Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid

Transcriptie

1 Amsterdam, april 2007 In opdracht van het ministerie van VROM Het effect van toewijzingsregels op de doelmatigheid Rob Aalbers

2 De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 982 ISBN Copyright 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

3 Inhoudsopgave Voorwoord... i Vraagbaak... iii Glossary... xiii 1 Inleiding Toewijzing en doelmatigheid De allocatiemethodiek in de EU Nationale Allocatie Plannen en bestrijdingskosten Het effect van de huidige toewijzing op de bedrijfsinvesteringen Recycling van opbrengsten Effecten via de handelsbalans Windfall gains voor niet-nederlandse ingezetenen Conclusie Toewijzing en concurrentieverhoudingen Toewijzing en investeringen binnen een bedrijf De sluitingsregel en het uit gebruik nemen van installaties De sluitingsregel en investeringen in nieuwe installaties De toetredingsregel en investeringen in nieuwe installaties Conclusie Toewijzing en concurrentie Concurrentie tussen bestaande bedrijven in hetzelfde EU-land Concurrentie tussen bestaande bedrijven ( incumbents ) en toetreders in hetzelfde EU-land Concurrentie tussen bestaande bedrijven in verschillende EU-landen Vestigingsplaatskeuze De concurrentie tussen bedrijven binnen en buiten de EU Discussie en conclusie Toewijzing en vermogensoverdracht Een grafische illustratie De factoren die de feitelijke vermogensoverdracht bepalen Vermogensoverdrachten in de praktijk Compensatie voor wie? Conclusie Toewijzing en rent seeking Rent seeking gedrag van bedrijven...64

4 5.2 Rent seeking gedrag van overheden Subsidiariteit Lobbyen in de praktijk De totstandkoming van de BSA in de EU Toewijzing van SO 2 rechten in de Verenigde Staten Conclusie Een vergroting van de doelmatigheid door wijziging van de toewijzing De optimale toewijzingsmethode Onderscheid ETS en nets sectoren Andere verdeling van rechten tussen ETS en nets sectoren Harmonisatie en daling van toewijzing op basis van grandfathering Uitbreiding van het aantal ETS sectoren Updating onder grandfathering Verlenging toewijzingsperiode Afschaffing toetredings- en sluitingsregel Harmonisatie van de toetredings- en sluitingsregels Gedeeltelijke invoering van Performance Standard Rates (PSR) Overige punten Prijsstabiliteit Terugsluizen van de opbrengsten van een veiling...88 Referenties...89 Bijlage A Emissieplafonds...95 Bijlage B Analyse BSA...97 Bijlage C Invloed van lobbyen op de allocatie van SO 2 rechten in de VS...99 Bijlage D Harmonisatie en bestrijdingskosten Bijlage E Overzicht updating

5 HET EFFECT OP DE DOELMATIGHEID, WAARONDER DE BESTRIJDINGSKOSTEN i Voorwoord In 2007 loopt de eerste fase van de EU ETS af. Daarmee is een natuurlijk moment aangebroken om terug te kijken op de economische effecten van de toewijzing van emissierechten. Zo is de Europese Commissie gestart met de evaluatie van de Richtlijn CO 2 -emissiehandel. Daarbij kan niet alleen gebruik worden gemaakt van de directe ervaringen van de deelnemers in de EU ETS, maar ook van de meest recente inzichten uit de economische wetenschap die zich op dit terrein in de afgelopen jaren sterk hebben ontwikkeld. Dit rapport bevat een overzicht van de recente ontwikkelingen in de wetenschap vanuit een tweevoudig perspectief. In de eerste plaats wordt ingegaan op de vraag wat nu precies de economische effecten van de toewijzing van emissierechten zijn (geweest). In de tweede plaats komt aan de orde op welke manier de doelmatigheid van de toewijzing van de emissierechten kan worden vergroot. Een synthese van dit rapport wordt gegeven in de vraagbaak, waar 24 vragen over de toewijzing van emissierechten aan de orde komen. Ruim 1 jaar hebben we mogen besteden aan dit rapport. Gedurende die tijd hebben velen een bijdrage geleverd aan het eindresultaat. We zijn hun dankbaar dat zij tijd en energie hebben willen steken in het lezen en becommentariëren van eerdere versies van dit rapport. Dank is met name verschuldigd aan de leden van de begeleidingscommissie met wie gedurende het onderzoek een open en constructieve dialoog heeft plaatsgevonden. De volgende personen hadden hierin zitting: - ir. J.F. de Waal (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) - drs. J.H.M. Pieters (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) - dr. J.C. Bollen (Milieu en Natuur Planbureau) - drs. L.J.M. Blanson-Henkemans (ministerie van Economische Zaken) - drs. P.J.J. Veenendaal (Centraal Planbureau) - drs. P.J.C. van Duijse (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) - ir. R. Pol (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) - dr. P.R. Koutstaal (ministerie van Financiën) Elke verantwoordelijkheid voor eventuele fouten berust vanzelfsprekend bij SEO Economisch Onderzoek. Rob Aalbers Projectleider Amsterdam, 3 januari 2007

