... t. Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Informatie en Documentatie Postbus EX Den Haag Td /Fax.

Transcriptie

1

2 ... t. Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Informatie en Documentatie Postbus EX Den Haag Td /Fax Kompas in kwadranten

3 Kompas in kwadranten vier scenario s voor Jos van der Lans Kuud Steven Peter Struik Herman Vuijsje Instituut voor Publiek en Politiek /Rijkswaterstaat

4 Het instituut voor Publiek en Politiek wil de politieke interesse van mensen bevorderen en de belangstelling in Nederland voor politieke en maatschappelijke ontwikkelingen stimuleren. Het Instituut geeft daartoe diskettes, boeken en brochures uit en organiseert cursussen, bijeenkomsten en debatten. Instituut voor Publiek en Politiek Prinsengracht KD Amsterdam Tel O0 Fax O Jos van der Lans, Ruud Stevers, Peter Struik en Herman Vuijsje Vormgeving: Addy de Meester Foto s: Marian van de Veen-van Kijk Druk: Drukkerij Haasbeek, Alphen aan den Rijn Deze uitgave is gedrukt op Reviva Print 100% recycled papier ISBN NUGI 651 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, geluidsband, elektronisch of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

5 Inhoud Voorwoord... 6 Deel I. De context Ruud Steven en Peter Struik... 8 Deel 11. De scenario s Scenario 1 Fort Europa, stelling Nederland Herman Vuijsje... Scenario 2 De Wilde Kust Herman Vuijsje... Scenario 3 Kiezen èn delen Jos van der Lans... Scenario 4 Big Mother JOS van der Lans... De scenario s in tien punten Deel 111. De praktijk Ruud Stevers en Peter Struik Literatuuroverzicht

6 Voorwoord Droge voeten, schoon water, goede infrastructuur en een veilig verkeer, dat is waar Rijkswaterstaat voor zorgt. Het zijn taken die in het hier en nu moeten worden uitgevoerd, maar die altijd een lange aanlooptijd hebben. En de maatregelen die we nu nemen en de werken waar we nu mee bezig zijn, moeten functioneren in de wereld van morgen. Hoe die wereld eruit ziet weten we niet, zeker is alleen dat hij anders is dan de wereld van nu. Toekomstverkenningen en het leren denken in meerdere toekomsten zijn daarom noodzakelijk. Het werken met omgevingsscenario s zoals in dit boek beschreven, is ons hierbij van grote waarde gebleken. Alles wat Rijkswaterstaat doet speelt zich af in een samenleving die steeds mondiger en complexer wordt, en waarbij niet bij voorbaat duidelijk is wat gewenst is. De taken waar wij voor staan zijn alleen maar aan te palken in samenwerking met anderen. En het is dan ook de sterke intentie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat om in openheid en in communicatie met de samenleving zijn werk te doen. Wij willen ook open zijn over de wijze waarop we ons voorbereiden op de toekomst en stellen daarom graag de door ons uitgewerkte omgevingsscenario s en vooral ook de manier waarop we ermee werken beschikbaar aan een breed publiek. Wellicht helpt het u bij uw voorbereiding op de toekomst. Ir. G. Blom, Directeur-Generaal Rijkswaterstaat 6

