RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK. Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Heerlen e.o. PO 31.06

Transcriptie

1 RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Heerlen e.o. PO Plaats : Kerkrade, Heerlen Administratienummer : PO3106 Bestuursnummer : Onderzoeksnummer : Datum onderzoek : 31 mei 2016 Datum vaststelling : 6 september 2016

2 Pagina 2 van 15

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING BEVINDINGEN REACTIE VAN HET BESTUUR Pagina 3 van 15

4 Pagina 4 van 15

5 1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde op 24 en 31 mei 2016 een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Heerlen e.o. PO 31.06'. Daarbij ging het de inspectie om het toezichthouden op en het stimuleren van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband. De kwaliteit van het samenwerkingsverband en de naleving van wet- en regelgeving komen beide aan de orde in dit rapport van bevindingen. Risicogericht toezicht Het inspectietoezicht op de samenwerkingsverbanden is met ingang van 1 augustus 2015 risicogericht. Bij risicogericht toezicht onderzoekt de inspectie een samenwerkingsverband alleen als dat verband wellicht risico s loopt vanuit zijn context. Tot die context rekent de inspectie de kenmerken van een samenwerkingsverband waarop het bestuur van het verband zelf weinig of geen directe invloed heeft, maar waarmee het wel terdege rekening moet houden. Te denken is aan financiële verevening, demografische krimp, opvallende verzuimcijfers, kwaliteitstekorten van de scholen binnen het samenwerkingsverband. Bij de risicobepaling betrekt de inspectie ook aandachtspunten uit het kwaliteitsonderzoek bij het samenwerkingsverband in het schooljaar 2014/2015 en al dan niet terechte signalen over het functioneren van het samenwerkingsverband of de aangesloten scholen. Nadat een samenwerkingsverband op grond van deze kenmerken voor een kwaliteitsonderzoek is geselecteerd, beperkt de inspectie omvang en inhoud van dat onderzoek tot een werkwijze die past bij de ontwikkeling van dat samenwerkingsverband ( maatwerk ). Dit maatwerkonderzoek kan leiden tot het signaleren van eventuele tekorten, maar ook tot informatie over wat goed is en wat (nog) beter kan. Werkwijze onderzoek Aan het onderzoek ging risicobepaling vooraf in de vorm van een kennisanalyse bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Als een samenwerkingsverband risico s liet zien bij de kennisanalyse, volgde een expertanalyse. Het onderzoek op locatie vond plaats tijdens twee dagen; de eerste onderzoeksdag was onderdeel van de expertanalyse en leidde tot de onderzoeksagenda voor de tweede onderzoeksdag. Bij het opstellen van die agenda is de inspectie tevens nagegaan of er (interne of externe) verantwoordingsdocumenten van het samenwerkingsverband beschikbaar zijn. De volgende documenten heeft de inspectie betrokken. Ondersteuningsplan (met bijlagen en uitwerkingsnotities); Pagina 5 van 15

6 Bestuursverslag 2014/2015, samenwerkingsverband Passend Onderwijs. Betreft verlengd boekjaar tot en met (22 april 2016); Rekenschap over resultaten passend onderwijs, schooljaar 2014/2015; Overzicht ondersteuningszwaarte: complexe ondersteuningsvraag, voorjaar 2016 (23 mei 2016); Brieven over thuiszitters binnen het samenwerkingsverband; Notitie onderinstroom, doorgaande lijn (doelstelling 5 OPL) samenwerking Gemeenten/MKD/KDC/PSZ/Onderwijs (25 februari 2016); Overzicht van de waardering van de stand van zaken op de vier ankerpunten die de basisondersteuning definiëren (peildatum juni 2015); Activiteitenplan 2015/2016. Kernopdracht 2015/2016: verankeren van (de afspraken) in het ondersteuningsplan in denken en doen van teams, scholen, schoolbesturen (28 september 2015); Verslag Activiteitenplan 2014/2015. Kernopdracht 2014/2015: Soepele overgang van WSNS/REC naar Passend Onderwijs (geen kind tussen wal en schip) door organisatie-opbouw en gelijktijdig implementatie; Ondersteuningstoewijzing en toelaatbaarheidsverklaring: aanvulling onderdeel herbeoordeling (vastgesteld d.d. 16 november 2015); Evaluatie toelaatbaarheid, terugplaatsing en overplaatsing. Kengetallen 2014/2015; Tussentijdse Evaluatie Ondersteuningstoewijzing en Toelaatbaarheidsverklaring 2015/2016 (februari 2016); Pragmatische werkafspraken zorgplicht (17 november 2015); Voorstel Onderwijskaart PO. Gezamenlijke besturen swv Zuidelijk Limburg (3 februari 2016); Format: schoolondersteuningsprofiel SOSBO Zuid-Limburg; Begroting 2016/2017 en meerjarenbegroting (1 maart 2016); Verantwoording doelstellingen Ondersteuningsplan. Verantwoording 2014/ 2015 en Planning 2015/2016 (INNOVO, 22 februari 2016); Aanvulling bij begroting - Scenario s meerjarenbegroting (3 februari 2016). Onderzoeksdag 1: rondetafelgesprekken Op de eerste dag van het onderzoek, 24 mei 2016, voerde de inspectie rondetafelgesprekken met twee ouders, twee leraren en zeven intern begeleiders/( zorg )ondersteuningscoördinatoren en vijf directeuren/ locatieleiders van scholen en besturen. Tijdens deze gesprekken verzamelde de inspectie informatie over de (eerste) ervaringen die genoemde gesprekspartners met het samenwerkingsverband Pagina 6 van 15