6

7 HET EFFECT OP DE DOELMATIGHEID, WAARONDER DE BESTRIJDINGSKOSTEN iii Vraagbaak In deze vraagbaak komen 24 vragen aan bod die inzicht geven in de vraag welke factoren bepalend zijn voor de doelmatigheid van de toewijzingsmethode en hoe die toewijzingsmethode aangepast kan worden om de doelmatigheid te vergroten. Daarnaast geven zij inzicht in de vraag welke vermogenseffecten verbonden zijn aan bepaalde toewijzingsmethoden en of deze vermogenseffecten te voorkomen zijn. Bij veel van de vragen wordt verwezen naar andere relevante vragen in de vraagbaak en de relevante passages uit de hoofdtekst. 1. Wat is doelmatigheid? Doelmatigheid is de mate waarin de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel (opbrengsten) en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. Met betrekking tot de toewijzing van emissierechten zijn mogelijke beoogde doelen: de hoogte van de bestrijdingskosten, het beter laten functioneren van markten, zoals de arbeidsmarkt, door bestaande belastingen te verlagen (zie de discussie in paragraaf 2.4) en de concurrentiepositie van het bedrijfsleven i.e. de bijdrage die de export levert aan de welvaart (zie vraag 13 en 14). Zelfs als men de EU ETS uitsluitend op zijn milieudoelmatigheid zou willen beoordelen, is het effect op de concurrentiepositie een relevante vraag. Verlies aan concurrentiekracht kan immers tot verplaatsing van emissies leiden ( carbon leakage ) naar plaatsen in de wereld waar het beleid minder beperkingen oplegt aan de emissies. Bij de beoordeling van de mate van doelmatigheid zijn in het kader van de toewijzing van emissierechten drie factoren van belang. De eerste factor is de omvang van de effecten. Zo zullen fors hogere bestrijdingskosten een zwaarder gewicht in de schaal leggen dan matig hogere bestrijdingskosten en wordt een verlaging van de belastingen (en daarmee een veiling) aantrekkelijker naarmate de bestaande belastingen hoger zijn. De tweede factor is de mate waarin landen buiten de EU maatregelen treffen. Hoewel de EU als geheel een veel geringere invoer- en uitvoerquote heeft dan de afzonderlijke landen, zal het verlies aan concurrentiekracht bij hoge bestrijdingskosten c.q. marktprijzen van de emissierechten, zich wel degelijk laten gelden. De derde factor is de wijze waarop de politiek deze doelen tegenover elkaar afweegt. In een politieke afweging kan een matig negatief effect op de concurrentiepositie namelijk zwaarder wegen dan een veel groter positief effect op de bestrijdingskosten, i.e. lagere bestrijdingskosten. Daarmee kan de situatie ontstaan dat hoewel de doelmatigheid van bepaalde beleidsmaatregelen politiek gezien optimaal is, het mogelijk is om de welvaart te laten stijgen: de stijging van de bestrijdingskosten als gevolg van de beleidsmaatregel is dan groter dan de compensatie die (delen van) de industrie verlangt (verlangen) om de beleidsmaatregel af te schaffen. In dit rapport is ervoor gekozen om de doelmatigheid van beleidsmaatregelen strikt in termen van de bovenstaande definitie te beoordelen, zelfs in gevallen waarin het wel mogelijk zou zijn om de beide effecten onder een noemer (euro s) te brengen.

8 iv 2. Wat is updating? Updating (letterlijk: actualisering ) is het aanpassen van de hoeveelheid rechten die (gratis) aan een sector wordt toegekend aan de actuele omstandigheden (groei in het volume van de economische activiteit, nieuwe beschikbaar gekomen technieken, hoeveelheid emissies of andere benchmarks). Actualiseren is onafwendbaar zolang de overheid gratis emissierechten verstrekt met een eindige levensduur. Een beleidsmatig probleem hierbij is dat bedrijven de mogelijkheid hebben om door wijziging van hun gedrag meer emissierechten te verwerven. Voorbeelden van updating zijn: Performance Standard Rates (PSR), de toetredingsregel, de sluitingsregel, de 10 jaarsregel en updating tussen twee fasen van de EU ETS. Het feit dat bedrijven door hun gedrag aan te passen invloed hebben op de hoeveelheid rechten die voor een volgende periode aan hen wordt toegekend, kan leiden tot een verlies aan doelmatigheid in de zin van hogere bestrijdingskosten. Voor sectoren die niet in staat zijn om, bijvoorbeeld als gevolg van internationale concurrentie, de gestegen (opportuniteits)kosten door te berekenen aan hun afnemers, kan daarnaast sprake zijn van een winst aan doelmatigheid in de vorm van een minder aangetaste concurrentiepositie. Zie ook bijlage E en de vragen 5, 13 en 14). 3. Waarom zijn de sluitings- en de toetredingsregel vormen van updating? Onder de sluitingsregel verliezen bedrijven de aan hen toegekende emissierechten, zodra ze een installatie volledig sluiten. Onder de toetredingsregel krijgen bedrijven emissierechten uit de New Entrant Reserve, zodra ze een nieuwe installatie openen of uitbreiden. Daarmee wordt de toewijzing van emissierechten dus aangepast aan de veranderende omstandigheden. Voor bedrijven is het zinvol om bij de investeringsbeslissingen met deze aanpassingen rekening te houden (zie paragraaf 3.1). 4. Is het mogelijk de toewijzing deels via een veiling te laten verlopen en deels via updating? En wat zijn de effecten hiervan? Ja, dat is mogelijk. In principe kan de toewijzing voor x% plaatsvinden via updating en voor 1-x% via veiling. Het effect van deze vorm van toewijzing zal liggen tussen het effect van een 100% veiling en 100% updating. 5. Wat is het effect van updating in vergelijking met eenmalige grandfathering op de doelmatigheid? Het effect van updating op de doelmatigheid is tweeledig. In de eerste plaats heeft updating vergeleken met eenmalige grandfathering een positief effect op de concurrentiepositie van bepaalde sectoren (winst aan doelmatigheid). Daarbij moet vooral gedacht worden aan bepaalde energie-intensieve sectoren die gestegen (opportuniteits)kosten niet kunnen doorberekenen aan hun afnemers. In de tweede plaats nemen de bestrijdingskosten toe (verlies aan doelmatigheid). Updating maakt het voor bedrijven namelijk minder aantrekkelijk om de emissies te reduceren door het verminderen van de productie. Om toch binnen de afgesproken cap te blijven zullen bedrijven duurdere emissiereducerende maatregelen moeten nemen.

9 VRAAGBAAK v Of, en in welke mate, updating te prefereren valt boven grandfathering en veilen, is afhankelijk van veel factoren, zoals de omvang van het negatieve effect op de concurrentiepositie, de omvang van het effect op de bestrijdingskosten en de politieke weging van die effecten. 6. Welke vorm van updating presteert het beste in termen van doelmatigheid? Een algemeen geldend antwoord op deze vraag is niet te geven. De verschillende vormen van updating worden namelijk gekenmerkt door specifieke voor- en nadelen, waarvan de omvang op voorhand niet valt in te schatten. Daarnaast heeft updating via verschillende kanalen een effect op de doelmatigheid, denk bijvoorbeeld aan hogere bestrijdingskosten en (voor een aantal sectoren) mogelijk een geringer effect op de concurrentiepositie. Wel is het mogelijk om op theoretische gronden aan te geven dat updating op basis van emissies waarschijnlijk slechter presteert in termen van doelmatigheid dan updating in termen van output (zie vraag 7). Zie verder bijlage E. 7. Is updating op basis van emissies schadelijker dan updating op basis van output/productie? Ja. Updating op basis van emissies leidt tot een verlenging van de levensduur van vuile installaties. Bij updating op basis van output of productiemaatstaf blijft er een prikkel om de emissie-intensiteit van de productie te verlagen. Als verder de toewijzing per sector vaststaat, i.e. emissierechten kunnen niet toegewezen worden aan andere sectoren, ontbreekt de prikkel om over te gaan tot materiaalsubstitutie. Dit is vrijwel altijd het geval, omdat het in de praktijk niet mogelijk is om updating los te koppelen van sectorspecifieke omstandigheden (vanwege het ontbreken van een sectoroverstijgende maatstaf voor output of productie). Updating leidt in eerste instantie tot een stijging van de vraag naar CO 2 emissierechten, omdat het voor bedrijven aantrekkelijker wordt om te produceren vanwege de extra rechten die daarmee worden binnen gehaald. Omdat de totale uitstoot echter gelimiteerd is er is sprake van een cap zullen elders in de Europese economieën relatief dure maatregelen moeten worden genomen om de emissies te reduceren. De bestrijdingskosten zullen als gevolg van updating op basis van emissies dan ook sterk stijgen. 8. Is veilen altijd beter dan updating? Nee. Dat hangt van de gestelde doelmatigheidscriteria af. Veilen is doelmatiger dan updating, omdat het alle besparingsopties mobiliseert, minder strategisch gedrag zal uitlokken (het nastreven van een positie op het moment van updating die een toewijzing van zoveel mogelijk rechten garandeert; en dat is door de bank genomen: veel emitteren) en met de opbrengsten bestaande belastingen verlaagd kunnen worden. Maar veilen zal door de bank genomen de concurrentiepositie meer schaden dan updating. Afhankelijk van de doelmatigheidscriteria is een mengvorm van veilen en updating dan doelmatiger dan alléén veilen. Daar komt nog bij dat als de concurrentiepositie verslechtert, en daardoor vervuilende activiteiten verplaatst worden naar andere landen, ook de doelmatigheid van veilen minder groot is dan op het eerste gezicht lijkt. Daarom kan onder eenzijdig klimaatbeleid een mix van veilen en updating op basis van output in termen van doelmatigheid beter presteren dan

10 vi 100% veilen. Het is echter niet waarschijnlijk dat 100% updating in termen van doelmatigheid beter is dan 100% veilen. De reden hiervoor is dat 100% updating alleen aantrekkelijk is als er én sprake is van eenzijdig klimaatbeleid én de concurrentiepositie van de hele economie aangetast wordt door de invoering van eenzijdig klimaatbeleid. Omdat dit van sector tot sector zal verschillen de concurrentiepositie van de energie-intensieve industrie zal over het algemeen meer aangetast worden dan de concurrentiepositie van de energie-extensieve industrie (die meestal verbetert) zal de optimale vorm van toewijzing in dat geval een mix zijn van veilen en updating. Daarnaast is de beste vorm van toewijzing natuurlijk afhankelijk van de politieke weging van de verschillende effecten ten opzichte van elkaar (concurrentiepositie en bestrijdingskosten). Zie ook paragraaf Minimaliseert de huidige opzet van de EU ETS de bestrijdingskosten voor CO 2 -reductie in de EU? Nee, de scheiding tussen de sectoren die deelnemen aan de ETS (ETS sectoren) en de sectoren die niet deelnemen aan de ETS (nets sectoren) veroorzaakt een wig tussen de marginale bestrijdingskosten in de ETS sectoren en de nets sectoren. Naarmate het klimaatbeleid strenger wordt en de toedeling aan de ETS en nets sectoren niet wijzigt zal deze wig groter worden. Een manier om deze wig te verkleinen zonder meteen nets sectoren in de handel op te nemen is door de leveranciers van gas en andere brandstoffen aan de nets sectoren (zoals huishoudens, MKB en de transportsector) onder het handelssysteem te brengen. Het overige milieubeleid in de nets sectoren, denk bijvoorbeeld aan bestaande energiebelastingen, dient dan te vervallen, tenzij het andere doelen dient, zoals de reductie van NO x of fijnstof. (Bestaande) energiebelastingen leiden er immers toe dat de marginale bestrijdingskosten tussen landen of sectoren van elkaar zullen verschillen, waardoor de totale bestrijdingskosten hoger uitvallen dan noodzakelijk is. Zie de paragrafen 2.2 en 2.5. Daarbij komt dat de nationale bevoegdheden bij het toewijzen van emissierechten over de ETS en nets sectoren ertoe bijdragen dat de marginale bestrijdingskosten tussen de nets sectoren in verschillende landen uiteen blijven lopen. Door de leveranciers van gas en brandstoffen aan de nets sectoren op te nemen in de ETS zou deze bron van ondoelmatigheid verdwijnen. Een nadeel is wel dat de emissieprijs stijgt (de marginale bestrijdingskosten in de huidige nets sectoren zijn hoger), wat voor de huidige ETS sectoren kan leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie. Voor de huidige nets sectoren zou het gemiddeld genomen juist leiden tot een verbetering van de concurrentiepositie. 10. Leidt toewijzen op basis van grandfathering altijd tot windfall profits? Nee. De hoogte van de windfall profits is namelijk van veel meer factoren afhankelijk dan het aantal rechten dat via grandfathering verkregen wordt. Zo zullen de windfall profits bijvoorbeeld hoger uitvallen naarmate het bedrijf de gestegen opportuniteitskosten in grotere mate kan doorberekenen aan zijn afnemers. Zie voor een volledig overzicht van deze factoren paragraaf 4.2. Grandfathering leidt ten opzichte van veilen overigens wel tot een (grotere) overdracht van vermogen in de zin dat de Netto Contante Waarde (NCW) van

11 VRAAGBAAK vii bedrijven onder grandfathering hoger is dan onder een veiling. Onder grandfathering krijgen bedrijven immers emissierechten waar ze onder een veiling voor moeten betalen en is dus sprake van een positief vermogenseffect. Merk op dat er voor individuele bedrijven geen eenduidige relatie bestaat tussen de mate van grandfathering en de vraag of er sprake is van windfall profits. Zo kan er voor sommige bedrijven bij 100% grandfathering (nog steeds) sprake zijn van verliezen ( windfall losses ), terwijl er voor andere bedrijven bij 100% veilen nog steeds sprake is van windfall profits. Zie voor een meer uitgebreide behandeling hiervan hoofdstuk 1. Bij het herhalen van toewijzing ( updating ) zullen de windfall profits gemiddeld genomen veel lager uitvallen dan onder eenmalige grandfathering. Hiervoor zijn twee redenen aan te wijzen. De eerste reden is dat herhaalde toedeling leidt tot lagere afzetprijzen, omdat het de marginale productiekosten verlaagt: een bedrijf krijgt alleen maar emissierechten toegewezen als het produceert of investeert. De tweede reden is dat herhaalde toedeling leidt tot hogere bestrijdingskosten. De lagere afzetprijzen leiden immers tot een hogere vraag en dus ceteris paribus tot hogere emissies. Hierdoor worden bedrijven gedwongen om meer emissiereducerende maatregelen te nemen. Bovendien wordt het voor bedrijven door de herhaalde (en conditionele!) toewijzing minder aantrekkelijk om emissies te reduceren door hun productie terug te brengen. Onder updating zien bedrijven door het terugschroeven van productie immers niet alleen hun winst verminderen, maar ook de aan hen toegewezen emissierechten. 11. De toetredingsregel ( New Entrant Reserve ) vergroot de doelmatigheid van de EU ETS. Niet waarschijnlijk. De toetredingsregel leidt namelijk tot een stijging van de bestrijdingskosten (omdat de productie via lagere afzetprijzen toe zal nemen) en daarmee tot een daling van de doelmatigheid. Alleen als er sprake is van een groot positief effect op de concurrentiepositie of als dat effect politiek (veel) zwaarder wordt meegewogen, kan de doelmatigheid stijgen. Zie voor een meer uitgebreide beschrijving van deze effecten, de vragen 5, 6 en 8. Voor een uitgebreide behandeling van de effecten van de toetredingsregel, zie paragraaf Waarom lijken bedrijven zo weinig te investeren in emissiereducerende technologie? Dat kan een aantal redenen hebben. De eerste reden is dat de onzekerheden ten aanzien van het post-2012 beleid leiden tot uitstel van investeringen. Deze beleidsonzekerheid vertaalt zich namelijk in onzekerheid ten aanzien van de toekomstige prijs van emissierechten. De marktprijs van een emissierecht zal als gevolg daarvan boven de kosten van reductiemaatregelen komen te liggen: investeren in reductiemaatregelen is immers minder flexibel dan het kopen van emissierechten. Dit verschil tussen prijs en kosten staat bekend als de optiewaarde en leidt tot een lager niveau van investeringen in reductiemaatregelen. De tweede reden is dat bedrijven als ze tenminste risicomijdend zijn een prikkel hebben tot onderinvesteren in emissiebesparende technologie als er sprake is van overallocatie aan bedrijven, i.e. als veel meer rechten aan bedrijven zijn toegewezen dan ze nodig hebben. Meer investeren in emissiebesparende technologie leidt immers tot een groter overschot aan emissierechten en daarmee tot een grotere gevoeligheid (exposure) voor de prijs van

12 viii emissierechten. Risicomijdende bedrijven hebben dus een extra prikkel om minder te investeren in emissiebesparende technologie. 13. Hoe groot is het effect van emissiehandel op de energie-intensieve industrie in termen van doelmatigheid onder eenzijdig klimaatbeleid? In termen van productie of output kan dit effect behoorlijk zijn, zeker voor individuele bedrijven of sectoren. In termen van toegevoegde waarde of welvaart is dit echter een stuk lager, omdat bedrijven de productie van die goederen zullen terugschroeven die per eenheid vervuiling de laagste toegevoegde waarde hebben. Deze laatste waarde is relevant. Zie ook vraag 14 en paragraaf Hoe groot is het effect van emissiehandel op de Nederlandse economie in termen van doelmatigheid? Het effect van emissiehandel op de Nederlandse economie is (veel) lager dan het effect van emissiehandel op de energie-intensieve industrie. Tegenover de daling van toegevoegde waarde in de energie-intensieve industrie staat namelijk een stijging van de toegevoegde waarde van de energie-extensieve industrie. Alle beschikbare studies laten zien dat het totale effect op de welvaart zelfs onder eenzijdige emissiehandel beperkt blijft tot een eenmalige afname van de welvaart met één of enkele procentpunten. Zie ook vraag 13 en paragraaf Leidt harmonisatie van de toewijzingscriteria tot een daling van de bestrijdingskosten in de EU ETS? Ja, maar alleen als gelijktijdig het aantal rechten dat in totaal aan de ETS sectoren wordt toegewezen daalt en het aantal rechten dat aan elke nets sector wordt toegewezen stijgt. Als aan deze voorwaarde niet is voldaan, kan de winst in de vorm van lagere bestrijdingskosten in de ETS sectoren namelijk meer dan volledig teniet worden gedaan door hogere bestrijdingskosten in de nets sectoren (zie vraag 9). Harmonisatie voorkomt wel dat klimaatbeleid een effect heeft op de concurrentiepositie van bedrijven in het ene EU land versus het andere EU land. Zie verder paragraaf Uitbreiding van de EU ETS met andere sectoren leidt tot een hogere doelmatigheid. Dat kan, maar hoeft niet. Het is ook hier weer mede afhankelijk van de vraag wat onder doelmatig wordt volstaan. Als het alleen om de kosten gaat die gemoeid zijn met emissiereductie in Europa, dan is het antwoord ja. Als de concurrentiepositie meeweegt in de doelmatigheid, (en de mogelijke gevolgen voor het verplaatsen van CO 2 -emissies naar buiten Europa), dan kan het antwoord nee zijn. Door de uitbreiding van het aantal sectoren in de EU ETS worden de bestrijdingskosten in een groter deel van de Europese economieën namelijk geminimaliseerd. Toevoeging van bepaalde sectoren (denk aan luchtvaart en transport) leidt, als gevolg van de koopkrachtige vraag naar transport en het ontbreken van goedkope besparingsmogelijkheden in die sectoren, tot een sterke prijsstijging van de emissierechten. Hierdoor kan de concurrentiepositie van bedrijven binnen de EU versus

13 VRAAGBAAK ix bedrijven buiten de EU afnemen. De winst in termen van lagere bestrijdingskosten moet dan worden afgewogen tegen een verslechterde concurrentiepositie en mogelijke CO 2 - verplaatsingseffecten. Daarnaast kunnen bestaande energiebelastingen, zoals de accijnzen op brandstof en voorzover zij geen andere milieudoelen dienen, zoals de reductie van NO x en fijnstof, leiden tot een verstoring van de handel. Om dit te voorkomen zouden deze belastingen deels moeten worden afgebouwd. Daarnaast zal de toetreding van nieuwe sectoren tot de EU ETS gepaard moeten gaan met een lagere gemiddelde toewijzing van rechten aan de ETS sectoren (in termen van aantal rechten als percentage van de uitstoot in het Business-as-Usual (BaU) scenario). De huidige ETS sectoren krijgen immers verhoudingsgewijs meer rechten toegewezen dan de nets sectoren. Handhaving van de huidige toewijzing leidt dan automatisch tot een te grote toewijzing. Weliswaar kan deze grotere toewijzing aan de ETS sectoren worden opgevangen door een lagere toewijzing aan de nets sectoren, maar hierdoor lopen de bestrijdingskosten juist verder op (zie ook vraag 9 en paragraaf 6.2.3). 17. Leidt het verlengen van de toewijzingsperiode tot een hogere doelmatigheid? Mogelijk. Het voordeel van een langere toewijzingsperiode onder grandfathering is dat de frequentie waarmee toewijzing plaatsvindt afneemt. Daardoor neemt het negatieve effect van updating op de hoogte van de bestrijdingskosten af. Dit effect doet zich niet voor als de toewijzing plaatsvindt op basis van PSR of de toetredings- en sluitingsregel. In die gevallen wordt de toewijzing namelijk al tijdens de planperiode aangepast aan de omstandigheden. Aanpassingen van de toewijzingsperiode hebben dan dus geen effect. Als de omvang van de bestrijdingskosten van voldoende belang is in de politieke afweging, dan leidt verlenging van de toewijzingstermijn tot een hogere doelmatigheid. 18. Heeft de mondiale coalitie post-2012 invloed op de beste toewijzingsmethode? Ja, naarmate de mondiale coalitie meer leden omvat, verschuift de beste toewijzingsmethode meer en meer in de richting van 100% veilen. De reden hiervoor is dat aantasting van de concurrentiepositie een steeds minder relevante overweging wordt. 19. Is het mogelijk en wenselijk om de vermogensoverdracht aan sectoren zodanig te finetunen dat de windfall profits minimaal zijn? Nee, en wel om twee redenen. Ten eerste is de uiteindelijke vermogensoverdracht die plaatsvindt als gevolg van het gratis toedelen van rechten van zeer veel factoren afhankelijk. Een deel van deze factoren is bovendien sector- of bedrijfsspecifiek. Als het uitgangspunt is dat de windfall profits minimaal moeten zijn, dan is de implicatie daarvan dat de toewijzing aan vergelijkbare installaties tussen sectoren en/of bedrijven moet verschillen. Dit verstoort de concurrentieverhoudingen op de markt. Ten tweede moet de toewijzende instantie (vaak de Rijksoverheid) inzicht hebben in die sector- of bedrijfsspecifieke factoren. Informatie hierover ontbreekt echter vaak, waardoor overheidsfalen op de loer ligt. Een voorbeeld van informatie die ontbreekt, is informatie over de vraagelasticiteit van de eindproducten die bedrijven produceren. Zie ook hoofdstuk 1.

14 x 20. Is het nodig om emissiehandel uit te breiden tot de nets sectoren om de hoogte van de bestrijdingskosten te verlagen? Nee, niet noodzakelijkerwijs. Ten eerste zijn er verschillende maatregelen die de doelmatigheid verhogen zonder dat het aantal sectoren dat meedoet aan de emissiehandel wordt uitgebreid. De belangrijkste hiervan zijn: (1) het baseren van de toewijzing aan ETS en nets sectoren op basis van marginale kosten; (2) het verlengen van de toewijzingsperiode om de gevolgen van updating te verminderen; (3) het vervangen van updating op basis van emissies door updating op basis van output. Zie verder de paragrafen 6.2.1, en Wel moet in de gaten worden gehouden dat deze maatregelen kunnen leiden tot een verslechtering van de concurrentiepositie van (sommige) bedrijven of sectoren. Vooral de energie-intensieve bedrijven of sectoren die de gestegen (opportuniteits)kosten niet kunnen doorberekenen aan hun afnemers krijgen hiermee te maken. Ten tweede kunnen sectoren deelnemen aan emissiehandel zonder dat zij in de EU ETS worden opgenomen. Zo nemen alle elektriciteitsgebruikers deel aan de emissiehandel (in de zin dat in de prijs die zij voor elektriciteit betalen een prijs voor CO 2 verdisconteerd zit), omdat de elektriciteitscentrales onder de EU ETS vallen. Vergelijkbare arrangementen zijn mogelijk voor gas (via de gasleveranciers) en brandstoffen (via de raffinaderijen). Dit soort arrangementen worden bovendien gekenmerkt door lage transactiekosten en zijn daarmee te prefereren boven directe deelname van bijvoorbeeld huishoudens, het MKB en transportbedrijven aan de EU ETS. 21. Is het vaststelen van één Europese cap voor de ETS sectoren goed voor de doelmatigheid? Ja. De winst aan doelmatigheid wordt veroorzaakt door het feit dat er geen ruimte is voor strategisch gedrag door landen als er een cap op Europees niveau is. Hierdoor zal de toewijzing aan de ETS sectoren lager uitvallen, waardoor (de prikkel tot) overallocatie zoals in fase I en II van de EU ETS wordt vermeden. Onder een Europese cap leidt een succesvolle lobby voor een hogere toewijzing aan de ETS sectoren namelijk niet alleen tot een hogere toewijzing aan de eigen industrie maar aan de gehele Europese industrie (mits de Europese cap wordt vastgesteld voordat de toewijzing aan de individuele landen wordt vastgesteld). De prikkel tot lobbyen verwatert hierdoor. 22. Is het in termen van doelmatigheid beter een New Entrant Reserve (NER) op Europees niveau te hebben dan een in elk land? Ja, in vergelijking met de huidige situatie wel. In plaats van een NER op Europees niveau kan echter ook worden gekozen voor harmonisatie van de omvang van NER en de toewijzing uit de NER. Een voordeel van een NER op Europees niveau is daarnaast wel dat de locatiebeslissing van bedrijven binnen de EU alleen afhankelijk is van de standaard vestigingsplaatsfactoren en niet van het feit of de emissierechten in een land al zijn vergeven aan andere bedrijven.

15 VRAAGBAAK xi 23. Vergroot indirecte toewijzing van emissierechten de doelmatigheid? Onder eenmalige grandfathering bestaat er als we veranderingen in transactiekosten buiten beschouwing laten geen verschil tussen directe en indirecte toewijzing in termen van doelmatigheid. Onder updating kan indirecte toedeling zowel leiden tot een lagere als een hogere doelmatigheid. Indirecte in plaats van directe toewijzing beïnvloedt wel de hoogte van de initiële en uiteindelijke vermogensoverdrachten ( windfall profits ) van individuele bedrijven en sectoren. 24. Wat is de meest doelmatige wijze om de opbrengsten van een veiling terug te sluizen? De opbrengsten van een veiling moeten op de een of andere wijze worden teruggesluisd in de economie, bijvoorbeeld door bestaande belastingen te verlagen. Daarmee komen automatisch twee vragen bovendrijven. De eerste vraag is welke belastingen verlaagd dienen te worden. Grosso modo heeft men hier de keus uit: bestaande energiebelastingen of accijnzen, de loonen inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en de BTW. De tweede vraag is voor welke groepen de belasting verlaagd dient te worden. Relevante keuzes zijn hier bijvoorbeeld een verlaging van de vennootschapsbelasting alleen voor bedrijven die deelnemen aan de EU ETS of een verlaging van de vennootschapsbelasting voor alle bedrijven. De optie om de vennootschapsbelasting voor specifieke bedrijven te verlagen kan geïnterpreteerd worden als staatssteun en is om die reden buiten dit rapport gehouden. In termen van doelmatigheid (lagere bestrijdingskosten) is de meest gunstige vorm van terugsluizing een verlaging van de bestaande energiebelastingen in de sectoren die deelnemen aan de EU ETS. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat de handel op de EU ETS verstoord wordt door de impact van bestaande belastingen. Een voorwaarde hiervoor is wel dat de bestaande energiebelastingen geen ander doel dienen, zoals terugdringen van lawaai, NO x, et cetera. De op een na gunstigste vorm van terugsluizing is een verlaging van de loonen inkomstenbelasting. Deze belasting brengt over het algemeen namelijk een grote verstoring van de arbeidmarkt met zich mee. Een verlaging van de BTW kan leiden tot een lagere doelmatigheid, omdat hiermee de aankoop van energie-intensieve goederen door consumenten verder gestimuleerd (verstoord) wordt. Tot slot kan de opbrengst van een veiling ook worden gebruikt om de vennootschapsbelasting te verlagen. Het voornaamste motief hiervoor is de lasten van het bedrijfsleven dat deel neemt aan de EU ETS niet te verhogen. Een generieke verlaging van de vennootschapsbelasting heeft in dat verband weinig zin, omdat de opbrengst over veel meer bedrijven wordt uitgesmeerd dan de bedrijven die aan de EU ETS deelnemen. Een specifieke verlaging van de vennootschapsbelasting is echter moeilijk vorm te geven en kan bovendien leiden tot problemen op het gebied van staatssteun.

16

17 HET EFFECT OP DE DOELMATIGHEID, WAARONDER DE BESTRIJDINGSKOSTEN xiii Glossary Bestrijdingskosten De kosten die bedrijven en burgers in de EU maken om de uitstoot van CO 2 te reduceren. Burden Sharing Agreement (BSA) Overeenkomst tussen de EU lidstaten waarin afspraken werden gemaakt ten aanzien van de vraag hoeveel emissieruimte de lidstaten aan hun ingezetenen toe mogen kennen. Business-as-Usual Situatie waarin klimaatbeleid niet is (zou zijn) ingevoerd. Doelmatigheid Doelmatigheid is de mate waarin de betreffende inspanningen en uitgaven daadwerkelijk bijdragen aan de realisatie van het beoogde doel (opbrengsten) en de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten. EU ETS European Union Emission Trading System ETS sectoren Sectoren die deelnemen of deel kunnen nemen aan de emissiehandel op de EU ETS. Voorbeelden zijn: elektriciteit en raffinaderijen. Grandfathering Het toewijzen van emissierechten aan bedrijven zonder dat daarvoor hoeft te worden betaald. Harmonisatie Het instellen van dezelfde regel, zoals de toewijzingsmethode, in alle EU-lidstaten. Initiële vermogensoverdracht De initiële overdracht van vermogen als gevolg van de gekozen toewijzingsmethode. Onder grandfathering is de vermogensoverdracht aan een bedrijf gelijk aan het aantal emissierechten dat gratis toegewezen wordt maal de marktprijs van de emissierechten. Let op dat de uiteindelijke vermogensoverdracht sterk af kan wijken van de initiële vermogensoverdracht. Kapitaalquote Het aandeel van de factor kapitaal in de toegevoegde waarde van een bedrijf. Nationaal Allocatie Plan (NAP) Plan waarin regels zijn opgesteld met betrekking tot de toewijzing van emissierechten aan bedrijven en sectoren. nets sectoren Sectoren die niet deel kunnen nemen aan de emissiehandel op de EU ETS. Voorbeelden zijn: huishoudens, transport en glastuinbouw. New Entrant Reserve (NER) Pool van emissierechten die aan het begin van een planperiode wordt gereserveerd om emissierechten toe te wijzen aan de eigenaren van nieuwe installaties, de zogenaamde toetreders. Opportuniteitskosten De kosten van het niet uitvoeren van andere opties. Performance Standard Rates (PSR) Een toewijzingsmethode waarbij de toewijzing elk kalenderjaar op basis van een bepaalde verdeelsleutel wordt vastgesteld. De meest gangbare verdeelsleutels zijn: emissies, afzet en omzet.

18 xiv Planperiode De periode waarin de regels niet veranderen of waarin de verandering van regels van tevoren vaststaat. Rent seeking De acties die een bedrijf, organisatie of individu onderneemt om winst te maken door de economische omgeving te manipuleren. Sluitingsregel Regel waarin wordt vastgelegd hoeveel rechten de eigenaar van een installatie in moet leveren als deze installatie minder emitteert. Toetredingsregel Regel waarin wordt vastgelegd hoeveel rechten de eigenaar van een toetredende installatie krijgt toegewezen. Toewijzingsmethode De methode waarmee de emissierechten worden toegewezen aan bedrijven die deelnemen aan de EU ETS. De twee basismethoden zijn: gratis en veiling. Toewijzingsperiode De toewijzingsperiode is de periode waarvoor bedrijven of burgers de aan hen toegewezen rechten mogen houden. Uiteindelijke vermogensoverdracht Zie windfall profits. Updating Het toekennen van gratis emissierechten waarbij bedrijven de mogelijkheid hebben om door wijziging van hun gedrag meer emissierechten te verwerven. Voorbeelden van updating zijn: PSR, de toetredingsregel, de sluitingsregel, de 10 jaarsregel en updating tussen twee fasen van de EU ETS. Windfall profits De extra winst die bedrijven maken als gevolg van het toewijzen van emissierechten. Synoniem voor uiteindelijke vermogensoverdracht.

19 HET EFFECT OP DE DOELMATIGHEID, WAARONDER DE BESTRIJDINGSKOSTEN 15 1 Inleiding Om klimaatverandering tegen te gaan, moet de toename van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer worden gestopt. Het Kyoto Protocol is het eerste internationale verdrag waarin afspraken zijn gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Om het Kyoto Protocol operationeel te laten worden, moest het geratificeerd worden door tenminste 55 participerende landen waarvan de gecombineerde emissie in 1990 meer is dan 55% van het totaal. Doordat de Verenigde Staten (met een aandeel van 36%) hebben aangegeven het protocol niet te willen ratificeren, bleek dat de drempel alleen gehaald kan worden met de participatie van Rusland. Het Russische parlement heeft het Protocol in oktober 2004 goedgekeurd, waardoor aan alle criteria werd voldaan. De kern van het Kyoto Protocol vormt een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met gemiddeld 5% door de industrielanden in de periode ten opzichte van Per land/regio zijn verschillende percentages toegekend. De Europese Unie heeft de doelstelling (een reductie van 8%) verdeeld onder de lidstaten waarbij de omvang per land verschilt. In de hieronder weergegeven tabel zijn de verplichtingen voor de verschillende EU landen zoals vastgesteld in 1998 weergegeven. Tabel 1 Kyoto verplichting per EU lidstaat Lidstaat Reductiedoelstelling Lidstaat Reductiedoelstelling België -7,5% Luxemburg -28,0% Denemarken -21,0% Nederland -6,0% Duitsland -21,0% Oostenrijk -13,0% Griekenland +25,0% Portugal +27,0% Spanje +15,0% Finland 0,0% Frankrijk 0,0% Zweden +4,0% Ierland +13,0% Verenigd Koninkrijk -12,5% Italië -6,5% IVM (2003): Handboek Implementatie milieubeleid EU in Nederland - Landen mogen volgens het Kyoto Protocol een deel van de reductieverplichting via maatregelen in het buitenland realiseren. Broeikasgassen mengen zich immers in de atmosfeer en het maakt dus voor de aanpak van het klimaatprobleem dan ook niet uit waar de uitstoot van broeikasgassen wordt verminderd. De vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in het buitenland mag dan ook worden aangewend bij het nakomen van de eigen verplichting. Dit is van belang omdat de kosten van emissiereducties per land (of per sector of bedrijf) kunnen verschillen. Hiervoor zijn drie nieuwe instrumenten ontwikkeld: het Clean Development Mechanism (CDM), 1 de Joint Implementation (JI) 2 en de Emissiehandel. 1 Hierbij wordt een emissiereductie gerealiseerd in een land dat zelf geen reductieverplichting heeft. Het CDM stelt bedrijven in staat om in ontwikkelingslanden in schone technologieën te investeren en de uitgespaarde broeikasgassen te verkopen aan industrielanden. 2 Hierbij gaat het om samenwerkingsprojecten met andere industrielanden. De verantwoordelijkheid van deze projecten ligt bij het ministerie van Economische Zaken.

20 16 HOOFDSTUK 1 Emissiehandel is de handel in emissierechten of in officiële zin: de handel in emissieruimte. In de Kyoto context geeft deze ruimte aan hoeveel een land of bedrijf van een bepaald gas mag emitteren (uitstoten). Emissierechten geven bedrijven en landen het recht om bepaalde hoeveelheden van bepaalde broeikasgassen (of andere schadelijke gassen) uit te stoten. Het centrale idee is dus dat een land of bedrijf voldoende rechten moet hebben voor zijn uitstoot. In afwachting van de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol heeft de Europese Unie een eigen CO 2 -emissiehandelssysteem opgezet. Dit initiatief dient om ervaring op te doen en de EU voor te bereiden op het begin van internationale emissiehandel vanaf Dit systeem is per januari 2005 in werking getreden. Het systeem omvat in eerste instantie alleen CO 2, maar kan op termijn worden uitgebreid tot alle gassen die onder het Kyoto Protocol vallen. Vooralsnog is het systeem beperkt tot een aantal energie-intensieve bedrijfstakken. Onder het systeem vallen een aantal energie-intensieve bedrijfstakken, waaronder raffinaderijen, bedrijven uit de metaal-, voedingsmiddelen-, papier-en chemische industrie en elektriciteitsproducenten. Voor de bedrijven in deze sectoren zijn op nationaal niveau emissieplafonds vastgesteld. In Nederland hebben 164 bedrijven een emissieplafond toegewezen gekregen van de overheid. 3 Box 1 Basisregel Allocatie = historische emissie x productiegroei x energie-efficiëntie x correctiefactor historische emissie : gemiddelde emissie van CO2 over de jaren 2001 en 2002 Productiegroei : over 2003, 2004, 2005 en 2006 Energie-efficiëntie : zoals die is vastgesteld in het kader van het Convenant Benchmarking of een meerjarenafspraak voor inrichtingen die niet hieraan deelnemen gelden specifieke waarden Correctiefactor : factor waardoor de som van de individuele emissies binnen de beschikbare ruimte blijft De toewijzing van emissieplafonds is een centraal onderdeel van het emissiehandelssysteem. In Nederland hebben de bewindslieden van EZ en VROM rekenregels opgesteld die opgenomen zijn in het Nationale toewijzingsplan broeikasgasemissierechten , ook wel allocatieplan genoemd. Dit plan bepaalt de manier van toewijzen van de emissierechten aan bedrijven die volgens de Europese richtlijn 2003/87/EG en de implementatie daarvan in Nederlandse wetgeving verplicht zijn deel te nemen aan het systeem van CO 2 -emissiehandel. De basisregel is in Box 1 samen gevat. Deze algemene basisregels worden voor verschillende soorten inrichtingen omgezet in hoofdregels. Zo zijn er aparte hoofdregels voor inrichtingen die deelnemen aan het Convenant Benchmarking of aan Meerjarenafspraken, voor inrichtingen die niet aan één van beide vrijwillige afspraken deelnemen (of wél hebben deelgenomen maar geen toestemming geven om de resultaten te gebruiken). Er zijn ten slotte ook aparte hoofdregels voor elektriciteitsproductie, warmtekrachtcentrales en losstaande stoomketels deze hoofdregels gelden voor deze inrichtingen en productie-eenheden ongeacht hun deelname aan het Convenant 3