwikkeling en recreatie), voornamelijk voor sectorale doelen. 17 van 30

18 2. Actief grondbeleid Zowel anticiperend grondbeleid (2.1) als strategisch grondbeleid (2.2) valt onder de noemer actief grondbeleid. Provinciale gebiedsgerichte ambities kunnen een actief grondbeleid vergen. De provincie speelt zelf een rol in de regie en het realiseren van haar beleidsdoelen, ze gaat daarbij zelf tot grondaankopen over. Deze actieve rol past bij ontwikkelingsgericht, gebiedsgericht en integraal werken. 2.1 Anticiperende grondverwerving Van anticiperende grondverwerving wordt gesproken als het aankopen van gronden plaats vindt voordat de definitieve plannen zijn vastgesteld. Gronden worden verworven via gelegenheidsaankopen. Dit kunnen gronden zijn voor provinciale taken, maar ook voor ruil- of compensatiedoeleinden. De markt wordt nog niet beïnvloed door een veranderde bestemming. De provincie neemt hierbij een risicodragende positie in. Anticiperend grondbeleid wordt ook ingezet om over ruilgronden te kunnen beschikken in verband met grondaankopen ten behoeve van wegenaanleg of natuurontwikkeling etc. Anticiperende aankopen worden gedaan in het kader van een project en als een projectbudget is vastgesteld. Over het algemeen betreft het hier een ontwikkelingsperiode van 3-5 jaar. In landinrichtingsprojecten met (grootschalige) functieveranderingen is veel gewerkt met het instrument van anticiperende grondverwerving binnen het plangebied. De provincie Groningen gaat over tot anticiperende aankopen, deze worden gedaan in het kader van een project en als een projectbudget is vastgesteld, echter voordat de definitieve plannen zijn vastgesteld. 2.2 Strategische grondverwerving Het in alle breedte op voorraad verwerven van (ruil)gronden zonder dat op dat moment doelen voor de gronden bekend zijn, wordt strategisch grondbeleid genoemd. De zo ontstane grondpositie wordt ingezet op het moment dat projectplannen zijn vastgesteld. De toekomstige ruimtelijke inrichting wordt hiermee in een vroeg stadium veiliggesteld. Bij strategisch grondbeleid loopt de provincie het gevaar van dubbele petten. Dat komt doordat zij door haar grondposities vooruitloopt op ruimtelijke afwegingen en door de financiële belangen een objectieve afweging moeilijker wordt (dreiging van zogenaamde eigenaarplanologie). De financiële risico s nemen hierdoor fors toe. De termijn van uitvoering is bij taakgebonden verwerven van gronden is het kortst, bij strategisch verwerven van (ruil)gronden het langst (±10 jaar). De provincie Groningen zet actief grondbeleid in voor integrale gebiedsontwikkeling, maar is terughoudend bij strategische grondverwerving. Grondverwerving wordt alleen gedaan, na consultatie van PS en wanneer hiermee een provinciaal beleidsdoel mee gediend is. 5.4 Instrumenten grondbeleid De samenleving verlangt dat de provincie verstandig met haar investeringen omgaat én dat de geformuleerde beleidsdoelen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Het is daarom raadzaam dat de provincie bij ruimtelijke vraagstukken van provinciaal belang een actieve rol speelt en posities op de grondmarkt zal innemen om de maatschappelijke doelen sneller of beter te realiseren. De verwerving van grond wordt ingezet als middel om het gestelde projectdoel op tijd te realiseren. Daarbij mag het niet zo zijn dat de grondverwerving een vertragende factor wordt of zelfs tot stagnatie van het project leidt. Dit betekent bijvoorbeeld dat de provincie tijdig het onteigeningsinstrument zal inzetten. De provincie beschikt over diverse instrumenten om haar grondbeleid uit te voeren en de gestelde doelen te bereiken. Deze paragraaf behandelt de werking en toepassing van deze instrumenten. 1. Minnelijke verwerving Het grote merendeel van de gronden die door de provincie verworven worden vindt plaats door minnelijke verwerving. Minnelijke verwerven betekent verwerven zonder rechterlijke tussenkomst of zonder enige dwang. Indien de provincie een titel heeft om te kunnen onteigenen wordt in het minnelijke traject al een volledige schadeloosstelling op basis van een getaxeerde waarde geboden (de zogenaamde minnelijke onteigening). Minnelijke verwerving is de eerst aangewezen manier van de provincie Groningen om gronden te verwerven t.b.v. projecten. 18 van 30

