WETSVOORSTEL OVERGANGS- REGELING KOSTEN A.B.B. BIJ VERZELFSTANDIGING OPENBAAR ONDERWIJS

Transcriptie

1 WETSVOORSTEL OVERGANGS- REGELING KOSTEN A.B.B. BIJ VERZELFSTANDIGING OPENBAAR ONDERWIJS

2 De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies Wetsvoorstel overgangsregeling kosten a.b.b. bij verzelfstandiging openbaar onderwijs, uitgebracht aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Adviesnr /504, 1 maart 2000

3

4

5 Nassaulaan JS Den Haag Telefoon (070) De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen drs. K.Y.I.J. Adelmund Postbus LZ Zoetermeer Fax (070) secretariaat@onderwijsraad.nl Ons kenmerk /504 vh Uw kenmerk WJZ/2000/2812 (2553) 21 januari 2000 Den Haag, 1 maart 2000 Onderwerp wetsvoorstel overgangsregeling kosten a.b.b. bij verzelfstandiging openbaar onderwijs Bij bovenvermeld schrijven verzocht u de Onderwijsraad een advies uit te brengen over een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet op de expertisecentra (WEC) en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) in verband met een overgangsregeling voor de kosten van administratie, beheer en bestuur (a.b.b.-kosten) bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs in een gemeente. Volgens de adviesaanvraag gaat het hier om het treffen van een pragmatische oplossing voor een probleem dat de breed gedragen wens om het openbaar onderwijs te verzelfstandigen al enkele jaren sterk belemmert. Opmerking vooraf over de regeling van de a.b.b.-kosten Bij de wet van 16 juli 1964, Stb. 307, is voor het lager en buitengewoon lager onderwijs een afzonderlijke vergoeding voor de administratiekosten van de bijzondere scholen ingevoerd die niet wordt berekend naar de kosten van administratie van openbare scholen. Als motief daarvoor werd aangevoerd dat uit de jurisprudentie was gebleken dat het niet wel doenlijk is de administratiekosten van de openbare scholen zuiver - i.e. los van de gemeentelijke administratiekosten - te bepalen. In die tijd was dat een plausibel argument. Het aantal beroepszaken tegen het bedrag per leerling waarvan de administratiekosten nog gewoon onderdeel uitmaakten, was talrijk. Daarbij was het voor gedeputeerde staten en in laatste instantie de Kroon nauwelijks mogelijk aan te geven welk bedrag als een redelijke benadering van de a.b.b.-kosten moest worden beschouwd. In 1964 werd een constructie voorgesteld en aanvaard waarbij de gemeenteraad jaarlijks een vergoeding per leerling voor de administratiekosten zou moeten vaststellen daarbij gebonden aan een door de

