Onderwijsraad. Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB.

Transcriptie

1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. Onderwijsraad Aan de minister van onderwijs en wetenschappen, dr. ir. J.M.M. Ritzen, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer. Nassaulaan JS 's-gravenhage Telefoon Telefax Ons kenmerk Uw kenmerk OR/ /S WJZ / december 1993 HLP/CR Onderwerp 's-gravenhage, 24 februari 1994 Ontwerp-Besluit houdende vaststelling van het Besluit vormingswerk voor jeugdigen (1994). Bij bovenvermelde brief verzoekt u de Onderwijsraad advies over het ontwerp-besluit houdende vaststelling van het Besluit vormingswerk voor jeugdigen (1994) uit te brengen. De Raad heeft kennis genomen van de commentaren van een aantal artikel 3-organisaties. Na behandeling in de Afdelingen secundair onderwijs (algemeen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs) en kwartair onderwijs bericht hij u het volgende. Algemeen. Het ontwerp-besluit dat is gebaseerd op de artikelen 61, 62 en 63 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en in de plaats komt van het Besluit vormingswerk voor jeugdigen (Stb. 1970, 357) beoogt uitwerking te geven aan de beleidsvoornemens ter zake van de herpositionering van het vormingswerk verwoord in de Uitwerkingsnotitie Vormingswerk (TK 1991/92, 22300, VIII, nr. 51) mede in relatie tot de Beleidsnotitie "Een goed voorbereide start" (TK II 1992/93, ). Alvorens in te gaan op het ontwerp-besluit als zodanig stelt de Raad het positief te achten dat ernaar gestreefd wordt het vormingswerk een perspectief te geven op een duidelijke positionering en een krachtige verankering binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen. De nieuwe hoofdfunctie van het vormingswerk wordt het verrichten van de educatieve en randvoorwaardelijke activiteiten die nodig zijn om zwakke en risicogroepen met een problematische schoolloopbaan in het opleidingstraject te krijgen of te houden en met succes te laten doorlopen. Centraal staat daarbij volgens de nota van toelichting Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 (biz. 2) het uitzicht op "de startkwalificatie voor allen". Prioritair als doelgroep zijn volgens de nota jongeren die zonder afgeronde doorstroomkwalificatie de eerste fase van het voortgezet onderwijs verlaten. Dat een ieder in de gelegenheid gesteld moet worden een primaire startkwalificatie te verwerven heeft de Raad in eerder uitgebrachte adviezen reeds onderschreven. De Raad is er voorstander van het vormingswerk conform het ontwerp-besluit te laten samenwerken met secundair beroepsonderwijs en met voorbereidend beroepsonderwijs (v.b.o.) en middelbaar algemeen voortgezet onderwijs (m.a.v.o.), maar ook contacten te laten onderhouden met de scholen voor v.w.o. en h.a.v.o. waaruit eveneens jongeren (dreigen) uit(te)vallen. Daardoor wordt zijns inziens de kans vergroot dat jongeren de startkwalificatie kunnen behalen met meer mogelijkheden om zich voldoende evenwichtig te ontplooien zodat zij ook later in hun leven de veranderingen in de arbeidswereld en de rest van de maatschappij goed kunnen beoordelen. Zodoende wordt ook het verwerven van een maatschappelijke positie en economische zelfstandigheid dichterbij gebracht. De in het ontwerp-besluit opgenomen functies die daarbij aan het vormingswerk worden toegedacht ondersteunt de Raad. Hij acht het wel van belang dat tijdens het onderwijstraject dat leidt tot een startkwalificatie, jongeren de samenhang tussen de (toekomstige) beroepswereld en hun eigen ontplooiing leren zien. Het vormingswerk kan in dit traject een belangrijke rol vervullen. De Raad wijst erop dat de nota van toelichting bij het ontwerp-besluit echter te absoluut stelt dat het vormingswerk er zonder meer voor kan zorgen dat alle deelnemers in de prioritaire doelgroep zo worden toegerust dat ze "zo snel mogelijk kunnen doorstromen naar het beroepskwalificerend onderdeel van het traject" (blz. 2). Feit is - onder meer tot uitdrukking