Onderwijsraad. i.a.a. de minister van landbouw, natuurbeheer en visserij.

Transcriptie

1 Onderwijsraad Advies niei-ambteiiike adviescommissie WOB. Aan de minister van onderwijs Nassaulaan JS 's-gravenhage en wetenschappen, Telefoon dr. ir. J.M.M. Ritzen, Telefax Postbus , 2700 LZ Zoetermeer. i.a.a. de minister van landbouw, natuurbeheer en visserij. Ons kenmerk Uw kenmerk 's-gravenhaqe, OR S 6 oktober 1993, 18 november 1993 WJZ /1354 HLP/CR Onderwerp Voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet op de studiefinanciering in verband met het invoeren van aanwezigheidscontrole in het voortgezet onderwijs en aanscherping van de norm voor voltijds studeren. In antwoord op uw bovengenoemd schrijven, waarbij u mede namens uw collega van landbouw, natuurbeheer en visserij de Onderwijsraad verzoekt advies uit te brengen over het Voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet op de studiefinanciering bericht de Onderwijsraad u het volgende. Het wetsvoorstel is behandeld in de Afdelingen secundair onderwijs (algemeen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs) en de Afdeling kwartair onderwijs van de Raad. Daarbij is kennis genomen van een aantal commentaren van artikel 3-organisaties. Het wetsvoorstel beoogt in het kader van de studiefinanciering regels te geven omtrent een in te voeren aanwezigheidscontrole in het voortgezet onderwijs en de norm voor voltijds studeren aan te scherpen. Vooraf merkt de Raad op dat hij de bedoeling van de wetswijziging in beginsel positief waardeert. Studiefinanciering wordt verstrekt met het doel de toegang tot het onderwijs mogelijk te maken (door jongeren financieel in staat te stellen te studeren). In aansluiting op zijn advies over het in de memorie van toelichting aangehaalde wetswijzigingsvoorstel in verband met het meten van de studievoortgang in het hoger onderwijs (advies van 25 september 1992, OR /3 T) is de Raad van oordeel dat het ook in het voortgezet onderwijs redelijk is te verlangen dat studerenden zekere prestaties stellen tegenover het ontvangen van studiefinanciering. In tegenstelling tot het hoger onderwijs Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 waar deze prestaties afgemeten worden aan de voortgang, gaat het voorliggende voorstel voor het voortgezet onderwijs uit van een aanwezigheidscontrole. Daarnaast wordt de norm voor voltijds studeren aangescherpt. Tegen deze aanscherping heeft de Raad bezwaren van meer principiële aard, waarop hij nu eerst ingaat. Aanscherping nom voltijds studeren Het verstrekken van studiefinanciering wordt in het nieuwe artikel 9, lid la, van de voorwaarden voorzien dat het door de studerende gevolgde onderwijs 'per studiejaar een totale studielast heeft van een zodanige omvang dat daarnaast geen volledige werkkring mogelijk is en dat dit onderwijs een studielast heeft van ten minste 1000 klokuren die overdag worden besteed aan het volgen van lessen of stages. Het begrip studielast wordt in de memorie van toelichting nader omschreven in termen van het aantal (1000) contacturen dat is gemoeid met het volgen van onderwijs en stages. Te zamen met de zelfwerkzaamheid van de studerende (huiswerk e.d.) moet de 'totale 1 studielast vervolgens dusdanig zijn dat deze een werkbelasting oplevert ('van een zodanige omvang is') waarnaast geen ('volledige') werkkring mogelijk is. Aan deze omvang wordt voldaan als met het geheel van het onderwijsprogramma per jaar minimaal 1680 uur is gemoeid (42 weken van 40 uur volgens de memorie van toelichting, blz. 2). De invulling van het begrip "studielast" schept volgens de Raad onduidelijkheden. Gelet op de omschrijving in artikel 9, lid la wordt daarmee een studielast van 1000 klokuren bedoeld in de zin van ten minste 1000 contacturen les of stage. Tegelijkertijd is met de 'totale studielast' een onderwijsprogramma met een 'omvang' van 1680 (klok)uren gemoeid. Daar aan de invulling van de begrippen 'studielast', 'klokuren' en 'contacturen' als criterium allerlei conseguenties worden verbonden verdient het aanbeveling deze begrippen eenduidig te hanteren. In artikel 9, lid la, wordt, mede gelet op het gestelde op blz. 1 van de memorie van toelichting, het hebben van een (volledige) werkkring in direct verband gebracht met het voorzien in de kosten van het bestaan. De Raad gaat er van uit dat dit betekent dat de studiefinanciering toereikend dient te zijn om in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Immers om eigen inkomen te verwerven is tijd nodig. Deze tijd was voor een groep studerenden beschikbaar naast de huidige minimumeis van 19 uren van 50 minuten per week (artikel 5 van het Besluit van 22 september 1986, Stb. 1986, 477). Het voorstel dit criterium te vervangen door 1000 klokuren casu guo contacturen impliceert omgerekend naar 'gemiddeld' 40 schoolweken per jaar (artikel I onderdeel D) een verhoging tot 25 contacturen per week (ofwel 25 x 60 = 1500 minuten per week). Dit betekent 3 0 lesuren van 50 minuten (voltijds onderwijs), respectievelijk 33,3 lesuren van 45 minuten

3 (deeltijds onderwijs) per week. Reeds door de voorwaarde van een studielast van 1000 klokuren overdag die dienen te worden besteed aan het volgen van lessen of stages komen studerenden aan niet-voltijdse opleidingen niet meer in aanmerking voor studiefinanciering. Tot nu toe konden ook in deeltijd studerende jongeren, die gedeeltelijk zelf in de kosten van hun bestaan konden voorzien, onder bepaalde condities van de studiefinancieringsregeling gebruik maken. Mede gelet op het gestelde op blz. 7/8 van de memorie van toelichting leiden de nu voorgestelde maatregelen er toe dat voor studerenden aan niet-voltijdse opleidingen in het geheel geen studiefinanciering meer wordt verstrekt. De Raad stelt derhalve vast dat de doelstelling door middel van studiefinanciering toegang tot het onderwijs mogelijk te maken, in elk geval voor de in deeltijd studerende jongeren niet meer zal worden gerealiseerd. De Raad betreurt het dat de aanscherping van de norm voor voltijds studeren ertoe leidt dat de studiefinanciering voor studerenden in niet-voltijdse onderwijsvormen komt te vervallen. Hij betreurt dit temeer daar dit juist vele studerenden treft die door bepaalde omstandigheden aangewezen zijn op niet-voltijdse onderwijsvormen. Naar het oordeel van de Raad is het wetsontwerp door het wegnemen van de mogelijkheid van studiefinanciering voor genoemde onderwijsvormen aldus een ontkenning van de realiteit dat een grote groep (± ) vroegtijdig schoolverlaters het v.a.v.o. en deeltijds-m.b.o. bezoekt waarvan ruim 70% (8400) met gunstig gevolg examen aflegt. De Raad is verder van oordeel dat deze beperking niet strookt met de beleidsvoornemens opgenomen in de onlangs gepubliceerde nota "Blijven leren". De kern van de daarin gepresenteerde voorstellen betreft de verantwoordelijkheid van de overheid zowel ter aanzien van het aanbod als van de condities voor deelname daaraan voor in ieder geval de opleidingstrajecten die eindigen in voldoende brede, duurzame initiële beroepskwalificaties. Aanwezigheidscontrole Het onderhavige wetsvoorstel bevat maatregelen om het "daadwerkelijk studeren" te bevorderen, met als nieuw aspect van het systeem van studiefinanciering de verplichting voor de instellingen te controleren of een student nog daadwerkelijk studeert en te melden als dit niet het geval is. Wat betreft het invoeren van een aanwezigheidscontrole gekoppeld aan een wettelijke meldingsplicht na verstrijken van bepaalde termijnen en het ontbreken van een 'geldige' schriftelijke verklaring ter zake merkt hij het volgende op. De Raad staat positief tegenover het invoeren van een ijkpunt om vast te kunnen stellen dat studerenden ook zekere studieprestaties leveren. In tegenstelling tot het hoger onderwijs is echter gekozen voor een vorm van aanwezigheidscontrole waarbij de Informatie Beheer Groep (IBG) de mogelijk-

4 heid krijgt de studiefinanciering van een studiefinancieringsgerechtigde in te trekken naar aanleiding van een melding van de instelling van verzuim gedurende een bepaalde periode waarvoor geen 'geldige' (gedagtekende) verklaring is overlegd. Mede gelet op aanwijzing 212 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (november 1992) acht de Raad het aan te bevelen in de memorie van toelichting nader aan te geven waarom hier in tegenstelling tot het hoger onderwijs als instrument is gekozen voor een controle door middel van aanwezigheid. Wat betreft de aanwezigheidscontrole wijst de Raad er vooraf op dat in het dag-avond onderwijs wordt gewerkt met leercontracten, aanwezigheidspercentages, studiewijzers en nauwkeurige studie-leerplannen waardoor reeds vanuit pedagogisch-didactisch en onderwijskundig-organisatorisch oogpunt controle op de aanwezigheid plaatsvindt. De geldigheid van afwezigheid wegens ziekte kan volgens het voorstel worden aangetoond door een gedagtekende verklaring van een geneeskundige te overleggen. De Raad merkt op dat het vermogen van een instelling te voldoen aan een wettelijk voorschrift hierdoor mede afhankelijk wordt gemaakt van een externe factor namelijk de bereidheid van artsen dergelijke verklaringen af te geven. Overigens vraagt de Raad zich af op welke andere wijzen, dan door gedagtekende verklaringen van derden (artsen, maatschappelijk werkenden) de geldigheid van het afwezig zijn van de studiefinancieringsgerechtigde nog op juridisch steekhoudende én in de praktijk reële wijze is aan te tonen. Overigens is het zelfs in de gevallen, dat een gedagtekende verklaring aanwezig is, voor de instelling niet altijd te beoordelen, of de ingangsdatum van deze melding correct is. Evenmin is na te gaan hoe lang een student na deze datum geoorloofd afwezig is. De basis voor de administratie wordt uiteraard nog wankeler wanneer bericht van het voortduren van het verzuim, zoals bij ziekte gebruikelijk, slechts telefonisch wordt doorgegeven. Vanzelfsprekend is het een taak van elke onderwijsinstelling aandacht te besteden aan studerenden die gedurende een langere tijd afwezig zijn. Via contacten zal de instelling trachten te achterhalen of een studerende die zich heeft afgemeld en vervolgens langere tijd afwezig is, bij voorbeeld nog ziek dan wel herstellende is. Mondelinge mededelingen zullen daarbij geaccepteerd dienen te worden. In feite zouden de voorschriften omtrent artsenverklaringen, ook dienen te voorzien in een medische voortgangscontrole op het verloop van de ziekte, wil een dergelijke registratie waterdicht zijn. In het eerste lid van het nieuw in te voegen art. 17d is limitatief een tweetal soorten afwezigheid genoemd waarvoor de studerende een geldige verklaring zou kunnen en moeten opvoeren, te weten afwezigheid wegens ziekte en afwezigheid wegens bijzondere familieomstandigheden. In de toelichting op dit artikel is vermeld dat deze opsomming uitputtend is. Aangezien als geoorloofd aan te merken afwezigheid ook

5 haar rechtvaardiging kan vinden in andere zaken dan ziekte of familieomstandigheden acht de Raad een uitputtende opsomming in dezen minder juist. Een aanvulling van de bepaling met bij voorbeeld een hardheidsclausule lijkt hem vanuit het oogpunt van redelijkheid en billijkheid gewenst. De Raad stelt vast dat de opzet van het registratie- en meldingssysteem een verhoging van de beheerslast voor de instellingen impliceert. Het wetsvoorstel dient ook daar adeguate aandacht aan te schenken. Verder wijst hij er op dat in het kader van de studiefinanciering als contractpartners zijn aan te merken het ministerie van O&W en de meerderjarige student. De sanctie van 15% (van het aan de WSF-gerechtigde als beurs uitgekeerde bedrag) aan de instelling opgelegd bij een onjuiste administratie lijkt gelet op bovenstaande in een aantal gevallen bij voorbaat niet terecht te zullen zijn, daar een sluitende administratie in dit opzicht niet is te waarborgen. Ook hieraan dient het voorstel zijns inziens nader aandacht te besteden. Uit het vijfde lid van het nieuw in te voegen artikel 17d is te lezen dat de instelling uiterlijk na afloop van een periode van acht weken aan de IBG de student meldt die gedurende een periode van ten minste vijf weken zonder opgave van een geldige reden niet aan het onderwijs heeft deelgenomen. De aldus gekozen formulering impliceert dat het aan de instellingen is te beoordelen of een studerende al dan niet geoorloofd gedurende die periode afwezig is en niet de IBG. Op basis van deze beoordeling wordt de studerende aangemeld en zal de IBG de toegekende beurs omzetten in een rentedragende lening. Indien de ongeoorloofde afwezigheid na acht weken nog voortduurt dan zal de aanspraak op de studiefinanciering vervallen. De Raad stelt vast dat de instellingen hier in een toch wel precaire situatie worden gedwongen. Zij worden niet alleen wettelijk verplicht te melden dat een studiefinancieringsgerechtigde langer dan een bepaalde periode afwezig is en dat er al dan niet een gedagtekende verklaring is overlegd. De instellingen dienen bovendien te beoordelen of de opgegeven verklaring al dan niet afdoende is om te fungeren als een geldige reden voor de afwezigheid. Tegen het doorgeven van onjuiste informatie -in casu derhalve tegen die beoordeling- staat voor de studerende een beroepsgang open op grond van het nieuw bij de Wet op het voortgezet onderwijs in te voegen artikel 48a en voor wat betreft de geleden schade bij de burgerlijke rechter. Bij de IBG kan de studerende vervolgens herziening vragen van de (onjuiste) beslissing die IBG heeft genomen op grond van de door de instelling verstrekte informatie. Deze werkwijze gaat ver in het leggen van verantwoordelijkheden bij de instellingen. De Raad is van mening dat de verantwoordelijkheid voor de instelling in beginsel beperkt zou dienen te blijven tot het verstrekken van informatie sec, met melding (vooraf) aan de student van de aard en inhoud van de informatie die zij op basis van de wet voornemens is aan.

6 de IBG te verstrekken. In de relatie tussen de studerende als studiefinancieringsgerechtigde en de IBG als uitkerende instantie is de rol van de instelling beperkt tot daartoe op wettelijke gronden verplichte informatieverstrekkende derde. De instelling behoort in die relatie geen partij en zeker geen beoordelende partij te zijn in die zin dat op basis van die beoordelingen de IBG negatieve sancties toepast. Aan dit beginsel doet niet af dat de instelling op grond van eigen interne regels (en mede op basis van het nieuwe artikel 27a van de WVO) bijgehouden informatie zal beoordelen of zij van mening is dat een studerende al dan niet geoorloofd heeft verzuimd. Evenmin dat zij vervolgens bij als ongeoorloofd beoordeeld verzuim zal kunnen beslissen zelf negatieve sancties op te leggen. Beoordelingen en beslissingen op basis van door de instelling verstrekte informatie in het kader van van de studiefinanciering zijn in deze gedachtengang te nemen door de IBG en voor diens rekening. Hiertegen staat voor de studiefinancieringsgerechtigde de gebruikelijke beroepsgang open op grond van de WSF. Conclusie In beginsel heeft de Raad geen bezwaren tegen het invoeren van een regeling die het mogelijk maakt de studiefinanciering in te houden van studerenden die deze niet terecht krijgen uitgekeerd of tegen het aanscherpen van de norm voor voltijds studeren. Bij de uitwerking van de (administratieve) verantwoordelijkheden van de instellingen en bij de limitatieve opsomming van als geoorloofd aan te merken afwezigheid plaatst hij enige kritische kanttekeningen. Grote moeite heeft de Raad ermee dat de aanscherping van de norm voor voltijds studeren dusdanig is uitgewerkt dat studerenden in het niet-voltijdse onderwijs per definitie niet meer voor studiefinanciering in aanmerking kunnen komen. NameJis de Onderwijsraad, dr. J.M.G. Leune, itter, mr.drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris.