Onderwijsraad. Advies niet-ambtelijke adviescommissie

Transcriptie

1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie Onderwijsraad De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, dr. ir. J.M.M. Ritzen, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer. Nassaulaan JS 's-gravenhage Telefoon Telefax i.a.a. de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij Ons kenmerk Uw kenmerk OR /Alg. WJZ /3249 (zonder datum) vy/ak Onderwerp wijziging WCBO en KVE 1991 met betrekking tot onder meer toelating/bekostiging deelnemers boven 27 jaar leerlingwezen. 's-gravenhage, 10 december 1993 Bij uw brief met het bovenvermelde kenmerk verzoekt u de Onderwijsraad advies uit te brengen over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs en de Kaderwet Volwasseneneducatie 1991 met betrekking tot de toelating van en bekostiging voor deelnemers ouder dan 27 jaar aan het leerlingwezen, het verlenen van tegemoetkomingen voor specifieke scholing en enkele verbeteringen van technische aard. Na bespreking in de Af delingen secundair onderwijs (beroepsonderwijs) en kwartair onderwijs en na kennisneming van de hem toegezonden commentaren van verschillende organisaties bericht de Raad u het volgende. 1. Procedure Relatie met de nota "Blijven Leren". De Raad acht het niet juist dat vooruitlopend op de discussie over leerrechten in het kader van de nota "Blijven Leren" thans reeds een maatregel wordt voorgesteld ter beperking van de deelname aan het leerlingwezen van leerlingen boven 27 jaar. In het eerste hoofdstuk van de bovenvermelde nota wordt uitdrukkelijk gesteld dat de nota "Blijven leren" een discussienota is waarin ten aanzien van diverse onderwerpen keuzes worden voorgesteld zoals wat betreft de "verdere" introductie van het leeftijdscriterium bij de bepaling van het leerrecht. Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 De Raad kan niet anders dan concluderen dat de in het onderhavige wijzigingsvoorstel neergelegde maatregel moet worden gezien als een "verdere" introductie als boven bedoeld. Een opmerking van gelijke strekking als in de nota "Blijven Leren" wordt gemaakt in de memorie van toelichting bij het voorstel van Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) dat u op 23 november jl. aan de Raad om advies hebt toegezonden. In paragraaf betreffende de incorporatie van lopende beleidsprocessen wordt toegezegd dat een wettelijke regeling van het leerrecht pas in de WEB zal worden ingepast nadat de discussie daarover is gevoerd in het kader van de nota "Blijven Leren". De Raad merkt op dat vervolgens wordt vermeld: "Daaronder is tevens begrepen de uitkomst van het wetsvoorstel tot aanpassing van de WCBO met betrekking tot de zgn. 27+ regeling in het leerlingwezen". De Raad neemt aan dat onder de genoemde "uitkomst van het wetsvoorstel" moet worden verstaan: het oordeel van de Staten-Generaal gehoord de opvattingen ter zake van de onderwijsorganisaties, de Onderwijsraad en de Raad van State. Hij begrijpt hieruit dat wanneer het onderhavige voorstel tot wet zou worden verheven, de maatregel vervolgens weer ter discussie wordt gesteld in het ruimere kader van de beperking van leerrechten. De Raad acht het ongewenst de beslissing over deze zogenaamde 27+ maatregel los te maken uit de bredere context. Dit geldt naar zijn mening te meer nu de kwestie van de beperking van het leerrecht op grond van het leeftijdscriterium ook in de maatschappij allerwege reactie oproept Het convenant-rauwenhoff. Het voorstel van wet is blijkens de toelichting een vervolg op het convenant "Samen werken aan beroepsonderwijs" gesloten tussen de overheid en de centrale organisaties van werkgevers en werknemers inzake Rauwenhoff Ook in de nota "Blijven Leren" wordt daarnaar verwezen. Zo wordt op bladzijde 41 het volgende gesteld: "In enkele vormen van onderwijs op secundair niveau speelt de grens van 27 jaar inmiddels een rol. In het convenant tussen overheid en sociale partners inzake het secundair beroepsonderwijs (het Rauwenhoff-convenant) is aangegeven dat in het leerlingwezen de verantwoordelijkheid voor leerlingen van 2 7 jaar en ouder verandert. In de kern behelst de afspraak over deze leeftijdsgrens dat de rijksoverheid voor het primair leerlingwezen boven de 27 jaar het thans beschikbare budget zal blijven benutten voor primair leerlingwezen en dat de financiering van voortgezet leerlingwezen boven de 2 7 jaar zal worden gestaakt en eveneens worden ingezet ten behoeve van het realiseren van startkwalifaties in het kader van basiseducatie en leerlingwezen". Naar aanleiding van onder meer deze passage merkt de Raad allereerst op dat een convenant alleen partijen bindt. De bedoelde afspraak heeft daarom vooral betekenis als blijk van "commitment" van betrokkenen. De daarin vervatte

3 toezeggingen van de overheid kunnen derhalve de medewetgever niet verplichten tot accordering. De Raad wijst wellicht ten overvloede hierop omdat de eerder in dit advies geciteerde opmerking uit de nota "Blijven Leren" over "verdere" introductie van het leeftijdscriterium in die zin zou kunnen worden verstaan dat dit convenant reeds een introductie van het leeftijdscriterium zou bevatten. Daar de onderhavige maatregel uitdrukkelijk wordt geplaatst in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid en sociale partners lijkt het de Raad van belang dat meer inzicht wordt geboden in het aandeel van werkgevers en werknemers bij het bevorderen van deelname aan het leerlingwezen. De Raad denkt in dit verband aan afspraken in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten onder andere over het scheppen van leer-arbeidsplaatsen en aan inspanningen die ter zake door de arbeidsvoorzieningsorganisatie worden ondernomen. 2. De beperking van het leerrecht Algemeen. In zijn advies van 18 november 1993 over de nota "Blijven Leren" (OR /Alg.) wees de Raad, in overeenstemming met zijn advies over de Kabinetsreactie inzake "Rauwenhof f", een beperking van het leerrecht tot 27 jaar af. In plaats daarvan pleitte hij voor een stelsel van gedifferentieerde retributies volgens nader uit te werken criteria als vooropleiding en het door de gebruikers beoogde onderwij sniveau. Voor een leeftijdsgrens van 27 jaar worden in de nota "Blijven Leren" dezelfde overwegingen genoemd als nu in de memorie van toelichting zijn opgenomen, te weten: de veronderstelling dat op die leeftijd de meeste leerlingen voldoende gelegenheid hebben gehad om een initieel opleidingstraject te voltooien en prioritering ten behoeve van een groep die nog een startpositie in de samenleving moet verwerven. In zijn bovengenoemde advies van 18 november jl. merkt de Raad op dat aldus de functie van het volwassenenonderwijs wordt ingeperkt hetgeen naar zijn mening niet terecht is, daar herintreders vaak ouder zijn dan 27 jaar en om allerlei redenen niet eerder een op hun mogelijkheden afgestemde (primaire) kwalificatie konden behalen. Bovendien doet zich meer en meer de situatie voor dat mensen op latere leeftijd een geheel nieuwe start moeten maken. De Raad wees ook op de negatieve effecten vanuit emancipatorisch gezichtspunt. Hij voegt daaraan toe dat dit onder andere geldt voor opleidingen voor verzorgende beroepen. Een aanzienlijk deel van de cursisten bestaat uit (herintredende) vrouwen boven 2 7 jaar. Zowel voor hen zelf als voor de beroepssector is deze maatregel zeer nadelig De leeftijdsgrens in het leerlingwezen. De invoering van een leeftijdsgrens in het leerlingwezen verbaast de Raad te meer nadat bij de Wet van 16 mei 1986

