Ons kenmerk Uw kenmerk Aantal bijlagen Datum _ januari 2018

Transcriptie

1 Beschikking AANTEKENEN Esso Nederland B.V. t.a.v. de directie Botlekweg KA BOTLEK ROTTERDAM Parallelweg 1 Postbus AV Schiedam T F E info@dcmr.nl W Uw kenmerk Aantal bijlagen Datum - 3 januari 2018 Contactpersoon Telefoonnummer Afdeling Inspectie en Handhaving Onderwerp handhavingsbesluit Geachte directie, Betreft Last onder dwangsom op grond van artikel 122 van de Provinciewet in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht; wegens het overtreden van vergunningvoorschrift en artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b., sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU, betreffende de inrichting aan de Botlekweg 121 te Rotterdam-Botlek. Actieve openbaarmaking Wij vinden het van groot belang om de burgers en bedrijven in het Rijnmondgebied te informeren over het gebied waarin zij wonen en werken. Een van de wijzen waarop wij informatie verschaffen, is door het publiceren van informatie over wat wij doen in het kader van handhaving van risicovolle bedrijven in het gebied. Dit gebeurt concreet door het openbaar maken van handhavingsbesluiten door de plaatsing hiervan op de website van de DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR). Wij zijn voornemens dit handhavingsbesluit openbaar te maken op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In een separaat te verzenden brief ontvangt u hierover meer informatie. Inleiding Op maandag 21 augustus 2017 heeft u melding gedaan van een brand in fornuis F1001 van de Powerformer-unit. Deze Powerformer-unit bevindt zich op het terrein van uw inrichting aan de Botlekweg 121 te Rotterdam-Botlek. Het betreft een inrichting voor de raffinage van aardolie en de productie van aromatische koolwaterstoffen. Bij beschikking van 23 november 2015 hebben wij voor deze inrichting een vergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend. Blad 1 van 8

2 Naast de voorschriften uit de omgevingsvergunning vallen de activiteiten van de inrichting onder de werkingssfeer van het Besluit risico s zware ongevallen De artikelen van dit besluit zijn rechtstreeksop uw inrichting van toepassing. Voorgeschiedenis Wij hebben u in een brief van 24 augustus 2017 verzocht om over het voorval dat op 21 augustus 2017 heeft plaatsgevonden de gegevens aan te leveren, zoals omschreven in artikel 17.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Naar aanleiding hiervan heeft u op 4 oktober 2017 informatie aan ons toegezonden. U beschrijft daarin dat op 21 augustus 2017 brand is ontstaan in fornuis F1001 van de Powerformerunit. Deze brand is om circa uur ontdekt. Als oorzaak van het voorval geeft u aan dat de voedingspomp van het fornuis is getript. Vervolgens is het fornuis getript door het gebrek aan vloeistofflow door het fornuis. Dit trippen van het fornuis is een automatische beveiligingsstap bij een gebrek aan vloeistofflow. Deze beveiliging heeft dan ook gewerkt conform het design van de installatie. Fornuis F1001 is daarna opnieuw gestart met de beveiliging voor de vloeistofflow in de bypass (handmatig uitgeschakeld), zonder dat de daarvoor opgestelde procedure correct is gevolgd en de trip van de voedingspomp verholpen was. Als gevolg hiervan is het fornuis gestart met een gebrek aan vloeistofflow in de fornuisspiraal. Door het gebrek aan vloeistofflow is de fornuisspiraal oververhit. Het metaal van de spiraal nam de warmte op in plaats van de door de spiraal stromende vloeistof. Door deze oververhitting faalde de fornuisspiraal. Als gevolg hiervan is product in de fornuishaard terecht gekomen, waar dit product is ontbrand. Na het constateren van de brand zijn stappen gezet om de brand te stoppen en de gevolgen van de brand te beperken. Er is een site-alarm gegeven en u heeft een CIN-melding gedaan. Naastgelegen equipment is gekoeld om uitbreiding van de brand zoveel mogelijk te beperken. De Powerformer-unit is stopgezet en de toevoer van brandstof naar de gasbranders van het fornuis is gestaakt. Echter, de toestroom van productvoeding naar het fornuis heeft langer voortgeduurd omdat de van toepassing zijnde noodprocedure niet correct is gevolgd. Als gevolg hiervan heeft ook de brand langer geduurd. De Powerformer-unit is momenteel nog buiten gebruik. Overtredingen Naar aanleiding van de door u beschreven feiten en omstandigheden heeft de toezichthouder van de DCMR de volgende overtredingen geconstateerd: 1. Fornuis F1001 is opgestart met een gebrek aan vloeistofflow nadat de beveiliging voor deze vloeistofflow handmatig was uitgeschakeld. Deze handmatige uitschakeling heeft plaatsgevonden zonder dat de daarvoor opgestelde procedure correct is gevolgd. Overeenkomstig voorschrift van de omgevingsvergunning d.d. 23 november 2015 dient in de controlekamer een duidelijke instructie voor het bedienend personeel aanwezig zijn, waarin voor de volgende gevallen de te volgen handelwijze is aangegeven: - het opstarten van de installatie; - het in bedrijf zijn van de installatie; - het stoppen van de installatie; Blad 2 van 8

