DEC, 20IG /50/A.30, OMB/PB Ruddijs S. (050) Voortgangsbrief Grondbeleid

Transcriptie

1 ^^ groningen Martinikerkhof 12 Aan Provinciale Staten Postbus AP Groningen II Datum Briefnummer Zaaknummer Behandeld door Telefoonnummer Antwoord op Bijlage Ondenwerp DEC, 20IG /50/A.30, OMB/PB Ruddijs S. (050) Voortgangsbrief Grondbeleid Geachte dames en heren. (/) ec LU O In de programmabegroting 2011 hebben wij aangekondigd u met een voortgangsbrief nader te informeren over onze plannen om in 2011 te komen met een Nota Grondbeleid. Naast onze eigen overwegingen om in 2011 met een Nota "Grondbeleid'tewilien'komêM'vorrnen'devölyendeTecente ontwikkelingen extra aanleidingen om het provinciale grondbeleid verder te stroomlijnen. Het in oktober aangetreden kabinet Rutte heeft aangekondigd met voorstellen te komen om de ruimtelijke ordening meer over te laten aan provincies en gemeenten. Ook speelt het voornemen om provincies meer zeggenschap te geven over het natuurbeheer. Hierbij geeft het kabinet aan dat na een bezuinigingslag de resterende onderdelen van EHS en ILG worden gedecentraliseerd naar de provincies. De verhouding tussen de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de provincies gaat dan ook mogelijk drastisch wijzigen. Concreet staat het grondbezit van DLG/ Bureau Beheer Landbouwgrond (BBL) ter discussie. De Noordelijke Rekenkamer heeft eerder dit jaar onderzoek gedaan naar de effectiviteit en doelmatigheid van de PPS in het project Blauwestad. De rekenkamer geeft daarbij ondermeer als aanbeveling om de rol van de provincie als financier en investeerder in grote (gebiedsontwikkeling-) projecten te professionaliseren. Grondbeleid maakt onlosmakelijk deel uit van dergelijke projecten. In het verlengde hiervan heeft de Noordelijke Rekenkamer aangegeven zich in 2011 nader te willen verdiepen in het provinciale grondbeleid in Noord- Nederland. De na de Amerikaanse hypotheekcrisis ontstane wereldwijde financiële- en bankencrisis, heeft ook in Groningen diepe sporen achtergelaten op de grond en vastgoedmarkt. Het volume van de woningbouwproductie heeft een enorme terugval meegemaakt. Het gevolg van de stokkende productie is dat gemeenten die een actief grondbeleid voeren veelal met moeilijk uitgeefbare gronden blijven zitten. Deze neergang in de marktopnamecapaciteit heeft grote negatieve financiële gevolgen. Deze ontwikkelingen bij de gemeenten kunnen consequenties hebben voor het grondbeleid van de provincie. Soms wordt geopperd dat de provincie kan meehelpen een oplossing te vinden voor het 'overschot' aan grond dat in i-hb-sg-001 De provincie Groningan w&tkï volgsns normen öie sijn vastgelegd m een handvest vcor diansiversening. Dit handvest vïrïdt u op onss website of kunt ü opvragsn bij de afdeling Communicatie en Kabinet, PubiteksvooHichïing:

2 gemeentelijke handen is. De gedachte daarbij is dat de provincie door overname van grondposities van gemeenten of ontwikkelaars zijn regierol kan versterken en kan bijdragen aan de continuïteit van de planontwikkeling. Op zijn minst zou de provincie lessen kunnen trekken uit de ontstane situatie bij de gemeentelijke grondportefeuilles. Het ministerie van BZK, belast met het toezicht op de provinciale financiën, toetst onze begroting aan het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Naar aanleiding van enkele kritische kanttekeningen van de kant van het ministerie hebben we in februari 2010 laten weten de paragraaf grondbeleid in de programmabegroting op een aantal punten te gaan aanscherpen. In deze voortgangsbrief schetsen we allereerst de context van onze wens om het provinciale grondbeleid te stroomlijnen. Vervolgens beschrijven wij het proces dat wij in 2011 willen doorlopen teneinde te komen tot een Nota Grondbeleid. Aanvullend presenteren wij u kort de stand van zaken van het huidige provinciale grondbeleid. Context van de wens om het provinciale grondbeleid te stroomlijnen Uitgangspositie De provincie Groningen had en heeft grote ambities om regionale ruimtelijke opgaven te realiseren. Op het gebied van landschap, water, landbouw, natuur, woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur spelen immers veel opgaven die direct raken aan provinciale belangen. In Nederland zijn de afgelopen decennia zowel de agrarische- als