6 Kenmerk: /504 Blad: 2 minister vastgesteld minimum. 1 Dit was echter een bepaling met zogenaamde open datum. Het zou tot 1975 duren voordat zij ook werkelijk van kracht werd, ook al pleitte men vanuit de Tweede Kamer tijdens de behandeling van het wetsvoorstel voor een zo spoedig mogelijke invoering. Met de vaststelling van een landelijk minimum dat zoals te verwachten viel voor verreweg de meeste gemeenteraden tegelijk het maximum was, kwam er echter geen eind aan de discussie over de hoogte van de vergoeding voor a.b.b.-kosten. Ook de invoering van het Londo-bekostigingsstelsel in leverde geen oplossing. In de loop der jaren volgde het ene na het andere onderzoek naar de verhouding tussen de vergoeding en de werkelijke kosten. De uitkomst was in grote trekken steeds gelijk: de vergoeding is structureel te laag zowel voor openbaar als voor bijzonder onderwijs. Tot op de dag van vandaag is dat het geval. De discussie zal weer aan de orde komen rond de evaluatie van de programma s van eisen voor het basisonderwijs tegen De Onderwijsraad acht het wenselijk dat die discussie vervolgens definitief kan worden afgesloten, als de uitkomsten van de evaluatie daartoe aanleiding geven zelfs voor de officiële aanpassing van de programma s van eisen in Het belang van een toereikende vergoeding voor de a.b.b.-kosten behoeft zijns inziens gelet op het toenemende belang van professioneel handelen zowel op bestuurlijk als op schoolniveau en de grote toename van beheers- en bestuurslasten (denk maar aan het lokaal onderwijsbeleid en de verschillende samenwerkingsverbanden) niet meer te worden onderstreept. De Raad vindt het ook tijd dat de huidige systematiek van de a.b.b.-kosten als uitzondering op de overschrijdingsregeling opnieuw wordt bezien. De redenering die daaraan bij de totstandkoming van de genoemde wet van 1964 ten grondslag is gelegd, is thans discutabel. Het lijkt aannemelijk dat binnen de gemeentebegroting zonder al te veel moeite zichtbaar gemaakt kan worden welke a.b.b.-kosten zijn gemaakt ten aanzien van de openbare scholen of in de huidige terminologie: de door de gemeente in stand gehouden scholen. Zowel de moderne techniek als de moderne manier van besturen waarbij bijvoorbeeld gemeentelijke diensten zaken onderling verrekenen, staat hier borg voor. Het in de toelichting bij het huidige wetsvoorstel aangevoerde argument dat door de wijze waarop het bestuur van het openbaar onderwijs vaak is georganiseerd, met name waar het betreft de bij de bestuursondersteuning ingezette ambtenaren, de a.b.b.-kosten die door de gemeenten worden gemaakt een veelvoud zijn van de a.b.b.-middelen die in de Londo-systematiek in het primair onderwijs en in de BSM-systematiek in het voortgezet onderwijs beschikbaar zijn, maakt een weinig overtuigende indruk. Het wetsvoorstel Tegen de achtergrond van het voorgaande stelt de Raad vast dat het wetsvoorstel aan zijn doel beantwoordt in die zin dat het een belangrijke in de praktijk ervaren belemmering voor het verzelf- 1 T.K , 7.044, nrs. 1-3 blz Dit stelsel maakte als nieuw bekostigingsstelsel deel uit van de Wet op het basisonderwijs. Bij wet van 4 juli 1996, Stb. 403, heeft een vereenvoudiging hiervan plaatsgevonden.

7 Kenmerk: /504 Blad: 3 standigen van het openbaar onderwijs wegneemt. Dat neemt echter niet weg dat hij bij de wijze waarop dat doel wordt bereikt de volgende kanttekeningen plaatst. De eerste is dat het voorstel weliswaar als een overgangsregeling wordt gepresenteerd, maar wordt ondergebracht in de reguliere bekostigingsvoorschriften. Opname van de aanvullende bepalingen in de reguliere bekostigingsvoorschriften wekt de indruk dat de als tijdelijk bedoelde regeling misschien wel eens permanent van kracht zou kunnen blijven. De Raad acht dat onjuist. Een overgangsregeling hoort in de overgangsbepalingen thuis. Dan is voor een ieder direct duidelijk dat het om een tijdelijke regeling gaat. Zo is het voorstel ook bedoeld. Als de overgangsregeling wordt overgebracht naar de overgangsbepalingen kan wat de Raad betreft ook een discussie over de relatie tussen het voorstel en het in artikel 23, zevende lid, van de Grondwet neergelegde beginsel inzake financiële gelijkstelling achterwege blijven. In de tweede plaats vraagt de Raad de aandacht voor de toelichting op het wetsvoorstel. Kort samengevat komt het erop neer dat het voorstel eruit ziet zoals het eruit ziet omdat dit het resultaat is van het overleg met de besturenorganisaties en de VNG. De Raad acht dat een magere argumentatie. Hij mist eigen beleidsmatige afwegingen van de centrale overheid en het bredere perspectief waarin het wetsvoorstel moet worden geplaatst, ook ten opzichte van het beginsel van financiële gelijkstelling. Nodig is naar zijn mening een beschouwing dat de structuur van de bekostiging niet wordt aangetast maar dat in overeenstemming met de Aanwijzingen voor de wetgeving een overgangsperiode is gecreëerd om de uitvoerbaarheid te realiseren van de wet waarbij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs is mogelijk gemaakt. Het past niet goed bij het karakter van een overgangsregeling dat het voorliggende voorstel de gemeenten zo weinig beleidsvrijheid gunt. De Raad doelt hierbij op het voorschrift dat de gemeenteraad ten aanzien van alle scholen in een bepaalde onderwijssector moet besluiten die vermogensrechtelijk te verzelfstandigen, wil de overgangsregeling van kracht kunnen zijn. De normale regeling, neergelegd in de artikelen 47 en 48 van de WPO en de overeenkomstige bepalingen in de WEC en WVO geeft aan dat de gemeenteraad een dergelijk besluit ten aanzien van een of meer openbare scholen kan nemen. Waarom wordt hier niet de keuze gelaten de ene school op afstand te plaatsen en voor de andere integraal bestuur te handhaven, al dan niet in de vorm van een functionele commissie ex artikel 82 van de Gemeentewet? Door de nu gekozen vorm kan het wegnemen van belemmeringen voor verzelfstandiging het waarschijnlijk niet beoogde effect hebben van stimuleren daarvan. Dat zou volgens de Raad een stap te ver zijn in ogenschouw nemend dat het hier een overgangsregeling betreft. Naast deze kanttekeningen plaatst de Raad nog de volgende opmerkingen bij het wetsvoorstel: S artikel 140a, eerste lid, WPO en de overeenkomstige bepalingen in de WEC en WVO: het verdient aanbeveling om de zinsnede die aanvangt met een bij koninklijk besluit te bepalen datum en eindigt met ingang van het zevende kalenderjaar daaropvolgend te vervangen door een zinsnede waarin concrete tijdstippen worden genoemd. Naar de mening van de Raad mag er over de periode waarvoor het overgangsrecht geldt geen enkel misverstand kunnen ontstaan. S artikel 140a, zevende lid, WPO en de overeenkomstige bepalingen in de WEC en WVO: deze bepaling dient naar het oordeel van de Raad te vervallen. Het besturen wordt onnodig belemmerd en praktisch bijna onmogelijk gemaakt als er te veel onduidelijkheid is over het beschikbare budget op langere termijn. De verplichting tot terugbetaling van niet volledig

8 Kenmerk: /504 Blad: 4 S aangewende a.b.b.-kosten vormt zo n onduidelijkheid. Een bestuur kan in die situatie geen betrouwbare meerjarenplanning maken. Goed en efficiënt beleid van het bestuur van het openbaar onderwijs dreigt in feite te worden afgestraft. De voorwaarde van een accountantscontrole, opgenomen in het zesde lid, biedt voor het bijzonder onderwijs naar de mening van de Raad een voldoende garantie dat geen oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van de door de gemeente ter beschikking gestelde gelden. Voor het voortgezet onderwijs komt daar als extra argument voor het schrappen van de verplichting tot terugbetaling nog eens bij dat men daar een lump-sum vergoeding kent. Terzijde merkt de Raad nog op dat op dezelfde grond van het niet in staat zijn beleid op langere termijn te voeren in een intussen ver verleden de verplichting van het bijzonder lager onderwijs is geschrapt om het verschil tussen de werkelijke uitgaven en de ontvangen vergoedingen in enig jaar aan de gemeente terug te betalen. 3 artikel 142, eerste lid, derde volzin, WPO en de overeenkomstige bepalingen in de WEC en WVO: in afwijking van de algemene opmerkingen dient deze bepaling wel in de reguliere bekostigingsbepalingen te worden gehandhaafd. De voorziening die hier is getroffen, blijft ook noodzakelijk na de overgangsperiode. Conclusie Hoewel de Raad een aantal kritische kanttekeningen bij de vormgeving en de inhoud van het voorliggende wetsvoorstel maakt, geeft hij u in overweging de invoering daarvan te bevorderen. Hij heeft daarbij mede overwogen dat het voorstel kan worden gezien als een belangrijke tussenstap op weg naar een goede, definitieve regeling van de a.b.b.-kosten in meer algemene zin. Namens de Onderwijsraad, prof. dr. J.M.G. Leune voorzitter drs. A. van der Rest algemeen secretaris 3 Wet van 22 mei 1937, Stb. 323.