3 - storingen en/of noodsituaties in de betreffende installatie of in een andere installatie, die een effect kunnen hebben op de betreffende installatie; - het gebruik van de geautomatiseerde procesbesturing. Het bedienend personeel moet volgens deze instructie werken. Het is ons bekend dat bij alle zes fornuizen van de Powerformerinstallatie de mogelijkheid bestaat om de automatische beveiliging, die ingrijpt bij gebrek aan vloeistofflow, handmatig te bypassen. Wij constateren dat met het handmatig uitschakelen van de beveiliging van de vloeistofflow in fornuis F1001 zonder dat daarbij de daarvoor opgestelde procedure is gevolgd, sprake is van overtreding van voorschrift van de aan u op 23 november 2015 verleende vergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 2. Door het overbruggen van de technische line of defence (automatische vloeistofflowbeveiliging) is er een barrière verwijderd, zonder daar vergelijkbare beveiligingen voor aan te brengen, waardoor u niet alle maatregelen heeft getroffen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. Dit is een overtreding van artikel 5 lid 1 van het Brzo 2015 en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b., sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU. Voor de letterlijke tekst van de bovengenoemde artikelen en van het vergunningvoorschrift verwijzen wij naar de bijlage behorende bij deze beschikking. Zienswijze In de brief van 18 oktober 2017 met kenmerk _ bent u in de gelegenheid gesteld om uw zienswijze kenbaar te maken over het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Van deze mogelijkheid heeft u gebruik gemaakt. De zienswijze, die u in uw brief van 1 november 2017 heeft uiteengezet, kan als volgt worden samengevat. U bent van mening dat geen sprake is van overtreding van voorschrift van de omgevingsvergunning. In document SOP C is de opstartprocedure voor fornuis F1001 neergelegd. Dit document kan te allen tijde door het bedienend personeel worden geraadpleegd in de controlekamer. Volgens deze procedure dient te worden gecontroleerd dat er tijdens de herstart geen bypasses aan staan. Voor het inzetten van een bypass heeft Esso eveneens een procedure, document HOP Deze procedure bestaat uit onder andere het treffen van mitigerende maatregelen en het invullen en inleveren van formulieren, die vervolgens worden afgetekend. In de zienswijze beschrijft u dat Esso, om er zeker van te zijn dat bedienend personeel volgens procedures werkt, een uitgebreid trainingsprogramma heeft opgezet, dat door elk bedienend personeelslid wordt gevolgd. Ook zijn opfriscursussen en kennistoetsen in het leven geroepen. Trainingen op gebied van safety, health & environment worden ten minste eens per vijf jaar herhaald en getoetst. Blad 3 van 8

