4. Beleidskeuzen. 4.1 Aangrijpingspunten voor beleid

Transcriptie

1 4. Beleidskeuzen Op basis van de probleemverkenning geeft de raad in dit hoofdstuk zijn keuzen aan om te komen tot een stevige verankering van een leven lang leren in het sociaal-economisch beleid. De raad geeft allereerst aan waar aangrijpingspunten voor beleid liggen (paragraaf 4.1). Daarna werkt hij zijn visie verder uit door achtereenvolgens in te gaan op de versterking van de positie en verantwoordelijkheid van het individu (paragraaf 4.2), de mogelijkheden van een meer marktgericht aanbod (paragraaf 4.3) en tot slot de wenselijke aanpassingen in de sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en bekostiging rond een leven lang leren (paragraaf 4.4). 4.1 Aangrijpingspunten voor beleid In hoofdstuk 3 heeft de raad een brede schets gegeven van knelpunten die een verdere implementatie van een leven lang leren in de weg staan. Daaraan is onder meer de conclusie verbonden dat Nederland wat zijn prestaties ten aanzien van scholing betreft nog lang niet de beoogde positie van koploper inneemt. Er zijn veel mensen die niet beschikken over een startkwalificatie, arbeidsmarktdiscrepanties zorgen ervoor dat vacatures open blijven staan terwijl tegelijkertijd werkzoekenden niet aan de slag kunnen komen, de deelname aan scholingsactiviteiten is internationaal gezien gemiddeld en bepaalde risicogroepen nemen minder deel aan scholingsactiviteiten. Deze matige prestaties van Nederland ten aanzien van een leven lang leren hangen volgens de raad samen met een aantal institutionele belemmeringen die met spoed moeten worden aangepakt. In de eerste plaats biedt het bestaande beleidsinstrumentarium in hoofdzaak financiële stimulansen aan de werkgevers of in het geval van niet-werkenden aan intermediaire organisaties die voor hen bemiddelen bij hun reïntegratie. Niet altijd is het individu zich voldoende bewust van de noodzaak om ook zelf te investeren in het op peil houden en brengen van kwalificaties en het versterken van de eigen inzetbaarheid. De raad deelt dan ook de opvatting van het kabinet dat meer prikkels nodig zijn om het individu zijn verantwoordelijkheid te laten nemen en hem instrumenten te verschaffen om daaraan vorm en inhoud te geven. Dat ontslaat de werkgever geenszins van zijn eigen verantwoordelijkheid voor het bevorderen van scholing van werknemers. In paragraaf 4.2 gaat de raad dieper op deze materie in. 77

2 In de tweede plaats constateert de raad belemmeringen voor het succesvol realiseren van een leven lang leren in de aanbodstructuur. Vooral de bekostigde instellingen moeten in de ogen van de raad nog een omslag maken naar een meer marktgerichte instelling voor een leven lang leren. De noodzaak voor (alle) onderwijsinstellingen om te investeren in een cultuuromslag naar een leven lang leren geldt in gelijke mate voor arbeidsorganisaties. Dat heeft gevolgen voor zowel de inhoud als de organisatie van leerprocessen. Belangrijke aandachtspunten aan de aanbodzijde zijn ten slotte de transparantie en toegankelijkheid. De raad werkt deze onderwerpen uit in paragraaf 4.3. In de derde plaats ziet de raad belangrijke knelpunten voor een succesvolle implementatie van een leven lang leren in de huidige wijze van inrichten van de sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en bekostiging. De raad werkt zijn aanbevelingen over deze onderwerpen uit in paragraaf 4.4. Tot slot merkt de raad op dat aan de inzet van het huidige beleidsinstrumentarium ook de nodige aanbevelingen zijn te koppelen. Met andere woorden, aangrijpingspunten voor beleid liggen niet alleen in institutionele aanpassingen. Dat blijkt onder meer uit de belangrijke rol die de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid kunnen spelen bij het stimuleren van scholing. Ook de experimentele opzet van een aantal nieuwe beleidsinstrumenten biedt goede mogelijkheden om ervaringen op te doen en daaruit lering te trekken voor de verdere vormgeving van beleid. Daarvoor is het nodig zoveel mogelijk te werken met meetbare doelstellingen en te zorgen voor deugdelijke evaluaties. Het is belangrijk de samenhang tussen de initiatieven te bewaken en te bevorderen. Daarbij kan een gemeenschappelijk gedragen strategisch beleidskader een goed hulpmiddel zijn. De raad komt op dit onderwerp later nog terug. 4.2 Versterken positie en verantwoordelijkheid individu De raad onderschrijft de conclusie van het kabinet dat de positie en verantwoordelijkheid in het perspectief van de loopbaan van het individu versterking verdienen ten einde een leven lang leren voor potentieel werkenden beter te verankeren in de postinitiële scholingsmarkt. De noodzaak Daarvoor zijn verschillende argumenten aan te reiken. Dat is volgens de raad in de eerste plaats de trend van de toenemende individualisering, waardoor de behoefte bij het individu groeit om eigen keuzen en afwegingen te maken en waarbij rekening kan worden gehouden met specifieke mogelijkheden en beperkingen in de leefsfeer. Maatwerk komt daardoor steeds meer in de plaats van gestandaardiseerde oplossingen. Dat sluit overigens geenszins uit dat collectief kaders worden afgesproken waarbinnen individuele oplossin- 78

3 BELEIDSKEUZEN gen mogelijk zijn, zoals in CAO-verband veelvuldig voorkomt. Naast een toenemende behoefte aan keuzemogelijkheden staat ook een grotere eigen verantwoordelijkheid van het individu voor zijn of haar employability. Om die grotere verantwoordelijkheid te kunnen nemen, moet het individu worden toegerust met passende faciliteiten die daadwerkelijk tot activiteit prikkelen. Het gaat daarbij niet alleen om het verschaffen van middelen maar ook om de inbedding van faciliteiten in de sfeer van begeleiding en ondersteuning bij het geven van vorm en inhoud aan de eigen verantwoordelijkheid voor employability. In de tweede plaats wil de raad de positie van het individu versterken vanuit de constatering dat velen de omslag nog moeten maken naar een meer proactieve houding hebben ten opzichte van de eigen investeringen in scholing. In veel gevallen is het de werkgever die het initiatief tot scholing neemt. Ook de beleidsinstrumenten die de deelname aan vormen van scholing moeten stimuleren grijpen in veel gevallen aan bij de werkgever. De raad acht het noodzakelijk dat bij het individu het besef toeneemt van de eigen verantwoordelijkheid voor zijn of haar employability. Daarvoor is nodig dat hij of zij ook in de positie wordt geplaatst om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen. Dat betekent overigens geenszins dat de werkgever geen verantwoordelijkheid meer zou dragen of dat prikkels voor werkgevers zouden moeten verdwijnen. In de derde plaats acht de raad met het oog op de gewenste flexibiliteit van de beroepsbevolking een toename noodzakelijk van de deelname aan meer algemene vormen van scholing die een brede inzetbaarheid bevorderen. Dit is met name belangrijk als mensen het risico lopen hun functie te verliezen en daardoor op zoek moeten naar ander werk. Ook kan een bredere inzetbaarheid het loopbaanperspectief van mensen verbeteren. Investeringen in die vormen van scholing kunnen voor de werkgever maar vaak ook voor de werknemer minder opportuun zijn vanuit onzekerheden over de rendementen. Door fiscale faciliteiten te laten aangrijpen bij het individu kan deze vorm van scholing verder worden bevorderd. In de vierde plaats is het voor werkenden die het risico lopen hun baan te verliezen van groot belang om zich tijdig om te kunnen scholen naar ander werk. Vooral werkenden die te kampen hebben met een of andere vorm van kwalificatieveroudering kunnen zich vaak alleen op deze manier op de arbeidsmarkt handhaven 1. In de vijfde plaats constateert de raad dat de markt voor postinitieel onderwijs nog niet functioneert als een volledig open markt, met name niet waar 1 Zie bijvoorbeeld ROA, Werkgelegenheid en scholing, Maastricht

4 het de activiteiten van initiële onderwijsinstellingen betreft (zie ook paragraaf 4.3). Een betere toerusting van de potentiële deelnemers om hun vraag uit te oefenen zal de instellingen stimuleren tot een meer flexibel en vraaggericht aanbod. De weg De raad ziet een versterking van de positie en verantwoordelijkheid van het individu op de postinitiële scholingsmarkt als een belangrijke oplossingsrichting om een leven lang leren een meer structurele plaats te geven. Om dat te bereiken moet het individu meer dan nu het geval is in staat worden gesteld zijn vraag duidelijk te articuleren. Dat betekent allereerst dat het individu inzicht moet hebben in zijn eigen situatie in het perspectief van zijn verdere loopbaan. Voor een deel van de werknemers zijn op dit moment al in CAO- en/of ondernemingsverband afspraken gemaakt in het kader van persoonlijke en/of bedrijfsopleidingsplannen, functionerings- en beoordelingsgesprekken en loopbaanbegeleiding. Loopbaanplanning en -begeleiding in het kader van Human Recources Management (HRM) zijn echter nog lang niet voor alle werknemers gemeengoed. Voor de kleinere ondernemingen ligt hier bovendien het knelpunt dat men vaak niet beschikt over de benodigde deskundigheid om het personeelsbeleid naar de wensen van deze tijd in te vullen. De raad dringt er bij sociale partners op aan de ontwikkelingen op dit punt nauwgezet te volgen, en te bevorderen dat CAO-afspraken waar dat nog niet is gebeurd tot stand worden gebracht en door individuele bedrijven in de praktijk nagekomen. Daarnaast meent de raad dat de overheid haar faciliterende rol op dit punt verder kan uitbouwen en versterken door een toegankelijke en kwalitatief hoogwaardige infrastructuur te bevorderen voor iedereen die behoefte heeft aan loopbaanadvies en -begeleiding en daar bij zijn werkgever niet voor terecht kan. Daarnaast moet het individu meer dan nu het geval is zeggenschap krijgen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan activiteiten die zijn gericht op het verkijgen, behouden of verbeteren van een duurzame positie op de arbeidsmarkt. Scholing is daarin uiteraard een belangrijk instrument, maar dit dient een plaats te krijgen in het bredere perspectief van de loopbaan. De raad ziet in nieuwe instrumenten zoals de experimenten met de individuele leerrekening of de fiscale faciliteit voor een persoonlijke leerrekening kansrijke mogelijkheden om het individu meer te prikkelen en hem in staat te stellen zijn eigen verantwoordelijkheid vorm en inhoud te geven. In paragraaf 4.4 gaat de raad hier dieper op in. 80

