RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK. Samenwerkingsverband VO Doetinchem en omstreken

Transcriptie

1 RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Samenwerkingsverband VO Doetinchem en omstreken Plaats : Doetinchem Administratienummer : VO2503 Bestuursnummer : Onderzoeksnummer : Datum onderzoek : 8 maart 2016 Datum vaststelling : 3 mei 2016

2 Pagina 2 van 14

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING BEVINDINGEN REACTIE VAN HET BESTUUR Pagina 3 van 14

4 Pagina 4 van 14

5 1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde op 8 maart 2016 een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Samenwerkingsverband VO Doetinchem en omstreken'. Daarbij ging het de inspectie om het toezichthouden op en het stimuleren van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband. De kwaliteit van het samenwerkingsverband en de naleving van wet- en regelgeving komen beide aan de orde in dit rapport van bevindingen. Risicogericht toezicht Het inspectietoezicht op de samenwerkingsverbanden is met ingang van 1 augustus 2015 risicogericht. Bij risicogericht toezicht onderzoekt de inspectie een samenwerkingsverband alleen als dat verband wellicht risico s loopt vanuit zijn context. Tot die context rekent de inspectie de kenmerken van een samenwerkingsverband waarop het bestuur van het verband zelf weinig of geen directe invloed heeft, maar waarmee het wel terdege rekening moet houden. Te denken is aan financiële verevening, demografische krimp, opvallende verzuimcijfers en kwaliteitstekorten van de scholen binnen het samenwerkingsverband. Bij de risicobepaling betrekt de inspectie ook aandachtspunten uit het kwaliteitsonderzoek bij het samenwerkingsverband in het schooljaar 2014/2015 en al dan niet terechte signalen over het functioneren van het samenwerkingsverband of de aangesloten scholen. Nadat een samenwerkingsverband op grond van deze kenmerken voor een kwaliteitsonderzoek is geselecteerd, beperkt de inspectie omvang en inhoud van dat onderzoek tot een werkwijze die past bij de ontwikkeling van dat samenwerkingsverband ( maatwerk ). Dit maatwerkonderzoek kan leiden tot het signaleren van eventuele tekorten, maar ook tot informatie over wat goed is en wat (nog) beter kan. Werkwijze onderzoek Aan het onderzoek ging risicobepaling vooraf in de vorm van een kennisanalyse bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Als een samenwerkingsverband risico s liet zien bij de kennisanalyse, volgde een expertanalyse. Het onderzoek op locatie vond plaats tijdens twee dagen; de eerste onderzoeksdag was onderdeel van de expertanalyse en leidde tot de onderzoeksagenda voor de tweede onderzoeksdag. Bij het opstellen van die agenda is de inspectie tevens nagegaan of er (interne of externe) verantwoordingsdocumenten van het samenwerkingsverband beschikbaar zijn. De volgende documenten heeft de inspectie betrokken: Pagina 5 van 14

6 Ondersteuningsplan SWV VO Doetinchem e.o. vanaf 1 januari 2016 (versie 30 november 2015); Bijlagenboek Ondersteuningsplan Samenwerkingsverband 2503 (defintief 1 januari 2016); Herstelopdracht Inspectie van het Onderwijs (18 februari 2016). Onderzoeksdag 1: rondetafelgesprekken Op de eerste dag van het onderzoek, 3 maart 2016, voerde de inspectie drie rondetafelgesprekken met respectievelijk zeven ouders, tien coördinatoren onderwijsondersteuning en negen schoolleiders. Tijdens deze gesprekken verzamelde de inspectie informatie over de (eerste) ervaringen die genoemde gesprekspartners met dit samenwerkingsverband hebben. Deze gesprekken waren medebepalend voor de inrichting van de tweede onderzoeksdag. Onderzoeksdag 2: onderzoek bij het samenwerkingsverband Op 8 maart 2016 voerde de inspectie gesprekken met drie leden van de Toewijzingscommissie, een lid van de Algemene Ledenvergadering/intern toezichthouder, het dagelijks bestuur aangevuld met een lid van het bestuur en de directeur van het samenwerkingsverband. Onderwerpen van die gesprekken waren de volgende aspecten van het functioneren van het samenwerkingsverband: het dekkend ondersteuningsaanbod; de ondersteuningstoewijzing; de thuiszittersaanpak; de kwaliteitszorg en het intern toezicht; de financiën; de interne en externe communicatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en de directeur van het samenwerkingsverband. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op Pagina 6 van 14