4 Met betrekking tot overtreding van artikel 5, eerste lid van het Brzo 2015 en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b., sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU merkt u op dat Esso de maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken, heeft getroffen. Fornuis F1001 heeft een systeembeveiliging die automatisch ingrijpt als het fornuis storingen vertoont. Deze systeembeveiliging verkeerde in goede staat en heeft, door het fornuis stil te leggen nadat een storing was gedetecteerd, conform het design gehandeld. Zoals eerder is aangegeven, heeft u een opstartprocedure en een control of defeat procedure. Het personeel wordt getraind in het volgen van deze procedures. Verder geeft u aan dat, indien wij toch van mening zijn dat sprake is van overtredingen, reeds maatregelen zijn genomen en maatregelen zullen worden genomen om soortgelijke voorvallen in de toekomst te voorkomen. U geeft aan dat het correct volgen van procedures continu onder de aandacht van het personeel zal worden gebracht. Elke ochtend wordt gecontroleerd of voor eventuele bypassen van de belangrijke procesparameters de juiste procedure is gevolgd. Alle bypassen op lokale panels van de Powerformer-fornuizen worden voorzien van een slot, waardoor een sleutel nodig is om de bypass te kunnen zetten. De sleutels die bij enkele, daartoe aangewezen personeelsleden in beheer zijn, mogen alleen in een beperkt aantal, nauw omschreven situaties worden gebruikt. U meent dat met deze maatregelen de aanleiding voor het opleggen van een last onder dwangsom vervalt. Momenteel is de Powerformer-unit buiten gebruik, zodat het opleggen van een last onder dwangsom het doel mist. U merkt op dat er in de brief geen te verbeuren bedragen, noch een duidelijke omschrijving van de te treffen maatregelen en de begunstigingstermijn staan vermeld. Dit is naar uw mening niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 5:32a, eerste en tweede lid en artikel 5:32, eerste en tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht. Reactie zienswijze Naar aanleiding van uw zienswijzen merken wij het volgende op. U meent dat er geen sprake is geweest van een overtreding van voorschrift van de omgevingsvergunning van 23 november Wij zijn het niet met u eens. U geeft aan dat er procedures zijn voor het opstarten en voor het bypassen. Deze procedures zijn beschikbaar in de controlekamer en deze procedures moeten worden gevolgd. Feit is echter, dat de procedures niet (of niet op de juiste wijze) zijn gevolgd. Uit de gegevens over het incident op 21 augustus 2017 komt naar voren dat het fornuis automatisch is uitgeschakeld nadat de voedingspomp wegens overbelasting was uitgevallen. Om de herstart van fornuis F1001 mogelijk te maken, is de systeembeveiliging handmatig uitgeschakeld door een knop die aanwezig is op een lokaal besturingsstation in de buurt van het fornuis. Handmatig uitschakelen van een beveiliging kan om diverse redenen nodig zijn, onder meer voor het uitvoeren van onderhoud. Om te voorkomen dat een onveilige situatie ontstaat, heeft Esso een procedure opgesteld die moet worden gevolgd bij het handmatig uitschakelen van de beveiliging. Uit de rapportage die u op grond van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer hebt opgesteld, blijkt dat deze procedure niet is gevolgd. Blad 4 van 8

5 Dat geen sprake is geweest van overtreding van bepalingen uit het Brzo 2015 bestrijden wij eveneens. U geeft aan dat fornuis F1001 een systeembeveiliging heeft die automatisch ingrijpt als het fornuis storingen vertoont. Deze heeft conform het ontwerp gefunctioneerd en het fornuis stilgelegd. Daarnaast heeft u procedures voor het opstarten en inzetten van bypasses bij opstart van het fornuis. Ondanks deze procedures, heeft toch een brand kunnen ontstaan. Hieruit blijkt dat u niet alle maatregelen heeft genomen die noodzakelijk zijn om een zwaar ongeval te voorkomen. De maatregelen die bedoeld worden in artikel 5 van het Brzo 2015 zijn opgenomen in het preventiebeleid en uitvoering van de maatregelen dient te worden geborgd via het veiligheidsbeheerssysteem. Artikel 7, zesde lid van het Brzo 2015 juncto bijlage III, onder b., sub iii van richtlijn 2012/18/EU zijn hierop van toepassing. Zoals hierboven ook reeds vermeld, hebben wij uit de rapporten die u heeft opgesteld in het kader van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer afgeleid dat weliswaar procedures zijn opgesteld die bedoeld zijn om zware ongevallen zoveel als mogelijk is te voorkomen maar dat de procedures niet zijn gevolgd. Niet alleen het opstellen van procedures is van essentieel belang voor het voorkomen van zware ongevallen of het beperken van de gevolgen daarvan. Procedures moeten ook worden gevolgd en dat is hier niet gebeurd. Bovendien is gebleken dat bypasses van belangrijke procesparameters vrij toegankelijk zijn op lokale bedieningspanelen. U heeft in de zienswijze aangegeven dat maatregelen zijn genomen om herhaling van een dergelijk incident te voorkomen. Daarnaast zullen aanvullende maatregelen worden genomen. Zo geeft u onder andere aan dat door middel van cursussen en toetsen het belang van het volgen van procedures continu onder de aandacht zal worden gebracht. Het gebruik van bypassen van belangrijke procesparameters op lokale panels van de Powerformer-installatie zal onder een strenger regime worden gebracht waarbij door een beperkt aantal personeelsleden de sleutel die nodig is voor het kunnen zetten van een bypass zal kunnen worden gebruikt. Het is ons bekend dat op meer fornuizen binnen uw inrichting bypassen op belangrijke procesparameters kunnen worden gezet. U heeft in een brief van 9 november 2017 over beantwoording van nadere vragen inzake het incident aangegeven dat voor 1 juli 2018 fysieke barrières voor bypasses zullen worden aangebracht op alle overige fornuizen. Wij zien aanleiding om in lasten op te leggen dat u erop toeziet dat gewerkt wordt volgens de procedures die onderdeel uitmaken van uw veiligheidsbeheerssysteem en dat u, ook voor de overige fornuizen maatregelen neemt om ongeautoriseerd gebruik of ongeautoriseerde toegang tot de bypasses van de belangrijke procesparameters te voorkomen. Uit uw zienswijze begrijpen wij dat u van mening bent dat het opleggen van een last onder dwangsom doel mist nu de Powerformer-unit buiten gebruik is en er dus geen overtreding van een vergunningvoorschrift en/of bepalingen van het Brzo 2015 plaatsvindt. Wij delen uw mening niet. In de Algemene wet bestuursrecht is opgenomen dat een last onder dwangsom niet alleen kan worden opgelegd om een overtreding te beëindigen maar dat een last ook kan worden opgelegd om herhaling van een geconstateerde overtreding, ook als deze op het moment van opleggen niet plaatsvindt, te voorkomen. Bovendien zijn de lasten die wij u opleggen gericht op alle fornuizen binnen de inrichting, dus niet alleen op de fornuizen van de Powerformerunit. Blad 5 van 8

