Zeewolde en de Noordvleugelprovincie

Transcriptie

1 Zeewolde en de Noordvleugelprovincie notitie t.b.v. raadsconferentie prof. dr. Marcel Boogers, Universiteit Twente/BMC 26 februari 2013 BMC Advies Management

2 1. Inleiding Het college van B&W van Zeewolde wil voorafgaand aan een standpuntbepaling over de beoogde fusie van de provincies Flevoland, Utrecht, Noord-Holland in het kader van de wet Arhi, een strategisch overleg organiseren met de eigen gemeenteraad. Ter voorbereiding op dit overleg, geeft deze notitie achtergrondinformatie over het fusieplan en het besluitvormingsproces. Het eerste deel geeft de achtergronden van het herindelingsvoorstel van het kabinet, en plaatst deze in het bredere perspectief van discussies over de toekomst van het provinciebestuur. Vervolgens wordt ingegaan op de betekenis van het fusievoorstel voor de gemeente Zeewolde, waarna een aantal strategische keuze-opties worden uiteengezet. Het tweede deel van de notitie bespreekt de besluitvormingsprocedure voor de samenvoeging Flevoland, Noord- Holland en Utrecht en geeft aan welke beïnvloedingsmomenten en mogelijkheden er voor Zeewolde zijn. De notitie besluit met een aantal strategische overwegingen. 2. Het herindelingsvoorstel Minister Plasterk is met zijn brief van 14 december 2012 gestart met de Wet arhi-procedure voor samenvoeging van de provincies Noord-Holland, Flevoland en Utrecht. 1 Hiermee loopt hij vooruit op het voornemen van het kabinet Rutte-Asscher om te komen tot vijf landsdelen in In zijn brief geeft de minister een aantal argumenten ter onderbouwing van zijn voorstel voor de samenvoeging van de drie provincies. Met de vorming van landsdelen streeft het kabinet naar een provinciaal bestuur dat sterker en meer toekomstbestendig is. Verder wordt de vorming van landsdelen gezien als een logisch vervolg op de gemeentelijke schaalvergroting van de afgelopen decennia (die het kabinet versneld wil doorzetten). Met grotere provincies kan worden voorkomen dat gemeenten en provincies elkaar voor de voeten lopen, zo is de gedachte. Andere argumenten voor fusieprovincies zijn de behoefte aan een sterkere coördinatie en sturing van ruimtelijke en economische ontwikkelingen, het verminderen van bestuurlijke drukte, de noodzaak tot bezuinigingen en de mogelijkheden in te spelen op de schaal van de Europese regio s. Daarnaast noemt Plasterk in zijn brief een aantal 1 Brief van minister R. Plasterk aan Colleges van GS van de provincies Flevoland, Noord-Holland en Utrecht en de colleges van B&W van de inliggende gemeenten. 1

3 argumenten die specifiek ingaan op de drie Noordvleugelprovincies. De kern ervan is dat Flevoland, Noord-Holland en Utrecht zoveel gemeenschappelijke ruimtelijke en economische opgaven delen, dat een fusie gerechtvaardigd is. De toekomst van de Noordoostpolder wordt in het herindelingsvoorstel nog open gelaten. Gezien de ligging van dit deel van Flevoland ligt de overgang naar Overijssel wellicht meer in de rede. Voor Zeewolde en andere gemeenten (als Dronten) biedt dat mogelijk enige openingen voor de overgang naar een andere provincie. 3. Fusieprovincies en de toekomst van het middenbestuur Het herindelingsvoorstel van de drie Noordvleugelprovincies past in een lange traditie van discussies over de modernisering van het middenbestuur. Met een zekere regelmaat worden al meer dan 65 jaar voorstellen gelanceerd tot de omvorming van provincies. In de meeste gevallen ging het om schaalverkleinings-plannen (meest recent voor de vorming van stadsprovincies begin jaren 1990); de vorming van landsdelen is veel minder vaak bepleit. Al deze plannen ten spijt, is er betrekkelijk weinig veranderd aan de schaal en taak van het provinciebestuur. Alle vernieuwingsvoorstellen leverden zoveel bestuurlijke, maatschappelijke en politieke weerstanden op, dat ze voortijdig sneuvelden. Behalve de vorming van de nieuwe provincie Flevoland in 1986, is uiteindelijk alles bij het oude gebleven. Landsdelen Met het oog op deze geschiedenis van weinig succesvolle hervormingsplannen, is het maar de vraag of het voorstel tot de herindeling van Flevoland, Noord-Holland en Utrecht ongeschonden de eindstreep zal halen. Ongeacht de beleidsinhoudelijke argumenten voor deze fusie, zal de politieke steun ervoor ook (en misschien zelfs: vooral) afhankelijk zijn van de steun voor de vorming van landsdelen in de rest van het land. En omdat landsdelen de organisatie van het binnenlands bestuur ingrijpend veranderen, zal de politieke discussie over de samenvoeging van de drie Noordvleugelprovincies uiteindelijk over veel meer gaan dan alleen over dit herindelingsvoorstel. 2

