Strafrechtelijke vervolging van politieke ambtsdragers: naar een normalisering van procedures

Transcriptie

1 148 DE STELLING Strafrechtelijke vervolging van politieke ambtsdragers: naar een normalisering van procedures J.L.W. BROEKSTEEG* * Mr. J.L.W. (Hansko) Broeksteeg is universitair hoofddocent staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen en redacteur van dit tijdschrift. 1 Zie voor de instelling van deze commissie Kamerstukken II 2015/16, , nr. 1; zie voor haar rapport Kamerstukken II 2015/16, , nr. 2. De bevindingen van het rapport sluiten aan bij een eerder rapport van de Kamer naar aanleiding van het lekken van Prinsjesdagstukken: Kamerstukken II 2009/10, , nr Kamerstukken II 2015/16, , nr. 7. Het lek in de Tweede Kamercommissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (beter bekend als de commissie-stiekem) heeft de nodige politieke en staatsrechtelijke reuring veroorzaakt. Behalve een onvervalste whodunnit die niet is opgelost was er discussie over procedures: waarom had het Openbaar Ministerie zoveel tijd nodig; had het Openbaar Ministerie daadwerkelijk het onderzoek moeten overdragen aan de Tweede Kamer; heeft het presidium van de Kamer met de installatie van een onderzoekscommissie het juiste besluit genomen; had de commissie-schouten 1 voldoende bevoegdheden? De voorlopige conclusie van de Kamer is dat zij de procedure in geval van ambtsmisdrijven, begaan door ministers, staatssecretarissen of Kamerleden, snel wil herzien. Voor 1 januari 2017 zou er een wetsvoorstel moeten liggen. 2 De grondwettelijke basis van de huidige procedure is artikel 119. De procedure is uitgewerkt in de Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv) uit Uit artikel 119 Gw wordt duidelijk dat deze procedure, ondanks de naam van de betreffende wet, ook van toepassing is op leden van de Staten-Generaal. Dat blijkt ook uit artikel 483, tweede lid, Sv. jo. artikel 76, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). Artikel 483, tweede lid, Sv bepaalt dat de artikelen 4-19 Wmv van overeenkomstige toepassing zijn op alle ambtsmisdrijven en -overtredingen, begaan door de in artikel 76 Wet RO genoemde personen. Lid 1 van dat artikel noemt de leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen. Uit artikel 119 Gw, de Wmv, artikel 483 Sv. en artikel 76 Wet RO blijken de bijzondere elementen van de procedure: het besluit tot vervolging wordt genomen door de Kroon of de Tweede Kamer; de Hoge Raad is forum privilegiatum eerste en enige rechtsprekende instantie. Hier staat het besluit tot vervolging centraal; ik zal betogen dat de procedure normalisering behoeft.

2 TVCR APRIL 2016 DE STELLING 149 Betrokkenheid Kroon en Tweede Kamer Zoals gezegd, zijn alleen de Kroon en de Tweede Kamer bevoegd om vervolging van politieke ambtsdragers wegens ambtsmisdrijven te initiëren. Dat blijkt reeds uit artikel 119 Gw; de Wet ministeriële verantwoordelijkheid bepaalt in artikel 4 dat de Hoofden der Ministeriële Departementen (de ministers) ter vervolging terechtstaan voor de Hoge Raad, hetzij van Onzentwege, hetzij van wege de Tweede Kamer. Artikel 5 betreft vervolging geïnitieerd door de regering; artikel 6 e.v. Wmv geeft de procedure van initiatief door de Tweede Kamer weer. 3 In de parlementaire aanloop naar de grondwetsherziening van 1983 verdedigde de regering de betrokkenheid van de Kroon dan wel van de Tweede Kamer met het argument dat er een procedurele waarborg moest zijn tegen een op lichtvaardige gronden in te stellen vervolging: Door de beslissing omtrent vervolging exclusief in handen te laten van de regering of de Tweede Kamer worden de betrokken ambtsdragers beschermd tegen een op lichtvaardige gronden ingestelde vervolging. 4 De PvdA-Tweede Kamerfractie vroeg de regering vervolgens wat onder lichtvaardige vervolging valt te verstaan. De regering overwoog dat de vervolging van politieke ambtsdragers in geval van ambtsmisdrijven altijd een sterke politieke dimensie kent en dat de beslissing tot vervolging om die reden ook op politiek niveau genomen moet worden: De bescherming tegen lichtvaardige vervolging moet hierin worden gezien, dat een beslissing tot al dan niet vervolgen van ambtsmisdrijven, met daaraan verbonden politieke aspecten, door organen met politieke verantwoordelijkheid meer verantwoord is te achten. 5 Deze redenering snijdt gedeeltelijk hout. Vanzelfsprekend moeten politieke ambtsdragers niet te lichtvaardig in een strafvervolging worden betrokken. 6 Ten onrechte, zelfs met kwade bedoelingen, kan hun integriteit en politieke geloofwaardigheid op het spel worden gezet. In de hedendaagse politieke praktijk zal een verdenking tegen een minister zeer vermoedelijk tot zijn aftreden leiden. Op een Kamerlid zal op zijn minst een grote druk worden gelegd om zijn zetel ter beschikking te stellen. Dat neemt niet weg dat de vraag relevant is welk belang ermee is gediend dat de Kroon of de Tweede Kamer het besluit tot vervolging moeten nemen. Het lijkt mij vast te staan dat door de betrokkenheid van de Kroon of de Tweede Kamer politieke belangen een rol gaan spelen bij de beslissing tot vervolging. Daarvoor kunnen goede argumenten zijn: zo kan betoogd worden dat een goed inzicht in de politieke verhoudingen is vereist om te bepalen of een politieke ambtsdrager vervolgd mag worden. Ook wordt wel aangedragen dat ambtsmisdrijven, in het bijzonder de ministeriële ambtsmisdrijven van artikel 355 en 356 Sr., een politiek karakter dragen. de stelling 3 Zie voor een gedetailleerde bespreking: J.L.W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht, Deventer: Kluwer 2004, p Kamerstukken II 1979/80, (R1147), nr. 3, p Kamerstukken II 1980/81, (R1147), nr. 10, p. 1. Deze opvatting is overigens ook in de doctrine te vinden: P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p ; D.J. Elzinga, Over de Hoge Raad als Forum Privilegiatum voor parlementariërs en bewindslieden, TvO 1985, p Broeksteeg 2004, p. 150.

