De Staten-Generaal en de inzet van de Nederlandse krijgsmacht

Transcriptie

1 TVCR APRIL 2013 boeken 171 Anamarija Kristić De Staten-Generaal en de inzet van de Nederlandse krijgsmacht Een onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over deelname aan internationale militaire operaties Diss. Tilburg University, Deventer: Kluwer 2012, 255 p., ISBN P.P.T. Bovend Eert* Op 20 februari 2012 promoveerde Anamarija Kristić in Tilburg op een proefschrift over de betrokkenheid van de Staten-Generaal bij de inzet van de Nederlandse krijgsmacht voor internationale militaire operaties. De centrale vraagstelling van het proefschrift is hoe deze parlementaire betrokkenheid in Nederland geregeld is en op welke wijze zij in de politieke praktijk gestalte krijgt. De analyse van de besluitvormingspraktijk vormt daarbij de kern van het dissertatie-onderzoek. Kristić bespreekt eerst in hoofdstuk 2 een theoretisch kader aan de hand van het constitutionele uitgangspunt van de liberale democratische rechtsstaat. Meer in het bijzonder behandelt zij het democratiebeginsel en het uitgangspunt van de machtenscheiding en machtsverdeling. De bespreking van deze uitgangspunten is theoretisch niet diepgravend. Kristić volstaat met enkele algemene opmerkingen. Zij stelt vast dat het grote belang van parlementaire betrokkenheid bij fundamentele en ingrijpende politieke keuzes en beslissingen niet ter discussie staat. Bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht, een van de meest fundamentele besluiten die de staat kan nemen, moet volgens Kristić van parlementaire betrokkenheid sprake zijn. Inzet van de krijgsmacht zonder enige betrokkenheid van het parlement is niet te rijmen met de eis van democratie. De volksvertegenwoordiging dient bovendien betekenisvolle invloed te kunnen uitoefenen op de besluitvorming (p ). Over de machtenscheiding merkt Kristić op dat dit beginsel in combinatie met checks and balances zich niet verzet tegen samenwerking tussen de regering en het parlement bij de besluitvorming betreffende de inzet van de krijgsmacht. Vanuit het democratiebeginsel en de machtenscheiding is parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming inzake de inzet van de krijgsmacht aldus wenselijk. Deze betrokkenheid dient, zoals gezegd, betekenisvol te zijn. Kristić stelt vervolgens dat deze betrokkenheid afhankelijk is van drie voorwaarden, namelijk (1) formele procedurevoorschriften en boeken * Prof.mr. P.P.T. Bovend Eert is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

2 172 boeken APRIL 2013 TVCR bevoegdheden die het parlement ten aanzien van de besluitvorming heeft, (2) de relevante informatie die het parlement van de regering krijgt en zelf verwerft en de wijze waarop informatievoorziening in de praktijk verloopt, en (3) de manier waarop het parlement in de praktijk gebruik maakt van zijn bevoegdheden en van de verworven informatie. De bespreking van het theoretische kader wordt in hoofdstuk 3 gevolgd door een analyse van het constitutionele kader. Kristić beperkt zich daarbij tot de twee voor haar onderwerp belangrijkste grondwettelijke voorschriften, namelijk art. 96 Gw en art. 100 Gw. Op grond van de totstandkomingsgeschiedenis van art. 96 Gw concludeert Kristić dat het parlementaire toestemmingsvereiste van art. 96 Gw van oorsprong niet slechts betrekking had op het overbrengen van een formele oorlogsverklaring, maar vooral ook op het besluit om tot oorlog over te gaan. Kristić verdedigt in het verlengde hiervan de stelling dat het parlement bij de totstandkoming van art. 96 Gw (1922) in het algemeen medezeggenschap kreeg over de inzet van de krijgsmacht. De grondwetgever van 1922 achtte het parlementair toestemmingsvereiste van art. 96 Gw van oorsprong ook van toepassing op militaire operaties in het kader van internationale organisaties (p. 53). Kristić wijst er vervolgens op dat regering en parlement art. 96 Gw in de loop der jaren echter anders hebben uitgelegd en toegepast. In de praktijk vonden militaire operaties in internationaal verband, zoals de militaire operatie in Korea begin jaren vijftig van de vorige eeuw, plaats zonder in-oorlog-verklaring in de zin van art. 96 Gw, omdat geen sprake zou zijn van een oorlog in de traditioneel volkenrechtelijke betekenis. Het ontbreken van deze in-oorlog-verklaring betekende volgens regering en parlement dat de procedure van art. 96 Gw niet gevolgd hoefde te worden. Aldus werd volgens Kristić afgeweken van de oorspronkelijke ruime strekking van art. 96 Gw om een parlementair toestemmingsvereiste te vestigen voor militaire operaties in internationaal verband. Of art. 96 Gw inderdaad van origine zo n ruime strekking had, is omstreden, maar het is in ieder geval duidelijk dat art. 96 Gw in de loop der jaren bij gebrek aan in-oorlog-verklaringen zijn praktische betekenis verloren heeft. De totstandkoming van art. 100 Gw bij de grondwetsherziening van 2000 is mede te verklaren vanuit deze beperkte strekking van art. 96 Gw. Kristić schetst kort en bondig de totstandkomingsgeschiedenis van art. 100 Gw en gaat daarbij met name in op de discussie over het al dan niet toekennen van een instemmingsrecht aan het parlement bij de inzet van de krijgsmacht. Zij verwerpt, mijns inziens terecht, de redenering van de regering dat een parlementair instemmingsrecht haaks zou staan op de bestaande constitutionele verhoudingen tussen regering en parlement en op het oppergezag van de regering over de krijgsmacht (art. 97 Gw).