7 Deel I De context

8 Iedereen doet het Rijkswaterstaat doet het. Maar ook bij de KPN, Shell, de NS, Hoogovens, KLM, Unilever en Philips doen ze het. Overigens niet alleen het grote bedrijfsleven is er mee bezig, ook grote gemeenten als Rotterdam en Amsterdam doen er aan. En wat te denken van tal van organisaties op terreinen als de ruimtelijke ordening, de gezondheidszorg, het welzijnswerk, de arbeidsmarkt, de economie, die er steeds vaker gebruik van maken. Waarvan eigenlijk? Van toekomstscenario's. Van uitdagende voorstellingen van de toekomst die deze organisaties prikkelen om hun koers te bepalen, hun visie aan te scherpen en de vraag op te werpen of hun activiteiten ook op termijn de tand des tijds kunnen doorstaan. Zij bieden een methodiek die burgers, werknemers, managers, professionals of hoe je individuen die in een groter sociaal-organisatorisch verband opereren verder ook kunt noemen, uit de huidige werkelijkheid tilt, hen meeneemt naar verschillende voorstellingen van de toekomst, om hen vervolgens weer met de voeten op de grond te zetten met de nuchtere vraag: als dat denkbaar is, wat betekent dat dan voor uw huidige werk, voor uw organisatie, voor uw dienst, uw team? De methodiek dwingt de gebruiker een sprong uit zijn dagelijkse gedachtepatroon te maken en doet een beroep op verbeeldingskracht om de huidige realiteit beter te leren kennen. Zo geformuleerd klinkt het bijna banaal. In werkelijkheid is het natuurlijk niet zo simpel. Niet alleen zijn er vaak aparte teams binnen grote organisaties en bedrijven met het vervaardigen van toekomstscenario's in de weer, vaak gaat het ook om strategische beslissingen die voor de betreffende organisatie van vitaal belang kunnen zijn. Grote bruikbaarheid Nadenken over de vraag: wat is de invloed van de informatietechnologie op de politieke participatie van burgers en hoe moeten we daarop inspelen, is voor een politieke partij bijvoorbeeld van levensbelang. Voor een overheidsdienst gaat het bijvoorbeeld om de vraag: wat wordt de positie van de dienst als de privatisering van overheidstaken verder doorzet? Terwijl het bedrijfsleven zich vooral vragen zal stellen over toekomstige ontwikkelingen die de marktpositie kunnen beïnvloeden. Dat is ook het aardige van het werken met toekomstscenario's: in principe is het een methode waar elke organisatie - of zij nu groot of klein is, efficiënt of bureaucratisch, profit of non-profit, een vrijwilligersorganisatie of professioneel georganiseerd - haar voordeel mee kan doen. Natuurlijk zal zij dan wel haar eigen weg moeten vinden en haar eigen vorm moeten kiezen; de methodiek aanpassen aan haar eigen doelstellingen, de organisatorische spankracht en de financiële vermogens, maar dat doet niets af aan de grote bruikbaarheid van de methodiek, mits men bereid is om een aantal elementaire spelregels van het werken met scenario's in acht te nemen. Juist die grote bruikbaarheid is voor Rijkswaterstaat en het Instituut voor Publiek en Politiek de doorslaggevende reden geweest om met deze uitgave een groter publiek een kijkje in de scenariokeuken te gunnen. Het meest illustratief daarvoor zijn de vier scenario's waarmee sinds de zomer van 1995 nogal wat diensten en directies van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de I 8 D E C(>NTEX'I'

9 toekomst aan het verkennen zijn. Die vier scenario s vormen dan ook het kloppende hart van dit boek. Wie nieuwsgierig is naar beelden van de toekomst kan meteen beginnen met het lezen van deze scenario s. Voor wie meer wil weten geeft dit boek echter nog aanvullende informatie. Want de vier scenario s komen natuurlijk niet uit de lucht vallen. Ze zijn als het ware geconstrueerd uit de maatschappelijke krachten die nu al zichtbaar zijn, maar waarvan niemand weet hoe die in de toekomst precies zullen uitwerken. Ze zijn bovendien een vervolg op een eerdere scenariocyclus die binnen Rijkswaterstaat een aantal jaren geleden is georganiseerd. Rondom de vier toekomstscenario s van dit boek is derhalve nog meer te vertellen. Dat verhaal valt uiteen in twee delen. Het eerste deel gaat in op de achtergronden van de toenemende belangstelling voor het werken met scenario s. Wat is de functie van scenario s in moderne organisaties? Wanneer kunnen ze gebruikt worden? Dit eerste deel wil de lezer een eerste kennismaking bieden met de nieuwe wereld van de toekamstscenario s. Vanwege het introducerende karakter gaat dit deel dan ook vooraf aan de vier scenario s. tenschappelijk verantwoord handboek voor het werken met scenario s. Het is vooral bedoeld als eerste kennismaking, als een uitnodiging om de sfeer van de scenario-aanpak te proeven. Wie meer wil weten, zal verder moeten studeren, waarbij de literatuurlijst achter in dit boek hem of haar verder op weg kan helpen. Daarin zal men overigens niet dat enige echte handboek aantreffen waaraan men na lezing van dit boek wellicht behoefte heeft. Zo n handboek is er niet. Het zou strijdig zijn met twee belangrijke kenmerken van de scenariomethodiek: in de eerste plaats moet de methodiek steeds opnieuw op maat gemaakt worden, hoe men het precies aanpakt is afliaiikelijk van wat een organisatie wil, en in de tweede plaats: de gekozen aanpak moet niet voorschrijven maar uitnodigen, de verbeelding en de fantasie van de betrokkenen moeten juist de vrije loop krijgen. Geen handboek Het boek wordt afgesloten met een korte introductie op praktische vragen als: hoe worden scenario s gebouwd en hoe worden ze gebruikt? Daarbij richten we ons op mensen bij wie tijdens het lezen van de scenario s de vraag is opgekomen of deze aanpak iets is voor de organisatie waaraan ze zijn verbonden. Dit hoofdstuk wil iets laten zien van wat er allemaal komt kijken als zo n organisatie besluit om met scenario s te gaan werken. Kompas in kwadranten is tot slot geen we- DE CONTEXT - 9

