Het nóg vrijere mandaat van een zetelrover

Transcriptie

1 348 DE STELLING De stelling in deze aflevering van TvCR luidt: Maatregelen ter ontmoediging van zetelroof raken niet aan de essentie van het individuele en vrije mandaat Dr. G. Leeknegt is voorstander van deze stelling. Prof. mr. R.J.B. Schutgens reageert hierop. Het nóg vrijere mandaat van een zetelrover G. LEENKNEGT* 1. Zetelroof en fragmentatie * Gert-Jan Leenknegt is universitair hoofddocent staatsrecht aan Tilburg University en lid van de redactie van TvCR. 1 Zie: 2 Tweede Kamer der Staten- Generaal, Fractievorming in de Tweede Kamer. Rapport van de werkgroep Fractievorming, Den Haag, 22 juni 2016, bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, , nr. 7. Het rapport is ook te vinden op: nl/sites/default/files/atoms/files/ fractievorming_in_de_tweede_ kamer.pdf. 3 Oud-Kamervoorzitter Weisglas is die opvatting toegedaan: www. fransweisglas.nl/images/uploads/publicaties/59.pdf. Ook minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Plasterk liet zich in november 2014 in die zin uit: nos.nl/ artikel/ plasterk-maatregelen-tegen-zetelroof.html. Een kwestie die de leden van de Tweede Kamer de laatste tijd nogal bezig houdt, is het ontstaan van nieuwe fracties tijdens een zittingsperiode, als gevolg van afsplitsingen. De Kamer kent op dit moment zestien fracties, waarvan er vijf afsplitsingen zijn van de fracties die na de laatste verkiezingen in de Kamer kwamen. Drie van die tussentijds ontstane fracties zijn eenpitters, twee hebben elk twee leden. 1 Dat grote aantal fracties maakt het functioneren van de Kamer moeizamer, onder meer omdat er meer fracties zijn die spreektijd krijgen bij debatten, en het grote aantal kleine fracties het vinden van meerderheden en het sluiten van compromissen in de Kamer lastiger maakt. Men kan zich afvragen in hoeverre dat nu werkelijk fundamentele problemen zijn; niettemin werd de situatie door de Tweede Kamer ernstig genoeg geacht om een werkgroep in te stellen, die intussen voorstellen heeft gedaan om tussentijdse afsplitsingen van fracties te ontmoedigen. Die voorstellen zouden onder meer tot gevolg hebben dat fractieverlaters over minder middelen voor persoonlijke ondersteuning komen te beschikken. 2 Overigens zit de voornaamste pijn natuurlijk ergens anders. Veruit de meeste Kamerleden verkrijgen hun zetel niet op basis van eigen voorkeurstemmen, maar op basis van het stemoverschot van de hoogstgeplaatste kandidaten op de betreffende kandidatenlijst. Sommigen redeneren dan dat wanneer een lid van een fractie besluit de groep te verlaten die op de betreffende lijst is verkozen, het lid geen aanspraak zou moeten kunnen maken op behoud van de zetel. 3 Zij zouden deze zetelroof het liefst verbieden: bij verlaten van de fractie zou de zetel moeten vrijkomen voor de lijst waarop de kandidaat oorspronkelijk was verkozen. Maar ja: dat is in

2 TVCR OKTOBER 2016 DE STELLING 349 strijd met het individuele en vrije mandaat van een Kamerlid, vastgelegd in die verdraaid lastig te wijzigen Grondwet (*zucht*). Ik zal hier de positie verdedigen dat maatregelen die de tussentijdse vorming van nieuwe fracties door afsplitsing zetelroof trachten te ontmoedigen, niet aan de essentie van het individuele en vrije mandaat van het Kamerlid raken. Voor alle duidelijkheid: een maatregel die fractieverlaters zou dwingen hun Kamerzetel op te geven, zou dat wel doen. Maar dat werd door de werkgroep uit de Kamer niet voorgesteld en zou, zo wordt algemeen aanvaard, aanpassing van de Grondwet vergen. Ik zal mijn aandacht daarom richten op de maatregelen die mogelijk zijn binnen het huidige (grond)wettelijke stelsel. 2. Het individuele en vrije mandaat van een Kamerlid Plannen en ideeën die beogen afsplitsing van fracties te verhinderen of te ontmoedigen ontmoeten steeds het verweer dat het individuele en vrije mandaat van een Kamerlid daaraan in de weg staat. 