3 TVCR APRIL 2013 boeken 173 Kristić wijst op andere bestaande medebeslissingsbevoegdheden op het terrein van de uitvoerende macht (vgl. o.a. art. 91 Gw). Samenwerking bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht vormt volgens Kristić geen inbreuk op de eigen verantwoordelijkheid en zelfstandige rol van regering en parlement in het staatsbestel. Het beroep op het oppergezag van de regering (art. 97 Gw) gaat niet op omdat de bevoegdheid van de regering ter zake niet absoluut of exclusief is. Specifieke vormen van parlementaire bemoeienis zijn mogelijk. Art. 96 Gw vormt wat dat betreft een illustratie. Kristić concludeert dat gedeelde bevoegdheden voor regering en parlement met betrekking tot de inzet van de krijgsmacht verenigbaar zijn met art. 97 Gw. 1 Op overtuigende wijze geeft zij in dit hoofdstuk aan dat de bezwaren tegen een parlementair instemmingsrecht bij de inzet van de krijgsmacht geen hout snijden. Bij de analyse van art. 100 Gw bespreekt Kristić (uiteraard) ook hoe de Tweede Kamer in de loop van de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening 2000 trachtte uit de inlichtingenplicht van art. 100 Gw een zogeheten materieel instemmingsrecht af te leiden. Immers de verplichting van de regering ex art. 100 Gw om vooraf inlichtingen te verstrekken aan de kamers omtrent de inzet van de krijgsmacht impliceerde dat de kamer in staat werd gesteld een (instemmend) oordeel bij motie uit te spreken. Kristić schaart zich in de rij van staatsrechtbeoefenaren die deze wassen neus-redenering al eerder als constitutioneel onzinnig beoordeelden. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 analyseert Kristić de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de krijgsmacht in de politieke praktijk. Zij kiest daarvoor drie casusposities, namelijk de militaire operatie Allied Force (NAVO-bombardementen tijdens de Kosovo-crisis ), de operatie Enduring Freedom (inzet F-16 s en special forces in Afghanistan ) en de operatie ISAF Task Force Uruzgan (inzet krijgsmacht in Afghanistan ). Van deze drie militaire operaties berustte overigens alleen de laatstgenoemde op art. 100 Gw. De operatie Allied Force vond plaats voor de inwerkingtreding van art. 100 Gw. Bij de militaire operatie Enduring Freedom stelde de regering dat deze operatie gebaseerd was op art. 51 VN-handvest en art. 5 NAVO-verdrag (zelfverdediging), zodat het kader van art. 100 Gw, handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde niet aan de orde was. Kristić beschrijft in detail de politieke besluitvorming van en in het bijzonder de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de krijgsmacht in deze drie militaire operaties, waarvan de laatste ongetwijfeld de belangrijkste was. De desbetreffende drie hoofdstukken uit het proefschrift vormen de kern van het onderzoek. De parlementaire geschiedenis van de politieke besluitvorming om deze militaire operaties wordt treffend, stap voor stap, beschreven door Kristić. 1 En terecht merkt ze op dat, zou men hierover anders denken, een grondwetsherziening de constitutionele verhoudingen nu eenmaal kan veranderen.