5 BELEIDSKEUZEN 4.3 Meer marktgericht aanbod Het idee dat in een moderne samenleving iedereen ook na het verlaten van de school moet blijven doorleren is breed geaccepteerd en wordt door de meeste Nederlanders ook positief gewaardeerd. Zo onderschrijft ruim driekwart van de Nederlanders de algemene stelling dat het van belang is om te blijven leren 2. Hoewel eerder is gebleken dat mensen daar in de praktijk nog vaak niet naar handelen, lijkt toch sprake te zijn van een cultuuromslag in de samenleving. Daarop moet worden ingespeeld. Het is de vraag of de onderwijsaanbodstructuur daarop is voorbereid. Voor het leeuwendeel van de scholingmarkt, namelijk de particuliere aanbieders lijkt dat het geval te zijn (zij het dat het aanbod beter in kaart gebracht zou moeten worden), maar de bekostigde instellingen moeten de cultuuromslag naar een marktgerichte instelling voor een leven lang leren goeddeels nog maken. Die omslag zal in de toekomst belangrijke effecten hebben op de organisatie van het onderwijs, de werkwijze van docenten, het cursusmateriaal, de toepassing van andere op de postinitiële markt toegesneden didactische concepten en op de toepassing en ontwikkeling van ICT in het onderwijs. Gelet op het belang van participatie op de scholingsmarkt door de bekostigde instellingen betekent dit dat er rekening mee zal moeten worden gehouden dat de omslag naar meer vraagsturing een zekere overgangsperiode zal vragen en veelal ook aanvullende investeringen in de aanbodstructuur nodig maakt, waarvan de kosten op korte termijn niet kunnen worden opgebracht door vraagfinanciering alleen. De noodzaak voor (alle) onderwijsinstellingen om te investeren in de cultuuromslag naar een leven lang leren geldt in gelijke mate voor arbeidsorganisaties. Learning by doing wordt steeds belangrijker. Veel bedrijven zijn bezig lerende organisaties te worden. Daartoe moet de spanning tussen produceren en leren in organisaties worden opgelost. Het leerelement moet een volwaardige plaats in de arbeidsorganisatie krijgen. In de eerste plaats door zorgvuldig om te gaan met de beroepspraktijkvorming en aandacht te schenken aan de wijze waarop de leeromgeving van de deelnemer wordt afgestemd op taakcomplexiteit en didactische potenties. In de tweede plaats is het voor een leven lang leren wellicht nog belangrijker dat het leerelement in reguliere arbeidsplaatsen wordt versterkt. Nijhof formuleert het aldus: het verdient daarom aanbeveling de onderwijsdidactische en -technologische middelen aan te grijpen om die werkplek hetzij virtueel, dan wel reëel zo te arrangeren dat alle leercondities optimaal worden geconfigureerd en er effectief geleerd wordt waar het om gaat: initieel vakmanschap door formele en informele leerervaringen in een reeks van bedrijfsorganisatorische settingen en opgaven (communities of practice) met een hoog gehalte aan kritische reflectie en 2 B.E. van Vucht Tijssen, Verkenning levensloop. Achtergronddeel: analyses van trends en knelpunten, SZW, Den Haag, januari 2002, p