gebracht in de Kabinetsnotitie "Een goed voorbereide start" - dat er altijd jongeren blijven die om wat voor reden dan ook niet in staat zijn een primaire startkwalificatie te verwerven. Maatregelen als de invoering van de assistentopleiding in het secundair beroepsonderwijs, de aanvullende programma's (zie de ontwerp-wet educatie en beroepsonderwijs) en de "beperkt kwalificerende trajecten op aangepast niveau" (blz. 4 nota van toelichting) komen aan deze problematiek slechts voor een deel tegemoet. Verder is er een groep die ook deze opleidingen niet tot een goed einde wil brengen. Zij bestaat uit jongeren die alleen aanspreekbaar zijn buiten schoolverband. De Raad meent dat deze kwetsbare jongeren ook recht hebben op aandacht en begeleiding, waarbij het sociale aspect voorop staat, opdat zij hun draai in de samenleving leren vinden. Ook maatschappelijk is het van groot belang dat deze jongeren niet buiten de boot vallen. Daarbij staat niet zonder meer de terugkeer van deze jongeren naar de school centraal, want dan staan zij voor dezelfde dilemma's die er de oorzaak van waren dat zij het reguliere onderwijs verlieten. Deze

3 jongeren hebben vaak een sterk wantrouwen in de school en alles wat daarmee samenhangt. Het vormingswerk kan hun het houvast bieden dat zij in het onderwijs missen. De Raad zou hen willen rekenen tot de "vormingswerk-specifieke" doelgroep, waarvoor zijns inziens vooral het vormingswerkzoveel mogelijk in samenwerking met andere institutieszich dient in te zetten. De nota van toelichting ontkent het bestaan hiervan. De Raad meent dat het uitvaardigen van het ontwerp-besluit niet voorkomt dat scholen leerlingen afstoten c.q. dat leerlingen tussentijds scholen de rug toekeren zonder startkwalificatie. Voor deze jongeren dient een aangepaste vorm van "eindonderwijs" in stand te blijven. De Raad meent dat in artikel 4 van het besluit hiertoe een derde soort activiteit dient te worden opgenomen, gericht op de harde kern voortijdige schoolverlaters, waarvoor activiteiten genoemd onder de punten a. en b. niet toereikend zijn. Planning en spreiding Op basis van een door u nog vast te stellen herschikkingsplan ex artikel 68 wordt een "gefixeerd instellingenbestand" (blz. 13 nota van toelichting) bereikt. De artikelen 22 juncto 76 voeren het RBA-gebied op als vestigingsplaats van een vormingsinstituut en daarmee ook als criterium voor de spreiding van het vormingswerk. Dit criterium is voor zover de Raad bekend niet eerder in overleg aan de orde gekomen. Dit oogt merkwaardig vanuit het gegeven dat het vormingswerk nieuwe stijl (al dan niet in zelfstandige instellingen) moet functioneren als voorziening complementair aan het beroepsonderwijs. Als het beroepsonderwijs niet is gespreid volgens het RBA-criterium, waarom het vormingswerk dan wel? Een andere kanttekening van de Raad hierbij is dat het hanteren van dit criterium in denominatieve zin problemen zal oproepen. Dit klemt te meer, aangezien het nieuwe vormingswerk zich gezien de taken binnen het m.a.v.o. en v.b.o. in sterkere mate dan voorheen richt op leerplichtigen. Als u het RBA-criterium wilt handhaven, dan pleit de Raad voor "poreuze" grenzen van elk RBA-gebied, zodat regionaal beter kan worden samengewerkt. Voor de kleinere richtingen zal volledige vrijheid moeten gelden. De overgangsbepaling van artikel 76 is wat dit aangaat volstrekt ontoereikend. Naar aanleiding van dit artikel wijst de Raad de daaruit voortvloeiende ongelijke behandeling van zelfstandige vormingsinstituten ten opzichte van een instituut deel uitmakend van een scholengemeenschap m.b.o./ b.b.o. van de hand. De vormingsinstellingen kunnen ervoor kiezen om deel uit te maken van een instelling voor beroepsonderwijs dan wel om zelfstandig te blijven, al dan niet na fusie. In de laatste situatie zal een samenwerkingsverband moeten worden aangegaan met een instelling voor beroepsonderwijs. Slechts ongeveer tien instellingen lijken geheel zelfstandig te kunnen voortbestaan.

4 Geredeneerd vanuit de beschreven problematieken van het beroepsonderwijs en de in de Uitwerkingsnotitie en het Ontwerp-besluit geformuleerde doelstellingen zou naar het oordeel van de Raad iedere instelling voor secundair beroepsonderwijs moeten kunnen beschikken over de expertise van het vormingswerk. Kan er per instelling voor beroepsonderwijs echter inderdaad gezorgd worden voor de aanwezigheid van vormingswerk? Bij de realisering van de plannen voor de eerste fase zijn zeker duizend scholen voor voortgezet onderwijs betrokken op straks hooguit een tiental zelfstandige en een vijftig in fusieverband opgegane vormingswerkinstellingen. Zij krijgen daarmee een wel zeer omvangrijke taak en zullen veel leerlingen moeten bedienen. Uit artikel 28, eerste lid, volgt dat aanspraak op bekostiging van nieuwe instituten alleen mogelijk is door wijziging van het (nieuwe) besluit. De Raad is van oordeel dat deze regeling een wel zeer zware procedure vormt. In feite betekent het dat er in de toekomst geen nieuwe vormingswerkvoorzieningen bovenop het voornoemde "gefixeerde instellingenbestand" zullen komen. Het staat te bezien welke gevolgen dit heeft voor het beleid gericht op het terugdringen van voortijdig schoolverlaten. Intensivering van de aanpak van het voortijdig schoolverlaten en verschuiving naar de meer preventieve taakstelling in de eerste fase, met een groot aantal instellingen, leiden volgens de Raad tot een groter beroep op het vormingswerk waaraan niet altijd kan worden voldaan. Hij vraagt zich bovendien af wie de kosten draagt voor het reizen van en naar de vormingsinstituten bij verdergaande schaalvergroting waarbij hij tevens vreest voor het ontbreken van de motivatie van bepaalde groepen daartoe. De Raad is vervolgens van mening dat in de nota van toelichting nader dient te worden ingegaan op de achtergronden van het criterium "dat niet langer behoefte bestaat aan een instituut" dat wordt gehanteerd in het kader van de voorgenomen beëindiging van de bekostiging van een instituut (art. 29). Het is de Raad overigens opgevallen dat hem wel advies wordt gevraagd in verband met deze (voorgenomen) beëindiging van de bekostiging (art. 29), maar niet bij de aanvang daarvan (art. 28) en evenmin over het ontwerp-herschikkingsplan (art. 68). Nu deze herschikking blijkens de nota van toelichting (blz. 7) analoog aan eerdere operaties plaats heeft (zie de verwijzing naar SVM-wet, WCBO en VAVO-wet), waarbij advisering door de Raad in de regelgeving verankerd is, verwacht hij dat in dit geval, zeker gezien de aspecten van vrijheid van richting die hierbij een rol zullen spelen, zijn advies wordt ingewonnen. Bekostiging Op het macrobudget zal tot 1996 een stapsgewijze korting worden toegepast (nota van toelichting bij artikel 71). Daar komt bij de fixatie van het budget van het vormingswerk op

5 het niveau zoals vermeld in de meerjarenraming bij de Onderwijsbegroting Het verruimen van de taken en werkgebieden van het vormingswerk brengt volgens de Raad bij het op hetzelfde niveau houden en zelfs verminderen van de (autonome) bekostiging grote financiële risico's voor de instellingen met zich mee. Voor de onderwijsinstellingen betekent een en ander dat zij behalve de huidige werkzaamheden de samenwerking, de verandering en de uitbreiding van taken dienen te financieren uit een budget dat jaarlijks een neerwaartse lijn zal vertonen. De doelgroep van het vormingswerk nieuwe stijl is divers, haar omvang is onbekend en de toekomstige inzet van het extra hulpaanbod op macroniveau niet geheel te overzien. De Raad wijst in dit verband erop dat het in artikel 7, eerste lid sub a, genoemde criterium "jeugdigen... ten aanzien van wie gegronde vrees bestaat..." zeer moeilijk c.q. in feite niet is te operationaliseren. Verder mag verwacht worden dat de deelnemersgroep bij de voorgestelde verschuiving van de curatieve naar de meer preventieve benadering - mede gelet op de in de Uitwerkingsnotitie geschetste vergroting van het bereik als