7 hebben. Deze gesprekken waren medebepalend voor de inrichting van de tweede onderzoeksdag. Onderzoeksdag 2: onderzoek bij het samenwerkingsverband Op 31 mei 2016 voerde de inspectie gesprekken met een vertegenwoordiging van het bestuur en het management. Onderwerpen van die gesprekken waren onderdelen van de volgende aspecten van het functioneren van het samenwerkingsverband: het dekkend ondersteuningsaanbod; de ondersteuningstoewijzing; de thuiszittersaanpak; de kwaliteitszorg en het intern toezicht; de financiën; de interne en externe communicatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 7 van 15

8 2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Vooral als het gaat om de interne organisatie van het samenwerkingsverband én om de opzet en uitvoering van de interne kwaliteitszorg mag het samenwerkingsverband Heerlen en omgeving trots zijn op de inmiddels gerealiseerde kwaliteit. Ook de intensieve samenwerking met twee andere verbanden voor primair onderwijs in Zuid-Limburg draagt in belangrijke mate bij aan het vinden van inhoudelijke oplossingen bij de uitvoering van passend onderwijs. Samen dragen zij zorg voor een dekkend ondersteuningsaanbod, binnenkort zichtbaar via de dan beschikbare 'Onderwijskaart PO Zuid-Limburg'. Bij de uitwerking van de visie van het samenwerkingsverband en de uitvoering van de daarop gebaseerde procedures signaleren wij, net als het bestuur van het verband, enige vertraging. Vandaar ook dat het 'Activiteitenplan 2015/2016' inmiddels is doorvertaald in een plan dat loopt tot en met schooljaar 2016/2017. Na regelmatig overleg is het bestuur het er over eens, dat de opgebouwde financiële buffers voldoende zullen zijn om, binnen de gestelde termijnen, de aanzienlijke negatieve verevening het hoofd te kunnen bieden. Daarvoor is het wel nodig dat er in de ondersteuningstoewijzing (onderinstroom en late verwijzingen vanuit het basisonderwijs) een cultuuromslag komt. Het terugplaatsen van leerlingen vanuit het speciaal (basis)onderwijs vraagt eveneens beleidsmatige en praktische aandacht. Wij komen tot de algemene conclusie dat dit samenwerkingsverband de hem opgedragen taken uitvoert en een samenhangend geheel realiseert van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, zodanig dat alle leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Dekkend ondersteuningsaanbod Het samenwerkingsverband doet aantoonbaar al het mogelijke om passende ondersteuningsvoorzieningen te organiseren voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Dit blijkt onder andere uit het opstellen van de Pagina 8 van 15

9 regionale onderwijskaart voor Zuid-Limburg en de samenwerking op dit gebied met de twee aangrenzende samenwerkingsverbanden primair onderwijs. Het valideren van de schoolondersteuningsprofielen binnen de scholen voor regulier onderwijs en speciaal (basis)onderwijs draagt hier eveneens in belangrijke mate aan bij. Dit leidt ertoe dat in principe geen enkele leerling van passende ondersteuning verstoken hoeft te blijven, verwijtbaar aan het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband kan dan ook verantwoorden dat het zijn bevoegdheden en invloed heeft aangewend om deze ondersteuningsvoorzieningen in en/of tussen de scholen te realiseren. Het inrichten van een breed samengestelde agendacommissie helpt bij de praktische uitvoering en afstemming van de gezamenlijke belangen van de drie verbanden. Naast deze formele samenwerking bereiken de samenwerkende samenwerkingsverbanden ook via informele weg schaalvoordelen. Binnen dit gremium komen voorstellen tot stand over de inzet van de middelen en mogelijkheden. Het samenwerkingsverband onderscheidt vijf niveaus van ondersteuning. Doel is leerlingen te kunnen bedienen met het hoogste ondersteunings('zorg')niveau. De commissie legt die voorstellen voor aan de drie betrokken besturen. Ondersteuningstoewijzing Wanneer voor een leerling extra ondersteuning is aangevraagd, dan handelt het samenwerkingsverband deze aanvraag af binnen de wettelijk voorgeschreven termijn. Wanneer dit niet lukt, kan het samenwerkingsverband aantonen dat dit niet verwijtbaar is aan het (handelen van het) samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband kan het hele traject van de aanvraag voor belanghebbenden in kaart brengen, inclusief het voortraject op school. In het hele proces van toewijzing spelen zowel de ouders, als de trajectbegeleiders een cruciale rol. Juist de afspraken over het tijdig en volledig betrekken van de ouders maakt het mogelijk dat het afgeven van een toelaatbaarheidsverklaring, dan wel een arrangement in de praktijk meestal snel en zonder al te veel bureaucratie plaats kan vinden. Slechts in een beperkt aantal cases duurt de toewijzing iets langer en spelen de externe deskundigen en/of de directeur van het samenwerkingsverband een belangrijke rol. Zo wil het verband bewerkstelligen dat er altijd een goede afweging plaatsvindt alvorens de directeur de toewijzing bekrachtigt. In de praktijk ervaren sommige betrokkenen dit toch als een (zij het lichte) vorm van bureaucratie. Een aandachtspunt voor het samenwerkingsverband betreft het realiseren van een cultuuromslag bij een flink deel van de scholen. Niet alleen zijn de basisscholen soms aan de late kant bij het erkennen van een grotere Pagina 9 van 15

10 ondersteuningsvraag dan ze zelf (in de extra ondersteuning) aankunnen. Ook niet alle scholen voor speciaal basisonderwijs (sbo) en speciaal onderwijs (so) zijn al volledig ingesteld op het, sneller dan in het verleden, terugplaatsen van leerlingen. Om dat op een betere, verantwoorde manier te realiseren zullen zowel aan de kant van het regulier onderwijs, als aan de kant van het sbo en so meer vormen van (tijdige) samenwerking tot stand moeten komen. Dat kan bijvoorbeeld resulteren in het beleggen van het 'eigenaarschap' voor de herplaatsing bij de oorspronkelijke basisschool van de leerling. Een doorlopende begeleiding kan ook de ouders helpen bij de overstap naar het speciaal (basis)onderwijs. Het beleid van het samenwerkingsverband op dit gebied is overigens helder. Het samenwerkingsverband heeft verder zelf ook al de nodige aandacht besteed aan de problematiek van een relatief grote rechtstreekse 'onderinstroom' in het sbo en het so. Om deze kennelijke vorm van 'automatisme' in de aanmelding bespreekbaar te maken zoekt het samenwerkingsverband naar mogelijkheden binnen het reguliere onderwijs. Voorkomen schoolverzuim en thuiszitters Het samenwerkingsverband bevordert dat alle leerplichtige leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, ingeschreven staan bij een school en daadwerkelijk onderwijs volgen. De contacten hierover met zowel de leerplichtambtenaren, als met andere betrokkenen zijn op zich positief. Toch blijkt soms, als een school een leerling aanmeldt voor een verwijzing dan wel een arrangement, dat die leerling al langere tijd niet naar school ging, zonder dat dit het samenwerkingsverband was gemeld. Ook is de wijze waarop het samenwerkingsverband een registratie voert voor het voorkomen en bestrijden van thuiszitten geen voldoende basis voor beleid. Dit omdat trajecten die het samenwerkingsverband inzet om een leerling weer naar school te krijgen niet herkenbaar zijn. Het samenwerkingsverband toont op dat moment aan dat het schoolverzuim van deze leerlingen buiten zijn invloedsfeer ligt en feitelijk niet voorzienbaar was. Het samenwerkingsverband heeft hiermee niet alle individuele verzuimende/thuiszittende leerlingen in beeld. Bij wel bekende gevallen voert het verband wel, waar nodig, de regie bij het terugleiden naar het onderwijs. Zo nodig betrekt het daarbij ketenpartners en maakt het gebruik van de afspraken over het inzetten van de bestuurlijk vastgestelde procedure over 'doorzettingsmacht'. De kwaliteitszorg en het intern toezicht Het samenwerkingsverband geeft aan 'de stip op de horizon' nog niet gezet te hebben en ervaart dat als een belemmering voor verdere ontwikkeling. Toch Pagina 10 van 15