4 Een logische vraag is dan: wat houdt dat individuele en vrije mandaat precies in? Lastig is dat de Grondwet er niet uitdrukkelijk over rept. Een aantal bepalingen veronderstelt het bestaan van zo n mandaat op een nogal impliciete manier. 4 Bijvoorbeeld R.J.B. Schutgens, Politieke partij, vrij mandaat en zetelroof, in: J.L.W. Broeksteeg, R.B.J. Tinnevelt (red.), Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Wolters Kluwer, 2015, pp Artikel 52 van de Grondwet van 1814: De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk. 6 H.R. Nord, Historische ontwikkeling en beteekenis van de representatiegedachte in het Staatsrecht, de stelling Allereerst is daar artikel 50: de beide Kamers der Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk. Hoewel niet zo duidelijk is wat wordt bedoeld met het gehele Nederlandse volk, is de betekenis van de bepaling historisch te verklaren. De opname ervan in de Grondwet van maakte destijds duidelijk dat de Staten-Generaal van het nieuwe koninkrijk niet langer een verzameling waren van vertegenwoordigers van de soevereine gewestelijke Staten, die met een last van die Staten aan de vergaderingen deelnamen. 6 In het huidige artikel 50 komt tot uitdrukking dat voor particularisme, de behartiging van deelbelangen of specifieke groepsbelangen, geen ruimte is. Vertegenwoordiging in de zin van artikel 50 betekent het behartigen van het algemeen belang. Kamerleden zitten er volgens de Grondwet dus niet om het belang van de eigen kiezers te dienen, ook niet voor het belang van hun partij of fractie, maar voor het algemeen belang. 7 Deze bepaling is nauw verbonden met artikel 67, derde lid, dat bepaalt dat de leden van de beide Kamers stemmen zonder last. Kamerleden doen hun vertegenwoordigende werk dus autonoom, zonder gebonden te zijn aan opdrachten van hun achterban, partijverband of fractie, en bepalen hun standpunten steeds op basis van de eigen kennis en ervaring. diss. RUL, Leiden 1945; P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 1967, p. 504 e.v. 7 Zie onder meer: C.A.J.M. Kortmann, bew. door P.P.T. Bovend Eert, J.L.W. Broeksteeg, C.N.J. Kortmann, B.P. Vermeulen, Constitutioneel recht, 7de druk, Kluwer: Deventer, 2012, p ; J.T. Buijs, De Grondwet: toelichting en kritiek, deel I, Gouda Quint: Arnhem, 1883, p. 378, 384; G. Leenknegt, Artikel 50 Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2016 ( Kamerstukken II 1976/77, , nr. 3, p. 9.

3 350 DE STELLING Wat een vrij mandaat inhoudt blijkt ook uit de op artikel 60 Grondwet gebaseerde eed van zuivering die Kamerleden bij hun ambtsaanvaarding uitspreken. De tekst daarvan is te vinden in artikel 2 van de Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal. 8 De eerste twee eden 9 die bij ambtsaanvaarding worden gezworen luiden als volgt: Ik zweer (verklaar) dat ik, om tot lid van de Staten-Generaal te worden benoemd, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd. Ik zweer (verklaar en beloof), dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen. [ ] Zo waarlijk helpe mij God almachtig! (Dat verklaar en beloof ik! ). Hiermee belooft een Kamerlid zijn keuzes en standpunten niet te laten bepalen door enige belofte of gunst, in het verleden gedaan of verleend, dan wel in de toekomst te doen of te verlenen. De bedoeling daarvan is de onafhankelijkheid van een Kamerlid te waarborgen. 10 In de politieke werkelijkheid blijkt deze grondwettelijk veronderstelde onafhankelijkheid begrensd te worden door het fenomeen politieke partij: bij het aanvaarden van een plek op een kandidatenlijst en, na verkiezing, een Kamerzetel, wordt het betreffende lid geacht in politieke zin gebonden te zijn aan het partijprogramma, aan het verkiezingsprogramma, eventueel ook aan een regeerakkoord en aan de standpunten van de fractie ook al is er geen sprake van een juridische binding. 11 De politieke carrière van een Kamerlid is voor een belangrijk deel afhankelijk van diens trouw aan de partij een belofte, waar een gunst tegenover staat. 8 Wet van 27 februari 1992, Stb. 120; grappig genoeg volgens artikel 4, waarin de citeertitel is vastgesteld, aan te halen als de Wet beëindiging ministers en leden Staten-Generaal. 9 Daarnaast wordt ook trouw gezworen of beloofd aan de Koning, de Grondwet en het Statuut, en wordt een getrouwe vervulling van het ambt gezworen of beloofd. 10 Kamerstukken II 1978/79, , nr. 7, p Kamerstukken II 2014/15, , nr. 5, p ; zie ook A.K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformatie, Deventer: Kluwer, 1978, p Verder blijkt het individuele karakter van dat vrije mandaat uit de bepaling in de Grondwet over het aanvragen van hoofdelijke stemming (artikel 67, vierde lid). Daarmee kan elk Kamerlid de overige leden dwingen kleur te bekennen en zich niet te verschuilen achter een fractiestandpunt. Voorts kan elk lid mondeling of schriftelijk inlichtingen vragen aan ministers en staatssecretarissen en zo de controlerende taak uitoefenen (artikel 68 Grondwet). Elk lid van de Tweede Kamer kan ten slotte initiatiefwetsvoorstellen bij de Kamer aanhangig maken en bij de behandeling van wetsvoorstellen amendementen indienen (respectievelijk artikel 82, derde lid, en artikel 84 Grondwet). Kort samengevat: elk Kamerlid vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk en heeft daartoe de vrijheid uit te drukken wat hij zelf vindt van politieke kwesties, door mondelinge en schriftelijke vragen te stellen, te

4 TVCR OKTOBER 2016 DE STELLING 351 stemmen over besluiten die de Kamer neemt en door in de totstandkoming van wetgeving een eigen inbreng te hebben. Verder garandeert de Grondwet omtrent het vrije en individuele mandaat niets. Zo verzekert de Grondwet bijvoorbeeld niet dat alle Kamerleden (gelijke) spreektijd hebben in Kamerdebatten. De Grondwet garandeert ook niet dat alle gekozenen dezelfde voorzieningen hebben en geeft geen recht op gelijke financiële of personele ondersteuning voor alle Kamerleden. 12 De Grondwet zegt wel dat bij de wet de geldelijke voorzieningen voor Kamerleden worden geregeld (artikel 63). Er moeten dus algemene regels over het inkomen van Kamerleden worden gesteld, maar wat daarin moet staan, zegt de Grondwet niet. Regels over de subsidiëring van fracties ten behoeve van de ondersteuning van Kamerleden vallen zelfs geheel buiten het grondwettelijke kader: de Grondwet noemt noch de politieke partij, noch de fractie. Dat geldt ook voor een toeslag op de vergoeding voor een fractievoorzitter: het is een voorziening die verbonden is met de organisatie en het functioneren van de fractie. Dergelijke regels hebben hooguit indirect iets te maken met het individuele en vrije mandaat, zoals de Grondwet dat veronderstelt in de hierboven genoemde bepalingen. Pas wanneer regels over het functioneren van fracties het individuele Kamerleden onmogelijk zouden maken hun mandaat uit te oefenen in de zin van onafhankelijk zijn, stemmen zonder last, hoofdelijke stemming aanvragen, vragen stellen aan bewindslieden, wetsvoorstellen aanhangig maken en wetsvoorstellen amenderen is er een probleem. 3. Het rapport van de werkgroep Fractievorming De beide Kamers kunnen, binnen de grondwettelijke en wettelijke kaders, zelf hun organisatie en werkzaamheden regelen, met inbegrip van het functioneren van Kamerfracties. De werkgroep Fractievorming adviseert in haar recente rapport aan de Tweede Kamer om tijdens de zittingsperiode van de Kamer afgesplitste leden niet langer als fracties te beschouwen, maar uitsluitend als groep aan te duiden. 13 Het tussentijds vormen van nieuwe fracties is dan alleen nog mogelijk door samenvoeging van bestaande fracties, niet meer door afsplitsing of opsplitsing daarvan. Om dat te bewerkstelligen is een aantal wijzigingen van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer nodig, alsmede enkele kleine aanpassingen in de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer. Het voornaamste gevolg van die aanpassingen zou zijn dat afgesplitste Kamerleden groepen geen middelen meer ontvangen waarmee zij persoonlijke medewerkers kunnen betalen. Natuurlijk behoudt elk lid wel gewoon 12 Zie wat betreft financiële voorzieningen: Kamerstukken II 1978/79, , nr. 7, p Rapport van de werkgroep Fractievorming, p

5 352 DE STELLING de eigen geldelijke voorziening op basis van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer. Ook behouden leden een eigen werkruimte en kunnen zij gebruik blijven maken van de ondersteunende diensten van de Kamer. Daarnaast zou volgens de werkgroep de regeling aangaande de spreektijd voor fracties moeten worden aangepast. Een groep zou dan steeds de helft van de spreektijd van een fractie van dezelfde omvang moeten krijgen, met een minimum van één minuut in de eerste termijn. 14 Ten slotte beoogt de voorgestelde aanpassing een einde te maken aan de toelage in verband met het fractievoorzitterschap die afsplitsers ofwel nieuwe fracties tot op heden ontvangen. De hoogte van deze toelage wordt vastgesteld in artikel 12, eerste lid, van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer. Wanneer afsplitsers niet langer een fractie in de zin van de wet zouden zijn, ontvangen zij geen fractievoorzitterstoelage, zelfs niet wanneer de betreffende groep uit meer dan één Kamerlid bestaat. 15 Dat levert dan een (beperkte) besparing op, maar is toch vooral een symbolische maatregel. 4. Gelijke rechten voor alle Kamerleden? 14 Rapport van de werkgroep Fractievorming, p Rapport van de werkgroep Fractievorming, p. 14. Daarvoor is dan volgens de werkgroep nog wel aanpassing nodig van artikel 12 van de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer, teneinde het daarin gebezigde begrip fractie uitdrukkelijk te laten aansluiten bij het (volgens de voorstellen van de werkgroep te wijzigen) Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Staatsrechtelijk lijkt het mij wat vreemd om in een wet te verwijzen naar een reglement voor de betekenis van een bepaald begrip; de wet zou dat mijns inziens zelf moeten definiëren, maar dat is een kwestie van wetgevingstechniek. 16 Het presidium van de Tweede Kamer gaf eerder zelf al een opsomming van mogelijke onderwerpen die in dat licht aan de orde zouden kunnen komen; zie Kamerstukken II 2014/ , nr. 5, p. 3. De voorstellen van de werkgroep lijken mij in elk geval niet in strijd te zijn met het vrije en individuele mandaat van een Kamerlid, zoals ik dat hierboven heb geschetst. Afsplitsers krijgen nog steeds spreektijd in elk debat, die ze als fractielid daarvóór afgezien van de mogelijkheid om interrupties te plegen niet hadden. Ze ontvangen dan niet langer financiële middelen voor persoonlijke ondersteuning, maar kunnen blijven gebruikmaken van de ondersteunende diensten van de Kamer. En ook zonder de extra vergoeding voor het fractievoorzitterschap ontvangt een afgesplitst Kamerlid nog altijd een behoorlijke toelage gewoonlijk de toelage die hij of zij daarvoor ook al had. Er zijn natuurlijk nog andere maatregelen denkbaar die afsplitsing zouden ontmoedigen, zoals het uitsluiten van fractieverlaters van het lidmaatschap van vaste Kamercommissies of andere commissies, het beperken van de mogelijkheid tot het indienen van moties en het plegen van interrupties tijdens plenaire debatten of zelfs verdergaande beperkingen van de spreektijd. 16 Ook daarvoor geldt mijns inziens dat die in beginsel niet zouden raken aan het vrije en individuele mandaat van een Kamerlid, zoals de Grondwet dat bedoelt waarmee ik overigens niet zeg dat het allemaal verstandige ideeën zouden zijn. Het ontmoedigen van afsplitsing

6 TVCR OKTOBER 2016 DE STELLING 353 van bestaande fracties, op welke manier dan ook, zal wel leiden tot verschillen tussen echte fracties en afgesplitste groepen, en tussen individuele Kamerleden. Maar zoals gezegd, bepaalt de Grondwet niet dat alle Kamerleden gelijke rechten dienen te hebben. Bovendien zijn er in de praktijk allang verschillen tussen Kamerleden, deels juist als gevolg van de rol van politieke partijen en Kamerfracties. Grotere fracties hebben ervaren woordvoerders voor belangrijke portefeuilles en backbenchers die zich bezighouden met lichtere onderwerpen. Ook de financiële positie van Kamerleden verschilt in de praktijk, omdat er partijen zijn die van (onder meer) Kamerleden een deel van hun vergoeding als bijdrage aan de partijkas verlangen, 17 of zelfs de wettelijke toelage geheel aan de partij laten overmaken en vervolgens een aanzienlijk lagere vergoeding uitkeren. 18 Een enigszins op zichzelf staande kwestie is, of het wel zo gelukkig is dat deze zaken nu vrijwel geheel in het Reglement van Orde en in andere regelingen van de Kamer zijn neergelegd. In beginsel kan dat natuurlijk, want volgens artikel 72 Grondwet kan de Kamer haar eigen werkwijze regelen. Toch zou ik zeggen dat voor het vastleggen van de rechten van fracties, groepen en individuele Kamerleden een wettelijke regeling geschikter zou zijn. De wetsprocedure omvat enkele waarborgen die kunnen voorkomen dat een toevallige Kamermeerderheid de rechten van kleine groepen of individuele Kamerleden te ver uitholt. Nu hebben we nog geen wet die het functioneren van politieke partijen en Kamerfracties in algemene zin regelt. De Wet financiering politieke partijen regelt wel de financiering van partijen die in de Staten-Generaal zijn vertegenwoordigd en de daarmee samenhangende verantwoordingsplichten, maar is geen omvattend Parteiengesetz. Het zou goed zijn als de wet in algemene zin de rechten en plichten van politieke partijen, parlementaire fracties, eventuele andere groepen en individuele Kamerleden zou vastleggen. 5. Het nóg vrijere mandaat van een zetelrover Aan de ontmoediging van afsplitsingen van Kamerfracties liggen zowel partijpolitieke overwegingen als argumenten van efficiency en kostenbeheersing ten grondslag. Grondwettelijke bezwaren tegen maatregelen die bepaalde voorzieningen of ondersteuning van fractieverlaters beperken, lijken er mij niet te zijn, zolang een lid niet feitelijk wordt gedwongen bij het verlaten van de fractie zijn of haar zetel op te geven, of het gebruik van de grondwettelijk gewaarborgde rechten wordt ontzegd of onmogelijk gemaakt. Bovendien verkeert een afsplitser juist als het om het individuele 17 Onder meer GroenLinks en de PvdA kennen zo n partijbelasting ; zie groenlinks.nl/informatieincasso (onderaan de webpagina) en wie-we-zijn/regeling_contributie. 18 De Socialistische Partij; zie partijraad-sp-omarmt-en-verbetert-afdrachtregeling.

7 354 DE STELLING en vrije mandaat gaat, ook na beperkende maatregelen in een gunstiger positie dan veel andere leden. Afsplitsing heeft immers een belangrijk fundamenteel voordeel: het levert de fractieverlater een écht vrij en individueel mandaat op; een mandaat zoals het ooit, in de vroege negentiende eeuw, was bedoeld, zonder partijpolitieke restricties en knellende fractiediscipline, met gegarandeerde spreektijd in elk Kamerdebat. Het is bovendien een uitgelezen mogelijkheid om tot de volgende Kamerverkiezingen zichtbaar te zijn als volksvertegenwoordiger en zo een vliegende start te geven aan een eigen politieke beweging. Daarbij moet ik aantekenen dat tot op heden alleen Geert Wilders erin is geslaagd op die manier een succesvolle nieuwe politieke beweging te lanceren; wellicht lukt het de groep-kuzu/öztürk (DENK) 19 in de nabije toekomst. Maar dat doet niet af aan het feit dat afsplitsers of, afhankelijk van het gekozen perspectief, zetelrovers een nóg vrijer individueel mandaat verkrijgen, met inbegrip van prima electorale mogelijkheden. Beperktere middelen voor persoonlijke ondersteuning en het mislopen van een voorzitterstoeslag doen daaraan niet af en lijken mij geen te hoge prijs. 19