Inhoud. Opdrachtgever: Samenstellers: George Postma Datum: 12 april 2019

Transcriptie

1

2 Opdrachtgever: Samenstellers: George Postma Datum: 12 april 2019 Inhoud Inleiding 1 Provinciegrens verleggen; niks bijzonders? 2 Argumenten voor een provinciekeuze? 4 Vooraf duidelijkheid over transitiekosten? 5 Iedereen kan inspreken? 7 Samenvatting 8 Bijlage 9 Passage beleidskader gemeentelijke herindeling 9 Lysias Advies T: IBAN: NL18 ABNA Soesterweg 310d E: info@lysiasadvies.nl KvK: BH Amersfoort BTW: NL B01

3 Inleiding Een provinciegrens lijkt niks bijzonders; als burger passeer je het paaltje in de berm zonder speciale gedachten. Dat is onterecht. De provinciale grenzen behoren tot de oudste van het land en gaan deels nog verder terug dan In de huidige praktijk hebben deze grenzen vergaande gevolgen voor alle vormen van (bestuurlijke, verplichte) samenwerking. Natuurlijk werken gemeenten samen over de provinciegrenzen heen, maar de provinciegrenzen bepalen de regiogrenzen, zoals de wettelijke vastgelegde veiligheidsregio s en daarmee een belangrijk deel van de bestuurlijke indeling van Nederland. Het nieuwe Beleidskader gemeentelijke herindeling (BZK maart 2019) gaat voor het eerst inhoudelijk in op gemeentelijke herindelingen over de provinciegrenzen heen. De regels in het Beleidskader zijn redelijk droog geformuleerd. De gemeente Vijfheerenlanden deed recent ervaring op met wat er allemaal komt kijken bij provinciegrensoverschrijdende herindeling. Als 1 Plakkaat van Verlatinge projectleider van Vijfheerenlanden zat Lysias midden in het proces. Aan de hand van de belangrijkste regels voor provinciegrensoverschrijdende herindelingen uit het Beleidskader schetsen we de praktijk en doen we suggesties voor de beste manier om met die regels om te gaan 2. Het gaat om de volgende regels 3 : 1. Een provinciegrens staat niet in de weg van een gemeentelijke herindeling. Een dergelijke herindeling wordt op dezelfde manier beoordeeld als andere herindelingen. 2. Bij de keuze voor een provincie moeten de provincies de gehanteerde criteria voor provinciekeuze inzichtelijk maken. Hierbij kan worden gedacht aan de voorkeuren van de gemeenteraden en aan de regionale samenhang. Indien de provincies geen overeenstemming bereiken over de criteria voor de provinciekeuze krijgt BZK een actieve rol. 3. Er dient een indicatie te worden gegeven van de bestuurlijke en financiële gevolgen van de provinciegrenswijziging voor de (verplichte) samenwerkingsverbanden. 4. De werkwijze maakt het mogelijk dat iedereen middels zienswijze kan reageren op de herindeling en de provinciegrenswijziging. 2 Door de herindelende gemeenten 3 Geparafraseerd (zie kader met letterlijke tekst Beleidskader herindeling) 1

4 Provinciegrens verleggen; niks bijzonders? Een provinciegrens staat niet in de weg van een gemeentelijke herindeling. Een dergelijke herindeling wordt op dezelfde manier beoordeeld als andere herindelingen. De herindeling Vijfheerenlanden is een goed voorbeeld. Voor het eerst sinds de veiligheidsregio-indeling 4 wettelijk is vastgelegd, zijn hier gemeenten over een provinciegrens samengevoegd. Leerdam en Zederik lagen in Zuid-Holland en Vianen was sinds ongeveer twintig jaar onderdeel van Utrecht 5. Het gebied Vijfheerenlanden heeft een duidelijke geografische en maatschappelijke samenhang 6. Na een lang voorproces is de keuze gemaakt om Vijfheerenlanden bij Utrecht te voegen; Vijfheerenlanden heeft beleids- en frictiekosten laten onderzoeken als basis voor de provinciekeuze. De gemeentelijke herindeling Vijfheerenlanden is volgens het boekje verlopen. Na een eerdere ambtelijke fusie vond per de bestuurlijke fusie plaats. De taakoverdracht van de verplichte gemeenschappelijke regelingen in Zuid-Holland Zuid (ZHZ) naar Utrecht bleek echter een ingewikkelde puzzel met grote gevolgen. Het ging om de Veiligheidsregio, de GGD en de Omgevingsdienst. Bij de praktische kant van de taakoverdracht werden snel en goed zaken gedaan. Professionals weten elkaar over en weer makkelijk te vinden en komen tot goede afspraken. De nieuwe gemeente en de betreffende gemeenschappelijke regelingen stonden echter tegenover elkaar als het om de financiën ging. De gemeenschappelijke regelingen 7 in Zuid-Holland Zuid hebben bijvoorbeeld veel geïnvesteerd vermogen in gebouwen, medewerkers en materieel. 4 De wettelijke regio-indeling voor de veiligheidsregio s is ook verplicht voor de GGD-en en Omgevingsdiensten 5 daarvoor hoorde Vianen ook bij Zuid-Holland 6 Zie ook commissie Schutte 7 Dienst Gezondheid en Jeugd (DG&J), Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid (VRZHZ) en Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (OZHZ) 2

5 Een voorbeeld was de blusboot van de Veiligheidsregio ZHZ. Doordat Vijfheerenlanden bij Utrecht zou gaan horen, wordt Vijfheerenlanden ook verplicht ingedeeld bij de Veiligheidsregio Utrecht. Dat betekent dat de bijdrage van Zederik en Leerdam aan de dekking van de blusboot komt te vervallen. Het is niet mogelijk een stuk van de boot af te halen; de boot blijft bovendien volledig noodzakelijk (beschikbaarheid voor calamiteiten te water). Wie draait nu voor op voor die wegvallende inkomsten? De inwoners van Leerdam en Zederik hadden al weinig belang bij de blusboot aangezien deze nauwelijks over water bij de gemeenten kon komen; waarom zou de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden dan een afkoopsom betalen voor de wegvallende inkomsten voor de blusboot? Aan de andere kant waren Zederik en Leerdam onderdeel van de Veiligheidsregio ZHZ en hadden zich dus gecommitteerd aan het betalen van een bijdrage over de gehele afschrijvingsperiode. De kern van het proces rond de verrekening werd gevormd door een serie ambtelijke en bestuurlijke gesprekken waarin de kostenopstellingen van de gemeenschappelijke regelingen werden besproken. Ondanks het feit dat niet zou worden onderhandeld, bleek het toch lastig overeenstemming te bereiken over de basisgegevens en de interpretatie van de uitgangspunten. Tumult rond de afrekening De verrekening rond personeel bleek complex. Doordat er voor was gekozen om medewerkers niet verplicht mee te laten verhuizen met de werkzaamheden, ontstonden discussies over frictieformatie, flexibele schil en vacatures. Onder alle tumult rond de afrekening ging een breder ongenoegen schuil. De gemeenschappelijke regelingen in Zuid-Holland Zuid hadden gepleit voor een indeling van Vijfheerenlanden in Zuid- Holland. Daarbij hadden ze zeer tijdig aangegeven dat de kosten van ontvlechting niet mals zouden zijn. Het leek alsof een indeling in Utrecht werd gevoeld als een ontkenning van de waarde van de samenwerking in Zuid-Holland. De druk op Leerdam, Vianen en Zederik was steeds erg groot; temeer omdat de verdeelsleutel achter de frictiekostenvergoeding uit het gemeentefonds geen rekening houdt met de kosten van de transitie van de verplichte gemeenschappelijke regelingen. 3

6 Conclusie: een provinciegrensoverschrijdende gemeentelijke herindeling veroorzaakt een grote en complexe verschuiving in de samenwerkingsrelaties. Dit is zichtbaar in de financiële pijn die moet worden opgelost en is voelbaar in de pijn van het verlaten worden. De keuze voor de ene provincie wordt al snel gezien als een keuze tegen de andere provincie en alle samenwerkingsverbanden die daar mee samenhangen. Dat voelt als een ontkenning van de waarde van die samenwerking. Lessen uit de praktijk: Zoek bij provinciegrensoverschrijdende gemeentelijke herindeling direct ondersteuning bij BZK. Maak met BZK een spoorboekje en stel spelregels op. Maak de afspraken over de opstelling van de transitiekosten samen met de gemeenschappelijke regelingen. Spreek met de gemeenschappelijke regelingen af wat er gebeurt, als je er niet uitkomt (bijvoorbeeld onafhankelijk bindend advies). Maak duidelijk dat de keuze voor de ene provincie niet een keuze is tegen de andere provincie en zeker niet tegen de samenwerking binnen die provincie. Maak tijd voor en geef aandacht aan de niet-zakelijke aspecten van ontvlechting. Waardeer de samenwerking tot dat moment en neem waardig afscheid. Houd er rekening mee dat een flink deel van de transitiekosten van de verplichte gemeenschappelijke regelingen uit de reserves van de herindelende gemeenten zal moeten worden betaald. Argumenten voor een provinciekeuze? Bij de keuze voor een provincie moeten de provincies de gehanteerde criteria voor provincie-keuze inzichtelijk maken. Hierbij kan worden gedacht aan de voorkeuren van de gemeenteraden en aan de regionale samenhang. Indien de provincies geen overeenstemming bereiken over de criteria voor de provinciekeuze krijgt BZK een actieve rol. Het Beleidskader suggereert dat er eenvoudig een overtuigende set argumenten kan worden gevonden op basis waarvan de nieuwe gemeente bij de ene of bij de andere provincie zou moeten worden ingedeeld. De argumenten zullen ook nooit allemaal één kant op wijzen. Bijvoorbeeld voor werk kan de blik naar de ene provincie gaan en voor de centrumfunctie naar de andere. Zelfs met uitgebreid onderzoek zal er geen set van argumenten ontstaan, die iedereen overtuigt en onweerlegbaar is. De gemeenteraden van de herindelende gemeenten zullen het niet snel eens worden. De oriëntaties en relaties van de bestuurders liggen bij de oorspronkelijke eigen provincie, waardoor de kans dat er echt een duidelijke meerderheid voor één provincie ontstaat, niet groot is. Misschien komen de gemeenten tot een meerderheid, maar de strijd over de provinciekeuze zal doorgaan. In dat geval zijn de provincies 4

7 aan zet. Hier wordt het eigenlijk nog ingewikkelder. De provincies komen ongewild door de gemeentelijke herindeling in een provinciale herindeling. Dat betekent altijd voor één van de provincies verlies van grondgebied en inkomsten. Voor beide provincies geldt ook dat ze een lastig proces ingaan van verrekening van provinciale eigendommen en taken. Hier is sprake van een één-tegen-één-situatie waar nauwelijks objectief en met argumenten tot een eindoordeel kan worden gekomen. De provincies Zuid-Holland en Utrecht hebben daarom een interprovinciale commissie 8 ingesteld. Het is de vraag of de provincies een erg zinvolle tussenstap vormen bij de keuze voor een provincie. Het risico is dat de kloof tussen de provincies groter wordt, de standpunten verharden en dat het dus ingewikkelder (en waarschijnlijk duurder) wordt om zowel tussen de provincies als voor de nieuwe gemeente tot oplossingen te komen. Lessen uit de praktijk: Maak als gemeenten, provincies en BZK vooraf afspraken over de manier waarop tot een provinciekeuze wordt gekomen. Vraag een regierol van BZK. Vanuit de Grondwet en de logica van Thorbecke is het logisch dat de provincies een poging doen om er uit te komen; aan de andere kant kan een snelle opschaling naar BZK veel tijdverlies en chagrijn voorkomen. Vooraf duidelijkheid over transitiekosten? Er dient een indicatie te worden gegeven van de bestuurlijke en financiële gevolgen van de provinciegrenswijziging voor de (verplichte) samenwerkingsverbanden. Vijfheerenlanden heeft bij de start van de herindeling de hulp van BZK ingeroepen. BZK heeft een begeleidingscommissie (BC) ingesteld, die uitgangspunten en regels heeft opgesteld waaraan het proces en de verrekening moesten voldoen. Daarnaast hebben de provincies en BZK via de begeleidingscommissie een financiële bijdrage geleverd in de totale kosten zoals die door de gemeenschappelijke regelingen bij Vijfheerenlanden zijn ingediend. Conclusie: een provinciekeuze is door de vaak tegengestelde belangen zeer lastig voor de herindelende gemeenten en mogelijk nog lastiger voor de betreffende provincies. 8 Conform Arhi 5

8 Het Beleidskader geeft - naar onze mening - terecht aan dat de transitiekosten van de (verplichte) samenwerking vooraf zoveel mogelijk duidelijk moet zijn. Ook in het voorbereidend proces rond Vijfheerenlanden is daar veel tijd en aandacht aan besteed. Uiteraard hebben de gemeenschappelijke regelingen vooraf al calculaties opgesteld. Ook adviseur Geert Jansen heeft Vijfheerenlanden voor het Ministerie van BZK een opstelling gemaakt van de transitiekosten. Het echte gesprek is daar toen nauwelijks over gevoerd met als gevolg dat het nuttig effect voor de besluitvorming beperkt is geweest. Uiteindelijk zijn in de Vijfheerenlanden-casus de begrippen directe reële kosten en billijk en redelijk geoperationaliseerd; dat maakt het mogelijk toekomstige transitiekosten beter te benaderen. Het gaat hier nadrukkelijk om benaderen. Uiteindelijk wordt het eindresultaat bepaald door succesvolle samenwerking en dialoog tussen gemeenschappelijke regelingen en de betreffende herindelingsgemeenten. De latende gemeenschappelijke regeling, de ontvangende gemeenschappelijke regeling en de herindelende gemeenten moeten samen tot maatregelen komen waarmee de transitiekosten omlaag worden gebracht; bijvoorbeeld door het overnemen van medewerkers. Bij de herindeling Vijfheerenlanden is gekozen voor een vrijwillig kader: medewerkers zijn met een speciale regeling verleid om de overstap te maken. Vanuit de perspectieven kosten en bedrijfsvoering is dit waarschijnlijk niet de optimale oplossing. Wel zorgt dit voor medewerkers die gemotiveerd overstappen. Een probleem bij een niet-gedwongenkader is dat de latende partijen (theoretisch en praktisch) geen baat hebben bij transparantie als het gaat om hun personeelsbestand, flexibele schil, inhuur en hun eventuele vacatureruimte; de wens is om zo min mogelijk problemen in de eigen organisatie te creëren. Hier is sprake van een klassiek prisoners dilemma. Transparantie en eerlijkheid over medewerkers, ambities en zorgen, zouden voor alle partijen het meest opleveren. Echter: de eerste die de spelregels breekt, heeft een voordeel. Het lijkt erop dat een afspraak over mens volgt werk en dus een dwingend kader - tot lagere transitiekosten kan leiden. De transitiekosten (mensen, materieel, huisvesting, kapitaallasten, reserves/voorzieningen) voor GGD, Omgevingsdienst en Veiligheidsregio bleken uiteindelijk hoog. Ten slotte beliepen de rekeningen die de gemeenschappelijke regelingen indienden ruim 12 miljoen, terwijl de totale frictiekostenvergoeding vanuit het gemeentefonds nog geen 12 miljoen bedraagt. Hier wreekt zich de redelijk basale rekenformule die onder de frictiekostenvergoeding zit; het gaat vooral om inwonertal en het aantal herindelende gemeenten. Hierbij wordt geen rekening gehouden met de omvangrijke effecten die optreden bij een provinciegrensoverschrijdende herindeling. Gelukkig hebben BZK en de beide provincies via de begeleidingscommissie financieel bijgedragen aan de kosten van Vijfheerenlanden. 6

9 Conclusie: de werkelijke transitiekosten staan pas vast als alle gesprekken zijn gevoerd en de handtekeningen van alle partijen zijn opgedroogd. De transitiekosten zijn hoog. De formule onder de frictiekostenvergoeding houdt geen rekening met de effecten van een provinciegrensoverschrijding. Theoretische calculaties vooraf zijn sinds de casus Vijfheerenlanden wel beter mogelijk, maar de voorspellende waarde is nog beperkt. Lessen uit de praktijk: Richt als herindelende gemeenten een afzonderlijke projectorganisatie in voor de transitie van de (verplichte) gemeenschappelijke regelingen. Maak gebruik van de informatie uit de casus Vijfheerenlanden bij het maken van de ramingen voor transitiekosten. Houd er daarnaast rekening mee dat het echte resultaat in de samenwerking én de onderhandeling plaatsvindt. Iedereen kan inspreken? De werkwijze maakt het mogelijk dat iedereen middels zienswijze kan reageren op de herindeling en de provinciegrenswijziging. Het is goed dat het Beleidskader aandacht schenkt aan het democratisch gehalte en het hoor-en-wederhoor-principe in dit soort processen. Bij een normale herindeling is een goed georganiseerd inspraakproces al een flinke opgave; bij een provinciegrensoverschrijdende grens zijn ook de provinciekeuze en dus de regio-indeling aan de orde. Dit komt aan de orde in het inspraakprocedures bij de gemeenten, de provincies en uiteindelijk BZK en de Tweede Kamer. In de voorbereiding van de herindeling zou dus ook aandacht moeten zijn voor de belangrijkste bepalende factoren voor een provinciekeuze voor de inwoners, bijvoorbeeld opcenten motorrijtuigenbelasting, subsidieregels, ruimtelijk beleid, 7

10 frictiekosten, enzovoorts. Maar bij een provinciegrensoverschrijdende herindeling zijn ook de gemeenschappelijke regelingen en de provincies belanghebbenden. De gemeenschappelijke regelingen zullen daarbij focussen op de effecten voor de eigen organisatie en de daarmee samenhangende kosten. Essentieel is dat de effecten van de keuze duidelijk en goed in beeld worden gebracht. Vervolgens ontstaat in de inspraakprocessen een lastig debat; hoe weeg je de verschillende belangen tegen elkaar af; hoe zwaar weegt het belang van een gemeenschappelijke regeling in relatie tot het belang van de inwoners? In veel gevallen zullen negatieve effecten ontstaan voor de gemeenschappelijke regelingen; essentieel is om daar duidelijk over te zijn en afspraken te maken over het vervolg. De gemeenschappelijke regelingen en de betrokken gemeenten kunnen vervolgens vorm en inhoud geven aan het besluit en zonder ressentimenten constructief zoeken naar de beste implementatiemogelijkheden. Conclusie: De provinciekeuze is een belangrijk onderwerp. Het Beleidskader biedt nog weinig houvast voor de ontwikkeling van de criteria die van belang zijn voor de provinciekeuze. Lessen uit de praktijk: Bij de start van herindelingsproces is het verstandig provincies en BZK te betrekken en gezamenlijk te komen tot een reeks criteria op basis waarvan een provinciekeuze gemaakt gaat worden. Vervolgens kan het onderzoek naar de waarden op basis van die criteria worden gestart. Een keuze voor de ene of de andere provincie heeft effecten voor gemeenschappelijke regelingen. Wees duidelijk aan de voorkant en maak afspraken over de effecten en over het implementatietraject. Samenvatting Het gehele beleidskader is redelijk formeel. Ook de tekst over provinciegrensoverschrijdende gemeentelijke herindelingen is sober en kan pas goed worden begrepen tegen de achtergrond van de praktijk. In Vijfheerenlanden is duidelijk geworden dat de keuze voor een provincie, de transitie van taken van de verplichte gemeenschappelijke regelingen en de verrekening van de transitiekosten complex en emotioneel geladen zijn. De herindelende gemeenten doen er goed aan zo snel mogelijk hulp te vragen van BZK en samen met de gemeenschappelijke regelingen te zorgen voor spelregels en een spoorboekje. Ook intern is dedicated aandacht voor de gemeenschappelijke regelingen (projectorganisatie) onder directe bestuurlijke sturing wenselijk. De gemeenschappelijke regelingen verdienen aandacht als het gaat om hun zorgen over de gevolgen van de krimp van taken en middelen. De herindelende gemeenten nemen niet het besluit over de herindeling, de provinciekeuze en de regio-indeling (is een wet aangenomen in de Eerste en de Tweede Kamer) maar dragen wel een verantwoordelijkheid. Het is verstandig om vanuit dat besef te handelen en de samenspraak en -werking te zoeken met de gemeenschappelijke regelingen. Maak bij calculaties gebruik van de ervaringen in Vijfheerenlanden, maar weet dat het eindresultaat pas is bereikt op het moment dat de handtekeningen staan. 8

11 Bijlage Gemeentelijke herindeling en wijziging van de provinciale indeling 9 Een gemeentelijke herindeling kan met zich meebrengen dat de grens tussen provincies moet worden gewijzigd. Het herindelingsadvies wordt in dat geval vastgesteld door de betrokken provinciale staten. Hoewel het niet wenselijk is om voortdurend de grenzen tussen provincies ter discussie te stellen, laat de praktijk zien dat daar soms aanleiding toe is, wanneer gemeenten aan beide zijden van de grens willen samengaan. De keuze voor een gemeentelijke herindeling waarbij de provinciegrens wijzigt moet niet lichtzinnig genomen worden, maar de provinciegrens staat niet in de weg aan een gemeentelijke herindeling. De wens of noodzaak voor een gemeentelijke herindeling dient het vertrekpunt te zijn bij de beoordeling van het herindelingsvoorstel waarbij een wijziging van de provinciegrenzen het gevolg is. Het herindelingsvoorstel zal dan ook volgens dezelfde criteria worden beoordeeld als gemeentelijke herindelingen waarbij geen provinciegrens wordt gewijzigd. In aanvulling daarop vraagt het kabinet aan de betrokken provincie(s) om de gehanteerde criteria voor de provinciekeuze 9 Beleidskader gemeentelijke herindeling 2019, hoofdstuk 6 gemeentelijke herindeling en wijziging van de provinciale indeling inzichtelijk te maken in het herindelingsontwerp en herindelingsadvies. Hierbij kan in elk geval gedacht worden aan de voorkeur van de betrokken gemeenteraden en de effecten van de provinciegrenswijziging voor de regionale samenhang. Er dient een indicatie gegeven te worden van de bestuurlijke en financiële gevolgen van de provinciegrenswijziging voor de (bij wet verplichte) samenwerkingsverbanden waar de gemeenten thans deel van uitmaken. Op basis van deze en eventueel door de provincie(s) nader te specificeren criteria dient de provinciekeuze goed te worden onderbouwd. Het is aan de betrokken provincies om in een interprovinciale commissie (artikel 15 Wet Arhi) in gezamenlijkheid 9

12 tot de te hanteren criteria te komen. Indien zij hierover geen overeenstemming kunnen bereiken is een actieve rol van de minister van BZK gewenst. Mede met het oog daarop is het van belang dat de minister van BZK goed op de hoogte wordt gehouden van de ontwikkelingen met betrekking tot de voorgenomen herindeling. Deze werkwijze maakt het mogelijk voor de betrokken gemeenten, omliggende gemeenten, bestuurlijke en maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere belanghebbenden om middels een zienswijze te reageren op zowel de herindeling als op de voorgenomen wijziging van de provinciegrens. 10