4 174 boeken APRIL 2013 TVCR Over het optreden van het parlement in de praktijk vooral de Tweede Kamer is Kristić bepaald kritisch. Over de betekenis van art. 100 Gw blijft permanent verwarring bestaan. De meeste kamerfracties houden hardnekkig vol dat de Kamer een (materieel) instemmingsrecht heeft. Sommige fracties gaan zelfs zover in het verdraaien van de feiten van de grondwetsgeschiedenis van art. 100 Gw dat zij beweren dat regering en parlement een instemmingsrecht erkend hebben bij de totstandkoming van art. 100 Gw. Ook wordt betoogd dat het instemmingsrecht volgt uit het systeem van de Grondwet, en dat de regering ex art. 100 Gw verplicht is het oordeel van de kamer te vragen en te volgen! Kristić laat overtuigend zien dat er staatsrechtelijk verontrustend veel geprutst wordt in de Tweede Kamer, als het gaat om de uitleg en toepassing van grondwetsbepalingen, zoals art. 100 Gw. Over de uitoefening van de controlefunctie door de kamer ex art. 100 Gw (informatievoorziening) is Kristić evenmin erg positief. Een actieve kritische houding ontbreekt niet zelden bij de kamermeerderheid. De houding van de Tweede Kamer is vooral reactief, passief en afwachtend, terwijl, zoals Kristić terecht opmerkt, een actief optreden nodig is om een betekenisvolle betrokkenheid bij de besluitvorming te realiseren. De houding van de regering tijdens kamerdebatten beschrijft Kristić onder meer als bezwerend, sussend en geruststellend (p. 194). De behoefte van de kamer om meer en eerder betrokken te raken bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht wordt niet meer naar harde eisen vertaald (p. 195). Het samenvattend oordeel van Kristić over de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de krijgsmacht (hoofdstuk 8) is, gelet op het voorgaande, nog bepaald welwillend. Zij concludeert dat binnen het Nederlandse constitutionele en politieke stelsel op minimale wijze voldaan wordt aan de hiervoor genoemde eerste twee voorwaarden voor parlementaire betrokkenheid, namelijk het tot stand brengen van formele bevoegdheden/procedurevoorschriften en het realiseren van informatievoorziening. Tevens concludeert Kristić dat de betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming in de praktijk voornamelijk bepaald wordt door de werking van het parlementaire stelsel, oftewel het politieke spel tussen regering en parlement bij de besluitvorming. Formele kaders en informatievoorziening zijn ondergeschikt aan de dynamiek van dit politieke spel, dat beheerst wordt door (informeel) overleg en afstemming tussen het kabinet en de fracties van de regeringscoalitie. Pas nadat het kabinet zich van de steun van een kamermeerderheid heeft verzekerd, wordt de artikel-100-brief naar de kamer gestuurd (p. 214). Kristić ziet tegen deze achtergrond weinig heil in aanpassingen van het formele kader en de wijze van inrichting van de informatievoorziening,

5 TVCR APRIL 2013 boeken 175 omdat dergelijke aanpassingen niet per definitie tot verandering van de politieke cultuur leiden en de manier waarop het politiek spel wordt gespeeld. Een herziening van art. 100 Gw, waarbij alsnog aan het parlement een formeel instemmingsrecht wordt toegekend, hoeft aldus volgens Kristić niet noodzakelijkerwijs tot grotere betrokkenheid van de kamer te leiden. Niettemin acht Kristić een versterking van de parlementaire rol bij de besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht noodzakelijk. Maar omdat volgens haar een wijziging van de Grondwet waarschijnlijk niet zal leiden tot een sterkere parlementaire betrokkenheid bij de uitzonderingen verdient het haar voorkeur om in plaats daarvan de geldende procedure helder, scherp en eenduidig te expliciteren in het bestaande Toetsingskader van uitzendingen of het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Bij deze slotconclusie kunnen twee kanttekeningen geplaatst worden. Ten eerste is het zeer de vraag of een nadere regeling van de bestaande besluitvormingsprocedure in het Toetsingskader of in het Reglement van Orde wel tot de noodzakelijke versterking van de parlementaire betrokkenheid bij de inzet ex art. 100 Gw zal leiden, wanneer zoals Kristić stelt, niet de formele bevoegdheden/procedures bepalend zijn, maar het feitelijke politieke spel in de werking van het parlementaire stelsel. Ten tweede is het de vraag of Kristić het belang van een grondwettelijke verankering van een formeel parlementair instemmingsrecht in art. 100 Gw niet te zeer onderschat en de bestaande politieke cultuur niet al te sterk op de voorgrond plaatst. Invoering van een formeel parlementair instemmingsrecht zou staatsrechtelijk én politiek een fundamentele verandering teweeg kunnen brengen in de wijze van een besluitvorming over de inzet van de krijgsmacht. De parlementaire instemming wordt een constitutief vereiste voor de inzet van de krijgsmacht. In het parlement wordt dan de besluitvorming door een stemming afgerond. Slechts indien het parlement het voorstel van de regering aanvaardt, is inzet van de krijgsmacht mogelijk. In een dergelijke constructie neemt het parlement staatsrechtelijk en politiek een geheel andere positie in, dan thans het geval is op grond van een magere inlichtingenplicht. Laat ik het zo zeggen: de kans dat de parlementaire betrokkenheid sterker wordt bij het realiseren van een formeel instemmingsrecht, is aanzienlijk groter dan bij een nadere regeling van de bestaande procedure in het Reglement van Orde. Kristić heeft een goed leesbaar, compact en interessant proefschrift geschreven over de parlementaire betrokkenheid bij de inzet van de krijgsmacht. Zij geeft een nuchtere, kritische en treffende analyse van de praktijk van besluitvorming. Zij wijst terecht op het betrekkelijk belang van formele bevoegdheden en procedures. Relativeren is altijd goed, maar het gaat mij iets te ver om de betekenis van grondwetsbepalingen en het

6 176 boeken APRIL 2013 TVCR effect van een bepaalde bevoegdheidsverdeling dan ook maar meteen helemaal weg te relativeren.