6 feedback door zowel novice als experts. Daarmee wordt ook de grondslag gelegd voor een leven lang leren en employability. 3 Nijhof schetst hiermee een weliswaar ideaaltypische situatie en maakt goed duidelijk dat de zorg voor een leerrijke werkomgeving past in het human resource-beleid van ondernemingen en aan belang zal moeten winnen. De omslag naar een leven lang leren houdt in dat de logistiek van het leren nauwer zal luisteren 4. Het postinitiële onderwijs zal zich zowel naar de inhoud van het onderwijs als naar de organisatie ervan richten op eisen die samenhangen met de aard en de urgentie van de vraag naar onderwijs, de diversiteit in de samenstelling ervan en de positie van de vragers op de arbeidsmarkt. De inhoud van het onderwijs Scholingsinstellingen zullen een flexibeler scholingsaanbod ontwikkelen en dat via meerdere kanalen presenteren. Daardoor zal meer maatwerk worden geleverd wat de inhoud van het onderwijs betreft, het onderwijs zal beter aansluiten op wat de deelnemer al weet en kan: doublures moeten worden vermeden. Zowel de toegankelijkheid als de doelmatigheid zijn hiermee gediend. Aandacht blijft nodig voor risicogroepen op de arbeidsmarkt. Idealiter sluit het onderwijs aan bij duidelijk gedefinieerde kwalificaties. Meer aandacht is nodig voor de modernisering van beroepsprofielen en eindtermen, waarbij een duidelijke voorkeur bestaat voor competentiegericht onderwijs. Met behulp van de kwalificatiestructuur kan de overheid een rol spelen bij de kwaliteitsborging in de onderwijsmarkt, bijvoorbeeld in de vorm van accreditering. Met behulp van een goed gedocumenteerde kwalificatiestructuur kan het inzicht in de scholingsmarkt worden vergroot. EVC-technieken moeten snel operationeel worden gemaakt. De assessment van EVC vormt als het ware het cement in de opbouw van het individuele competentieprofiel waarop voortgezette scholing zich kan baseren. In de huidige gefragmenteerde markt kunnen de kwalificatiestructuur en de toepassing van EVC-technieken voor meer samenhang en transparantie zorgen. Dat is ook van belang voor het goed functioneren van de arbeidsmarkt 5. EVC mag niet te smal worden opgevat. EVC is meer dan een start of toelatingsexamen voor een opleiding. EVC kan breed zijn (assessment, afspraken begeleiding en tijdspad kunnen in de procedure zijn begrepen). EVC s moe- 3 W. J. Nijhof (red.), Levenslang beroepsbekwaam, MGK, Amsterdam september 2000, p Q.H. Kools, L. Sontag. R. Vink, M.J.M. Vermeulen, B. van Wolput, Doelmatigheid van de Nederlandse Scholingsmarkt, op.cit., p Toepassing van EVC kan er bijvoorbeeld toe bijdragen dat toegelaten vreemdelingen met een hoog opleidingsniveau snel aan de slag kunnen. 82

7 BELEIDSKEUZEN ten onafhankelijk worden vastgesteld en zich niet beperken tot het aanbod van een specifieke school of sector. EVC is ook een belangrijk middel om doelgroepen (zoals langdurig werklozen, herintreders, vluchtelingen, ouderen, gehandicapten, laaggeschoolden et cetera) kansrijk bij het proces van leven lang leren te betrekken. en van de organisatie In de organisatie van het postinitieel onderwijs moet rekening worden gehouden met de combinaties van activiteiten die volwassenen ondernemen. Een leven lang leren is niet alleen een 9 tot 5 bezigheid. Dat betekent meer aandacht voor afwijkende studietijden en fysieke bereikbaarheid, voldoende personeel van voldoende kwaliteit, extra zorg voor (ICT-)voorzieningen die het leren op afstand vergemakkelijken. Met name de bekostigde instellingen dienen zich te ontwikkelen tot open leercentra voor iedereen, waarin ruimte is voor onderwijs en zelfstudie en waar ondersteunende activiteiten zijn georganiseerd. Aangehaakt zou kunnen worden bij de filosofie die aan de brede school ten grondslag ligt namelijk dat ook voorzieningen voor kinderopvang worden getroffen. In een dergelijke benadering is ruimte voor lokaal maatwerk 6. Voor niet-werkenden is het van belang dat er een sociale context is waarin een leven lang leren gestructureerd kan verlopen. Voor werkenden is het van belang dat combinaties van activiteiten zo soepel mogelijk zwaluwstaarten. Zolang de schooltijden en vakantieperiodes niet goed sporen met de vakanties en werktijden in hun banen zullen Nederlandse vrouwen met kleine kinderen daar bij het bepalen van de omvang van hun functies terdege rekening mee houden. Dat er voor een combinatie met beroepsgerichte leeractiviteiten dan nauwelijks ruimte overblijft, spreekt vanzelf. 7 Voor allochtone werkenden en werkzoekenden kan het weer heel belangrijk zijn dat taalscholing en de toeleiding naar de arbeidsmarkt geïntegreerd worden uitgevoerd (vakgericht taalonderricht op de werkvloer). Transparantie en toegankelijkheid van het aanbod Op verschillende niveaus (landelijk, regionaal en sectoraal) zal de aandacht voor transparantie van het onderwijsaanbod moeten toenemen. Branches en sectoren (landelijke organen) spelen daarin een rol. Op landelijk niveau zou meer aandacht uit kunnen gaan naar het innovatief gebruik van de media (i.c. televisie) om specifieke doelgroepen te bereiken en educatieve activiteiten onder de aandacht te brengen. Op langere termijn bezien kan vraagsturing de transparantie doen toenemen. 6 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Verkenning levensloop. Beleidsopties voor leren, werken, zorgen en wonen, Den Haag, 22 januari 2002, p B.E. van Vucht Tijssen, Verkenning levensloop, Achtergronddeel: analyses van trends en knelpunten op.cit., p

