Uw kenmerk WJZ /4611

Transcriptie

1 Advies niet-ambteiijke adviescommissie WOB. Onderwijsraad Aan de minister van onderwijs en wetenschappen, dr. ir. J.M.M. Ritzen, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer. Nassaulaan JS 's-gravenhage Telefoon Telefax I.a.a. de minister van landbouw, natuurbeheer en visserij. Ons kenmerk OR /3 T V/CR/AK Uw kenmerk WJZ /4611 's-gravenhage, 19 maart 1991 Onderwerp Ontwerp-nota van wijziging WHW ("bindend advies"). In antwoord op uw bovengenoemd verzoek om advies inzake de ontwerp-nota van wijziging op het voorstel van wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (verder te noemen: de ontwerp-nota) bericht de Onderwijsraad, in casu de Afdeling tertiair onderwijs (w.o. en h.b.o.) u als volgt. De Raad heeft kennisgenomen van de commentaren ter zake van de VSNU en de HBO- Raad. Algemeen. Alvorens in te gaan op de ontwerp-nota en de daarin opgenomen mogelijkheid voor de instellingen voor hoger onderwijs tot het geven van een prospectieve beoordeling met een bindend karakter, roept de Raad in herinnering hetgeen hij daarover heeft opgemerkt in zijn advies van 28 oktober 1990 met betrekking tot de concepthoofdlijnenakkoorden De Raad meent dat het gebruik maken door de instellingen van een te zijner tijd eventueel te bieden wettelijke mogelijkheid van een advies met een bindend karakter verplichtingen schept ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs, het realiteitsgehalte van de voorlichting en van een adequate studievoortgangscontrole en studiebegeleiding. Samen met aan de student te relateren criteria zijn die verplichtingen bij het uitbrengen van het advies en bij een eventuele beroepsprocedure - de mogelijkheid van de laatste moet zijn verzekerd - van overwegend belang. Gelet op de complexiteit van een en ander zou in het traject dat aan eventuele wetgeving voorafgaat een grondige doordenking moeten Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 plaatsvinden van alle facetten die aan het fenomeen bindend advies alsmede aan de bedoelde beroepsprocedure zijn verbonden. De Raad constateert dat de ontwerp-nota tegemoetkomt aan een aantal belangrijke voorwaarden die hij in zijn hiervoor aangehaalde advies over de concept-hoofdlijnenakkoorden aan zijn instemming met de eventuele mogelijkheid van een bindend negatief studie-advies had verbonden. Dat neemt echter niet weg dat de uitwerking van een en ander in de onderhavige ontwerp-nota bij de Raad de nodige bedenkingen oproept die zich toespitsen op het selectiecriterium en daarbij in het bijzonder op de prognostische waarde van de gegevens op basis waarvan dat criterium moet worden gehanteerd. 2 De afwijzingsbeslissing Inleiding. In de ontwerp-nota wordt analoog aan de vigerende bepalingen in de WWO (artikel 17, vierde lid) en de WHBO (artikel 28, tweede lid) voorgesteld instellingen te verplichten alle nieuwe studenten op basis van de studieresultaten na één jaar schriftelijk van advies te dienen over de voortzetting van de opleiding. Het advies geeft een inhoudelijk gemotiveerde beoordeling, op basis van een adequate studiebegeleidings- en voortgangscontrole, van de geschiktheid van de student om de desbetreffende opleiding na de propedeuse met succes binnen de daarvoor gestelde cursusduur te kunnen afsluiten. De Raad merkt aanstonds op dat de toelichting in dit verband consequent spreekt van "de cursusduur van de doctorale fase", welke terminologie voor het h.b.o. niet van toepassing is. Beter ware het dan ook te spreken van de "postpropedeutische" fase. Nieuw is echter de mogelijkheid dat het studie-advies tevens een beoordeling inhoudt van de vraag of de student geschikt is om naar verwachting de postpropedeutische fase binnen de cursusduur te voltooien. Indien dit laatste niet het geval zal zijn, kan daaraan een afwijzing worden verbonden. Deze beslissing heeft dan als rechtsgevolg dat de student niet meer aan die instelling voor dezelfde opleiding wordt ingeschreven. Bij een dergelijke beoordeling spelen ook de persoonlijke omstandigheden een rol. De Raad stelt vast dat het geschiktheidscriterium in deze opzet is geobjectiveerd, terwijl de verontschuldigingsgronden (persoonlijke omstandigheden) zijn gesubj eetiveerd Selectie. Gelet op de aan een afwijzing verbonden rechtsgevolgen dient deze zorgvuldig en inhoudelijk te kunnen worden geformuleerd. Het is voor de Raad echter de vraag of de ontwerp-nota daaraan in voldoende mate tegemoet komt. Het thans voorgestelde systeem veronderstelt dat studievoortgang en studieresultaten voldoende prognostische waarde bezitten om een gefundeerd oordeel te kunnen geven over de kansen op het verdere studieverloop. In dit verband wijst de Raad op zijn advies van 28 juni 1990 over de eerste nota van wijziging van de WHW, waarin hij refereerde