4 Nieuwe blauwdruk? De senaat waar de politieke steun voor het herindelingsvoorstel het meest onzeker is heeft de minister verzocht om de provinciale en gemeentelijke schaalvergrotingsplannen te onderbouwen met een integrale visie op de modernisering van de bestuurlijke organisatie van Nederland. 2 Het politieke debat over de herindeling van Flevoland zal daarom voor een belangrijk deel hierover gaan. Behalve dat dit het debat erg compliceert, leert de ervaring dat een omvattende blauwdruk (waar de senaat in feite om heeft gevraagd) snel weerstanden oproept. Niet alleen de bestuurders in de drie provincies, maar alle bestuurders die de consequenties van alle schaalvergrotingsplannen vrezen, zullen dan hun hakken in het zand zetten en politiek verzet tegen het voorstel mobiliseren. 4. Keuzes voor Zeewolde Ondanks alle relativeringen over de onzekere steun voor het herindelingsvoorstel, spreekt het voor zich dat de inhoud ervan vooralsnog serieus moet worden genomen. Voor Zeewolde speelt daarbij de vraag wat een Noordvleugelprovincie voor de gemeente kan gaan betekenen, en of een overstap naar de naastgelegen provincie Gelderland geen wenselijk alternatief is. Zeewolde in de Noordvleugel In de brief van de Minister waarmee hij de Arhi-procedure in gang zette, wordt de Noordvleugel omschreven als een daily urban system, waarin de agglomeraties Alkmaar, Haarlem, Amsterdam, Amstelveen, Almere, Lelystad, Utrecht en Amersfoort steeds meer met elkaar verweven raken. Van de nieuwe Noordvleugelprovincie mag worden verwacht, dat deze de onderlinge samenhang tussen de genoemde stedelijke gebieden verder zal versterken. De provincie zal daarom ontwikkelingen op Zeewolde s grondgebied bezien in het licht van hun bijdrage aan de Noordvleugel als geheel. Noordvleugel of niet? Hoe Zeewolde zich positioneert ten opzichte van het stedelijke gebied van de Noordvleugel, is vooral afhankelijk van gemeentelijke toekomstvisies 2 Motie-Kox. 3

5 op ruimtelijke en economische ontwikkelingen. Zeewolde kan betogen dat het geen onderdeel is van het daily urban system in de Noordvleugel en kan aangeven dat het dat ook niet wil worden hetgeen wel zou kunnen inhouden dat grondgebied voor Almere-Oosterwold aan Almere moet worden afgestaan. Toch is het maar de vraag of hieraan argumenten kunnen worden ontleend tegen de opname van Zeewolde in het nieuw te vormen landsdeel. Delen van Noord-Holland en Utrecht vallen immers ook buiten het verstedelijkte kerngebied van de Noordvleugel. De enige argumenten die voor de overgang van Zeewolde naar Gelderland (of het daar te vormen landsdeel) kunnen pleiten, is de aanwezigheid van gedeelde ruimtelijk-economische opgaven met (dat deel van) die provincie. Als deze opgaven omvangrijker en gewichtiger zijn dan de gezamenlijke opgaven met Noordvleugel-gemeenten, kan dit een argument zijn tegen de opname van Zeewolde in het nieuwe landsdeel. Intergemeentelijke samenwerking Op het eerste gezicht is het bestaan van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden met o.a. Harderwijk, Ermelo en Nunspeet geen reden om tegen de Noordvleugelprovincie te pleiten. Ook nu vormt de provinciegrens immers geen belemmering om met Gelderse gemeenten samen te werken. Alleen als het in de rede ligt dat deze samenwerkingsverbanden zich verder intensiveren in de richting van shared service centra, ambtelijke fusies of gemeentelijke herindelingen (zoals door het kabinet bepleit), zou dat een argument kunnen zijn voor de overgang van Zeewolde naar een andere provincie. In dat verband is de recente decentralisatiebrief van de minister relevant, waarin hij gemeenten oproept voor 1 juni aan te geven binnen welk samenwerkingsverband de gedecentraliseerde taken in het sociale domein moeten worden uitgevoerd. 3 Als Zeewolde daarbij kiest voor het bestaande samenwerkingsverband met Harderwijk en Ermelo en Nunspeet, zou dat betekenis kunnen hebben voor provinciegrenzen, aangezien de minister deze congruente samenwerking' als opmaat ziet voor nieuw te vormen fusiegemeenten. 3 Decentralisatiebrief aan TK Minister Plasterk. 4

6 Moet Flevoland zelfstandig blijven? De laatste vraag is natuurlijk of het voor Zeewolde niet beter is dat Flevoland als onafhankelijke provincie blijft voortbestaan. Daarbij kan gewezen worden op de bestaande en zich ontwikkelende maatschappelijke en bestuurlijke verbanden en opgaven met de rest van de provincie. De gemeenteraad van Dronten heeft zich onlangs in een motie uitgesproken dat het voortbestaan van de provincie Flevoland inhoudelijk moet worden verdedigd, met een verwijzing naar de gezamenlijke bestuurlijke agenda van Flevolandse gemeenten. Vragen Samenvattend gaat het in de discussie over de bestuurlijke toekomst van Zeewolde vooral om de volgende drie vragen: a) Wat is de visie op de ruimtelijk-economische ontwikkeling van Zeewolde? Welke opgaven deelt de gemeente met andere Flevolandse gemeenten, en welke opgaven worden gedeeld met Gelderse gemeenten? Wat is het belang en gewicht van die opgaven? b) Wat is de visie op de ontwikkeling van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden? In welke mate gaan provinciegrenzen daarvoor een belemmering vormen? c) Is het antwoord op de voorgaande vragen voor Zeewolde reden om Flevoland te willen laten voortbestaan, om op te willen gaan in de nieuwe fusieprovincie, of over te willen gaan naar een andere provincie? 5. Besluitvorming en beïnvloeding Op grond van de wet Arhi kent de besluitvorming over herindelingen en grenscorrecties een aantal vaste stappen. Aan de hand hiervan kan worden nagegaan op welke momenten Zeewolde de besluitvorming indien gewenst kan beïnvloeden. Tijdspad Voor de herindeling van Flevoland, Noord-Holland en Utrecht geldt het volgende tijdpad: - De eerste stap is de die van open overleg. Hier worden GS en PS van de drie provincies geconsulteerd, alsmede bestuurders van 5

7 inliggende gemeenten, waterschappen, buurprovincies, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Ook de inwoners van de drie provincies krijgen de mogelijkheid om hun oordeel te geven over de provinciale herindeling op daarvoor belegde bijeenkomsten. De open overleg fase duurt normaal een half jaar, maar omdat de Minister de fusie voor 2015 wil afronden, heeft hij deze fase ingekort tot drie maanden, tot 1 april Hierna wordt het herindelingsontwerp uitgewerkt, dat waarschijnlijk begin mei 2013 ter inzage zal worden gelegd. Belanghebbenden hebben drie maanden de mogelijkheid om hun zienswijzen over het voorlopige herindelingsontwerp kenbaar te maken. - Na verwerking van de zienswijzen door BZK volgt een bijgesteld herindelingsontwerp, dat in het najaar van 2013 bij de Raad van State zal worden ingediend. Het kabinet vraagt om een snelle behandeling. - Op basis van het advies van de Raad van State wordt een nader rapport en bijgesteld herindelingsontwerp vastgesteld, dat tussen januari en december 2014 door de Eerste en Tweede Kamer wordt behandeld. - Uiterlijk 22 december 2014 moet het Wetsvoorstel tot herindeling van de provincies Flevoland, Noord-Holland en Utrecht in werking treden, zodat de nieuwe provincie na de PS-verkiezingen van maart 2015 formeel van start kan gaan. Beïnvloedingsmomenten Uit bovenstaand tijdpad kunnen aan aantal beïnvloedingsmomenten worden afgeleid. i. Het eerste moment is de open overleg fase, die tot eind maart 2013 loopt. Behalve dat het gemeentebestuur zelf zijn mening over het fusieplan kenbaar kan maken, kunnen in deze fase ook maatschappelijke partners (instellingen, bedrijfsleven) worden benaderd met het verzoek om het gemeentelijke geluid vanuit hun eigen perspectief te laten doorklinken. ii. Het tweede moment is de inzagefase, waarin belanghebbenden hun zienswijzen kunnen indienen op het voorlopige herindelingsontwerp. iii. Het derde, meest belangrijke moment is de parlementaire 6

8 behandeling van het wetsontwerp. De Kamers vormen zich hier een politiek oordeel over het wetsontwerp, de Tweede Kamer kan per amendement ook wijzigingen aanbrengen in de wet. Behalve een lobby van het gemeentebestuur richting de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken, kunnen raads- en collegeleden in deze fase ook via hun partijpolitieke contacten in Den Haag invloed uitoefenen op de besluitvorming over de herindeling. Argumenten Het ontbreekt aan een beleidskader waarmee voorstellen voor provinciale herindelingen kunnen worden beoordeeld. Het is daarom niet duidelijk welke argumenten de doorslag zullen geven in de politieke discussie over het herindelingsvoorstel en mogelijke alternatieven daarop. Op basis van de procedure bij gemeentelijke herindelingen en de discussie over het provinciale herindelingsvoorstel tot nu toe, mag worden verwacht dat de Eerste en Tweede Kamer op de volgende zaken zullen letten: - MAATSCHAPPELIJKE SAMENHANG: anders dan bij gemeentelijke herindelingsvoorstellen, is het niet te verwachten dat maatschappelijk draagvlak een doorslaggevend argument voor of tegen de fusie zal zijn. De provincie is als middenbestuur immers vooral een bestuurders-bestuur, waar burgers weinig tot geen rechtstreekse contacten mee onderhouden. In plaats van draagvlak zal maatschappelijke samenhang veel sterker meewegen bij de beoordeling van het herindelingsvoorstel en mogelijke alternatieven. Hierbij gaat het met name om het niveau waarop bedrijven, instellingen en organisaties samenwerken en met elkaar contacten onderhouden. - RUIMTELIJKE EN ECONOMISCHE SAMENHANGEN EN OPGAVEN: in het verlengde hiervan zullen ruimtelijke en economische samenhangen sterk meewegen in de beoordeling van het herindelingsvoorstel, net als de bestuurlijke opgaven die hieruit voortvloeien. Daarbij zal ook gekeken worden naar de feitelijke en gewenste ontwikkelingen van deze samenhangen, bijvoorbeeld op het gebied van woningbouw, infrastructuur en natuurontwikkeling. - BESTUURLIJKE SAMENHANG: tot slot zal naar alle waarschijnlijkheid ook worden gelet op bestuurlijke samenhangen: de 7

9 samenwerkingsrelaties die gemeenten met elkaar onderhouden en de mate waarin de provinciale indeling hiervoor van belang is. De eerdergenoemde decentralisatiebrief van de minister van BZK is daarbij van belang, waarbij de minister eist dat alle gedecentraliseerde taken in dezelfde samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd ( congruente samenwerking ). 6. Strategische overwegingen Als Zeewolde ervoor kiest om onderdeel te worden van de nieuwe Noordvleugelprovincie, is een betrekkelijk passieve houding tijdens de Arhi-procedure voldoende. Zeewolde zal dan als gemeente van de provincie Flevoland automatisch onderdeel van de nieuwe fusieprovincie worden. Als Zeewolde dat niet wenst, gelden de volgende strategische overwegingen. Behoud van Flevoland Inzetten op het behoud van Flevoland kan effectief zijn. Met het oog op de voorgaande analyse van de politieke discussie over landsdelen, is de politieke steun hiervoor immers onzeker. Toch is het niet ondenkbaar dat aan het einde van de discussie uiteindelijk de provincie Flevoland als jongste provincie wordt opgeofferd en wordt opgedeeld tussen andere provincies. Het is niet voor niets dat juist deze provincie zich het meest fel verzet tegen het herindelingsvoorstel en hier zelfs een campagnebudget van voor gaat uittrekken. Het is niet te verwachten dat alle Flevolandse gemeenten zich zullen aansluiten bij deze provinciale protestacties en ook voor Zeewolde is het de vraag of dit strategisch verstandig is. Pas als de bestuurlijke en andere samenhangen met de rest van Flevoland sterk genoeg zijn, kan Zeewolde het voortbestaan van deze provincie geloofwaardig en met voldoende kracht bepleiten. Als dat niet het geval is, is het verstandig dat Zeewolde kiest voor de Randstad of Gelderland. Want ook als de Noordvleugelprovincie er niet komt, is het nog steeds mogelijk dat Flevoland wordt opgeheven en opgesplitst. Overgang naar een andere provincie Zoals uit het voorgaande is gebleken, zijn er goede argumenten om te pleiten voor de overgang van Zeewolde naar Gelderland. Dat het herindelingsvoorstel zich niet uitspreekt over de Noordoostpolder geeft hiervoor ook enige ruimte: niet de gehele provincie Flevoland hoeft 8

10 onderdeel te worden van de nieuwe Noordvleugelprovincie. Als Zeewolde kiest voor een andere provincie, is het van groot belang dat dit geluid helder en eenduidig naar voren wordt gebracht. Niet alleen door het gemeentebestuur, maar ook door maatschappelijke partners én de besturen van Hardewijk, Ermelo, Nunspeet (en Gelderland). Daarbij moet vooral gewezen worden op de argumenten waarvoor Kamerleden gevoelig zijn, zoals in de vorige paragraaf is aangegeven. Verder is het noodzakelijk dat deze boodschap bij voortduring tijdens de verschillende fases van het besluitvormingsproces blijft doorklinken. Het actief benaderen van de vaste Kamercommissie en individuele Kamerfracties is hiervoor onontbeerlijk. Alleen dan maakt de gewenste provinciale indeling van Zeewolde eventueel bij amendement op de herindelingswet een serieuze kans om te worden gerealiseerd. 9