opdracht aan het beroepsonderwijs - zal toenemen. Daarnaast wijst de Raad erop dat pas indien het voorkomen van voortijdig schoolverlaten een eis van deugdelijkheid/kwaliteit van het onderwijs is die in de wet is vastgelegd, bekostigen van het onderwijs afhankelijk kan worden gesteld van gedetailleerde voorschriften ter zake. Zolang dat niet het geval is kan een school voor wat betreft het voorkomen van voortijdig schoolverlaten niet worden afgerekend op rendement. Wat de in artikel 37 beschreven budgetfactor als bekostigingsgrondslag betreft zullen bij ministeriële regeling ingevolge artikel 42 nadere regels worden gesteld. Indien deze nadere regels opgesteld worden overeenkomstig bij voorbeeld het Formatiebesluit dagscholen m.b.o. dan zal de budgetfactor -in tegenstelling tot het op het volume van 1992/93 voortaan gefixeerde bekostigingsbedrag- weer wel afhankelijk zijn van geraamde èn werkelijke deelnemersaantallen. Het begrip "werkelijke deelnemer" in artikel 40 moet overigens nader worden gedefinieerd. Personeel Artikel 13 bepaalt dat de leden van de directie te rekenen zijn tot het ondersteunend en beheerspersoneel. In voorkomende gevallen (nota van toelichting: "in beginsel niet") kunnen alle leden van de centrale directie (behalve de voorzitter) worden belast met leraarstaken. Hier lopen door elkaar formationele, rechtspositionele, benoembaar- en bekwaamheidsvereisten voor leraren en voor ondersteunend en beheerspersoneel. Er zal naar het oordeel van de Raad een keuze moeten worden gemaakt tussen volledige vrijstelling van de onderwijsgevende taak hetgeen benoeming als lid van de centrale directie in de zin van het nieuwe artikel 13,

6 eerste lid onder b, mogelijk maakt, dan wel benoeming overeenkomstig het vigerende artikel 17 waarbij het bevoegd gezag een leraar kan benoemen tot lid van de centrale directie. In dat geval dient het derde lid van artikel 13 te worden aangepast. Betekent het niet-overnemen van het tweede lid van artikel 22a van het vigerende Besluit vormingswerk in artikel 20 dat het bevoegd gezag niet meer kan besluiten dat ten laste van de inkomsten die zijn verworven in het kader van contractactiviteiten, in verband met die activiteiten aan het vormingsinstituut meer personeel wordt verbonden dan door het Rijk wordt vergoed? Dit zou volgens de Raad de autonomie van de instellingen niet ten goede komen. Landelijke organisaties vormingswerk Reeds de Uitwerkingsnotitie maakte duidelijk dat een deel van de taken van de landelijke organisaties zou worden overgenomen door de Procescoördinatie BVE. Uit de nota van toelichting bij het ontwerp-besluit (p. 7) blijkt dat de landelijke organisaties in samenwerking met deze procescoördinatie jaarlijks een ontwikkelingsplan opstellen. Onder verantwoordelijkheid van de procescoördinatie dienen zij tevens een bijdrage aan de landelijke voortgangsrapportage vormingswerk te leveren. Verder moeten de beide landelijke organisaties een plan van inzet opstellen (blz. 8 nota van toelichting). De Raad wijst erop dat de taken van de landelijke organen structureel van karakter zijn, terwijl de procescoördinatie een per definitie tijdelijke rol is toebedeeld. Hij meent dat dit in de regelgeving tot uitdrukking moet komen. Vervolgens acht hij fundering van deze taken van de landelijke organisaties in het besluit zelf noodzakelijk. De vraag rijst bovendien waarom het opstellen van een jaarverslag wel en dat van een ontwikkelingsplan niet in het besluit wordt voorgeschreven. Ten slotte De Raad schaart zich achter het voorstel van de gezamenlijke besturenorganisaties om in (de nota van toelichting op) het nieuwe besluit aan te geven dat de bepalingen van het besluit zullen worden opgenomen in het nieuwe wettelijke kader voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. In een bijlage bij dit advies geeft de Raad nog enig redactioneel commentaar. Namens de Onderwijsraad, (prof. drs-'j.m.g. Leune, voorzitter), (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).