3 aan een der conclusies in het HOOP 1990, inhoudende dat de feitelijke werking van de propedeuse (en de daaraan verbonden functies) in de komende periode grondig geëvalueerd zal moeten worden. Hij vraagt zich af of er dergelijk onderzoek reeds heeft plaatsgevonden en zo ja, welke de conclusies zijn met betrekking tot de onderhavige problematiek. Mogelijke uitkomsten van een dergelijk onderzoek zouden wellicht zijn twijfel over bovengenoemde prognostische waarde weg kunnen nemen. In het navolgende gaat de Raad daarop nader in. Allereerst zal bij het voorgestelde systeem reeds in een vroeg stadium van de propedeutische fase inzicht verkregen moeten zijn in de geschiktheid van de betrokken student wil voldoende studiebegeleiding mogelijk zijn. In tegenstelling tot de stellige bewering dat gedurende het eerste jaar immers inzicht ontstaat in de richting waarin de capaciteiten en vaardigheden van de student vooral zijn gelegen (toelichting, S 2.1, blz. 4), is het voor de Raad echter de vraag of zulk een korte termijn voldoende houvast biedt om definitieve en zorgvuldige uitspraken te doen met betrekking tot een relatief ver in de toekomst gelegen situatie. Ook is problematisch waartoe in bepaalde gevallen de studievoortgang en studieresultaten een prognostische waarde moeten hebben. De Raad denkt hierbij bij voorbeeld aan de propedeuse verbonden aan een juridische faculteit die niet alleen leidt naar de studierichting Nederlands recht, maar ook naar studierichtingen als bij voorbeeld de notariële en de fiscaal-juridische studierichting. Moeilijk valt in te zien dat zulks over één kam kan worden geschoren. A fortiori geldt een en ander voor de situatie dat een propedeutisch examen toegang geeft tot uiteenlopende bovenbouwstudierichtingen. Voorts constateert de Raad in de ontwerp-nota een blokkade van de mogelijkheid dat een student die is afgewezen voor een bepaalde opleiding deze kan voortzetten aan dezelfde instelling. Wel is hij toelaatbaar tot een andere instelling waar hij, wellicht met vrijstellingen dezelfde opleiding kan voortzetten. Hij begrijpt hieruit dat kennelijk de resultaten bij de ene instelling niet indicerend zijn voor die bij een andere. Nog los van de gedachte dat hiermee wellicht sommige instellingen een programma van een zodanig niveau zullen opzetten dat afgewezen studenten betere kansen hebben, is het voor de Raad de vraag in hoeverre deze mogelijkheid een reële bijdrage levert aan het beoogde doel van de ontwerp-nota om het rendement van het hoger onderwijs te verbeteren. Een ander aspect waarop de Raad wijst is de uitvoerbaarheid van het systeem als zodanig. Het betreft immers de oordeelsvorming over een groot aantal studenten dat na het eerste jaar niet geslaagd is voor het propedeutisch examen. Ter illustratie wijst de Raad in dit verband op het recent verschenen rapport van de VSNU-visitatiecommissie Economie 1991, waaruit blijkt dat slechts 35% van de economiestudenten de propedeuse in één jaar haalt. Duidelijk is dat van een aanzienlijke groep studenten moet worden nagegaan in hoeverre zij in staat zijn de postpropedeutische fase binnen de daartoe gestelde termijn te voltooien. Dit 3

4 behoeft in beginsel geen bezwaar op te leveren indien de criteria zodanig zouden zijn geobjectiveerd dat de selectie op basis van bij voorbeeld een eenvoudig computerprogramma zou kunnen geschieden. Betwijfeld moet echter worden of bedoelde criteria aan de eis van voldoende prognostische waarde voor de beoogde termijn voldoen. Ervan uitgaande dat het impliciete doel van de ontwerp-nota vooral is gelegen in het creëren van de mogelijkheid om in een acceptabel vroeg stadium "evident kanslozen" een verdere verblijfsmogelijkheid aan de desbetreffende instelling (althans wat de op dat moment gevolgde studierichting betreft) te ontzeggen, komt het de Raad voor dat gezocht zou moeten worden naar een weg die minder problematisch is. De Raad heeft reeds eerder aangegeven in te stemmen met selectie in een tijdig stadium. Hij refereert in dit verband aan zijn advies over de eerste nota van wijziging op het ontwerp- WHW, waarin onder andere de selectieve functie van de propedeutische fase werd geschrapt. De Raad tekende daartegen bezwaar aan. Hierbij stond hem evenwel niet een selectiemethode voor ogen als thans wordt voorgesteld. Het ging hem veeleer om een selectiemethode gebaseerd op na ongeveer 1 jaar behaalde resultaten en hooguit op de naar zijn oordeel op grond van de beschikbare gegevens te verdedigen verwachting met betrekking tot de vraag of betrokkene in de resterende inschrijvingsduur voor de propedeutische fase het propedeutisch examen met succes zou kunnen afleggen. Ook in deze opzet kan - zij het op minder discutabele wijze - de bovengenoemde door de Raad onderschreven doelstelling worden gerealiseerd. Hij meent hiervoor steun te vinden in de memorie van toelichting bij het ontwerp van wet Twee-fasenstructuur w.o., waarin onder andere de selectieve functie van de propedeutische fase is geëxpliciteerd Procedure. In de ontwerp-nota is voorts voorzien in waarborgen voor een zorgvuldige procedure voor de totstandkoming van een beslissing tot afwijzing van een student. Allereerst dient het studie-advies en de daarin gemotiveerde afwijzing te zijn ingebed in het bredere proces van studiebegeleiding, voorlichting en voortgangscontrole, overeenkomstig door het instellingsbestuur vast te stellen regels. Afwijzing is alleen mogelijk indien de instelling voldaan heeft aan haar verantwoordelijkheid ten aanzien van de begeleiding. In dit verband constateert de Raad - onder verwijzing naar uw brief van 13 februari jl. aan de HO-kamer met betrekking tot de herziening van de HO-bekost iging - dat de mate waarin de instellingen uitvoering geven aan de hoofdlijnenakkoorden, met name met betrekking tot de studievoortgang, meegewogen zal worden in de hoogte van het instellingsbudget. Hij gaat er vanuit dat dit bekostigingskenmerk moet bijdragen aan de uitvoering van het bepaalde in onderdeel A, artikel 7.7a, tweede lid, laatste volzin van het voorstel. Voorts kan de student zich beroepen op persoonlijke omstandigheden, waarvan tijdige melding de eigen verantwoordelijkheid is van de student. De vraag doet zich voor of indien geen sprake is van 4

5 een tijdige melding deze persoonlijke omstandigheden geen rol meer kunnen spelen. Tegen de beslissing tot afwijzing staat ten slotte beroep open bij het college van beroep voor de examens van de betrokken instelling. Gelet echter op de in de wet opgenomen ruime formulering van het geschiktheidscriterium en de mate waarin de instelling discretionaire bevoegdheid is gelaten, heeft de Raad de indruk dat de voorgestelde regelgeving noodt tot het voeren van procedures met de daaraan verbonden uitvoeringslasten. Immers, in hoeverre is na te gaan of de persoonlijke omstandigheden - door de instelling te verifiëren - ten onrechte niet of niet voldoende zijn meegewogen bij de afwijzingsbeschikking. Is het onderwijs zo gebrekkig dat onvoldoende resultaten niet verweten kunnen worden of heeft het geschort aan de individuele begeleiding? Inzicht in de mate waarin het onderhavige voorstel conf1ictopwekkend is, zou gewenst zijn. Conclusie. Samenvattend komt de Raad tot de conclusie dat allereerst door de instellingen een zeer zorgvuldig en adequaat systeem van studiebegeleiding en studievoortgangsregistratie moet worden opgezet, wil er sprake kunnen zijn van een studie-advies met daaraan verbonden een afwijzingsbeslissing. Zelfs indien aan vorenstaande voorwaarde is voldaan, dan nog heeft de Raad zeer grote twijfels over de mogelijkheid om reeds na één jaar een prognostische uitspraak te kunnen doen over de geschiktheid van de student om de postpropedeutische fase binnen de termijn te voltooien, zoals thans in de ontwerp-nota wordt voorgesteld. Juist die ruime formulering en de mogelijkheid voor de instellingsbesturen een nadere invulling te geven aan de voorwaarden waaronder een student kan worden afgewezen kan leiden tot een groot aantal procedures. Inzicht in de mate waarin het onderhavige voorstel conflictopwekkend is, zou gewenst zijn. Hoewel de Raad begrip heeft voor de wens om evident kanslozen het recht op voortzetting van een bepaalde opleiding te ontzeggen en hen de mogelijkheid te bieden tot het volgen van een andere opleiding, ziet hij in de thans aan hem voorgelegde regeling - mede in het licht van hetgeen hij hieromtrent heeft opgemerkt in zijn eerdergenoemde "hoofdlijnenadvies" - vooralsnog onvoldoende aanknopingspunten om daarmee in te kunnen stemmen. Mocht u toch persisteren bij het in de ontwerp-nota neergelegde voorstel, dan acht de Raad onderzoek op bovenvermelde punten noodzakelijk. De realiteit gebiedt echter dat op korte termijn de mogelijkheid moet worden gevonden om, zowel in het belang van de instelling als dat van de student, in een vroeg stadium in te grijpen. De Raad geeft dan ook in overweging om de mogelijkheid te onderzoeken de ontwerp-nota zodanig te wijzigen dat de beslissing gebaseerd wordt op de tot dan toe behaalde resultaten en op de verwachting met betrekking tot de vraag of betrokkene binnen de resterende 5

6 inschrijvingsduur van de propedeutische fase het propedeutisch examen met positief resultaat kan afleggen. Hij meent dat voor een dergelijke opzet de door hem genoemde bezwaren in aanmerkelijk mindere mate gelden. 6 Namens de Onderwijsraad, 0 v " ilyrttf. dr. A.M P. Knoers, voorzitter), A (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris)