Hof van Cassatie van België

Transcriptie

1 24 JANUARI 2014 C F/1 Hof van Cassatie van België Arrest Nr. C F 1. N. G., 2. M. G., Mr. Simone Nudelholc, advocaat bij het Hof van Cassatie, tegen BELGISCHE STAAT, vertegenwoordigd door de minister van Binnenlandse Zaken, Mr. Huguette Geinger, advocaat bij het Hof van Cassatie. I. RECHTSPLEGING VOOR HET HOF Het cassatieberoep is gericht tegen het arrest van het hof van beroep te Brussel van 3 december Advocaat-generaal Thierry Werquin heeft op 18 december 2013 een schriftelijke conclusie neergelegd.

2 24 JANUARI 2014 C F/2 Raadsheer Mireille Delange heeft verslag uitgebracht. Advocaat-generaal Thierry Werquin heeft geconcludeerd. II. CASSATIEMIDDELEN De eisers voeren een middel aan. Geschonden wettelijke bepalingen - de artikelen 144, 145, 149, 159 en 160 van de Grondwet; - de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek; - artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek; - de artikelen 14, inzonderheid 1, 17, inzonderheid 1, en 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State (artikel 17, 1, zoals het van kracht was voor de wijziging ervan bij de wet van 15 september 2006); - de artikelen 26 en 27 van het Verdrag inzake het verdragenrecht, aangenomen te Wenen op 23 mei 1969, goedgekeurd door de wet van 10 juni 1992, waarin het beginsel van de bindende kracht van de verdragen is vastgelegd; - artikel 3, inzonderheid 1, en 28 van het Verdrag inzake de rechten van het kind aangenomen te New York op 20 november 1989, goedgekeurd door de wet van 25 november 1991; voor zoveel als nodig: - artikel 602, 2, van het Gerechtelijk Wetboek; - artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, vóór de opheffing ervan door artikel 3 van de wet van 15 september 2006 tot wijziging van die wet; - algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk een rechtsnorm uit het internationale verdragenrecht die rechtstreekse werking heeft in de interne rechtsorde, voorrang moet krijgen op het interne recht ; - algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk de schending van een rechtsnorm uit het internationale verdragenrecht, zelfs zonder rechtstreekse werking, de aansprakelijkheid van de Belgische Staat in het gedrang kan brengen. Aangevochten beslissingen De rechter in kort geding, bij wie de zaak was aanhangig was gemaakt bij dagvaarding waarin de eisers in essentie aanvoerden 1 dat zij afkomstig zijn uit Roemenië en in 2001 in België een asielaanvraag hebben ingediend die verworpen werd en dat de beroepen tot

3 24 JANUARI 2014 C F/3 nietigverklaring en schorsing die zij bij de Raad van State tegen die wijzigingsbeslissing hebben ingesteld, zijn verworpen; 2 dat zij op 28 oktober 2002 bij de minister van Binnenlandse Zaken een regularisatieaanvraag hebben ingediend op grond van artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980; 3 dat de dienst Vreemdelingenzaken, bij beslissing van 6 juli 2004, die de eisers op 20 juli 2004 ter kennis werd gebracht, hun regularisatieaanvraag heeft verworpen en hen heeft bevolen naar Roemenië terug te keren; 4 dat die beslissing een zware aantasting oplevert van het subjectieve grondrecht van de kinderen [van de eisers], zoals het is uitgedrukt in de artikelen 3 en 28 van het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, aangenomen te New York op 20 november 1989, die bepalen dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging vormen (artikel 3); [ ] dat [de eisers] in hun aanvraag tot regularisatie van het verblijf immers betogen dat hun kinderen hun eerste jaren onderwijs in België in het Frans hebben gevolgd volgens de in de Franse Gemeenschap geldende onderwijsprogramma's, zodat een eventuele terugkeer naar hun land van oorsprong hen één of zelfs meerdere schooljaren zou doen verliezen, omdat zij zich zouden moeten aanpassen aan het onderwijs in hun moedertaal die zij amper kunnen spreken en, hoe dan ook, niet kunnen lezen of schrijven ; 5 dat de dienst Vreemdelingenzaken die feiten weigert te beschouwen als een gegeven op grond waarvan het verblijf geregulariseerd kan worden en aldus de schooltijd van de kinderen [van de eisers] dus ernstig in de war stuurt, zodat niet kan worden betwist dat het subjectieve recht dat voortvloeit uit de verplichting met het hogere belang van die kinderen inzake opvoeding rekening te houden, kennelijk door de Belgische Staat is miskend; [ ] dat het arbeidshof te Bergen oordeelt dat het feit dat het begrip hogere belang van het kind een algemene norm is, die een uitlegging en een concrete invulling vereist, de rechtstreekse werking niet uitsluit maar de rechter, in het hem voorgelegde geval, verplicht in concreto de belangen van het kind te onderzoeken door ze af te wegen tegen de aanwezige belangen ; 6 dat het geen twijfel lijdt dat de hierboven uiteengezette omstandigheden feitelijkheden zijn die de subjectieve grondrechten [van de eisers] ernstig aantasten; dat die aantasting dringend een halt moet worden toegeroepen, en voor wie de eisers, op het hoger beroep van de Belgische Staat, hier verweerder, dezelfde argumenten in hun conclusie in hoger beroep aanvoerden, vernietigt de beschikking van de eerste rechter die de vordering van de eisers had toegewezen, en verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van de oorspronkelijke vordering. Die beslissing is gemotiveerd als volgt: Geen van de internationale of nationale bepalingen die hier van toepassing zijn, machtigt de hoven en rechtbanken een verblijfsrecht toe te kennen aan een vreemdeling die onwettig in het land verblijft, noch, derhalve, te bevelen dat dit recht hem, zelfs maar voorlopig, door de bevoegde overheid zou worden toegekend.

4 24 JANUARI 2014 C F/4 Grieven (...) Tweede onderdeel I. Krachtens artikel 144 van de Grondwet behoren geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken. Krachtens artikel 145 van de Grondwet behoren geschillen over politieke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken, behoudens de bij wet gestelde uitzonderingen. Luidens artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek doet de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, in gevallen die hij spoedeisend acht, bij voorraad uitspraak in alle zaken, behalve die welke de wet aan de rechterlijke macht onttrekt. Met toepassing van artikel 602, 2, van hetzelfde wetboek neemt het hof van beroep kennis van het hoger beroep tegen uitspraken in eerste aanleg gewezen door de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg. De aan de Raad van State toegekende bevoegdheid van nietigverklaring of schorsing van een administratieve akte met verordenende of individuele draagwijdte doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de rechtbanken van de rechterlijke orde om uitspraak te doen over geschillen waarmee een particulier een aantasting van zijn subjectieve rechten door een onrechtmatige handeling van de overheid wil doen herstellen of, in voorkomend geval, doen voorkomen (Cass., 21 maart 1985, AC, , nr. 445; Cass., verenigde kamers, 17 november 1994, AC, 1994, nr. 496). Hoewel, in de regel, het bestaan van een subjectief recht, zoals bedoeld in de artikelen 144 of 145 van de Grondwet, een gebonden bevoegdheid van de administratie veronderstelt, is zulks niet het geval wanneer de rechtzoekende klaagt over de miskenning van een recht of zelfs van een belang, die voortvloeit uit de onrechtmatige uitoefening, door de overheid, van de haar bij wet toegekende discretionaire bevoegdheid. Hoewel de administratieve overheid die een beslissing neemt op grond van haar discretionaire bevoegdheid, over een beoordelingsvrijheid beschikt die het haar binnen de perken van de wet mogelijk maakt zelf de wijze van uitoefening van haar bevoegdheid te bepalen en de oplossing te kiezen die haar het meest geschikt voorkomt, is de rechterlijke macht evenwel bevoegd elke onrechtmatige aantasting van een subjectief recht of zelfs van een rechtmatig belang, begaan tijdens het uitoefenen van die discretionaire bevoegdheid, te voorkomen of te herstellen (Cass., 24 november 2005, AC, 2005, nr. 625; Cass., 26 maart 2009, AC, 2009, nr. 218). De beoordeling van de wettigheid of de onwettigheid van een schadeverwekkende administratieve beslissing houdt niet op tot de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken te behoren, noch doordat die administratieve beslissing het voorwerp kan zijn van een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State, noch doordat dergelijk beroep, eens ingesteld, wegens laattijdigheid niet-ontvankelijk werd verklaard, noch doordat de admini-

5 24 JANUARI 2014 C F/5 stratieve beslissing niet meer voor nietigverklaring vatbaar is en, derhalve, definitief is geworden (Cass., 7 november 1975, AC, 1976, 316). De beslissing van de overheid is onwettig wanneer zij, bij het uitoefenen van een discretionaire beoordelingsbevoegdheid, geen rekening heeft gehouden met een belang waaraan, krachtens een bepaling van een internationaal verdrag dat België bindt, het hoogste belang moest worden toegekend. II. Artikel 3, 1, van het Verdrag inzake de rechten van het kind, aangenomen te New York op 20 november 1989 en goedgekeurd door de wet van 25 november 1991, bepaalt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging vormen. Hoewel die bepaling niet duidelijk en volledig genoeg is om een rechtstreekse werking te hebben en zo de administratieve overheid of de wetgevende macht te verplichten een welbepaalde regel uit te vaardigen of een welbepaalde maatregel te nemen, is ze niettemin rechtstreeks van toepassing, in zoverre ze de administratieve overheden verplicht om, bij het nemen van een beslissing, ook met het belang van het kind rekening te houden. De beslissing die een administratieve overheid heeft genomen in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid, is bijgevolg onwettig wanneer bewezen is dat de overheid het belang van het kind niet in acht heeft genomen als een van de pertinente gegevens van haar beslissing. III. Uit de bewoordingen van de dagvaarding in kort geding van 2 augustus 2004 blijkt dat de ontvankelijkheid van de vordering die de eisers voor de gewone rechter hadden ingesteld door hen verantwoord werd, op grond dat a) degenen die de administratieve beslissing van 6 juli 2004 hadden genomen (waarbij de vordering die de eisers hadden ingesteld op grond van artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980 was verworpen) geweigerd hadden rekening te houden met de omstandigheid dat de verwijdering van het grondgebied de schooltijd van hun kinderen ernstig dreigde te verstoren en b) het begrip hoger belang van het kind, bedoeld in artikel 3 van het voormelde verdrag van 20 november 1989, wel een uitlegging en een concrete invulling vereiste, maar zulks geen rechtstreekse werking uitsloot die beperkt was tot het feit dat de overheid in concreto de belangen van het kind moest onderzoeken door ze af te wegen tegen de aanwezige belangen. De eisers leidden hieruit af dat zij het slachtoffer waren geworden van een feitelijkheid, waaraan zo snel mogelijk een einde moest worden gemaakt. De eisers hebben die stelling in hun conclusie in hoger beroep aangehouden, op grond, met name, dat de administratie, zelfs wanneer zij een discretionaire bevoegdheid uitoefent, de geldende wetgeving moet eerbiedigen, waaronder ook de internationale rechtsnormen die in ons rechtsstelsel zijn opgenomen, en dat het Hof van Cassatie in zijn arrest van 31 maart 1999 weliswaar geoordeeld heeft dat artikel 3, 1, van het Verdrag inzake de rechten van het kind, apart beschouwd, een te algemene draagwijdte had om een

6 24 JANUARI 2014 C F/6 rechtstreekse uitwerking te hebben, maar zulks helemaal anders is wanneer dat artikel 3 gecombineerd wordt met een ander artikel van hetzelfde verdrag, dat betrekking heeft op een specifiek recht [ ], waarbij het feit dat het begrip van het hogere belang van het kind een algemene norm is die een uitlegging en een concrete invulling vereist, niet de rechtstreekse uitwerking uitsluit maar de rechter, in het hem voorgelegde geval, verplicht in concreto de belangen van het kind te onderzoeken door het af te wegen tegen de aanwezige belangen. IV. Uit de gegevens sub III blijkt dat de eisers weliswaar niet ontkenden dat de bevoegdheid die aan de dienst Vreemdelingenzaken is toegekend door artikel 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980, zoals het op heet ogenblik van de feiten van toepassing was, een discretionaire bevoegdheid was, maar aanvoerden dat de beslissing van 6 juli 2004 onrechtmatig werd genomen, omdat de administratieve overheid niet had voldaan aan de verplichting, voortvloeiend uit artikel 3 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, om ook het belang van de kinderen van de eisers in aanmerking te nemen. Het hof van beroep, dat door een dergelijk geschil werd geadieerd, heeft zich niet onbevoegd kunnen verklaren. Het arrest, dat [het hof van beroep] onbevoegd verklaart om kennis te nemen van de vordering die ertoe strekt de rechter in kort geding de voorlopige maatregelen te doen bevelen teneinde de aantasting te voorkomen van de rechten of de belangen van de eisers door een administratieve beslissing die volgens de eisers was genomen in strijd met een internationaal verdrag dat België bindt, schendt de artikelen 144 en 145 van de Grondwet, krachtens welke de hoven en rechtbanken bevoegd zijn om kennis te nemen van alle geschillen over burgerlijke en politieke rechten (onder voorbehoud, enkel wat de politieke rechten betreft, van de bij wet bepaalde uitzonderingen) en schendt artikel 584 van het Gerechtelijk Wetboek, krachtens hetwelk de rechter in kort geding bevoegd is om, in de gevallen die hij spoedeisend acht, bij voorraad uitspraak te doen, teneinde met name de aantasting te voorkomen of te herstellen van de rechten van een rechtzoekende door de onrechtmatige uitoefening, door een administratieve overheid, van een haar bij wet toegekende discretionaire bevoegdheid (schending van die artikelen 144, 145 van de Grondwet, 584 van het Gerechtelijk Wetboek en, voor zover nodig, 602, 2, van het Gerechtelijk Wetboek en 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980, vermeld in de aanhef van het middel). Het arrest miskent daarenboven het beginsel volgens hetwelk elke rechtzoekende recht heeft op het herstel of, indien mogelijk, de voorkoming van de schade voortvloeiend uit de schending, door een nationale overheid, van een normatieve bepaling in een verdrag dat België bindt (schending van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek, gecombineerd met de artikelen 159 van de Grondwet, 3, inzonderheid 1, en 28 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, aangenomen te New York op 20 november 1989, goedgekeurd door de wet van 25 november 1991, en met het beginsel betreffende de bindende kracht van de verdragen, vastgelegd in de artikelen 26 en 27 van het Verdrag inzake het verdragenrecht, aangenomen te Wenen op 23 mei 1969, goedgekeurd door de

7 24 JANUARI 2014 C F/7 wet van 10 juni 1992, en, voor zover nodig, schending van de artikelen 144, 145 van de Grondwet, 584, 602, 2, van het Gerechtelijk Wetboek en miskenning van het algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk een rechtsnorm uit het internationale verdragenrecht die rechtstreekse uitwerking heeft in de interne rechtsorde, voorrang moet krijgen op het interne recht). Het arrest, dat zich onbevoegd verklaart om kennis te nemen van de voormelde vordering, miskent daarenboven het beginsel volgens hetwelk elke schending van de wet of van een algemene, bindende nationale of internationale norm een fout oplevert die de aquiliaanse aansprakelijkheid in het gedrang brengt (schending van de artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk Wetboek en, voor zover nodig, van artikel 159 van de Grondwet, miskenning van het beginsel van de bindende kracht van de verdragen, vastgelegd in de artikelen 26 en 27 van het Verdrag inzake het Verdragenrecht, aangenomen te Wenen op 23 mei 1969, goedgekeurd door de wet van 10 juni 1992, schending van de artikelen 3, inzonderheid 1, en 28 van het Verdrag inzake de rechten van het kind, aangenomen te New York op 20 november 1989, goedgekeurd door de wet van 25 november 1991, miskenning van het algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk de schending van een rechtsnorm uit het internationaal verdragenrecht, zelfs wanneer die geen rechtstreekse uitwerking heeft, de aansprakelijkheid van de Belgische Staat in het gedrang kan brengen). Indien, ten slotte, de bondige redenen van het arrest in die zin moeten worden uitgelegd dat alleen de Raad van State bevoegd zou zijn om uitspraak te doen over de wettigheid van de administratieve beslissing van 6 juli 2004, die op 20 juli 2004 aan de eisers is ter kennis gegeven, dan schendt dat arrest de grondwettelijke en wettelijke bepalingen die de respectieve bevoegdheden van de Raad van State en van de rechtbanken van de rechterlijke orde vaststellen, waaruit volgt dat de beoordeling van de wettigheid of de onwettigheid van een schadeverwekkende administratieve beslissing niet ophoudt tot de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken te behoren, doordat tegen die beslissing geen beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State is ingesteld en die beslissing derhalve definitief is geworden (schending van de artikelen 144, 145, 160 van de Grondwet, 584 van het Gerechtelijk Wetboek, 14, inzonderheid 1, 17, inzonderheid 1, en 18 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, artikel 17, 1, zoals het van toepassing was vóór de wijziging ervan bij de wet van 15 september 2006, en, voor zover nodig, van de artikelen 602, 2, van het Gerechtelijk Wetboek en 9, derde lid, van de wet van 15 december 1980, vermeld in de aanhef van het middel). (...) III. BESLISSING VAN HET HOF Beoordeling ( )

8 24 JANUARI 2014 C F/8 Tweede onderdeel 1. Luidens artikel 144 Grondwet behoren geschillen over burgerlijke rechten bij uitsluiting tot de bevoegdheid van de rechtbanken. Krachtens artikel 14, 1, Wet Raad van State, doet de afdeling bestuursrechtspraak, bij wijze van arresten, uitspraak over de beroepen tot nietigverklaring wegens overtreding van hetzij substantiële, hetzij op straffe van nietigheid voorgeschreven vormen, overschrijding of afwending van macht, ingesteld tegen de akten en reglementen van de onderscheiden administratieve overheden. Die rechtsprekende bevoegdheid wordt bepaald door het werkelijke en rechtstreekse voorwerp van het beroep tot nietigverklaring. 2. De hoven en rechtbanken nemen kennis van de vordering van een partij die gegrond is op een subjectief recht. Het bestaan van een dergelijk recht veronderstelt dat de eiser zich kan beroepen op een welbepaalde juridische verplichting die een objectieve rechtsregel rechtstreeks aan een derde oplegt en bij de uitvoering waarvan die partij belang heeft. Een partij kan zich ten aanzien van een administratieve overheid enkel op een dergelijk recht beroepen als de bevoegdheid van die overheid gebonden is. 3. Zoals is gezegd in antwoord op het eerste onderdeel, vorderden de eisers, voor het hof van beroep, dat [de verweerder] veroordeeld zou worden [ ] om aan elk [van hen], evenals aan hun kinderen, een [ ] voorlopig [bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister] voor een eerste duur van een jaar af te leveren, die vervolgens verlengd moet worden tot het einde van de schooltijd van al hun kinderen. Hieruit volgt dat het werkelijke en rechtstreekse voorwerp van het geschil tussen de eisers en de verweerder niet erin bestaat de schade te voorkomen die voortvloeit uit de onrechtmatige aantasting, door de verweerder, in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid, van het door de eisers aangevoerde subjectieve recht op de opvoeding van hun kinderen, maar hen en hun kinderen een recht van verblijf op het Belgische grondgebied toe te kennen, door de verweerder te verplichten hen een bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister te doen afleveren en, aldus, de rechter te vragen zich in de plaats te stellen van de verweer-

9 24 JANUARI 2014 C F/9 der die, binnen de grenzen van de wet, over de discretionaire bevoegdheid beschikt om een vreemdeling het recht van verblijf op het grondgebied toe te kennen of te weigeren. Het arrest, dat overweegt dat geen van de internationale of nationale bepalingen die [ ] van toepassing zijn, de hoven en rechtbanken machtigen een verblijfsrecht toe te kennen aan een vreemdeling die onwettig in het land verblijft of, derhalve, te bevelen dat dit recht hem, zelfs maar voorlopig, door de bevoegde overheid zou worden toegekend, verantwoordt zijn beslissing naar recht om zich zonder rechtsmacht [te verklaren] om kennis te nemen van de vordering. Het onderdeel kan niet worden aangenomen. ( ) Dictum Het Hof Verwerpt het cassatieberoep. Veroordeelt de eisers tot de kosten. Aldus geoordeeld door het Hof van Cassatie, eerste kamer, te Brussel, door voorzitter Christian Storck, raadsheer Didier Batselé, afdelingsvoorzitter Albert Fettweis, de raadsheren Mireille Delange en Michel Lemal, en in openbare terechtzitting van 24 januari 2014 uitgesproken door voorzitter Christian Storck, in aanwezigheid van advocaat-generaal Thierry Werquin, met bijstand van griffier Patricia De Wadripont. Vertaling opgemaakt onder toezicht van raadsheer Koen Mestdagh en overgeschreven met assistentie van griffier Johan Pafenols. De griffier, De raadsheer,