3 150 DE STELLING 7 Broeksteeg 2004, p E. Sikkema, Hoge bomen vangen (nog) geen wind, in: B.F. Keulen e.a. (red.), Pet af (De Jong-bundel), Nijmegen: WLP 2007, p. 421; J.L.W. Broeksteeg, E. Sikkema, H.G. Warmelink, Strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers: ruime verantwoordelijkheid, beperkte vervolgbaarheid, NJB 2000, p Sikkema 2007, p J.T.K. Bos, Vervolging en opsporing door de P.-G., NJB 1976, p ; D.H. de Jong, Corruptie en strafrecht, in: A. Jordaans e.a. (red.), Praktisch strafrecht (Reijntjes-bundel), Nijmegen: WLP 2005, p ; vgl. S.N. Vlaar, De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid, TvO 1985, p Kamerstukken II 2015/16, , nr. 2; Kamerstukken II 2009/10, , nr. 2. Mijns inziens ligt betrokkenheid van politieke ambten niet bij voorbaat voor de hand. 7 Politieke invloed kan namelijk voor (bijvoorbeeld) ministers positieve en negatieve gevolgen hebben. Positief, indien de Kamer de minister om politieke redenen (coalitiebelang) niet aan vervolging bloot wil stellen. Negatief, indien de minister als een zondebok wordt geofferd. 8 In beide gevallen spelen politieke overwegingen een grote rol. De vraag is nu wanneer sprake is van lichtvaardige vervolging: in geval van een afweging door het Openbaar Ministerie of door politieke ambten? In het laatste geval is lichtvaardige vervolging in ieder geval niet uit te sluiten. De regeling zoals die nu geldt, lijkt weinig vertrouwen te hebben in het Openbaar Ministerie. De gedachte van de regeling is kennelijk dat het Openbaar Ministerie niet bestand is tegen ongewenste druk en onder omstandigheden niet op haar taak is berekend. 9 Zij zou in tegenstelling tot de Kroon en de Tweede Kamer tot lichtvaardige vervolging kunnen overgaan. In de literatuur is deze opvatting terecht gevaarlijk en bedenkelijk genoemd. 10 Er is nochtans het nodige in te brengen tegen betrokkenheid van de Tweede Kamer. Zij is niet geschikt en heeft onvoldoende bevoegdheden om strafrechtelijke taken uit te oefenen. De expertise die er bij het Openbaar Ministerie is, is er bij de Kamer uit de aard der zaak niet. En weliswaar is de Wet op de parlementaire enquête 2008 van toepassing (artikel 11, tweede lid, Wmv) op onderzoekscommissies die op grond van de Wmv worden ingesteld, en kan zo n commissie daarom bijvoorbeeld personen onder ede horen en elke plaats in Nederland betreden, maar dat zijn nog niet de bevoegdheden waarover het Openbaar Ministerie beschikt. Zo kan de commissie bijvoorbeeld niet door het Openbaar Ministerie of door de politie opsporingshandelingen laten verrichten en evenmin telefoontaps plaatsen. Ten slotte kent de procedure diverse merkwaardigheden die aan (succesvolle) vervolging in de weg staan. Zojuist zagen wij al dat een onderzoekscommissie geen opsporingsbevoegdheden heeft. Bovendien moet deze commissie binnen drie maanden haar werkzaamheden afronden. De procedure lijkt bovendien uit te gaan van een bekende verdachte (artikel 8 Wmv), die er zoals wij inmiddels weten niet altijd is. Ook moet de last tot vervolging een nauwkeurige aanduiding der feiten bevatten, waarop de beschuldiging berust. Deze last is dwingend voor de Procureur- Generaal: hij kan deze niet veranderen, zelfs niet als de last fouten bevat. Niet alleen de commissie-schouten, maar ook de (eerdere) commissie- Prinsjesdagstukken oordeelde dat de weg van artikel 119 Gw en de Wmv onbegaanbaar is. 11 Beide commissies bepleitten een modernisering van de relevante wetgeving.