19 2. Voorkeursrecht Door het vestigen van een voorkeursrecht wordt de provincie in staat gesteld met voorrang eigendom te verwerven van gronden en opstallen in een gebied waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepland zijn, (anders dan een agrarische). Het vestigen van een voorkeursrecht geeft de provincie het eerste recht van koop, maar geen koopplicht. Met de inzet van dit instrument wordt, in een vroeg stadium van de besluitvorming, speculatieve aankopen van derden voorkomen. Eigenaars die hun bezittingen willen verkopen zijn dan in beginsel verplicht om deze eerst aan de provincie aan te bieden. De wet kent enkele uitzonderingen hierop, zoals overdracht van het eigendom van ouders aan kinderen. De provincie kan een voorkeursrecht vestigen wanneer ze een inpassingsplan 4 wil vaststellen en uitvoeren. GS kunnen overgaan tot het vestigen van een voorlopig voorkeursrecht. Een provinciaal voorkeursrecht wordt ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Als een provinciaal voorkeursrecht in werking treedt, vervalt een eventueel op dat moment al geldend gemeentelijk voorkeursrecht. Zolang het provinciale voorkeursrecht geldt, kan de gemeente geen gebruik maken van haar voorkeursrechtbevoegdheid. Uitgangspunt is dat de provincie een voorkeursrecht vestigt wanneer provinciale belangen dit noodzakelijk maken en wanneer de provincie het voornemen heeft om zelf het inpassingsplan of projectbesluit vast te stellen voor een voorgenomen (gebieds)ontwikkeling. De provincie Groningen vestigt een voorkeursrecht wanneer provinciale belangen dit noodzakelijk maken en wanneer de provincie het voornemen heeft om zelf het inpassingsplan of projectbesluit vast te stellen voor een voorgenomen (gebieds)ontwikkeling. 3. Onteigening In de meeste gevallen wordt de benodigde grond voor projecten of de aanleg van wegen en kanalen minnelijk verworven. Wanneer de eigenaar van de grond en de provincie het niet eens worden, kan een onteigeningsprocedure worden ingezet. Onteigening is alleen mogelijk onder bepaalde voorwaarden, waaronder een volledige schadeloosstelling en in overeenstemming met nationaal en internationaal recht. Onteigening kan alleen plaatsvinden wanneer het algemene belang daarmee aantoonbaar gediend is. De meest voorkomende aanleidingen voor onteigening bij de provincie zijn bij de afdeling Wegenbouw, voor de aanleg van infrastructurele werken als wegen, bruggen, spoorwegen en waterwegen. De provincie Groningen zet tijdig het onteigeningsinstrument in om gronden te verwerven. Er is bij onteigening sprake van een volledige schadevergoeding waarbij de eigenaar van het onroerend goed er ten gevolge van de onteigening niet in inkomen of vermogenspositie op achteruit mag gaan of vooruit gaan. Bij de schadeloosstelling hoort alle schade die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening van de zaak. Dit betekent ook dat niet meer dan de werkelijk geleden schade wordt vergoed. De Onteigeningswet biedt dus de garantie dat de onteigende volledig schadeloos wordt gesteld. Provinciale Staten hebben de mogelijkheid open gehouden dat onteigening voor natuurdoelen in specifieke situaties kan plaatsvinden. Tot op heden is hiervan geen gebruik gemaakt. Wel is in de Herinrichting Oost- Groningen en de Gronings-Drentse Veenkolonien op basis van de lex specialis het onteigeningsinstrument ingezet ter verwezenlijking van maatregelen voor o.a. natuur, landschap en cultuurhistorie (de zgn ha ). In het algemeen is hierbij in de administratieve procedure van de onteigening tot overeenstemming gekomen met de betrokken grondeigenaren en gebruikers. De provincie Groningen heeft tot op heden altijd op het standpunt gestaan dat onteigening ten behoeve van natuurdoelen niet wenselijk is. Dit heeft tot gevolg dat projecten niet voltooid kunnen worden, als met de laatste grondeigenaren geen vrijwillige overeenkomst kan worden bereikt. In het PLG-2 ( ) is hierover het volgende opgenomen: Verwerving vindt in principe plaats op basis van vrijwilligheid. In de omgevingsverordening is aangegeven het instrument van onteigening in te zetten. Met dit instrument zullen wij, net als in het verleden, terughoudend zijn. Voor cruciale percelen, waarbij we goed kunnen uitleggen waarom we willen onteigenen, gaan we dit echter niet uit de weg. Om deze redenen wordt onder voorwaarden onteigening als instrument ingezet voor het verwerven van gronden voor de realisatie van de EHS. De provincie Groningen zal onder voorwaarden onteigening als instrument inzetten voor het verwerven van gronden voor de realisatie van de EHS. 4 Een inpassingsplan is in Nederland in de wet ruimtelijke ordening (Wro) een bestemmingsplan van provincie of Rijk, waarmee de bestemming van een bepaald gebied juridisch kan worden vastgelegd. Deze mogelijkheid bestaat sinds de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli van 30

20 4. Grondruil en schadeloosstelling In geval van grondruil is er sprake van een verwervingsproces dat minder transparant is. Dit is ook geconcludeerd door de Rekenkamer. Dit komt omdat er in sommige gevallen sprake is van een situatie waarin alleen de ingebrachte ruilgronden van de verkopende partij zijn getaxeerd. De werkelijke waarde van de door de provincie ingebrachte ruilgronden wordt niet getaxeerd. De provincie Groningen zal ook gronden die worden ingezet voor grondruil laten taxeren. 5.5 Aankoop- en prijsbeleid bij grondaankopen 1. Aankoopstrategieplan Aan de basis van een actief provinciaal grondbeleid behoort een effectief beleidskader voor anticiperende aankopen te staan. Dit alles gericht op het in gang zetten dan wel versnellen van de door de provincie voorgestane ruimtelijke ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan aanleiding zijn om in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers, gronden kunnen vooruitlopend op de planvorming nog koud of lauw zijn, wat betekent dat de verwervingsprijs op dat moment lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen concreter worden en derden zich op de grondmarkt begeven. Dit geldt uiteraard alleen in het geval van een meerrenderende bestemming. Voor verschillende programma s, projecten of gebieden zullen Aankoop-Strategie-Plannen (ASP) worden opgesteld. Een ASP is een door GS of (gemandateerd) afdelingshoofd vast te stellen operationeel, niet openbaar stuk waarin het beleidskeuzes zijn vastgelegd ten aanzien van de aankoop van gronden (eventueel met opstallen). De besluitvorming hieromtrent is vertrouwelijk en niet publicabel. Deze geheimhouding is niet in strijd met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) 5. De provincie Groningen stelt voorafgaand aan een uitvoeringsproject met grondverwerving een aankoopstrategieplan op en laat deze vaststellen door GS. Daarbij kan afhankelijk van de gevoeligheid van een project een onderscheid worden gemaakt tussen een beleidsmatig ASP (welke een openbaar karakter heeft) en een technisch ASP (welke de concrete uitvoering betreft en die een vertrouwelijk karakter draagt). 2. Prijsbeleid en risicobeheersing Het vroegtijdig verwerven van grond en opstallen brengt ook risico s met zich mee. Het is immers nog niet zeker of en wanneer de provincie, tot planuitvoering over kan gaan en de kosten van de grondverwerving, zoals aankoop, beheer en rentelasten binnen de toekomstige grondexploitatie of gebiedsontwikkeling goedgemaakt kunnen worden. De verworven gronden moeten intussen wel op de balans worden opgenomen. Dit kan een aanzienlijke last zijn, vooral wanneer de gronden langdurig in het bezit van de provincie blijven en wanneer bijvoorbeeld de marktprijs zodanig daalt, dat tot afwaardering van de gronden moet worden overgegaan. Dit betekent dat het weerstandsvermogen van de provincie van een voldoende omvang moet zijn om dergelijke risico s verantwoord te nemen. Om de risico s te beperken wordt hierna een aankoopstrategie in 4 fasen uiteen gezet die aankopen tegen aanvaardbare risico s mogelijk maakt en het beslag op het weerstandsvermogen beperkt. Deze fasering betreft met name de rode functies (en infrastructuur) en is niet zonder meer van toepassing op de groene functies. Verder kent de WILG een eigen systematiek en eigen mogelijkheden voor locatiegebonden grondverwerving via een plan van toedeling. Fase 1: Passief aankopen voor de bestaande bestemmingswaarde In de eerste fase van de aankoop-, wanneer de ruimtelijke planvorming nog niet formeel is opgestart maar het provinciale belang en het beleiddoel al wel bekend zijn, reageert de provincie op aanbiedingen uit de markt, maar worden eigenaren niet actief benaderd. De provincie koopt alleen aan tegen de waarde in het economische verkeer welke is gebaseerd op huidige (meestal agrarische) bestemming. 5 Artikel 10 lid 1 sub c van deze wet zegt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit "bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. In diverse uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak (maar oo k rechtbanken) wordt telkens aangehaald dat "van bedrijfs- en fabricagegegevens sprake is indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. 20 van 30