7 Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 7 van 14

8 2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Samenwerkingsverband VO Doetinchem en omstreken heeft in 2015 zijn ondersteuningsplan vernieuwd. Dit heeft geresulteerd in een goed leesbaar en geactualiseerd ondersteuningsplan waarin het beleid op hoofdlijnen is vastgelegd. De richting is duidelijk maar desondanks blijft het een zoektocht hoe de vertaling in de praktijk moet plaatsvinden. Een belangrijk doel is het realiseren van een stevige ondersteuningsstructuur in de scholen. De scholen zijn autonoom en geven op grond van eigen keuzes invulling aan passend onderwijs. De schoolbesturen onderschrijven dat de deskundigheid van leraren een belangrijke pijler is om deze doelen te bereiken. Het proces rond passend onderwijs is laat op gang gekomen en het samenwerkingsverband heeft daar nog steeds last van. Om daadwerkelijk aan de vereveningsopdracht te kunnen voldoen, zullen de cultuur en de ondersteuningsstructuur op de scholen een stevige impuls moeten krijgen. Belangrijke aspecten zijn hierbij: het leren van elkaar, het benutten van elkaars deskundigheid en een adequate ondersteuning. Bij dit alles is duidelijke en transparante communicatie met betrokkenen een belangrijke voorwaarde. De inspectie concludeert dat dit samenwerkingsverband de opgedragen taken uitvoert en een samenhangend geheel realiseert van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, zodanig dat alle leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen. Met het oog op de vereveningsopdracht zal het tempo waarmee de ondersteuningsstructuur in de scholen zich voltrekt, moeten toenemen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Dekkend ondersteuningsaanbod Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om passende voorzieningen te organiseren voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Dit blijkt uit de verschillende initiatieven die op de scholen plaatsvinden zoals de Stip-groep, de TOM-klas en het Leerlingencentrum waardoor leerlingen die voorheen mogelijk aangewezen waren op de bovenschoolse voorziening (bovo) nu op de reguliere school een plek vinden. Pagina 8 van 14

9 Toch verdient de ondersteuningsstructuur binnen de scholen aandacht. Vaak is onduidelijk welke interventies gedaan zijn en welk effect zij hadden. De scholen voor voortgezet speciaal onderwijs melden een verdichting van de problematiek op hun scholen en werken aan verdere professionalisering. Ook de rol die zij voor het regulier voortgezet onderwijs kunnen spelen, krijgt hierbij aandacht. Dit leidt ertoe dat geen leerlingen van passende ondersteuning verstoken blijven, verwijtbaar aan het samenwerkingsverband. De coördinatoren onderwijsondersteuning constateren een toename van leerlingen die structureel lange periodes verzuimen. Door het verschillend interpreteren van de definitie van thuiszitters staan veel leerlingen als ziek geregistreerd. Ondanks structureel overleg over thuiszitters verloopt de samenwerking/afstemming met jeugdhulpverlening soms moeizaam en heeft de school daar weinig invloed op. Het samenwerkingsverband kan verantwoorden dat het zijn bevoegdheden en invloed heeft aangewend om ondersteuningsvoorzieningen in en/of tussen de scholen te realiseren. De rol van het samenwerkingsverband bij het realiseren van deze ondersteuningsvoorzieningen in en/of tussen scholen is echter gering. De scholen zijn autonoom bij het invullen van de kenmerken van de begeleidingsschool en/of de dialoogschool. En ook bij het inrichten van arrangementen voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, maken de scholen eigen keuzes. Het samenwerkingsverband heeft een kleine bovenschoolse voorziening ingericht met als hoofdtaken Rebound en het begeleiden van Herplaatsingstrajecten voor leerlingen. Het samenwerkingsverband bepaalt de toewijzing voor de bovenschoolse voorziening via de toewijzingscommissie en beheert/verdeelt de middelen. De directeur van het samenwerkingsverband stuurt de voorziening aan en de medewerkers zijn in dienst van het samenwerkingsverband. Ondersteuningstoewijzing Wanneer voor een leerling extra ondersteuning is aangevraagd, dan handelt het samenwerkingsverband deze aanvraag af binnen de wettelijk voorgeschreven termijn. Wanneer dit niet lukt, kan het samenwerkingsverband aantonen dat dit niet verwijtbaar is aan het (handelen van het) samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband kan het hele traject van de aanvraag voor belanghebbenden in kaart brengen, inclusief het voortraject op school. De toewijzingscommissie geeft aan dat het merendeel van de aanvragen past binnen het kader waaraan een aanvraag moet voldoen. In de gevallen dat zaken niet of onvoldoende zijn onderbouwd, geeft de toewijzingscommissie feedback of verzoekt om aanvullende informatie. Ofschoon de scholen in Pagina 9 van 14

10 ondersteuningsmogelijkheden verschillen, komt verplaatsing van een leerling naar een andere school niet voor. Voorkomen schoolverzuim en thuiszitters Het samenwerkingsverband bevordert dat alle leerplichtige leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, ingeschreven staan bij een school en daadwerkelijk onderwijs volgen. Het samenwerkingsverband toont aan dat het alsnog bestaand schoolverzuim door deze leerlingen buiten zijn invloedsfeer ligt en niet voorzienbaar was. Het samenwerkingsverband heeft alle individuele verzuimende/thuiszittende leerlingen in beeld en voert waar nodig de regie bij het terugleiden naar het onderwijs. Waar nodig betrekt het daarbij ketenpartners. Het aantal thuiszittende leerlingen is beperkt. Vijf leerlingen bezoeken op dit moment geen school, een van deze leerlingen is niet ingeschreven op een school. Naast de periodieke registratie en informatie-uitwisseling vindt er indien nodig casuïstiek overleg plaats met leerplichtambtenaren en/of jeugdzorg. Zoals eerder al genoemd is, is het structureel verzuim vanwege de toename een aandachtspunt voor het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband voelt geen noodzaak de doorzettingsmacht vast te stellen. De indruk is dat alle leerlingen uiteindelijk een plaats in het onderwijs krijgen. In dringende situaties vindt een plaatsing op de bovenschoolse voorziening plaats. De kwaliteitszorg en het intern toezicht Het samenwerkingsverband heeft zorg voor kwaliteit door systematische zelfevaluatie, planmatige kwaliteitsverbetering, jaarlijkse verantwoording van gerealiseerde kwaliteit en borging van gerealiseerde verbeteringen. Het verband heeft in december 2015 voor de komende vier jaren het ondersteuningsplan vastgesteld. Daarvoor heeft het de beleidsdoelstellingen naar kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (incl. bekostigingsaspecten) vertaald en voert daarover op overeenstemming gericht overleg (oogo) met burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeenten en met de samenwerkingsverbanden die (geheel of gedeeltelijk) samenvallen met de regio van het eigen samenwerkingsverband. Onderdeel daarvan is het in overleg met belanghebbenden vaststellen van acceptabele normen voor die resultaten. De kwantitatieve doelen richten zich vooral op het terugbrengen van het aantal leerlingen dat gebruik maakt van het voortgezet speciaal onderwijs en het realiseren van een kleine bovenschoolse voorziening. Het samenwerkingsverband is er in geslaagd het aantal leerlingen dat de bovenschoolse voorziening bezocht aanzienlijk terug te brengen. Het beschrijven en bereiken van de kwalitatieve doelstellingen vraagt echter nog aandacht. Onduidelijk is hoe de scholen de kenmerken van de begeleidingsschool aandacht Pagina 10 van 14

11 geven en hoe de bevordering van de deskundigheid van leraren verloopt. Het verband moet de kwalitatieve lange en korte termijndoelstellingen meer concreet beschrijven. Het voornemen om via audits meer zicht te krijgen op de stand van zaken in de scholen, lijkt een goede eerste stap. Op dit moment vindt de opleiding van de auditoren plaats. Voor de evaluatie van het gevoerde beleid verzamelt het samenwerkingsverband jaarlijks, aan de hand van vastgestelde procedures en instrumenten, ten minste gegevens over de toewijzing van de extra ondersteuning die leerlingen nodig hebben en de plaatsing van deze leerlingen. De ondersteuningsprofielen van de deelnemende scholen aan het samenwerkingsverband zijn beschikbaar. Het verband toetst de verzamelde informatie aan de vastgestelde doelen en normen. Het stelt zich daarnaast jaarlijks op systematische wijze op de hoogte van de ervaringen van de belanghebbenden met de gerealiseerde dienstverlening, en toetst deze aan de vastgestelde doelen. Uit deze evaluaties trekt het samenwerkingsverband conclusies voor de kwaliteitsverbetering op korte en langere termijn. Op basis van de conclusies uit de zelfevaluatie werkt het samenwerkingsverband jaarlijks beargumenteerd, doelgericht en aan de hand van een plan aan verbeteractiviteiten. Het verband verantwoordt zich tevens jaarlijks schriftelijk aan belanghebbenden over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen. Het samenwerkingsverband benoemt in het ondersteuningsplan welke resultaten het wil halen en toont aan dat het de eerder geplande kwantitatieve en kwalitatieve resultaten behaalt. Het samenwerkingsverband betrekt bij het benoemen van zijn doelen de regionale context, waaronder ook de samenstelling van de leerlingenpopulatie voor wat betreft de ondersteuningsbehoeften. Het bestuur van het samenwerkingsverband bestaat uit de acht rectoren/ directeuren van de scholen in het verband. Het bestuur is belast met de realisatie van de doelstelling van de vereniging, waaronder het voldoen aan de uitvoering van de wettelijke taken, de strategie en het beleid met de daaruit voortvloeiende resultatenontwikkeling van de vereniging. Het bestuur legt via een periodiek verslag verantwoording af aan de Algemene Ledenvergadering over het gevoerde beleid. De Algemene Ledenvergadering houdt toezicht op het beleid, het bestuur en op de gang van zaken binnen de vereniging. Financiën Het samenwerkingsverband zet de financiële middelen voor extra ondersteuning doelmatig in. Het werkt daartoe met een meerjarenbegroting waarin het beleid Pagina 11 van 14

12 uit het ondersteuningsplan duidelijk herkenbaar is vertaald in gekwantificeerde doelstellingen. De meerjarenbegroting is verder vertaald in een gedetailleerde begroting op jaarbasis. Minstens een keer per jaar toetst het samenwerkingsverband de realisatiecijfers aan de begroting, analyseert de verschillen en past zo nodig de meerjarenbegroting en/of de jaarbegroting aan. Interne en externe communicatie Het samenwerkingsverband zorgt voor een netwerkoverleg met zorgaanbieders, gemeenten en het onderwijs en heeft afspraken met gemeenten in de regio die leiden tot passende onderwijs(jeugdzorg)arrangementen. Het samenwerkingsverband heeft een actueel beeld van de onderwijs(jeugdzorg)arrangementen en monitort de behoeften in de regio. De communicatie in algemene zin verdient nog aandacht. De informatie over passend onderwijs is slechts sporadisch op de websites van de scholen te vinden. Voor ouders en andere betrokkenen is het niet duidelijk wat een 'dialoogschool' kan bieden en welke rol het samenwerkingsverband speelt in de realisatie van extra ondersteuning in de regio. 2.3 Naleving wet- en regelgeving De inspectie controleert op verschillende onderwerpen en onderdelen de naleving van wettelijke voorschriften. Om de naleving van wettelijke regels te bevorderen kiest de inspectie jaarlijks enkele onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Dit noemen we programmatisch handhaven. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2015/2016 zijn vastgesteld (Jaarwerkplan 2016). Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Waar dit onvoldoende is, moet het bestuur dit herstellen. Programmatisch handhaven Voldoende Onvoldoende N.1 Scheiding toezicht en bestuur (artikel 17a WPO / artikel 24d WVO) N.2 Het deskundigenadvies (artikel 18a WPO elfde lid jo. artikel 34.8 Besluit bekostiging WPO / artikel 17a WVO twaalfde lid jo. artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO) Pagina 12 van 14

13 3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 22 april 2016 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. Het bestuur van het samenwerkingsverband constateert dat het rapport recht doet aan de situatie van het samenwerkingsverband en aan de inspanningen die geleverd zijn om zo ver te komen. Het bestuur herkent het beeld dat de inspectie schetst. De praktijk op de scholen sluit nog niet op alle punten aan bij de beleidslijnen in het ondersteuningsplan. Scholen werken al geruime tijd toe naar het gewenste niveau van begeleidingsschool/dialoogschool maar het samenwerkingsverband heeft onvoldoende in beeld in welke mate dit niveau op de scholen is bereikt. Om daar beter zicht op te krijgen worden in de loop van dit jaar audits gehouden op de scholen. Tijdens die audits zal ook gekeken worden naar de ondersteuningsprofielen van de scholen, de effectiviteit van de onderwijsondersteuning in de praktijk en de mate waarin ouders worden betrokken. Leren van elkaar is een belangrijk thema dat nog onvoldoende van de grond komt. Scholen onderkennen het nut en de noodzaak, maar onbekendheid en de waan van alle dag zorgen er voor dat er maar weinig samen wordt opgetrokken, zeker op het niveau van docenten. Het samenwerkingsverband organiseert overleg en intervisie tussen medewerkers uit de ondersteuningsstructuur van de scholen. Er wordt een studiemiddag georganiseerd waarin ruimte is voor netwerken. Aan een deel van de middelen die aan scholen ter beschikking worden gesteld, is de voorwaarde verbonden dat ze worden ingezet voor projecten waarin met andere scholen wordt samengewerkt. De auditteams (die overigens ook zijn samengesteld uit medewerkers van verschillende scholen van het samenwerkingsverband) zullen in de audits aan dit punt aandacht besteden. Het samenwerkingsverband en de aangesloten scholen spannen zich tot het uiterste in om het aantal thuiszitters te beperken tot niet meer dan vijf per jaar. Ter ondersteuning van de processtappen die daarin genomen worden maken de scholen gebruik van het regionaal vastgestelde verzuimprotocol. In dat protocol zijn ook de definities van frequent verzuimers en thuiszitters omschreven. De aandacht van de scholen en van het samenwerkingsverband richt zich de rest Pagina 13 van 14

14 van dit jaar vooral op de groep frequent verzuimers die voorheen minder goed in beeld was doordat dit verzuim met medeweten van ouders plaatsvindt. De communicatie met ouders en belanghebbenden is verbeterd het afgelopen jaar. Op de website van het samenwerkingsverband is een tabblad toegevoegd voor de ondersteuningsplanraad. De scholen hebben de contacten met ouders geïntensiveerd. Op de websites van de scholen is een link naar de website van het samenwerkingsverband te vinden. Tijdens de audits zal er worden ingezoomd op communicatie en samenwerking met ouders vanuit de scholen. Dat er in de communicatie met ouders en belanghebbenden nog verbeteringen zijn aan te brengen is evident. Zowel vanuit de scholen als vanuit het samenwerkingsverband zal op basis van de resultaten van de audits het beleid op dit punt worden aangescherpt. Pagina 14 van 14