4 TVCR APRIL 2016 DE STELLING 151 Beslissing door OM of PG Het zou beter zijn dat een orgaan met een minder politiek karakter de beslissing tot vervolging neemt. 12 Deze beslissing zou genomen kunnen worden door het Openbaar Minister of door de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. 13 Deze ambten hebben, minder dan de Kroon of de Tweede Kamer, een binding met de politiek en daarom zullen politieke overwegingen een minder grote rol spelen bij de beantwoording van de vraag of vervolging moet worden ingesteld. In plaats daarvan zullen primair juridische (rechtsmatigheids)criteria centraal staan: is aan de bestanddelen van een bepaald ambtsmisdrijf voldaan, kan het bewijs worden rondgemaakt, etc. Deze organen kunnen beter dan politieke ambten de afweging maken in hoeverre vervolging zinvol en succesvol is. De beslissing tot vervolging zal, kortom, politiek neutraler worden genomen dan door de Kroon of de Kamer. Uit de in 1983 door de regering aangevoerde argumenten voor handhaving van de bijzondere vervolgingsprocedure spreekt, zoals gezegd, weinig vertrouwen in het vermogen van het Openbaar Ministerie om te bepalen of vervolging van een politieke ambtsdrager opportuun is. Zeker, er zijn ongetwijfeld situaties denkbaar waarin de vervolging van deze ambtsdragers vragen zal oproepen. De recente vervolging van Van Rey is daarvan een voorbeeld. Door vervolging te initiëren is Van Rey politiek monddood gemaakt, maar de zaak loopt nu al zo n drie jaar. Politici moeten snel weten waar zij aan toe zijn, al was het maar dat zij, na sepot of vrijspraak, weer aan het politieke leven moeten kunnen deelnemen. Het Openbaar Ministerie moet, in tegenstelling tot wat de regering insinueert, in staat worden geacht weerstand te bieden tegen druk uit de samenleving. 14 Bij een sepot zal het helder moeten uitleggen waarom het tot die beslissing is gekomen. 15 Het Openbaar Ministerie kan, toegegeven, in een moeilijk parket komen. Maar dat geldt ook voor de Tweede Kamer bij een besluit om geen last tot vervolging aan de Procureur-Generaal te geven: zij kan evenzeer als het Openbaar Ministerie weerstand uit de samenleving verwachten zie bijvoorbeeld de negatieve maatschappelijke reacties op het rapport van de commissie-schouten. De beslissing tot vervolging kan ook worden opgedragen aan de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. 16 De keuze of het Openbaar Ministerie of de Procureur-Generaal de beslissing tot vervolging neemt, lijkt mij afhankelijk van de waardering van de Hoge Raad als forum privilegiatum. Indien daaraan grote waarde wordt gehecht, ligt het voor de hand om de beslissing tot vervolging bij de Procureur-Generaal te leggen; indien ook ten aanzien van de rechtsgang een normalisering van procedures wordt bepleit, ligt het veel meer voor de hand dat het Openbaar 12 Broeksteeg 2004, p ; P.P.T. Bovend Eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p Broeksteeg 2004, p Sikkema 2007, p Vgl. G.J.M. Corstens, Vervolgbaarheid van de overheid, NJB 2002, p Bovend Eert 2002, p. 26.

5 152 DE STELLING Minister de beslissing tot vervolging neemt. Beide opties vergen grondwetswijziging: artikel 119 Gw noemt immers expliciet de Kroon en de Kamer als de ambten die tot vervolging beslissen. De door de Kamer gewenste herziening van de procedure zou nog wel eens een kwestie van lange adem kunnen worden