10 De toekomst leren denken Werken met scenario s is in. Zeker bij grote, complexe organisaties die daarvoor soms aparte strategieafdelingen in het leven hebben geroepen. Zo op het eerste gezicht heeft al deze toekomstnijverheid wat paradoxaals. Naarmate de toekomst onzekerder, grilliger en onbekender lijkt te worden, gaan er meer mensen mee aan de slag. Maar juist in die paradox ligt vermoedelijk de charme van de scenarioaanpak. Weliswaar is de toekomst niet te kennen, vast staat wel dat de veranderingen die op ons afkomen groot en hevig zullen zijn. De ontwikkelingen in de wereld, in de technologie, in de economie, in de levens van mensen, gaan zo snel dat een organisatie die zich daarvoor afsluit, grote risico s loopt om de greep op de realiteit te verliezen. Dat geldt voor het bedrijfsleven dat adequaat moet inspelen op nieuwe ontwikkelingen en innovaties in de markt, dat geldt voor overheidsdiensten die worstelen met de vraag hoe zij hun taken in een snel veranderende omgeving zo effectief en efficiënt mogelijk kunnen uitvoeren. Een groot probleem van elke organisatie van enige omvang is dat zo n organisatie de neiging heeft om zich in zichzelf te keren, om vooral te blijven doen wat ze al jaren doet en verder alles zo veel mogelijk bij het oude te laten. Aan deze verleiding tot bureaucratische verstarring kan geen enkele grote organisatie ontsnappen. Wie daar geen tegenwicht aan biedt, investeert in deze turbulente tijd in zijn eigen organisatorische problemen. Werken met scenario s is een middel (er zijn er overigens meer) om het lerend ver- mogen van een organisatie scherp te houden. Het biedt weerwerk tegen de natuurlijke neiging binnen grotere organisaties tot verambtelijking, routinevorming en bureaucratisch achterover leunen. Het heeft bovendien een niet onbelangrijk voordeel; wie met scenario s gaat werken, haalt de betrokkenen weg uit de dagelijkse beslommeringen en nodigt ze uit om zich van hun meest creatieve, fantasierijke en dus vaak humoristische kant te laten zien. En dat levert onvermijdelijk een proces op dat goed is voor de teamgeest en de cultuur van de organisatie; zaken waarvan geen enkele organisatiedeskundige vandaag de dag het vitale belang nog durft te ontkennen. Tegenpolen Toch is die verklaring van de populariteit van de scenarioaanpak niet helemaal toereikend. Onduidelijk blijft waarom in bijna alle scenariopakketten die er worden aangeboden, sprake is van meerdere (twee, drie, vier of soms zelfs nog meer) scenario s. Het gaat er kennelijk niet om, om mensen op de toekomst voor te bereiden, maar juist op verschillende denkbare toekomsten die vaak elkaars tegenpolen zijn. Wat in het ene scenario gebeurt, wordt in het andere uitgesloten. Deze benadering wijkt duidelijk af van de rechtlijnige en planmatige pogingen uit het verleden om greep te krijgen op wat de toekomst zou brengen. De toekomst was eigenlijk tot voor kort nog niet iets onbestemds, maar iets dat wel degelijk kon worden gekend. Tot diep in de jaren zeventig stond het denken over de toekomst in het teken van een sterk optimisme over het plan- en stuurbare karakter van de samenleving. Dat was een wereldwijd gevoel. In Frankrijk bijvoorbeeld werd begin jaren zestig 10 D E C O N T E X T

11 gepleit voor nationale fora waar de toekomstdeskundigen hun voorspellingen zouden kunnen bediscussiëren en waar beslissingen over de toekomst zouden kunnen worden genomen. In Amerika lanceerde senator Kennedy in de jaren zestig het idee om het Congres uit te rusten met een bureau voor toekomstzaken: De toekomst was toen nog kenbaar, wetenschappelijke prognoses hadden aanzien en maakten indruk. Het lot van dit type planningsdenken is inmiddels bekend. Het maakbaarheidsoptimisme liep met het verstrijken van de jaren zeventig steeds meer deuken op. Op het wereldtoneel deden zich wendingen voor die niet waren voorzien, maar wel grote gevolgen hadden. Zoals de oliecrisis in 1973, die uitmondde in een steeds sterker wordende economische crisis aan het einde van de jaren zeventig. Het vertrouwen in het maken van de toekomst schrompelde daardoor in de jaren tachtig ineen. De overheid, feitelijk het meest hanteerbare instrument om de toekomst ook echt te maken, kwam onder zware kritiek te liggen en moest terugtreden ten gunste van de markt. De wereld kwam tegelijkertijd heftig in beweging. In economisch opzicht, met grillige, snel veranderende markten die steeds internationaler van karakter werden. In politiek-ideologisch opzicht, met het einde van de Koude Oorlog en het daarbij horende einde van wat wel de grote ideologieën wordt genoemd. De Grote Verhalen over de Wereld met hun eigen toekomstvergezichten raakten uit. Niets leek meer vast te staan, zekerheden ontbraken, de wereld was dynamischer en ongekender dan ooit. Tegen deze achtergrond won de scenarioaanpak binnen het internationale bedrijfsleven en bij grote internationaal georiën- teerde organisaties steeds nadrukkelijker veld. Natuurlijk, ook in de jaren zestig en zeventig werd door een aantal grote internationale organisaties, zoals Shell en het Pentagon, al met scenario s gewerkt. Maar de grote doorbraak kwam in de loop van de jaren tachtig, toen steeds meer bedrijven de aanpak tot het strategisch repertoir gingen rekenen. In het midden van de jaren tachtig ontwikkelde reeds veertig procent van de duizend grootste Europese industriële ondernemingen zelf scenario s. Dat aantal is sindsdien alleen nog maar gestegen. Uit recent onderzoek blijkt dat de honderd grootste bedrijven in Nederland momenteel de scenarioaanpak na het nogal voor de hand liggende brainstormen het meest noemen als methode om zich op toekomstige beslissingen te oriënteren. Ondernemers, bedrijfsleiders en managers kiezen steeds bewuster voor een manier van omgaan met de toekomst waarin wordt afgezien van het kennen en dus plannen van de toekomst. De toekomst is hooguit nog voorstelbaar, maar zeker niet voorspelbaar. Daarom melden scenarioschrijvers meestal nadrukkelijk in het voorwoord of in de begeleidende tekst dat het scenario geen blauwdruk voor de toekomst oplevert, geen voorspellende waarde heeft, maar slechts denkbare ontwikkelingen schetst. Prognoses maken plaats voor verkenningen, kwantitatieve extrapolaties worden ondergeschikt gemaakt aan kwalitatieve exercities. Planning the future is overgegaan in scanning the future. Om die reden worden er verschillende scenario s voorgelegd. De toekomst kan immers, zo weten we, nog alle kanten op. Signalen die nu zwak zijn en vrijwel onopgemerkt blijven, kunnen in de toekomst zeer manifest worden. Werken met scenario s voorkomt dat een organisatie met lege handen komt te staan als die D E CONTEXT - 11

12 ontwikkelingen zich inderdaad voordoen. Werken met scenario s legt een soort mentaal stuwmeer aan van opties voor het geval dat en het creëert de organisatorische conditie om snel en adequaat op nieuwe ontwikkelingen in te spelen. Ingenieurscultuur Rijkswaterstaat vormt in tal van opzichten een treffende illustratie van een organisatie die zich steeds opnieuw in moet stellen op haar omgeving. Het is een grote complexe organisatie met ruim negenduizend werknemers die voor ons land een grote staat van dienst heeft. Het keren en het beheren van het water en de zorg voor goede en veilige verbindingen over land en water zijn al bijna twee eeuwen bij Rijkswaterstaat in vertrouwde handen.2 Tot diep in de jaren zeventig verliep de uitvoering van deze taken zonder al te grote problemen. Grote projecten, waarvan de deltawerken de bekendste zijn, werden zonder meer aan Rijkswaterstaat toevertrouwd, waarna er - enigszins gechargeerd uitgedrukt - nog maar nauwelijks iemand naar omkeek. Rijkswaterstaat gedroeg zich daar ook naar. Hoewel de organisatie is opgebouwd uit verschillende regionale directies en specialistische diensten, werd Rijkswaterstaat topdown bestuurd. De organisatie kenmerkte zich door een ingenieurscultuur die niet ter discussie stond. Deskundig, betrouwbaar en competent waren de kernwoorden. Het aanzien van de dienst was groot. De kerntaken waren nauwelijks omstreden en de dienst opereerde voortvarend in een betrekkelijke politieke luwte. Rijkswaterstaat was een duidelijk, afgesloten geheel met een grote interne samenhang, met een sterke gerichtheid op de uitvoering van de eigen kerntaken zonder al te veel oog voor andere invalshoeken en referentiekaders. Vanwege de enorme kennisvoorsprong was de dienst niet of nauwelijks van buitenaf te beïnvloeden,3 Toen kwamen de waves of change van de jaren tachtig: recessie; bezuiniging, met name ook op investeringen in infrastructuur; afslanking; privatisering; sterk afgenomen appreciatie van de publieke sector; maatschappelijke weerstanden tegen infrastructurele projecten, vooral vanuit milieuoogpunt; grote maatschappelijke druk als gevolg van congestieproblemen door de onverwacht snel toenemende automobiliteit; decentralisatie naar lagere overheden; de nog maar weinig begrepen, rijzende ster Bru~sel. ~ Deze snelle veranderingen schudden Rijkswaterstaat snel wakker. Het in zichzelf gekeerde systeem dat weinig tegenspraak gewend was, bleek zich te bevinden temidden van ingewikkelde en veranderlijke maatschappelijke krachtenvelden die een grote invloed hadden op de organisatie, de werkwijze en de diensten van Rijkswaterstaat. Een reactie kon niet uitblijven en in de loop van de jaren tachtig probeerde de dienst zich aan de gewijzigde omstandigheden aan te passen. In 1990 leidde dat ondermeer tot de oprichting van een aparte afdeling Strategie en Facet. De doelstelling was om de strategische besluitvorming van de managementteams te verbeteren en daarvoor ondersteunende methoden aan te dragen. Van begin 1991 tot eind 1992 bracht deze afdeling de eerste scenariocyclus - genoemd naar de Franse voorspeller Nostradamus uit de zeventiende eeuw - binnen de dienst op gang. In 1995 werd deze opgevolgd door een tweede cyclus. De vier scenario s in dit boek vormen het basismateriaal van deze cyclus. 12 D E CONTEXT

13 Toneelvoorstellingen Wat moet men zich bij scenario s voorstellen? Wat zijn scenario s eigenlijk? In de eerste plaats moeten zij gezien worden als verhalen, of beter als voorstellingen van de toekomst. Goede scenario s laten zich lezen als een toneelstuk: je ziet het voor je. Ze zijn overtuigend en ze lijken echt. Dat zegt verder niets over het waarschijnlijkheidsgehalte; scenario s zijn geen prognoses of voorspellingen; ze bieden een voorstelling van een denkbare toekomst. Maar die voorstelling is niet uit de duim gezogen. Het is een bewerking van bestaande trends, van ontwikkelingen die vandaag de dag al min of meer zichtbaar zijn, maar waarvan het ongewis is hoe die in de toekomst uitpakken. Die trends worden in scenario s op hun consequenties doordacht, gecombineerd met andere trends, met tegentrends, met trendbreuken en andere mogelijke veranderingen, en zo tot een bepaalde voorstelling verwerkt. Een scenario is in een aantal opzichten een interpretatie van de bestaande werkelijkheid, zij het dat deze interpretatie steeds op een bepaalde manier op de toekomst wordt geprojecteerd met behulp van denkbare politieke beslissingen, mogelijke gebeurtenissen en andere menselijke keuzes die nu eenmaal de wereld altijd zijn kleur zullen blijven geven. Wie vandaag de dag scenario s schrijft voor Nederland, kan in zijn voorstelling moeilijk zwijgen over de globalisering van de economie, de Europese eenwording, de gevolgen van de migratie, de toenemende individualisering, de druk op het milieu, de groeiende tweedeling, om maar eens een paar voor de hand liggende zaken te noemen. Ook in de vier scenario s in dit boek spelen die cruciale onzekerheden een rol, maar in elk scenario verschuift hun betekenis en verandert hun inkleuring. Ook in de twee toekomstscenario s die onlangs voor Rotterdam zijn gemaakt, worden eigenlijk twee interpretaties van de toekomst tegenover elkaar gezet. In het ene scenario zet Rotterdam een tandje bij om mee te blijven tellen in de dynamisering van de wereldeconomie (Rotterdam à tempo) en in het andere scenario heeft de stad meer oog voor de leefbaarheid en het milieu (Rotterdam onthaast). Voor het bouwen van scenario s is het van belang om allereerst in kaart te brengen wat nu eigenlijk de belangrijkste onzekerheden zijn waar de organisatie mee kampt. Bij Rijkswaterstaat is gestart met een inventarisatie - zowel intern als extern - van de maatschappelijke krachten die op deze overheidsdienst inwerken. Daar komen andere onzekerheden uit dan wanneer men de omgeving zou verkennen van - pakweg - een woningcorporatie. Gaat het bij Rijkswaterstaat al snel over vragen als: zet de privatisering van overheidsdiensten door, wat is de betekenis van de toenemende automobiliteit, wat zijn de consequenties van de Europese eenwording; bij een woningcorporatie zal het eerder gaan over de gevolgen van individualisering voor het wonen en de leefbaarheid van buurten. Zo krijgt elk scenario de kleur van zijn organisatorische geboortegrond mee. Assenstelsel en kwadranten Die bepalende, sturende krachten vormen de hoofdrolspelers in de toneelvoorstelling die een scenario uiteindelijk moet worden. In zeker opzicht zou je zelfs kunnen zeggen dat ze de scenario s schrijven, met dien verstande dat ze in elk scenario een andere tekst en context krijgen. Sturende krachten als bijvoorbeeld individualisering of globalisering krijgen in het ene scenario de vrije D E CONTEXT - 13

14 ~ p - loop en zetten de toekomst volledig naar hun hand, terwijl ze in andere scenario s worden beteugeld omdat er adequate tegenkrachten ontstaan of omdat ze geen antwoord bieden op nieuwe maatschappelijke problemen. Veel scenariobouwers gebruiken het hulpmiddel van een assenstelsel om daarmee vier speelvelden voor deze krachten te bepalen. De toekomst krijgt in de vorm van vier kwadranten tegengestelde uitwijkmogelijkheden. Er ontstaan in de vier kwadranten vier verschillende werelden waarin scenario s kunnen worden gebouwd die scherp met elkaar contrasteren. Zo zijn de vier scenario s in dit boek ontworpen aan de hand van twee centrale dimensies. De eerste dimensie ligt in het geval van Rijkswaterstaat voor de hand en wordt gevormd door de vraag wat de toekomstige rol van de nationale overheid zal zijn. Die rol kan steeds verder aan betekenis inboeten als het proces van decentraliseren, dereguleren, terugtreden en privatiseren zich doorzet of die kan juist weer sterker worden omdat de omstandigheden een sterkere overheid vragen. Sterke (overheids) sturing en maatschappelijke zelfregulering komen dan tegenover elkaar te staan (zie figuur 1). De tweede dimensie wordt gevormd door de tegenstelling tussen kwantiteit en kwaliteit, welvaart en welzijn, tussen maximaliseren en optimaliseren, tussen een Nederland dat zich laat meevoeren door het internationale economische tij waarin een steeds scherper wordende wereldwijde concurrentie alles bepaalt of een Nederland dat al dan niet door de omstandigheden gedwongen kiest voor een leefbare samenleving (zie figuur 2). Als deze twee assen vervolgens haaks op elkaar worden gezet, ontstaat het assenstelsel zoals op pagina 15 te zien is. Dit assenstelsel - waarbij we de titels van de scenario s alvast ingevuld hebben - vormt het decor waartegen de vier scenario s zijn geschreven. Daaraan voorafgaand is uiteraard de tijdshorizon van de scenario s bepaald. In het algemeen geldt dat de tijdshorizon niet te dichtbij moet zijn, want dan gaat de realiteitszin overheersen ( ach, dat is toch Figuur 1 sterke (overheids) sturing dp- ~ sterk sturende overheid top-down sturing staat als centrum planning/beleid maatschappelijke zelfregulering - - ~~ > overheid als procesbegeleider bottom-up besluitvorming gefragmenteerde maatschappij onderhandeledmarkt Figuur 2 economisch maximaliseren kwantiteit volgen van het economische tij welvaart maatschappelijk optimaliseren kwaliteit kiezen voor leefbaarheid welzijn 14 D E C O N T E X T

15 ~ ~~~ - -+ economisch maximaliseren scenario 1 Fort Europa stelling Nederland sterke (0verheids)sturing 4- ~ scenario 4 Big Mother A scenario 2 De wilde kust ~ zelfregulering scenario 3 Kiezen èn delen niet reëel ), maar ook niet te veraf, want dan wordt het snel te ver weg, te futuristisch en dus te vrijblijvend. Bovendien is de keuze van de tijdshorizon afhankelijk van wat een organisatie precies wil. Gezien de verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat voor de infrastructuur is twintig jaar een relevante termijn. Daarom zijn de scenario s in dit boek gesitueerd in het jaar Dat lijkt misschien een kort tijdsbestek, maar je hoeft maar even aan het verschil tussen 1975 en 1995 te denken om te beseffen dat in twintig jaar de wereld behoorlijk op zijn kop gezet kan worden. Gedramatiseerde toekomst Na het vaststellen van het assenstelsel en de tijdshorizon begint het eigenlijke scenariobouwen. Een eerste kennismaking daarmee vindt de lezer in het laatste deel van dit boek. Kort samengevat komt het erop neer dat de onzekerheden uit het heden richtinggevende krachten in de toekomst worden. In de scenario s krijgen ze binnen de denkbeeldige werelden van de kwadranten tekst en uitleg. Welke zorg voor het milieu zal er zijn in het tweede scenario waarin marktverhoudingen alles bepalend zijn en mensen het zonder overheid allemaal zelf moeten zien te regelen? En hoe is de omgang met het milieu in het vierde scenario? En hoe zal de informatietechnologie uitpakken in het vierde scenario, waarin de overheid sterk zal sturen en waarin aan de leefbaarheid van de samenleving zeer veel waarde wordt gehecht? Hoe zit het in de vier scenario s met de werkloosheid, met de integratie van allochtonen, met Europa, met de maatschappelijke ongelijkheid? Elk kwadrant uit het assenstelsel wordt bij het begin van het bouwen gevuld met uitspraken en deelvoorstellingen over hoe bepaalde maatschappelijke krachten in de toekomst zullen uitpakken. De kunst is nu om daar een overtuigende voorstelling van te bouwen. Dat is niet altijd even gemakkelijk. Vijftien of twintig uitspraken over het hoe en waarom van de toestand in 2015 maken nog geen wereld die wij ons kunnen voorstellen. Van het losse materiaal moet een geheel worden gemaakt, er moet een consistent verhaal komen. Uiteindelijk moeten die voorstellingen van de toekomst zodanig tot de verbeelding D E CON rext - 15

16 spreken dat er binnen de organisatie mee gewerkt kan worden. Ze moeten prikkelen en uitdagen, ze moeten gebruikers dwingen om na te gaan wat ze zouden doen als de zekerheden van vandaag zo zouden uitpakken als in de scenario s wordt geschetst. Die bijdrage aan het lerend vermogen van de organisatie stelt eisen aan hoe scenario s worden opgeschreven. Minder geschikt zijn dan de zogenaamde prognosescenario s, waarin trends uit het heden als het ware doorgetrokken worden naar de toekomst. Doorgaans zijn dit scenario s die relatief zekere ontwikkelingen in beeld brengen en deze aanpak levert doorgaans niet een voorstelling van de toekomst op waarin je je echt kunt inleven. Dat wil niet zeggen dat dit type scenario s niet nuttig kan zijn. Integendeel, ze geven inzicht in die ontwikkelingen waarop in ieder geval door de organisatie geanticipeerd zal moeten worden. Toekomstscenario s die willen bijdragen aan het lerend vermogen van een organisatie wat betreft ontwikkelingen die in hoge mate onzeker en onvoorspelbaar zijn, vertrekken daarom niet in het heden, maar juist in een geconstrueerde voorstelling van de toekomst. De vier scenario s van dit boek zijn vier voorstellingen van een denkbare toestand in Nederland in het jaar 201 5, inclusief tekst en uitleg hoe de geschiedenis haar loop heeft gekregen in het betreffende scenario. Dat verhaal over hoe die wereld heeft kunnen ontstaan, wordt daarbij naar het gecreëerde toekomstbeeld toegeschreven. Daardoor is het mogelijk om de scenario s sterk te dramatiseren. Het wordt theater met concrete mensen, maar tegelijkertijd met analyses die dit tijdsbeeld verklaren. Want hoe speels de voorstelling verder ook is, het moet een toneelstuk blijven dat geloohvaardig en voorstelbaar blijft. Bestuurlijke vernieuwing De kwaliteit van scenario s hangt af van de mate waarin zij erin slagen richting te geven aan de verbeelding van mensen die ermee aan de slag gaan. Dat is ook de reden dat de scenario s ruimte moeten laten voor de lezer om iets aan die scenario s toe te voegen. Gebruikers zullen weinig van scenario s leren als de aangereikte toekomstbeelden tot in details de toekomst uittekenen. De organisaties waarvoor de scenario s geschreven worden spelen daarom zelf geen hoofdrol in het verhaal. Alle aandacht gaat uit naar de wijde omgeving van de organisatie. De verbinding tussen toekomstige werkelijkheid en het antwoord op de vraag wat staat ons nu te doen? moet niet door het scenario ingefluisterd worden, maar het resultaat zijn van het werken met de scenario s. Om die reden heet dit type scenario s omgevingsscenario s. De scenario s in dit boek gaan dus niet over Rijkswaterstaat zelf, maar over de wereld waarin deze overheidsdienst haar weg moet zien te vinden. Juist omdat de verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat aan zo veel terreinen raakt (milieu, ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, veiligheid, mobiliteit, wonen, werken, dagelijks leven) levert dat vier weidse voorstellingen van de toekomst op, waarvan de praktijk heeft geleerd - en dat is een van de redenen voor deze publicatie - dat ook andere organisaties daar hun voordeel mee kunnen doen. Opmerkelijk is dat vooral binnen het openbaar bestuur de laatste jaren de interesse voor de scenarioaanpak groeit. Soms wordt ernaar gegrepen om ambtelijke organisaties alerter op de toekomst te maken, maar de aanpak oefent ook aantrekkingskracht uit op lokale bestuurders die burgers en hun