4 tot wijziging van de Wet op het leerlingwezen de leeftijdsgrens juist was opgeheven, welke maatregel uitdrukkelijk werd gecontinueerd bij een wetswijziging van 1988 (noodzakelijk vanwege de in de wet van 1986 opgenomen expiratiedatum). Met beide wetsvoorstellen stemde de Raad volledig in (adviezen van 17 augustus 1984, OR VI/551 S, respectievelijk van 24 december 1987, OR 2B/1167 S). De in de toelichting bij het eerstgenoemde voorstel van wet opgenomen argumenten hebben naar de opvatting van de Raad nog niet aan geldigheid ingeboet. Deze kwamen neer op het volgende : - de in de praktijk gebleken belangstelling van boven 26- jarigen voor dit soort onderwijs; - de behoefte eraan gezien snelle technologische ontwikkelingen en sociaal-economische omstandigheden; - de noodzakelijke verdere ontwikkeling van beroepsgerichte volwasseneneducatie onder meer in verband met de opheffing van achterstanden (met verwijzing naar vrouwen en allochtonen). De Raad betreurt het dat de daar zo belangrijk geachte na-, bij- en herscholingsfunctie alsmede de tweede kansfunctie thans voor het primaire niveau worden gebonden aan een budget en voor het secundair en tertiair niveau vooral worden overgelaten aan werkgevers en CBA. De Raad brengt voorts het volgende onder uw aandacht. Voor een aantal opleidingen is de 27-j aar grens in het bijzonder nadelig omdat deze opleidingen een vooropleiding en beroepservaring vragen die al op een behoorlijk niveau ligt dan wel een zekere sociale "rijpheid" vereisen die doorgaans pas op wat latere leeftijd aanwezig is. De Raad denkt hierbij wat het eerste betreft aan kwalitatief hoogwaardige opleidingen voor zogenaamde hi-tech beroepen, onder andere in de sfeer van het onderhoud, de meet- en regeltechniek, beroepen waarin informatica en techniek zijn gecombineerd, en aan zogeheten doorgroeiberoepen als werktuigbouwkundig tekenaar en praktijkopleider. Leerlingen zijn zijn vanuit het perspectief van het beroep bezien weliswaar pas beginnend beroepsbeoefenaar, maar kunnen veelal eerst na jarenlange werkervaring een arbeidsplaats verwerven op het niveau dat noodzakelijk is voor het volgen van een opleiding. Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij sociaalmedische-technische beroepen als orthopedisch instrumentmaker en orthopedisch schoentechnicus, adaptatietechnicus en revalidatietechnicus, beroepen waarin veel wordt gevraagd van de sociale bekwaamheden van de beroepsbeoefenaar. Leerlingen in de betreffende opleidingen voor beginnend beroepsbeoefenaar zullen vaak als ondergrond al een beroepsopleiding en beroepservaring op een onderliggend vakgebied hebben. Dank zij de opheffing van de 27-jaar grens in 1986 zijn bovengenoemde opleidingen goed tot ontwikkeling gekomen. De Raad acht het onzeker of aan de behoefte aan opgeleiden in deze sectoren nog kan worden voldaan wanneer de leeftijdsgrens wordt ingevoerd. Hij vindt het van belang dat dit

5 zorgvuldig wordt nagegaan. Concluderend wijst de Raad het voorstel tot introductie van een leeftijdsgrens in het leerlingwezen af. Wanneer u niettemin aan deze maatregel wenst vast te houden pleit de Raad ervoor eerst zorgvuldig na te gaan welke consequenties daaraan zijn verbonden voor verschillende beroepssectoren. In geval van aanzienlijke nadelige gevolgen zowel voor de deelname aan de opleidingen zelf als voor de kwaliteit en personeelssituatie in bepaalde beroepssectoren pleit de Raad ervoor uitzonderingen mogelijk te maken. 3. Overige wijzigingen. Met de voorgestelde wijzigingen in de Kaderwet Volwasseneneducatie 1991 strekkende tot rechtstreekse bekostiging van specifieke scholing alsmede met de voorgestelde aanpassingen van technische aard in de WCBO stemt de Raad in. Namens de Onderwijsraad, (prof. dr. J.M.G. Leune, voorzitter), J» (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).