de woningbouwgrondprijzen enorm gestegen. Ook het zelfrealisatierecht^ dat grondeigenaren in Nederland hebben is bepalend voor het "alharrrtiltlioorgaan van veel ruimtelijke ontwikkelingen. Dë"factör'grond' speelt dan ook bij veel ontwikkelingen een cruciale rol. De afgelopen tien jaar heeft dit er mede toe geleid dat de overheid, en ook de provincie Groningen, anders is gaan aankijken tegen de eigen rol in de ruimtelijke ordening. Wij zijn de afgelopen jaren steeds nadrukkelijker in beeld gekomen om de regie te voeren over ruimtelijke opgaven, en steeds vaker moet ook de afweging worden gemaakt om actief en soms risicodragend te participeren in projecten. Op die manier kunnen we als provincie onze belangen beter behartigen en onze doelstellingen doeltreffender bereiken. Blauwestad en Meerstad zijn daarvan de bekende voorbeelden. Ook in dergelijke grote projecten zijn wij direct of indirect betrokken bij verwerving en uitgifte van gronden. Verder hebben we in het POP een vijftal gebiedsopgaven benoemd (Lauwersmeer, Veenkoloniën, Eemsdelta, Stad Groningen, Regio Groningen-Assen) en ook de krimpopgave heeft ruimtelijke aspecten en mogelijk een relatie met het grondbeleid. Bij de gebiedsopgaven komt niet zelden de vraag op of de provincie door het innemen van grondposities een 'aanjaagrol' voor ontwikkelingen op zich kan nemen. In het collegeprogramma stelden wij dan ook dat we als provincie vaak onvoldoende sturing hebben over de uitvoering van de ruimtelijke opgaven. Indien we sneller en slagvaardiger zouden kunnen opereren op de grondmarkt zouden we meer invloed kunnen uitoefenen op regionale ruimtelijke projecten. Bovendien zal een actieve interne afstemming vanuit verschillende sectoren een meerwaarde bieden voor een eenduidig en effectief provinciaal grondbeleid. ' Het zelfrealisatierecht houdt in dat er een koppeling is tussen het eigendomsrecht en het ontwikkelingsrecht. Op basis hiervan heeft een eigenaar die bijvoorbeeld bereid en in staat is een (bouw)opgave te realiseren overeenkomstig het bestemmingsplan, ook het recht deze te realiseren.

3 In het verlengde van deze constatering uit het collegeakkoord hebben wij o.a. in de programmabegroting van het lopende jaar 2010 opgenomen dat we het huidige grondbeleid beter willen organiseren, beter intern willen afstemmen en transparanter willen maken. Tevens willen wij op enkele terreinen ruimere mogelijkheden creëren om vroegtijdige grondverwerving mogelijk te maken. Mogelijkheden Met de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening (nwro) en de bijbehorende grondexploitatiewet (Grex-wet) heeft de overheid zichzelf instrumenten verschaft om naast de traditionele toelatingsplanologie^, ook een meer sturende rol te pakken bij het 'praktiseren' van zogenaamde ontwikkelingsplanologie^. Dit blijven echter vormen van 'passief-' en faciliterend grondbeleid. Naast dit 'passieve'- en faciliterende grondbeleid zijn steeds meer overheden (en ook provincies), overgegaan tot het toepassen van actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid beogen overheden door zelf anticiperend/strategisch grond te venwerven meer invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen. Het is de vraag of en zo ja hoe wij het actieve grondbeleid verder meer vorm kunnen en willen aansturen. Dit betekent overigens nadrukkelijk niet dat we automatisch of op 'stel en sprong' een eigen grondbedrijf willen oprichten. Ook lijkt het verstandig te onderzoeken in hoeverre het fysieke grondstromenbeleid kan worden geïntegreerd met het grondbeleid. Te denken valt aan het hebben van eigen grondposities voor het inrichten van gronddepots op strategische plekken. Voordeel is dat het transport van grond kan worden geminimaliseerd dan wel worden geoptimaliseerd. Ook het doelmatig herbestemmen van grond en baggerspecie zou mogelijk in het grondbeleid kunnen worden meegenomen. Inkadering en uitvoering van het provinciale grondbeleid Voor het inkaderen en uitvoeren van actief provinciaal grondbeleid is vanzelfsprekend een kader met uitgangspunten en regels vereist. Simpel geformuleerd: wat doen we waarom wel en wat doen we om welke reden niet. De te schrijven Nota Grondbeleid zal het kader zijn voor het actieve grondbeleid en zal dan ook op een aantal terreinen voorschrijven welke vragen een rol spelen. Op hoofdlijnen gaat het om de volgende vragen: 1. Kaders voor het grondbeleid/ Selectie van opgaven en keuze voor samenwerkingsvormen Beperken wij ons met het grondbeleid tot het uitvoeren van onze wettelijke taken of ontwikkelen wij ook grondbeleid voor gebiedsontwikkelingsprojecten Voor welke typen ruimtelijke opgaven kunnen wij de 'sturing' het beste vormgeven dmv actief grondbeleid (anticiperende en strategische grondverwerving, exploitatie en uitgifte), en voor welke opgaven is faciliterend/ passief grondbeleid een adequate optie. Bij toelatingsplanologie geeft de overheid aan wat wel of niet is toegestaan. Ongewenste ontwikkelingen worden tegengehouden, toegestane/ gewenste ontwikkelingen worden echter niet automatisch gerealiseerd. ^ Bij Ontwikkelingsplanologie wacht de overheid niet af tot dat derden gewenste ruimtelijke ontwikkelingen realiseren. De overheid gaat actief op zoek naar mogelijkheden en of partners om die gewenste ruimtelijke ontwikkelingen realiseren van de grond te krijgen.

4 Welke samenwerkingsvorm is geschikt voor een 'geselecteerde' opgave (traditioneel model, bouwclaimmodel"*, joint venture (PPS)/ gemeenschappelijke exploitatie maatschappij, of toch een samenwerkingsvorm die meer faciliterend dan actief is: dmv privaatrechtelijke overeenkomsten/ concessiemodel^) Welke positie nemen wij als provincie in en hoe verhoudt die positie zich tot de positie van de overige overheden? Welke voorwaarden worden gesteld aan het exploiteren van gronden? Hoe zetten wij andere beschikbare instrumenten in, zoals kostenverhaal, verevening, het vestigen van voorkeursrecht en onteigening. 2. Financiële uitgangspunten en risicomanagement De nota gaat in op de bedrijfsmatige en financiële uitgangspunten voor het provinciale grondbeleid. Speciale aandacht moet er zijn voor het risicomanagement wat zijn de risico's en hoe worden ze opgevangen (relatie risico's en weerstandsvermogen) hoe optimistisch/pessimistisch zijn de financiële parameters (uitkomsten exploitatie, rentefluctuaties, planvertragingen) 3. Politieke, bestuurlijke en ambtelijke borging. De rollen en bevoegdheden van PS, GS en de ambtelijke organisatie binnen het provinciale grondbeleid worden in de Nota Grondbeleid uiteen gezet. Uitspraken worden gedaan over de transparantie en mandatering van de uitvoering van het beleid. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan bevoegdheden tot het vaststellen van grondprijzen, het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten en het uiteindelijk aankopen van gronden. 4. Verantwoording De nota gaat in op de verantwoording van de uitvoering van het grondbeleid. Hoe zijn de verantwoordingsdocumenten opgesteld, hoe vaak worden ze geactualiseerd. Hiermee dient de provincie ook te voldoen aan de eisen die vanuit het ministeriële BBV worden gesteld. Hierbij gaat het om de visie op het grondbeleid in relatie tot het realiseren van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting, een prognose van de resultaten van de totale grondexploitatie, een onderbouwing van de geraamde winstneming en de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken. 5. Organisatie We hebben aangegeven dat het voeren van actief provinciaal grondbeleid vraagt om een gestructureerde uitvoeringsorganisatie met duidelijke afspraken over doelstellingen en spelregels voor grondverwerving en -exploitatie. Zoals eerder vermeld is niet het direct oprichten van een formeel eigen provinciaal grondbedrijf daarbij het hoogste doel. Wel is het zinvol om te onderzoeken of het 'slim' bijeenbrengen van de provinciale expertise op het gebied van grondverwerving en - exploitatie, wellicht in een afdeling/eenheid/cluster met een grondbedrijffunctie, een vorm zou kunnen zijn waarin de ambities voor het voeren van een actief grondbeleid beter zouden kunnen worden gerealiseerd. Voordeel zou kunnen zijn dat indien alle nu nog sectoraal georiënteerde expertise op het gebied van '* Bouwclaimmodel: Ontwikkelaars die grond aan de overheid verkopen krijgen het recht om 'ergens' in het totale ontwikkelgebied de ontwikkelrechten die bij de ingebrachte grond hoorden te gebruiken. ^ Concessiemodel: De overheid stelt de randvoorwaarden, een private partij voert de opdracht uit.

5 grondverwerving en -exploitatie in de organisatie bijeen wordt gebracht er synergie-effecten zouden kunnen optreden Ook van belang is hoe je zowel de beleidsinhoudelijke belangen als de soms tegenstrijdige zakelijk belangen van het grondbeleid goed borgt. De Nota Grondbeleid gaat op basis van de bovengenoemde onderzoeksvragen dan ook in op de gewenste inrichting van de ambtelijke organisatie waarmee het grondbeleid kan worden uitgevoerd. Dit betreft onder meer de afstemming, coördinatie en samenwerking tussen de interne taken voor zowel projecten voor gebiedsontwikkeling als voor de traditionele grondtaken. Daarbij komt ook de rol, aansturing (en de mogelijke decentralisatie van DLG/BBL) aan de orde. Proces om te komen tot een Nota Grondbeleid (Spoorboekje) Vanwege de crisis op de huizen- (grond-) markt en vanwege de onzekerheden die de decentralisatie van het ruimtelijke ordeningsbeleid (inclusief de decentralisatie van het ILG en mogelijk de DLG/BBL) is het vaststellen van een Nota Grondbeleid urgenter maar ook complexer dan voorheen. Bovendien staan de verkiezingen voor de Provinciale Staten in maart 2011 op het programma. Het lijkt ons zeer onwenselijk om vlak voor het aantreden van een nieuw college met een Nota Grondbeleid te komen. Tegelijkertijd willen we het denken over met name het actieve grondbeleid niet stilzetten. Daarom stellen we het volgende voor. Kennisontwikkeling en bouwstenennotitie Nog voor de verkiezingen in 2011 zal er ambtelijk nader huiswerk worden gedaan. Met grondaankoopspecialisten uit de organisatie, maar ook met expertise van ~buiten"de~örganisatie"z3i"e'en"boüwst8n'ennötitis worden opgestëiardit"i5ët8i<ent dat er een stuk komt dat op hoofdlijnen een beeld geeft van de richtingen die het (actieve) grondbeleid in de provincie kan gaan. Vanzelfsprekend wordt in de bouwstenennotitie ingegaan op de eerder in deze brief beschreven ontwikkelingen en aandachtspunten. De intentie is uiteindelijk dat de ideeën die voortkomen uit dit proces, worden vertaald naar bouwstenen waaruit kan worden gekozen voor het nieuw te schrijven collegeakkoord. Nota Grondbeleid Na de vorming van een nieuw college van GS kan binnen de kaders van het collegeakkoord worden begonnen met het opstellen van een Nota Grondbeleid. In de nota komen de afwegingskaders, de financiële uitgangspunten,de politiekbestuurlijke en ambtelijke verhoudingen, de financiële verantwoording, en de ambtelijke organisatie aan bod. De nieuw gekozen PS kunnen dan naar verwachting in de zomer/ herfst van 2011 de Nota Grondbeleid behandelen en vaststellen. Vertaling naar de programmabegroting Bovenstaand tijdpad betekent dat de consequenties van de Nota Grondbeleid pas in de programmabegroting van 2013 worden venwerkt. Oorzaak voor deze ogenschijnlijke late verwerking is dat het opstellen van de programmabegroting 2012 in het voorjaar van 2011 vooruit loopt op het opstellen van de Nota Grondbeleid. Een snellere vertaling van de Nota Grondbeleid naar de begroting is dan ook niet realistisch. Wij zullen dit voor 1 maart 2011 ook melden in onze reactie op de toezichtbrief van de ministervan BZK die onze financiën toetst aan de bepalingen in het BBV. Bij eerdere reacties richting BZK hebben we aangegeven te streven naar verwerking van de Nota Grondbeleid in de programmabegroting 2012.