8 Transparantie blijft vermoedelijk een probleem omdat in de toekomst een fijnmaziger aanbod van private en publieke instituten zal ontstaan 8. Als tegenwicht zou de voorlichting over scholingsmogelijkheden breder moeten worden opgezet. De overheid dient hierin een stimulerende rol te spelen, waarbij het van belang is de aansluiting met Europese initiatieven op het gebied van accreditatie in het oog te houden. Uiteraard kan de toegankelijkheid van de scholingsmarkt ook met behulp van moderne technieken worden bevorderd. In de Verkenning levensloop wordt gewezen op het educatief TV-net (E-TV) met een specifiek lokale insteek voor met name laagopgeleiden. In Rotterdam wordt gewerkt aan de opzet van E- TV en er zijn experimenten gaande met digitale scholing van werkzoekenden Sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en bekostiging Het feit dat het onderscheid tussen initieel en postinitieel onderwijs vanuit het aanbod bezien minder adequaat is, is mede aanleiding de grens tussen beide onderwijssegmenten goed te definiëren (zie ook paragraaf 3.5). Het huidige stelsel is sterk gefragmenteerd, ondoorzichtig en kent te weinig prikkels die aanmoedigen tot een actieve deelname aan onderwijsvoorzieningen. Bekostigd onderwijs kan zowel in de initiële als postinitiële fase worden gevolgd, zonder dat altijd duidelijk is op welke gronden die mogelijkheid bestaat. De noodzakelijke groei van de scholingsmarkt wordt hierdoor belemmerd. De financiering van zowel het initiële onderwijs als de financiële of fiscale facilitering van het postinitiële segment lopen daardoor het gevaar om onder druk te komen staan. Met een goed onderscheid tussen het initiële en het postinitiële segment en een heldere verdeling van verantwoordelijkheden is tevens de transparantie van de scholingsmarkt gediend. De raad kiest ervoor de ontwikkeling van de postinitiële markt via de volgende lijnen verder te ontwikkelen: de cesuur tussen initieel en postinitieel onderwijs ligt daar waar de onderwijsdeelnemer het initiële onderwijs verlaat en tot de arbeidsmarkt toetreedt, nader zal moeten worden aangegeven wanneer dit laatste daadwerkelijk het geval is; in het postinitiële onderwijs is sprake van een open markt waarin versterking van vraagsturing plaatsvindt door, uitgaande van marktconforme tarieven, de financiering meer via het individu te laten verlopen; 8 Q.H. Kools e.a., Doelmatigheid van de Nederlandse Scholingsmarkt, op.cit., p Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Verkenning levensloop. Beleidsopties voor leren, werken, zorgen en wonen, op.cit., p

9 BELEIDSKEUZEN versterking van de positie van het individu gebeurt door hem of haar (in het kader van een persoonlijk ontwikkelingsplan) financieel te faciliteren met een persoonlijke ontwikkelingsrekening waaraan werknemer en werkgever beiden kunnen bijdragen, en de fiscale facilitering van deze spaarrekening door de overheid. Voor het individu gaat het om een extra scholingsimpuls, additioneel aan bestaande mogelijkheden (zoals die onder meer in CAO s zijn vastgelegd). Wat de introductie van een persoonlijke ontwikkelingsrekening betreft meent de raad dat zo spoedig mogelijk uitvoering moet worden gegeven aan de principeafspraak tussen kabinet en Stichting van de Arbeid in het najaarsoverleg van 2001 om met ingang van 1 januari 2003 te komen tot invoering van een fiscale faciliteit voor een persoonlijke ontwikkelingsrekening, zodat op CAO-niveau afspraken kunnen worden gemaakt voor het daadwerkelijk beschikbaar stellen van budget voor het invullen van een persoonlijke ontwikkelingsrekening. Een persoonlijke ontwikkelingsrekening moet aanvullend zijn op het bestaande instrumentarium en geldt niet ter vervanging van andere fiscale tegemoetkomingen ten behoeve van scholing. Binnen het kader van de Stichting van de Arbeid zijn inmiddels de uitgangspunten aangegeven waaraan de fiscale faciliteit zou moeten voldoen 10. Deze uitgangspunten hebben betrekking op werknemers en met ontslag bedreigde werknemers. Ook voor werkzoekenden wil de Stichting, eventueel via een afzonderlijk traject, tot afspraken komen. Daarnaast zijn afspraken nodig over de invulling van het begrip scholing (ofwel het fiscale scholingsbegrip). Harmonisatie is noodzakelijk, zodat in verschillende regelingen hetzelfde scholingsbegrip geldt (in termen van de Stichting employabilityondersteunende maatregelen ). Ook is verbreding nodig, zodat concrete ondersteunende activiteiten zoals assessment en EVC eronder vallen en voor fiscale faciliering in aanmerking komen 11. Definiëring van het scholingsbegrip is ook van belang om de kwaliteit van scholing te bewaken. Uitgangspunt is dat de activiteiten bijdragen aan de huidige of toekomstige beroepsuitoefening; het onderbrengen van fun -activiteiten moet worden voorkomen. Bij het laatste past een relativerende kanttekening. Gebleken is dat ook het volgen van niet-werkgerelateerde cursussen, zeker voor de kwetsbare doelgroepen, een belangrijke bijdrage aan de employability kan leveren 12. De raad pleit daarom voor een zodanige invulling van de randvoorwaarden dat 10 Stichting voor de Arbeid, Enkele uitgangspunten ten behoeve van de invoering van de persoonlijke Ontwikkelingsrekening (POR) en de fiscale faciliëring ervan, (interne notitie). 11 Ministerie van Economische Zaken, Persoonlijke ontwikkelingsrekeningen. Opties en maatregelen, Den Haag, januari F. Meijers, L. Teerling, Scholing en Vouchers: wat weten we? Een eerste tussenrapportage, Nijmegen, 16 juni