6 Naar aanleiding van uw zienswijze over het niet kenbaar zijn van de op te leggen last, de te nemen maatregelen, de begunstigingstermijn en de te verbeuren bedragen merken wij het volgende op. In de brief die wij u op 18 oktober 2017 zonden, is het voornemen geuit om tot het opleggen van een last onder dwangsom over te gaan. Of en zo ja, welke last en welke dwangsom wordt opgelegd, wordt door ons pas beslist na kennisneming van de zienswijze die een bedrijf over het voornemen kenbaar maakt. Een zienswijze kan er immers ook toe leiden dat (deels) wordt afgezien van verdere handhaving. In verband daarmee wordt in een voornemenbrief niet exact omschreven welke last en welke dwangsom mogelijk zullen worden opgelegd. Nu tegen een handhavingsbeschikking bezwaar en beroep kan worden ingesteld, worden uw belangen hierdoor niet geschaad. Onze conclusie is dan ook dat er geen aanleiding bestaat af te zien van het voornemen tot handhaving over te gaan. Overwegingen Ons college geeft aan de handhaving van wet- en regelgeving politiek-bestuurlijke en juridische prioriteit. In het geval van overtreding van wetsartikelen en vergunningvoorschriften wordt dan ook consequent opgetreden. Verder zijn wij op grond van de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in beginsel behoudens bijzondere omstandigheden gehouden wettelijke voorschriften te handhaven. In de gegeven omstandigheden achten wij het algemeen belang dat is gediend bij handhaving van de onderhavige wet- en regelgeving zwaarwegender dan uw belang bij herhaling van de overtredingen. Van bijzondere omstandigheden is ons verder niets gebleken. Alle feiten en omstandigheden in overweging nemende hebben wij niet (meer) het vertrouwen dat u zonder bestuurlijke maatregel herhaling van de overtredingen zult voorkomen. Wij zien ons dan ook genoodzaakt u lasten onder dwangsom op te leggen. Het belang van de bescherming van het milieu verzet zich naar onze mening niet tegen het opleggen van lasten onder dwangsom. Het opleggen van lasten onder dwangsom is in de onderhavige situatie het meest proportionele middel, omdat het gaat om overtredingen welke door u kunnen worden voorkomen. U kunt er zelf voor zorgen dat u geen dwangsom verbeurt door tijdig en blijvend aan de lasten te voldoen. De hoogte van de dwangsommen is gerelateerd aan de aard en ernst van de overtredingen, de geschatte kosten om de overtredingen te voorkomen en dient als prikkel om u te bewegen de overtredingen te voorkomen. De in de lasten opgenomen begunstigingstermijnen sluiten aan bij de door u aangegeven planning van te nemen maatregelen. Bij twee lasten is geen begunstigingstermijn opgenomen gezien de urgentie van de te nemen maatregelen en gezien het feit dat u herhaling van deze overtredingen eenvoudig kunt voorkomen door uw gedrag aan te passen. Blad 6 van 8