11 moet het samenwerkingsverband beleid voeren dat diep ingrijpt in de bestaande processen. Om een goed antwoord te kunnen geven op de vragen waarvoor de gezamenlijke schoolbesturen zijn gesteld, reflecteert het samenwerkingsverband voortdurend met alle betrokkenen op de resultaten en de processen, probeert het de missie en de (regio)visie van het samenwerkingsverband aan te scherpen en voor alle keuzes voldoende draagvlak te vinden. Het samenwerkingsverband besteedt veel tijd en energie aan kwaliteitszorg en het afleggen van verantwoording door systematische zelfevaluatie, planmatige kwaliteitsverbetering, jaarlijkse verantwoording van gerealiseerde kwaliteit en borging van gerealiseerde verbeteringen. Niet voor niets gebruikt de PO-Raad dit Jaarverslag als 'best practice' voor andere verbanden. Het bestuur heeft vier ankerpunten vastgelegd voor de basisondersteuning. Hierdoor zou voor iedereen binnen het verband duidelijk moeten zijn waar de basisondersteuning ophoudt en de extra ondersteuning aan de orde komt. De interne monitor is gericht op het systematisch verzamelen van de voor de evaluatie en verantwoording benodigde basisgegevens. Uit de meest recente monitor komt naar voren dat veel scholen vooral moeite hebben met het vormgeven van ondersteuning aan sommige groepen leerlingen, zoals hoogbegaafde leerlingen. Uit de gesprekken blijkt verder dat het samenwerkingsverband een betrouwbaar ondersteuningsplatform biedt dat snel werkt, maar ook dat er te weinig zicht is op hetgeen op de scholen plaatsvindt bij de ondersteuning van leerlingen, vooral in de laagste twee niveaus. Voor de evaluatie van het gevoerde beleid verzamelt het samenwerkingsverband jaarlijks een groot aantal gegevens over de kwaliteitsontwikkeling op zowel het niveau van de afzonderlijke scholen als die binnen de aangesloten besturen. Het gaat hierbij onder andere over de toewijzing van de extra ondersteuning die leerlingen nodig hebben en de plaatsing van deze leerlingen. De ondersteuningsprofielen van de deelnemende scholen aan het samenwerkingsverband zijn beschikbaar én gevalideerd. Het samenwerkingsverband toetst de verzamelde informatie aan de vastgestelde doelen en normen. Het samenwerkingsverband stelt zich daarnaast op systematische wijze op de hoogte van de ervaringen van de belanghebbenden met de gerealiseerde dienstverlening, en toetst deze aan de vastgestelde doelen. Uit deze evaluaties trekt het samenwerkingsverband conclusies voor de kwaliteitsverbetering op korte en langere termijn. Op basis van de conclusies uit de zelfevaluatie werkt het samenwerkingsverband jaarlijks beargumenteerd, doelgericht en aan de hand van een plan aan Pagina 11 van 15

12 verbeteractiviteiten. Het verband verantwoordt zich jaarlijks schriftelijk (uitvoerig) aan belanghebbenden over de gerealiseerde kwaliteit, de kwaliteitsverbetering en daarmee samenhangend de inzet van middelen. In het ondersteuningsplan staat welke resultaten het verband wil halen en toont het samenwerkingsverband aan in welke mate het de eerder geplande kwantitatieve en kwalitatieve resultaten behaalt. Eén van de besturen binnen dit verband heeft te maken met een vertraging in de beleidsmatige uitwerking van de gemaakte afspraken. Juist door de ontstane onderlinge werkrelaties, zowel op bestuurlijk niveau, als op het niveau van de trajectbegeleiders is hier begrip voor en krijgt dat bestuur de gelegenheid inmiddels elders opgedane positieve ervaringen uit te wisselen. Het bestuur overlegt periodiek met de ondersteuningsplanraad en - indien van toepassing de personeelsgeleding van de medezeggenschapsraad - en legt besluiten voor conform geldende wet- en regelgeving. Financiën Het samenwerkingsverband zet de financiële middelen voor extra ondersteuning doelmatig in. Het samenwerkingsverband werkt daartoe met een meerjarenbegroting waarin het beleid uit het ondersteuningsplan duidelijk herkenbaar is vertaald in gekwantificeerde doelstellingen. De meerjarenbegroting op zijn beurt is vertaald in een gedetailleerde begroting op jaarbasis. Een aantal keer per jaar toetst het samenwerkingsverband de realisatiecijfers aan de begroting, analyseert de verschillen en past zo nodig de meerjarenbegroting en/of de jaarbegroting aan. Hoewel het bestuur te maken heeft met een aanzienlijke, negatieve verevening én het gevoerde beleid nog niet structureel heeft geleid tot de beoogde niveaus voor het sbo en het so is het bestuur van mening dat de financiële doelstellingen tijdig gerealiseerd zullen zijn. Interne en externe communicatie Het samenwerkingsverband zorgt voor een netwerkoverleg met zorgaanbieders, gemeenten en het onderwijs en heeft afspraken met gemeenten in de regio die leiden tot passende onderwijs(jeugdzorg)arrangementen. Het samenwerkingsverband heeft een actueel beeld van de onderwijs(jeugdzorg)arrangementen en monitort de behoeften in de regio. 2.3 Naleving wet- en regelgeving De inspectie controleert op verschillende onderwerpen en onderdelen de naleving van wettelijke voorschriften. Om de naleving van wettelijke regels te Pagina 12 van 15

13 bevorderen kiest de inspectie jaarlijks enkele onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Dit noemen we programmatisch handhaven. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2015/2016 zijn vastgesteld (Jaarwerkplan 2016). Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Waar dit onvoldoende is, moet het bestuur dit herstellen. Programmatisch handhaven Voldoende Onvoldoende N.1 Scheiding toezicht en bestuur (artikel 17a WPO / artikel 24d WVO) N.2 Het deskundigenadvies (artikel 18a WPO elfde lid jo. artikel 34.8 Besluit bekostiging WPO / artikel 17a WVO twaalfde lid jo. artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO) Pagina 13 van 15

14 3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 18 juli 2016 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. De bevindingen van de onderwijsinspectie geven het bestuur de bevestiging dat het samenwerkingsverband Heerlen e.o., in gezamenlijkheid met de samenwerkingsverbanden Westelijke Mijnstreek en Maastricht-Heuvelland, door krachtenbundeling passend primair onderwijs in de regio Zuid-Limburg op de kaart zet. Deze regio kent een eigen, specifieke problematiek door leerlingdaling (krimp) en verevening. Dat vraagt een specifieke aanpak van de vormgeving van passend onderwijs. Deze regio verdient de ruimte en het vertrouwen om zowel voor onderwijs als het sociale domein (waaronder jeugdhulp) veranderingen door te voeren die nodig zijn via de ingeslagen weg van eigenaarschap in elke subsidiariteitslaag. Het samenwerkingsverband legt de verantwoordelijkheden laag in de organisatie vanuit de visie dat verandering alleen dan geïnternaliseerd kan worden als eigenaarschap en persoonlijk meesterschap de basis vormen. Het gekozen model, waarin schoolbesturen en scholen optimale inhoudelijke en daarmee gepaard gaande financiële autonomie hebben, vormt de basis van deze aanpak. Uiteraard vraagt dit vertrouwen van besturen onderling, maar het vergt vooral de moed om de collectieve verantwoordelijkheid vorm te geven, waarbij de variabelen meetbaar en concreet gemaakt kunnen worden op basis van het principe afspraken vooraf en verantwoording achteraf. Door outputindicatoren per doelstelling (als voorloper van de monitor) op te stellen, laat het samenwerkingsverband zien dat vertrouwen niet alleen de basis is maar dat het inhoud en vorm geeft aan de collectieve verantwoordelijkheid voor doelmatige inzet van geoormerkte middelen ten behoeve van de kwaliteit van de ondersteuning in niveau 1 tot en met 5. De deelnemende schoolbesturen in het samenwerkingsverband geven invulling aan een transparante effectieve planning en control in de eigen subsidiariteitslaag in functie van de collectieve horizontale en verticale verantwoording (governance). Hierbij speelt een aantal elementen een rol: signaleren, duiden, informeren, aanspreken (grenzen aan de solidariteit) en aanpakken. Het inspectierapport is gedeeld met bestuurders van belendende verbanden in een gezamenlijke bestuursvergadering. De bevindingen van de onderwijsinspectie zijn behulpzaam om enerzijds de (afspraken) in het Pagina 14 van 15

15 ondersteuningsplan in denken en doen van teams, scholen en schoolbesturen te verankeren, en anderzijds om de collectieve verantwoordelijkheid in het samenwerkingsverband verder vorm te geven. In het activiteitenplan 2016/2017 zijn de bevindingen van de inspectie inmiddels toegevoegd, niet alleen voor het samenwerkingsverband Heerlen e.o. maar ook voor de belendende verbanden Westelijke Mijnstreek (PO3104) en Maastricht-Heuvelland (PO3105). Pagina 15 van 15