6 Huidige stand van zaken (de foto) Ons huidige grondbeleid is voor een belangrijk deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale taken, met name voor infrastructuur (wegen en kanalen), natuurbeleid (EHS), landinrichting en wateropgaven (waterberging). De grondverwerving vindt hoofdzakelijk plaats via de eigen organisatie en via de Dienst Landelijk Gebied (en daarbinnen Bureau Beheer landbouwgronden). Dit zijn vooral de taakgebonden opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling. In dit kader vindt de grondverwerving plaats nadat plannen zijn goedgekeurd, en er is weinig tot geen bemoeienis met andere taakvelden. Doordat alleen de strikt noodzakelijke gronden worden aangekocht in een relatief laat stadium, is het financiële risico dat met deze grondtransacties gepaard gaat, beperkt Incidenteel vinden vroegtijdig taakgebonden aankopen plaats buiten een projectgebied om in een later stadium als compensatie- of ruilgrond te kunnen gebruiken. Met dergelijke aankopen kunnen bijvoorbeeld landbouwbedrijven in een EHS-gebied gemakkelijker worden uitgeplaatst naar een locatie buiten de EHS, zodat het natuurgebied sneller gerealiseerd kan worden. Over de voorgang van de 'groene' grondaankopen wordt u jaarlijks in het kader van het Programma Landelijk Gebied geïnformeerd. De voortgang van de grondverwerving voor de realisatie van nieuwe infrastructuur wordt per project impliciet met PS gecommuniceerd via de voortgangsrapportages 'werkzaamheden aan hoofdwegen en vaarwegen'. Anticiperende - en strategische aankopen voor (vooraf aangewezen) infrastructuur worden per aankoop met PS gecommuniceerd. -Daarnaast-zijn-wij-actiefen-risicodragend^gaar Blauwestad en Meerstad. Wij zijn direct of indirect betrokken bij verwerving en uitgifte van gronden. Hierover bent u separaat geïnformeerd. In de afgelopen jaren hebben wij enkele stappen gezet om verbeteringen te brengen in de opzet en de uitvoering van het provinciale grondbeleid. Wij hebben in ons college in 2007 een coördinerend portefeuillehouder benoemd voor het ondenwerp grondbeleid. Op dit moment is dat gedeputeerde Moorlag. In 2007 is een directeur Vastgoed in dienst getreden voor de ambtelijke sturing van het provinciaal grondbeleid. De directeur vastgoed heeft kennis van de vastgoed markt in de organisatie gebracht. Met het opstellen van deze voortgangsbrief is ook het begin gemarkeerd van de werkwijze van de interne organisatie om te komen tot een meer integrale uitvoering van het grondbeleid, en om in de nabije toekomst tot een betere verantwoording van het beleid te komen. Dit betekent een nauwere samenwerking en afstemming tussen de verschillende sectoren en gebiedsontwikkelingen. In juni 2009 is het POP vastgesteld. In het POP zijn de ambities verwoord voor de ruimtelijke ontwikkelingen in onze provincie en is aangegeven welke rol de provincie daarin wil spelen. Daarin zijn niet alleen de ruimtelijke ambities voor natuur en infrastructuur genoemd, maar ook de provinciale ambities in enkele grote gebiedsopgaven. Wij hebben de keuze gemaakt om eerst de discussie over onze rol in deze ambities en opgaven te voeren. Nu kan met u de discussie over de inzet van de instrumenten, zoals grondbeleid, plaatsvinden.

7 Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Groningen: voorzitter., secretaris.