10 recht wordt gedaan aan de primaire opgave van instrumenten zoals een persoonlijke ontwikkelingsrekening om de intrinsieke leermotivatie van het individu te vergroten en de persoonlijke ontwikkeling te ondersteunen 13. Een al te stringente aanpak zou de overgang naar een lerende samenleving eerder kunnen frustreren dan bevorderen. Gezien de experimentele opzet van dit soort nieuwe instrumenten beveelt de raad aan de ervaringen die er momenteel mee worden opgedaan goed te monitoren zodat op termijn een verantwoorde keuze kan worden gemaakt voor een brede invoering. Voor werkenden en werkgevers speelt het probleem dat bij scholing sprake kan zijn van verlies aan productie en derving van inkomsten. Scholingskosten omvatten in dat geval ook de loonkosten van de betrokkenen. Tot nu toe is met deze loon- en productiviteitsdervingscomponent geen rekening gehouden. Dat betekent dat uitgegaan wordt van de situatie dat leren en werken worden gecombineerd en dat het individu in staat is in het eigen levensonderhoud te voorzien. Voorzover het leren betrekking heeft op de huidige functie en al dan niet plaatsvindt in een duaal traject, wordt het niet-productieve deel door de werkgever gedragen en (ten dele) gecompenseerd door de scholingsaftrek. Bij duale trajecten ten behoeve van de integratie van werkloze werkzoekenden dient het productieverlies aan de werkgever vergoed te worden door middel van een loonkostensubsidie aan de werkgever. Inzet van ESF-middelen ligt in die situatie eveneens voor de hand 14. In voorkomende gevallen, bijvoorbeeld in geval van scholing van werkenden tot aan het startkwalificatieniveau, kan het voorkomen dat het verlies aan inkomen en productiviteit tengevolge van het met scholing gemoeide tijdsbeslag, onvoldoende wordt gecompenseerd en een belemmering vormt voor deelname. De raad gaat er niet van uit dat in die gevallen de overheid naast de kosten van het scholingsaanbod ook de loon- en productiviteitsdervingskosten volledig vergoed. Wel meent de raad dat het noodzakelijk is dat overheid en sociale partners dit vraagstuk in het overleg betrekken. Uitgangspunt kan zijn dat de dervingskosten zoveel mogelijk beperkt worden, hetgeen onder meer kan worden bereikt door het vaker toepassen van hoofdelijk versnelde scholing op basis van EVC. Voor maatwerktrajecten vanuit EVC zijn vormen van hoofdelijk versnelde scholing goed bruikbaar. De methodiek is bekend maar vindt vanwege de hogere kosten hoegenaamd geen ingang bij de ROC s. Door meer gebruik te maken van hoofdelijk versnelde scholing worden de loon- en productiviteitsdervingskosten verlaagd. De hogere opleidingskosten wegen op tegen de kortere duur van het maatwerktraject Verslag gesprek met L. Rutten, Bouw- en Houtbond FNV, 1 juni Zie: SER-advies Sociaal-economisch beleid , op.cit., hfst