7 Te nemen maatregelen Wij gelasten u om de overtreding te beëindigen door de volgende maatregelen te nemen: 1. U dient per direct ervoor zorg te dragen dat er wordt gewerkt conform de procedures met betrekking tot het opstarten, in bedrijf zijn en stoppen, alsmede ten aanzien van storingen en/of noodsituaties en gebruik van de geautomatiseerde procesbesturing bij de fornuizen binnen uw inrichting (voorschrift van de omgevingsvergunning van 23 november 2015). 2. U dient voordat de Powerformerfornuizen weer worden opgestart, maatregelen te nemen om te voorkomen dat ongeautoriseerde bediening van bypassschakelaars plaatsvindt (artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b, sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU). 3. U dient voor 1 juli 2018 maatregelen te nemen om te voorkomen dat ongeautoriseerde bediening van bypassschakelaars plaatsvindt van alle fornuizen binnen uw inrichting (artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b, sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU). 4. U dient voor alle fornuizen tot 1 juli 2018, of zoveel eerder als de maatregelen onder 3. bedoeld zijn genomen, tijdelijke maatregelen te nemen om te voorkomen dat ongeautoriseerd gebruik van bypasses van de belangrijke procesparameters plaatsvindt (artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b, sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU). Besluit Gelet op het vorenstaande besluiten wij op grond van artikel 122 van de Provinciewet in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht als volgt. 1. U dient per direct (blijvend) te voldoen aan voorschrift van de omgevingsvergunning van 23 november 2015 door de hierboven onder 1. omschreven maatregel te nemen. Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u een bedrag van (tienduizend euro) per keer dat geconstateerd wordt dat u hieraan niet voldoet, tot een maximum van (vijftigduizend euro). Per etmaal kan maximaal één constatering plaatsvinden. 2. U dient voordat de Powerformerfornuizen weer worden opgestart, (blijvend) te voldoen aan artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b., sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU door de hierboven onder 2. omschreven maatregel te nemen. Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u een bedrag van (tienduizend euro) per keer dat geconstateerd wordt dat u hieraan niet voldoet, tot een maximum van (vijftigduizend euro). Per etmaal kan maximaal één constatering plaatsvinden. 3. U dient voor 1 juli 2018, (blijvend) te voldoen aan artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b., sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU zware ongevallen 2015 door de hierboven onder 3. omschreven maatregel te nemen. Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u een bedrag van (tienduizend euro) per week dat u hieraan niet voldoet, tot een maximum van (vijftigduizend euro). 4. U dient per direct, (blijvend) te voldoen aan artikel 5, eerste lid en artikel 7, zesde lid van het Besluit risico s zware ongevallen 2015 juncto Bijlage III, onder b., sub iii van de Richtlijn 2012/18/EU zware ongevallen 2015 door de hierboven onder 4. omschreven maatregel te nemen. Indien u hieraan niet voldoet, verbeurt u een bedrag van Blad 7 van 8

8 (tienduizend euro) per keer dat geconstateerd wordt dat u hieraan niet voldoet, tot een maximum van (vijftigduizend euro). Per etmaal kan maximaal één constatering plaatsvinden. Inwerkingtreding besluit Deze beschikking treedt in werking op de dag na de dag waarop deze aan u is verzonden. Bezwaar Belanghebbenden kunnen op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar maken tegen deze beschikking. Het maken van bezwaar dient te geschieden door het indienen van een bezwaarschrift gericht aan het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid Holland, t.a.v. Secretariaat bezwarencommissie, postbus 90602, 2509 LP Den Haag. Een bezwaarschrift kan worden ingediend gedurende een termijn van zes weken na de datum van verzending van deze beschikking. Een bezwaarschrift moet worden ondertekend en dient in ieder geval het volgende te bevatten: - de naam en het adres van de indiener; - de dagtekening; - een omschrijving van de beschikking waartegen bezwaar wordt gemaakt; - de gronden van het bezwaar. Voorlopige voorziening Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kunt u een verzoek doen tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening moet worden gedaan bij de voorzieningenrechter van de Rechtbank 's Gravenhage, Sector Bestuursrecht, postbus 20302, 2500 EH Den Haag. Deze kan een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. U kunt ook digitaal beroep instellen bij genoemde rechtbank via Daarvoor moet u wel beschikken over een elektronische handtekening (DigiD). Kijk op de genoemde site voor de voorwaarden. Het bezwaarschrift en het verzoek schorsen de werking van deze beschikking niet.. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, namens dezen, mr. R.M. Thé directeur van de DCMR Milieudienst Rijnmond Blad 8 van 8