7 BIJLAGE Redactionele opmerkingen. Artikel 1 Onder k. j 1. is "beroepsonderwijs" omschreven als opleidingen cursorisch beroepsonderwijs en m.b.o. Mede gelet op artikel 101 van de Aanwijzingen voor de regelgeving lijkt het gebruik van "of" hier meer op zijn plaats. Artikel 3, derde lid Uit dit lid wordt niet duidelijk welk belang niet mag worden geschaad: de activiteiten bedoeld in het eerste en het tweede lid of het belang van het instituut zelf. Indien analoog aan artikel 54, tweede lid, de woorden "aan het instituut" worden weggelaten wordt aangegeven dat het gaat om de activiteiten bedoeld in het eerste en het tweede lid. (Zie ook de redactie van artikel 2a in het vigerend Besluit vormingswerk). Artikel 10 De aanduiding "binnen zes weken" kan, afhankelijk van de de vraag op welke dag een week begint of eindigt, anders worden uitgelegd dan het begrip "binnen tweeënveertig dagen". Verder is het begrip "belanghebbende" ruimer dan de gelimiteerde opsomming in het eerste lid van dit artikel. De oorspronkelijke tekst laat weinig ruimte voor interpretatieverschillen. Deze heeft dan ook de voorkeur van de Raad. Artikel 13, vierde lid Bij het vierde lid van dit artikel vraagt de Raad zich af of de verwijzing naar artikel 37a, vijfde lid, WVO niet moet worden gewijzigd in artikel 37a, zesde lid, WVO. Artikel 15 derde lid Wat betreft sub b kan interpretatieverschil ontstaan bij het hanteren van de aanduiding "binnen die periode". Heeft dit betrekking op "een periode, langer dan twee jaar" of op de in sub a bedoelde periode van "ten hoogste twee jaar" door het gebruik van het voegwoord "en"? Het voegwoord "en" tussen sub a en b kan of worden weggelaten of worden vervangen door "of", afhankelijk van de intentie. Artikel 18 De verwijzing naar artikel 39b WVO moet volgens de Raad gewijzigd worden in artikel 39c. Ook de nota van toelichting bij de artikelen 18 en 19 behoeft wat dit betreft bijstelling. Artikelen 38 i 41 Artikel 38 zou kunnen vervallen indien in artikel 41 mede wordt verwezen naar het eerste lid van het daar al aangehaalde artikel 76a WVO.

8 Artikel 72 Het gegeven hebben van onderwijs "aan een vormingsinstituut" (onderdeel a) is beperkter dan onderwijs hebben gegeven "in het vormingswerk voor jeugdigen" (onderdeel b.). De Raad vraagt zich af, of voor onderdeel b bewust een ruimere formulering is gekozen en waarom niet voor onderdeel a een vergelijkbare formulering wordt gebruikt. Als de formulering in b ruimer is bedoeld dan spreekt het voor zich dat deze niet ook in onderdeel a wordt gebruikt. Artikel 73 De Raad vermoedt dat in dit artikel niet moet worden verwezen naar artikel 39, eerste lid, maar naar artikel 45, tweede lid en dat de verwijzing naar artikel 94 WVO moet worden gewijzigd in artikel 96o.