11 BELEIDSKEUZEN Een en ander heeft de volgende consequenties. Voor werkenden ontstaat de situatie dat de werkgever in ieder geval verantwoordelijk blijft voor functiegerichte scholing en scholing gericht op de interne loopbaanontwikkeling van betrokkene. De werknemer kan naar eigen wens en inzicht scholing financieren uit een persoonlijke ontwikkelingsrekening waaraan werkgever en werknemer beiden kunnen bijdragen. Een persoonlijke ontwikkelingsrekening is persoonsgebonden. De werkgeversbijdrage kan, afhankelijk van de uitkomsten van het arbeidsvoorwaardenoverleg variëren van 0 tot 100%. In veel bedrijven bestaat er ook nu een (CAO-)regeling waarin wordt voorzien in een werkgeversbijdrage in de studiekosten van de werknemer, maar het komt ook voor dat werknemers hun studie zelf betalen indien deze geen relatie heeft met de huidige werkzaamheden. Een persoonlijke ontwikkelingsrekening is een extra mogelijkheid voor de financiering van een opleiding die onder meer kan worden ingezet voor het leren van een ander beroep of een functie in een ander bedrijf of een andere sector. De persoonlijke ontwikkelingsrekening kan niet te gelde worden gemaakt of voor andere doelen dan scholing en employabilityondersteunende maatregelen worden ingezet. Eventueel kan aan de geldigheid van de persoonlijke ontwikkelingsrekening een maximum termijn worden verbonden om de werknemer aan te zetten er gebruik van te maken. In alle gevallen is sprake van fiscale facilitering van werkgever en werknemer door de overheid waarbij de fiscale voorziening van een persoonlijke ontwikkelingsrekening een nieuw element is. Ook kan de overheid de besteding van de middelen beïnvloeden door een deel van de kosten van bepaalde opleidingen aan deelnemers te vergoeden. Voor mensen zonder startkwalificatie (werkenden en niet-werkenden bijeengenomen) is de overheid voor 100 procent verantwoordelijk. Gelet op het feit dat het hebben van een startkwalificatieniveau op mbo-2 niveau noodzakelijk is voor duurzame participatie op de arbeidsmarkt wordt het tijd dat de overheid haar verantwoordelijkheid waarmaakt en een offensieve aanpak tot uitvoering brengt. Op korte termijn zal de overheid een plan van aanpak moeten ontwikkelen met een realistische doelstelling over het aantal te scholen werkenden en niet-werkenden. Daarvoor is nadere analyse nodig om inzicht te krijgen in de samenstelling van de doelgroep, de ernst van de scholingstekorten en de mate waarin scholing voor sommige categorieën haalbaar is en welke alternatieve activeringsmogelijkheden dan eventueel voorhanden zijn. Gezien de omvang van de groep moeten prioriteiten worden gesteld ten gunste van de zwakste categorieën. Het is daarom belangrijk om vast te stellen in hoeverre degenen zonder startkwalificatie in de praktijk (kunnen) functioneren op mbo-2 niveau. EVC speelt daarin een belangrijke rol. In het overleg met sociale partners moet worden nagegaan welke bijdrage zij aan het realiseren van 87

12 de doelstelling kunnen leveren. Hierbij kan de loon- en productiviteitsdervingscomponent voor te scholen werkenden een punt van aandacht zijn. De raad dringt voorts aan op het verhogen van de effectiviteit van het beleid gericht op het terugdringen van het aantal voortijdig schoolverlaters, zodat duidelijk sprake kan zijn van een afname van het aantal mensen in de beroepsbevolking dat niet over een startkwalificatie beschikt. De raad sluit niet uit dat op termijn, indien de ambities van Lissabon richtinggevend blijven, onder invloed van de trends op de arbeidsmarkt en in de samenleving het nu gehanteerde startkwalificatieniveau te laag zal blijken te zijn en naar mbo-3 niveau zal moeten worden opgerekt. Gemeenten blijven, naast basiseducatie verantwoordelijk voor de inburgeringscursussen (nieuwkomers) en cursussen Nederlandse taal (nieuwkomers en oudkomers). Voor niet-werkende werkzoekenden wordt uitgegaan van de situatie dat de uitkeringsinstanties dan wel de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de arbeidsinpassing. De raad acht het gewenst dat daarbij in toenemende mate het scholingsinstrument wordt benut, waarbij vooral ingezet moet worden op duale trajecten 15. De kosten van scholing (en voor uitkeringsgerechtigden de kosten van levensonderhoud) komen voor rekening van gemeente of UWV. Scholing is niet vrijblijvend. Uitkeringsgerechtigde werkzoekenden zijn verplicht passende scholing te aanvaarden. In een breder perspectief komt de raad in zijn advies Sociaal-economisch beleid tot een integrale systematiek waarin een belangrijke plaats is ingeruimd voor scholing, mede in de vorm van duale trajecten 16. Voor niet-werkenden ligt de zaak gecompliceerder. Het is van belang dat nietwerkenden het contact met de arbeidsmarkt niet verliezen. Het volgen van enigerlei vorm van beroepsonderwijs is in die situatie bijzonder nuttig. Het initiatief daartoe alsmede de bekostiging wordt nu aan betrokkenen overgelaten. Een fiscaal gefaciliteerde spaarrekening kan ook voor hen een stimulans zijn om aan scholing deel te nemen. Afgesproken is dat partijen in de Stichting van de Arbeid de mogelijkheid hiertoe (zowel voor niet-werkenden als voor werkzoekenden) zullen verkennen. 15 Als directe bemiddeling naar werk niet mogelijk is zal een CWI de werkzoekende overdragen aan de gemeente dan wel de UWV. Deze zullen de reïntegratie uitbesteden aan private reïntegratiebedrijven, die voor een passend reïntegratietraject zullen moeten zorgen: SER-advies Sociaaleconomisch beleid , op.cit., hfst SER-advies Sociaal-economisch beleid , op.cit., hfst

13 BELEIDSKEUZEN In bijlage 3 is een schematisch overzicht gegeven van de hier verwoorde verantwoordelijkheidsverdeling voor de financiering van postinitiële scholing. Modaliteiten De raad gaat uit van een actieve betrokkenheid van de overheid bij het postinitieel onderwijs. In de eerste plaats vanwege de algemene fiscale faciliteiten die werkgevers en werknemers genieten. In de tweede plaats vanwege het feit dat de overheid altijd op grond van overwegingen van algemeen belang en op grond van specifieke motieven, specifieke maatregelen kan nemen, bijvoorbeeld ten behoeve van risicogroepen of knelpunten op de arbeidsmarkt. Binnen dit algemene kader plaatst de raad zijn opvatting over de afbakening tussen initieel en postinitieel onderwijs en de verschillende financieringsmogelijkheden die daarbij worden benut. De raad is van mening dat het voor de verdere ontwikkeling van de postinitiële markt van belang is dat een dergelijke duidelijke markering er komt. De raad meent tevens dat het van belang is dat de overheid haar positie in dezen bepaalt en aangeeft of ook zij meent dat dit beleidsmodel kansrijk is en een verdere doordenking en uitwerking rechtvaardigt. De raad plaatst daarbij de volgende kanttekeningen: In de eerste plaats wijst de raad erop dat verschillende in dit advies genoemde elementen ook zonder een principiële keuze voor een ander beleidsmodel noodzakelijk elementen zijn voor de beleidsagenda van de toekomst. De invoering van een fiscale faciliteit voor een persoonlijke ontwikkelingsrekening, de versterking van de motivatie van werknemers om aan scholing deel te nemen en de opwaardering van de beroepsbevolking tot ten minste het startkwalificatieniveau behoren hiertoe. In de tweede plaats meent de raad dat met de invoering van een nieuw beleidsmodel een overgangsregeling nodig zal zijn. In het voorafgaande is er al op gewezen dat de markering initeel / postinitieel onderwijs snel kan leiden tot onbedoelde en rigide breuken in initiële opleidingspatronen. Gewezen is op het feit dat mensen soms hun initiële opleiding enige tijd onderbreken voor andere (al dan niet maatschappelijk of individueel nuttige) activiteiten. In studiefinancieringsregelingen voor het hoger onderwijs zijn daartoe normen opgenomen die het recht op studiefinanciering koppelen aan de maximumleeftijd waarop men studiefinanciering voor het eerst kan aanvragen en de maximumleeftijd waarop men dat voor het laatst kan doen. Het onderbreken van de studie binnen de gegeven normen leidt dan niet tot verlies van rechten. Voorts is gewezen op het bestaan van initieel deeltijdonderwijs en op het feit dat aan deelnemers aan duale opleidingen geen leeftijdsgrenzen worden gesteld. De mogelijkheden van postinitiële deelnemers om aan deze vormen van bekostigd onderwijs deel te nemen worden in het nieuwe beleidsmodel beperkt, of de overheid zal de bekostiging ervan ook via de deelnemers moeten laten lopen. 89

14 Het nieuwe beleidsmodel heeft dus verschillende implicaties voor de bekostiging en daarmee ook voor de toegankelijkheid van opleidingen. Er zijn derhalve overgangsmaatregelen nodig, bijvoorbeeld tot 2010, om de omslag naar een nieuwe vraaggestuurde systematiek te vergemakkelijken. In de derde plaats meent de raad dat normen moeten worden ontwikkeld die aangeven op grond waarvan van de algemene lijn kan worden afgeweken. Zo zou bijvoorbeeld bij onderbreking van de studie het recht op bekostigd onderwijs binnen één jaar kunnen herleven, terwijl bij onderbreking van de studie voor meer dan één jaar het recht op bekostigd onderwijs apart wordt benoemd. Gedacht kan worden aan het benoemen van een periode waarin leerrechten kunnen worden meegenomen (i.c. het recht om later een eerder aangevangen opleiding af te maken) die binnen een bepaalde tijd moeten worden verzilverd, eventueel gelimiteerd en afhankelijk van leeftijd en inkomen. Daarbij speelt ook een rol dat ongewenste bijeffecten moeten worden voorkomen. De eventuele modaliteiten zijn hier bij wijze van voorbeeld genoemd. De raad stelt voor aanvullend advies uit te brengen over de implicaties en modaliteiten van de nieuwe systematiek op een moment dat daartoe in het kabinet concrete voorstellen zijn gedaan. 90