Expertregio Natuurbranden

Transcriptie

1 Expertregio Natuurbranden voorop in ontwikkeling, van, door en voor het veld - verkennende notitie -

2 2

3 Expertregio Natuurbranden voorop in ontwikkeling, van, door en voor het veld - verkennende notitie Verkenning uitgevoerd in opdracht van het Veiligheidsberaad door de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) Apeldoorn, 13 maart

4 4

5 INHOUDSOPGAVE BESTUURLIJKE SAMENVATTING INLEIDING EN LEESWIJZER HET OMGEVINGSRISICO NATUURBRANDEN Waarschijnlijkheid, impact en urgentie Sectorale ontwikkelingen, toenadering en agendering Landelijke beleidsontwikkelingen Bouwstenen voor de expertregio Natuurbranden Samenwerken aan een complex omgevingsrisico VERKENNING: MEERWAARDE EN UITGANGSPUNTEN Meerwaarde voor het veld Bestuurlijke meerwaarde Uitgangspunten ONTWERP VAN DE EXPERTREGIO NATUURBRANDEN Definitie van expertregio Richtinggevend kader Doelstelling en centrale opdracht Samenwerkingsmodel Optreden van de expertregio in de warme fase Bovenregionale samenwerking: Vulcanus als praktijktoets Top tien deskundigheid van de expertregio Natuurbranden SAMENWERKEN IN DE EXPERTREGIO NATUURBRANDEN IFV en andere kenniscentra Brandweer Nederland Samenwerkingsrelatie met Bosschap, RECRON, ANWB Defensie Politie Nederland GHOR Nederland Gemeenten en provincies Ministeries van VenJ, EZ en IenM BEHEER, AANSTURING, ORGANISATIE EN CAPACITEIT Beheer toewijzen aan één veiligheidsregio Opdrachtgeverschap, aansturing en verantwoording Organisatie van, voor en door het veld Capaciteitsbehoefte in de koude en warme fase INRICHTEN, IMPLEMENTEREN EN RANDVOORWAARDEN Bestuurlijk vastgestelde kaders Inrichtingsfase en start van de implementatie Duurzame financieringsbasis Risicoparagraaf BIJLAGEN Bijlage A Risicoverhogende elementen natuurbranden Bijlage B Samenstelling landelijke overleggroepen Bijlage C Geconsulteerde veiligheidsregio s en natuurbrandpartners Bijlage D Verslag veldverkenning expertregio Natuurbranden Bijlage E Expertregio en strategisch overheidshandelen Bijlage F Kostenraming expertregio Natuurbranden

6 6

7 Een frontlijn houdt slechts stand door het werk in het achterland Sir Winston Churchill BESTUURLIJKE SAMENVATTING In deze notitie wordt de instelling en vormgeving van een expertregio Natuurbranden verkend, die zowel in de koude als in de warme fase duurzaam succesvol is. Aanleiding vormt het initiatief van het Veiligheidsberaad in mei 2012 om te starten met het landelijk project Expertregio s, op verzoek van de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ). Het Veiligheidsberaad beoogt hiermee een verbetering te realiseren in het delen en ontsluiten van expertise voor de veiligheidsregio s. Er is gevraagd een verkenning uit te voeren, aan de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond op het gebied van industriële branden en aan de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) op het gebied van natuurbranden. Natuurbranden komen in ons land regelmatig voor. Grotere natuurbranden vonden recentelijk plaats in de Noord-Hollandse duinen bij Bergen en Schoorl (2009, 2010 en 2011), op de Strabrechtse heide (2010), in Noord-Brabant, in het Drentse Fochteloërveen en Twentse Aamsveen (2011), en op de Veluwe bij Radio Kootwijk, Laag Soeren en Hoog Soeren (2012). Bestuurlijke meerwaarde Het instellen van een expertregio Natuurbranden is een instrument om de waardevolle samenwerking die in de afgelopen jaren tot stand is gebracht duurzaam te borgen, waarbij tevens mogelijkheden voor doorontwikkeling worden geboden. De bestuurlijke meerwaarde van de expertregio ligt vooral in het organiseren van het achterland, dat essentieel is voor het neerzetten van een effectieve frontlinie op het gebied van risicobeheersing en bestrijding van natuurbranden: - Versterkte bovenregionale samenwerking op het gebied van natuurbrandrisico s door de koude fase, warme fase en nafase logisch op elkaar aan te laten sluiten; - Gemeentelijke, regionale en provinciale initiatieven worden landelijk ingebed dankzij het aanbrengen van beleidsmatige samenhang in een complex dossier; - Organisatie van bovenregionale operationele sterkte die snel inzetbaar is in een groot gebied met generieke inzetmogelijkheden voor andere incidenttypen; - Bestuurders en operationele hulpdiensten kunnen tijdens incidenten terugvallen op aanvullende, landelijk georganiseerde adviescapaciteit; - Terreineigenaren, recreatiebranche, gemeenten, veiligheidsregio s en provincies krijgen instrumenten aangereikt waarmee zij meer grip kunnen krijgen op natuurbrand en eigen handelingsperspectieven (koude fase, warme fase, nafase); - Bestuurders, operationele hulpdiensten en andere belanghebbende partijen beschikken over de mogelijkheid om vraagstukken op het gebied van natuurbranden op de juiste bestuurlijke en ambtelijke niveaus te plaatsen en zonodig te agenderen (één-loketfunctie). Specialisme en urgentie Veiligheidsregio s worden geacht zich op veel soorten risicovolle situaties, incidenten, crises en rampen voor te bereiden. Natuurbrand is een risico dat specialisme vereist. Het is een gemeente- en regiogrensoverschrijdend omgevingsrisico, waarbij bovenregionale en multidisciplinaire samenwerking tussen de veiligheidsregio s van cruciaal belang is. Vooral de volgende constateringen zijn hierbij relevant: - Alle genoemde natuurbranden vergden een grootschalige en meerdaagse inzet van de hulpdiensten met interregionale en multidisciplinaire bijstand; 7

8 - Volgens de Nationale Risicobeoordeling is een natuurbrandincident op grotere schaal voorstelbaar - met hoge waarschijnlijkheid - en kan de potentiële impact ervan landelijk gezien aanzienlijk tot ernstig zijn. Dit betreft niet alleen vitale infrastructuur. Met rede wordt betwijfeld of grootschalige evacuatie binnen een tijdsbestek van enkele uren kan worden uitgevoerd; - De voorbereiding van de veiligheidsregio s op natuurbranden baart zorgen. Dit constateert de minister van VenJ in zijn beleidsreactie op het onderzoek naar natuurbranden van zijn inspectie (2011) naar aanleiding van de natuurbrand op de Strabrechtse heide (2010). - De samenwerking op landelijk niveau is op onzekere leest geschoeid. Na 1 juli 2013 draagt het ministerie van VenJ het voorzitterschap van de multidisciplinaire Landelijke Kerngroep Natuurbranden over. Ook wordt bezien hoe het landelijk werkprogramma Natuurbranden succesvol kan worden voortgezet. Een wereld te winnen Het is van belang te onderkennen dat er nog een wereld te winnen is op het gebied van natuurbranden. Dat geldt voor de topsport natuurbrandbestrijding én voor de voorkant van de veiligheidsketen. Maar weinig organisaties hebben de aandacht voor dit omgevingsrisico structureel binnen de eigen gelederen geborgd. Er zijn slechts beperkte mogelijkheden om regelgeving, toezicht en handhaving toe te passen aan de voorkant van de veiligheidsketen. Er is een laag risicobewustzijn bij burgers, bedrijven en (overheids)instellingen ten aanzien van natuurbrandrisico s. En er zijn nog veel onduidelijkheden in de verantwoordelijkheidsdeling bij natuurbranden, tussen publieke en private partijen en binnen de bestuurslagen zelf. Een stevig fundament van samenwerking De afgelopen jaren is actief geïnvesteerd in het samenwerken op het gebied van preventie en het bestrijden van natuurbranden. De basis is een productief netwerk van veiligheidsregio s, natuurbrand- en kennispartners, verenigd in de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Bijzonder hierin is de intensieve samenwerking met provincies, het Bosschap en terreinbeheerders, de RECRON en recreatieondernemers en de ANWB. Dit geldt ook voor de nauwe banden met het IFV, Brandweer Nederland, Politie Nederland en Defensie en de internationale samenwerkingsrelaties met onder andere België, Engeland, Australië en de Verenigde Staten. De VNOG vervult een spilfunctie in dit netwerk. IFV / Brandweer NL Natuurbrandverspreidingsmodel Les- en leerstof Onderzoeksprogramma Infopunt Natuurbranden Netwerken Natuurlijke partners Bosschap RECRON ANWB Provincies Loonwerkbedrijven KNMI Crisispartners randweer Defensie Politie GHOR Gemeenten Ministeries Kennisgebieden Duin Veen Heide/gras Bos Expertregio Natuurbranden Veiligheidsregio s Verhoogd risicogebieden 8

9 Definitie van de expertregio Het ontwerp van de expertregio Natuurbranden kan worden omschreven met behulp van de volgende samenvattende definitie: De expertregio Natuurbranden is een actieve netwerkorganisatie van veiligheidsregio's, natuurbrand- en kennispartners, die gespecialiseerd is in het omgevingsrisico natuurbranden. Deze bovenregionale vorm van samenwerking ontwikkelt en levert producten en diensten ter aanvulling op de basiszorg die de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zelf leveren op het gebied van natuurbranden. Binnen deze samenwerking werkt de expertregio aan één verhaal, één boodschap en één uitstraling van, voor en door het land als initiator op het natuurbranddossier, in de koude fase en warme fase. Binnen deze samenwerking werkt de ER aan één verhaal, één boodschap en één uitstraling van, voor en door het land als initiator op het natuurbranddossier zowel in de warme als koude fase. Ontwerp van de expertregio In het ontwerp van de expertregio Natuurbranden is expliciet rekening gehouden met de wensen van de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners, de meerwaarde van versterkte bovenregionale samenwerking, de huidige samenwerkingsbasis en de voortrekkersrol die de VNOG daarin heeft. Deze netwerkorganisatie is gebaseerd op een samenwerkingsmodel voor de koude fase, waarin sprake is van een rolverdeling tussen expertregio, veiligheidsregio s, natuurbrand- en kennispartners. In deze fase worden ook producten voor de warme fase voorbereid. In de warme fase vervult de expertregio een aantal bovenregionale operationele taken. De expertregio treedt niet in de verantwoordelijkheden en basistaken van de veiligheidsregio s, kolommen en natuurbrandpartners. Ook blijven de bestaande crisisstructuren leidend. Top tien van deskundigheid De expertregio Natuurbranden onderscheidt zich van andere veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners door te beschikken over specialistische en bovenregionale kennis en kunde. Voor de expertregio geldt de volgende top tien in deskundigheid: 9

10 Coördinatie van samenwerking in de koude fase De expertregio coördineert de landelijke samenwerking tussen veiligheidsregio s, natuurbrand- en kennispartners op het gebied van natuurbranden. Producten met een sterke multidisciplinaire component worden samen met de Landelijke Kerngroep Natuurbranden ontwikkeld. Producten met een sterke brandweercomponent worden in samenwerking met Brandweer Nederland ontwikkeld. Expertregio, deelregisseurs en capaciteit De samenwerking in de koude fase is gebaseerd op het werken met deelregisseurs onder regie van de expertregio. Dit blijkt goed en motiverend te werken, aangezien de samenwerkingspartners zo in staat worden gesteld om verantwoordelijkheid te nemen op deelgebieden, vanuit hun expertise en waar ze van zijn. Deelregisseurs worden in de productontwikkeling ondersteund door de andere veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners. De beoogde expertregio acteert in deze deeltrajecten als procesondersteuner, centrale kennisdrager en kwaliteitsbewaker. De multidisciplinaire partners en brandweerorganisaties van de veiligheidsregio s leveren in de koude fase capaciteit aan de projecten van de expertregio. Voorgesteld wordt dat de capaciteitsbijdrage van de brandweer wordt vastgesteld door de Raad van Brandweercommandanten (RBC) van Brandweer Nederland, op advies van de monodisciplinaire Stuurgroep Natuurbranden. Over de capaciteit die de multidisciplinaire partners leveren kan overeenstemming worden bereikt binnen de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Geadviseerd wordt de expertregio in de basis te laten bestaan uit een kernteam met een minimale bezetting in dienst van de beoogde expertregio. Dit team voert de basistaken van de expertregio uit (coördinatie, aansturing werkprogramma en beheertaken). Expertregio in de warme fase In de warme fase coördineert de expertregio Natuurbranden enkele bovenregionale operationele taken als aanvulling op de operationele inzet die een veiligheidsregio zelf levert tijdens de bestrijding van natuurbranden, inclusief de interregionale bijstand die daarmee gemoeid is. Deze taken zijn: 10

11 - Fire Bucket Operations (FBO, helikopterblussing), conform huidige afspraken; - Operationele adviseurs Natuurbranden ter ondersteuning van crisisteams; - de TBO-teams Natuurbranden, die gespecialiseerd zijn in technisch en forensisch onderzoek naar de oorzaak en verspreiding van brand in natuurgebieden; - Organisatie van de luchtverkenning gedurende het natuurbrandseizoen. Bestuurlijke en organisatorische inbedding Een heldere positie van de expertregio ten opzichte van de staande organisaties is een belangrijke randvoorwaarde. Dit kan worden bewerkstelligd door het bestuurlijke opdrachtgeverschap te beleggen bij het Dagelijks Bestuur van het Veiligheidsberaad. Het ambtelijke opdrachtgeverschap zou kunnen worden gedelegeerd naar één van de Directeuren Veiligheidsregio of één van de Regionaal Commandanten brandweer. De expertregio legt jaarlijks verantwoording af aan het Dagelijks Bestuur van het Veiligheidsberaad binnen het kader van het vigerende landelijke Werkprogramma Natuurbranden. Beleidsvoorbereiding en afstemming vindt plaats in samenspraak met het IFV, Brandweer Nederland en de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Ontwerpmaatregelen In het ontwerp zijn beheermaatregelen verwerkt ter ondervanging van een aantal risico s die verbonden zijn aan het instellen van een expertregio. Deze risico s doen zich voor wanneer onvoldoende zorgvuldigheid wordt betracht bij het inrichten van de samenwerkingsorganisatie, er onduidelijkheden blijven bestaan over de positionering van de expertregio, wanneer sprake is van afnemende bestuurlijke aandacht voor dit omgevingsrisico en bij ambitieniveau dat niet in overeenstemming is met de financiële en organisatorische mogelijkheden van de expertregio. 11

12 1 INLEIDING EN LEESWIJZER Deze notitie bevat een verkenning van de vormgeving van een expertregio Natuurbranden in de koude en warme fase op een wijze die duurzaam succesvol is. Hierbij komen zowel de inhoudelijke als de organisatorische aspecten aan de orde. De notitie is op verzoek van het Veiligheidsberaad opgesteld door de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG). Deze veiligheidsregio vervult sinds 2009 een landelijke voortrekkersrol op het gebied van natuurbranden. Inleiding In mei 2012 heeft het Veiligheidsberaad het initiatief genomen om te starten met de ontwikkeling van het project Expertregio s, op verzoek van de minister van Veiligheid en Justitie (VenJ). Het Veiligheidsberaad wenst expertregio s te ontwikkelen om een verbetering te realiseren in het delen en ontsluiten van expertise ten behoeve van de veiligheidsregio s. Aan twee veiligheidsregio s is gevraagd een verkenning uit te voeren: aan de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond op het gebied van industriële branden en aan de VNOG op het gebied van natuurbranden. De projectopdracht luidt: Verken op welke wijze expertregio s vormgegeven kunnen worden om de expertise in de warme en koude fase optimaal inzetbaar te maken. Definitie expertregio s/centra: een veiligheidsregio die als aanspreekpunt (van een cluster veiligheidsregio s) fungeert en die op basis van hun risicoprofiel over een bepaalde expertmatige kennis, kunde en materieel beschikt die, geborgd met een financieel-juridisch arrangement, door veiligheidsregio s als ondersteuning ingeroepen kan worden in de voorbereiding op of bestrijding van crises en rampen. In dit kader is door het Veiligheidsberaad een behoeftepeiling uitgevoerd onder veiligheidsregio s en landelijke partners in het veiligheidsnetwerk natuurbranden door middel van een enquête. Ook heeft de VNOG interviews gehouden met een aantal veiligheidsregio s en natuurbrandpartners. Tevens is voor deze verkenning gebruik gemaakt van de besprekingen van de klankbordgroep, die voor deze pilot is ingesteld. Daarnaast heeft de VNOG een interne analyse gemaakt van de rol die deze veiligheidsregio zelf kan en wil vervullen als beoogd expertregio op grond van de landelijke voortrekkersrol natuurbranden, die zij reeds vervult. Deze bouwstenen zijn vervolgens gecombineerd met relevante landelijke kaders en ontwikkelingen. Leeswijzer Hoofdstuk 1 behandelt het omgevingsrisico natuurbranden uit het oogpunt van de Nationale Risicobeoordeling, de grotere incidenten die zich in ons land recent hebben voorgedaan en de beleidsontwikkelingen die aan deze pilot vooraf zijn gegaan. De bestuurlijke meerwaarde en het belang van de expertregio Natuurbranden voor het veld komen aan de orde in hoofdstuk 2. Ook worden de uitgangspunten voor de expertregio geïdentificeerd op basis van de veldverkenning. Hoofdstuk 3 gaat in op het ontwerp van de expertregio Natuurbranden. Aan de orde komen: richtinggevend kader, definitie en doelstelling, samenwerkingsmodel, operationele taken en bovenregionale samenwerking in de warme fase. Dit hoofdstuk sluit af met een top tien van deskundigheid die de expertregio Natuurbranden in huis heeft. Hoofdstuk 5 beschrijft de samenwerkingsrelaties van de expertregio in het multidisciplinaire veiligheidsnetwerk natuurbranden. Hoofdstuk 6 gaat over het beheer, de aansturing en de organisatie van de expertregio. Ook wordt ingegaan op de capaciteitsbehoefte. Het inrichten en implementeren van de expertregio komt aan de orde in hoofdstuk 7. Hier wordt ook ingegaan op belangrijke randvoorwaarden en de risicoparagraaf. In de bijlagen wordt waar nodig uitleg gegeven om zo de hoofdtekst toe te lichten. De laatste bijlage bevat een kostenraming voor de expertregio Natuurbranden. 12

13 2 HET OMGEVINGSRISICO NATUURBRANDEN In ons land komen natuurbranden regelmatig voor. Grotere natuurbranden deden zich de afgelopen jaren voor in de Noord-Hollandse duinen bij Bergen en Schoorl (2009, 2010 en 2011), op de Strabrechtse heide (2010), in Noord-Brabant, in het Drentse Fochteloërveen en Aamsveen (2011), bij Radio Kootwijk, bij Laag Soeren en Hoog Soeren (2012) Waarschijnlijkheid, impact en urgentie De grotere natuurbranden in ons land bevestigen het realistisch gehalte van het landelijk scenario natuurbranden en grootschalige evacuatie zoals is uitgewerkt in de Nationale Risicobeoordeling 2. In de Bevindingenrapportage 2008 is het landelijk natuurbrandscenario beoordeeld met een hoge waarschijnlijkheid en een landelijke impact die aanzienlijk tot ernstig kan worden genoemd 3. Deze impact, waar terdege rekening mee moet worden gehouden, is groter dan de genoemde incidenten tot op heden teweeg hebben gebracht. In onderstaande tabel zijn de impactfactoren van dit landelijk incidentscenario natuurbranden benoemd. IMPACT VAN HET LANDELIJK INCIDENTSCENARIO NATUURBRANDEN Economisch direct Economisch indirect Fysiek en sociaal Materiële schade aan verwoeste campings Schade aan spoor (voorzieningen) Schade aan snelweg (voorzieningen) Schade aan woningen / boerderijen / bedrijven Gezondheidskosten Kosten van herplantplicht op basis van schademeldingen Aantasting van vitale infrastructuur (meerdaagse afsluiting spoor, meerdaagse afsluiting snelweg, schade aan hoogspanningsleiding / hogedrukgasleiding / waterpompstation) Mogelijk schade als gevolg van gederfde houtopbrengst gedurende 30 jaar (afhankelijk van in stand houding doelstellingen van het natuurgebied en beleid & beheer door terreineigenaar) Bedrijfsschade door uitval De ondergrens van het aantal zwaargewonde tot dodelijke slachtoffers is in het incidentscenario bepaald op 10, de bovengrens op 100. Psychosociale impact gezien de gegeven informatie: 3 dagen tot 1 week, < inwoners. Meer dan maar minder dan inwoners zullen angstgevoelens hebben, er vallen doden en Gewonden. (beoordeling door SCP). Mogelijk industriële wateronttrekking Imagoschade voor de recreatiesector Herstelkosten infrastructurele voorzieningen en natuurgebied Bron: Scenario's Nationale Risicobeoordeling 2008/ NIFV (2012). Kennispublicatie Natuurbranden: de 15 meest gestelde vragen 2 VNOG (2010). Interbestuurlijke samenwerking natuurbranden in Nederland. Tussenrapportage 3 Nationale Risicobeoordeling Bevindingenrapportage 2008; Voortgangsbrief Nationale Veiligheid

14 Wat betreft omvangrijke evacuatie binnen het landelijke natuurbrandscenario kan met rede worden betwijfeld of deze binnen dat beschikbare tijdsbestek van enkele uren is uit te voeren 4. Diverse gemeenten met risicovolle natuurgebieden herbergen veel recreanten binnen hun verzorgingsgebied, vooral gedurende de zomer. Een andere impactfactor is de intensieve verwevenheid van onze natuurgebieden met andere gebruiksfuncties, in het bijzonder bewoning, recreatie, bedrijvigheid en (vitale) infrastructuur 5. Daarnaast blijkt dat bij grotere natuurbranden de getroffen gemeenten geconfronteerd kunnen worden met een complexe nafase. Een van de aandachtspunten daarin is de financiële afwikkeling van interregionale bijstand die geleverd is bij de bestrijding en crisisbeheersing van grotere natuurbranden 6. De kosten van de natuurbrandbestrijdingsoperatie kunnen hoog oplopen en komen doorgaans grotendeels op rekening van de getroffen gemeente. Onderzoek toont aan dat de waarschijnlijkheid van onbeheersbaarheid van natuurbrand relatief groot is. Op de Veluwe, het grootste bos- en natuurgebied in ons land, is de kans dat een brand in een natuurgebied ontstaat én onbeheersbaar is gemiddeld 4% per jaar. Of deze branden ook onbeheersbaar blijven, is afhankelijk van de actuele weers- en terreinomstandigheden. In droge perioden blijkt deze kans veel groter te zijn, namelijk 50%. Oftewel, in droge perioden is bij de helft van de natuurbranden in dit gebied sprake van onbeheersbaarheid van brand gezien de huidige capaciteit. Investeren in optimale brandbestrijding brengt deze kans slechts terug van 50% naar 40%. Dat betekent dat aanvullende preventieve maatregelen nodig zijn om de onbeheersbaarheid van natuurbrand te beperken in omvang, intensiteit en potentiële impact in termen van materiele schade en dodelijke slachtoffers. 7 De grotere natuurbrandenincidenten die zich in ons land hebben voorgedaan bevestigen het realistisch gehalte van het natuurbrandscenario zoals uitgewerkt in de Nationale Risicobeoordeling. Kenmerkende elementen zijn 8 : onbeheersbaarheid van natuurbrand; grootschalige, meerdaagse en multidisciplinaire inzet van hulpdiensten; uitgebreide interregionale bijstand door meerdere veiligheidsregio s tegelijk; bijstandsverlening met helikopterblussing door Defensie en de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) en de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden (VGGM); Bij de grote natuurbrand op de Strabrechtse heide (2010) zijn bovendien grondtroepen van Defensie ter ondersteuning van de natuurbrandbestrijding ingezet; inbreng van operationele expertise door de VNOG en VGGM; tijdelijke afsluiting van verkeersaders; bedreiging van kwetsbare groepen mensen en objecten door brand en rookontwikkeling; daadwerkelijke grootschalige evacuaties binnen een beschikbare tijdspanne van enkele uren (bij enkele van de genoemde natuurbranden); uitgebreide media-aandacht, ook internationaal; moedwillige brandstichting wordt genoemd als brandoorzaak. 4 Aanvullende analyse voor de taak grootschalige evacuatie (bij een chemisch, nucleair en natuurbrandscenario), Nationale Risicobeoordeling , ministerie van BZK. 5 Bijlage A bevat een overzicht van de risicoverhogende elementen die kunnen bijdragen aan de impact van een natuurbrand. Hierin zijn elementen opgenomen die in andere scenario s aan de orde kunnen zijn. 6 Nederlands Genootschap van Burgemeesters, Archief september 2011, 24/09 Natuurbranden, 7 Gulik, A.T.W. van (2008). "Natuurbrand, een onderschat risico. Kwantitatieve en kwalitatieve benadering om te komen tot bestuurlijke en operationele prioritering in de risico's in de Veiligheidsregio Noord-en Oost-Gelderland." Master of Public Safety, Technische Universiteit Delft 8 VNOG (2010). Interbestuurlijke samenwerking natuurbranden in Nederland. Tussenrapportage. 14

15 2.2 Sectorale ontwikkelingen, toenadering en agendering De recente natuurbranden hebben geleid tot toenadering van en samenwerking tussen de verschillende partners in het veiligheidsnetwerk van natuurbranden. Aan deze samenwerking is een periode van gescheiden ontwikkelingen voorafgegaan, zowel binnen de brandweer en veiligheidsregio s als binnen de bos- en natuursector. De brandweerorganisaties maken tegenwoordig deel uit van de 25 veiligheidsregio s in ons land, maar waren lange tijd alleen gemeentelijk georganiseerd. Binnen deze gemeentelijke organisaties lag de focus van de brandweerorganisatie op brandveiligheid en brandbestrijding van gebouwbranden (basisbrandweerzorg). De Brandweerwet 1985 regelde de deelname van gemeenten aan de regionale brandweer met een regionale alarmcentrale en gemeenschappelijk materieel ter voorbereiding op (grote) incidenten en rampen. Door calamiteiten zoals het vuurwerkincident in Culemborg (1991), de vuurwerkramp in Enschede (mei 2000) en de nieuwjaarsbrand in het Volendamse cafe t Hemeltje (2001) zijn de regionalisering van de brandweer en de vorming van veiligheidsregio s sneller doorgevoerd. Dit is uiteindelijk bekrachtigd in de Wet veiligheidsregio s (2010) 9. In dezelfde periode was er ook sprake van een verandering in focus in het bos- en natuurbeheer, van houtproductie naar ontwikkeling van natuur. Tot de jaren zeventig van de vorige eeuw stond houtproductie centraal. Zo werd Staatsbosbeheer in 1899 opgericht, omdat Nederland ernstig ontbost was en er een grote vraag naar hout bestond. Eind jaren zestig kon Nederland niet meer concurreren met houtproducenten in grotere landen. Ook leidden veranderingen in het denken over natuur en milieu tot groeiende kritiek op productiebossen. Sinds de jaren zeventig richt het natuurbeheer zich op natuurherstel en -ontwikkeling 10. Landelijk gezien was er van oudsher sprake van samenwerking op het gebied van natuurbranden tussen de lokale brandweer en terreinbeheerders in de zogenaamde bosbrandweercomités in verschillende delen van ons land. Hierbij speelde zowel de Brandweerwet 1985 als de Bosbrandverordening 1978 een rol. Deze verordening van het Bosschap schreef bosbeheerders maatregelen voor ter voorkoming en bestrijding van een bosbrand. De genoemde ontwikkelingen binnen brandweer en veiligheidsregio s enerzijds en de bos- en natuursector anderzijds leidden tot veranderingen in deze samenwerking. Door de versterking van de regionale brandweer werd geleidelijk aan niet langer de noodzaak gevoeld om de bosbrandweercomités op deze wijze in stand te houden. In 2002 werd bovendien de bosbrandverordening van het Bosschap ingetrokken 11. Intussen maakt de Veluwse samenwerking tussen terreinbeheerders en brandweer op het gebied van natuurbranden een andere ontwikkeling door. De bestaande brandweersamenwerking op het gebied van natuurbrandbestrijding wordt na de grote brand bij Kootwijk in 1995 geleidelijk aan versterkt door terreinbeheerders in toenemende mate te betrekken. Deze operationele samenwerking op het gebied van risicobeheersing en bestrijding van natuurbranden wordt afgestemd in de Commissie Risicobeheersing Natuurbranden Veluwe (CRN Veluwe). Binnen deze interregionale commissie werken meerdere organisaties samen op het gebied van natuurbranden: de brandweerorganisaties van de VNOG en de 9 Breeman, G., Timmermans, A. & F. van Dalfsen (2011 ) Politiek van de aandacht voor het Nederlandse veiligheidsbeleid, Montesquieu Instituut en Wageningen UR. Leiden, augustus SER (2002). PRO-Blad, Mededelingen en Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie, jaargang 52, 19 juli 2002, nummer 40. Sociaal-Economische Raad (SER). 15

16 Veiligheids- en Gezondsheidsregio Gelderland-Midden (VGGM), terreinbeherende organisaties, het Bosschap en de RECRON. De grote terreinbeherende organisaties zijn direct vertegenwoordigd: Staatsbosbeheer, Defensie, Natuurmonumenten, Stichting Nationaal Park De Hoge Veluwe en Kroondomein Het Loo. De ruim 300 andere terreineigenaren op de Veluwe zijn vertegenwoordigd via het Bosschap. De Stichting Het Veluws Bosbrandweer Comité bestaat bovendien nog altijd, maar dan als intergemeentelijk mechanisme van 18 gemeenten ter financiering van de meetstations voor natuurbrandgevaar en de luchtverkenning boven de Veluwe in droge perioden. Binnen deze samenwerking hebben de twee veiligheidsregio s gezamenlijk diverse instrumenten op het gebied van natuurbranden ontwikkeld. Het meest bekend zijn de website voor signalering van natuurbrandgevaar (op basis van meetstations); een natuurbrandrisico-indexkaart voor de Veluwe; en een risicocommunicatie-instrument op het gebied van natuurbranden, de Natuurlijke Boodschap (2006). Als trekker op het gebied van risicobeheersing merkte de VNOG dat op het gebied van natuurbrandpreventie nog een wereld aan samenwerking te winnen was. Dat gold niet alleen voor de uitvoering maar ook voor de landelijke bestuurlijke agenda. Dit was een belangrijke drijfveer om belanghebbende partners in het natuurbranddossier op landelijk niveau bijeen te brengen. Ter ondersteuning van dit initiatief en om het sterk onderschatte risico van natuurbranden in Nederland breed onder de aandacht te brengen, startte VNOG daarom met een landelijk agenderingstraject. De titel luidde: Operatie Phoenix: Brandt t wel eens dan? 12. Door en tijdens dit agenderingstraject kreeg de VNOG in toenemende mate een landelijke voortrekkersrol op het gebied van natuurbranden. In 2008 leverde deze veiligheidsregio op verzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK, nu VenJ) expertise ten behoeve van de uitwerking van het landelijk incidentscenario natuurbranden en grootschalige evacuatie in de Nationale Risicobeoordeling. In deze scenario-uitwerking vervulde de VNOG de rol van penvoerder en coördineerde de multidisciplinaire kennisinbreng vanuit het netwerk natuurbranden dat deze regio inmiddels had opgebouwd. Aansluitend vervulde de VNOG ook op verzoek van het ministerie - in een actieve rol in de totstandkoming en uitvoering van de Pilot Zelfredzaamheid bij Natuurbranden Veluwe 13, die geleid werd door de provincie Gelderland. Deze samenwerking leidde vervolgens tot de opdracht van het ministerie van BZK (nu VenJ) om het tweejarig project Interbestuurlijke Samenwerking Natuurbranden uit te voeren ( ). In dat kader werd een landelijk kwartiermaker natuurbranden aangesteld. Hiermee werd een fundament gelegd, waar de landelijke beleidsontwikkelingen die volgden op voortbouwden. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in het landelijk werkprogramma Natuurbranden Landelijke beleidsontwikkelingen De grote natuurbrand op de Strabrechtse heide in 2010 leidde tot schriftelijke kamervragen over de wijze waarop veiligheidsregio s zich voorbereiden op natuurbranden 14 en de relatie met natuurbeheer 15. Hierop volgde een onderzoek De VNOG was destijds met Operatie Phoenix winnaar van de Publieke Veiligheids Award Deze pilot was onderdeel van het Project Zelfredzaamheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De andere pilots vonden plaats in Zeeland (overstromingen), Moerdijk (industriële veiligheid en Amsterdam Amstelland (veiligheid in de wijk). 14 Vragen van de leden Kuiken en Heijnen (beiden PvdA) aan de minister van BZK over bestrijding van natuurbranden (ingezonden 8 juli 2010). 15 Vragen van de leden Kuiken en Jacobi (beiden PvdA) aan de staatssecretaris van BZK en de minister van LNV over de bestrijding van natuurbranden. (Ingezonden 5 augustus 2010). 16

17 van de Inspectie van VenJ (voorheen Inspectie OOV), waarvan de uitkomsten in mei 2011 werden gepresenteerd. De minister van VenJ typeerde de uitkomsten van dit onderzoek als zorgelijk 17. Hij kondigde onder andere aan de partijen die tijdens het project Interbestuurlijke Samenwerking Natuurbranden reeds toenadering hadden gezocht te verzoeken om een multidisciplinair samenwerkingsprogramma op het gebied van natuurbranden te ontwikkelen. Dit leidde tot de vorming van een Landelijke Kerngroep Natuurbranden met een brede vertegenwoordiging van belanghebbende partijen op landelijk niveau (zie bijlage B). Deze organisaties stelden samen het landelijk werkprogramma Natuurbranden op, dat op 10 november 2011 tijdens een bestuurlijke werkconferentie werd aangeboden aan de minister van VenJ 19. Sinds 2012 levert de VNOG ondersteuning aan het landelijk werkprogramma Natuurbranden van het ministerie van VenJ. De VNOG is hierin adviseur van het landelijk werkprogramma, secretaris van de Landelijke Kerngroep Natuurbranden en financieel beheerder van dit landelijk werkprogramma, dat een beperkte begroting kent. Een ander onderzoek bleek ook relevant voor het dossier natuurbranden, te weten de rapportage van de Inspectie VenJ over het onderzoek naar de industriebrand bij Chemie-Pack in Dit leidde tot het beleidsvoornemen van de minister van VenJ om samen met het Veiligheidsberaad te bevorderen dat veiligheidsregio s die zich geconfronteerd zien met specifieke risico s zich hierop specialiseren, door middel van zogenaamde expertregio s Bouwstenen voor de expertregio Natuurbranden De ontwikkelingen die aan het beleidsvoornemen tot het bevorderen van de ontwikkeling expertregio s vooraf zijn gegaan, vormen de bouwstenen voor de verkenning van de expertregio Natuurbranden in deze notitie. De VNOG is hierin betrokken als centrale kennisdrager op het gebied van natuurbranden als gevolg van de landelijke voortrekkersrol op het gebied van natuurbranden. Deze veiligheidsregio heeft de afgelopen jaren veel kunnen en mogen investeren in de landelijke voortrekkersrol op het gebied van natuurbranden vanuit een stevig regionaal bestuurlijk draagvlak. Het bestuur en de organisatie van deze veiligheidsregio zijn zich terdege bewust van het omgevingsrisico natuurbranden en het bovenregionale karakter van de natuurbrandproblematiek. Vanuit deze urgentie wordt met veel passie geïnvesteerd in het natuurbranddossier. In een actief en multidisciplinair netwerk is zo veel kapitaal opgebouwd in termen van kennis, kunde, draagvlak en vertrouwen bij de diverse samenwerkingspartners. 2.5 Samenwerken aan een complex omgevingsrisico In het natuurbranddossier spelen niet alleen de traditionele veiligheids- en kennispartners een belangrijke rol, maar komen ook een aantal natuurlijke partners in beeld zoals terreineigenaren, recreatieondernemers, recreanten en loonwerkers. Hieronder volgt een globaal overzicht van dit veiligheidsnetwerk. 16 Zie o.a. het inspectierapport: Natuurbranden: onderzoek naar de voorbereidingen in de veiligheidsregio s. Inspectie OOV, 12 mei Beleidsreactie natuurbranden. Brief van de minister van VenJ aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 20 mei 2011, kenmerk Beleidsreactie op het Inspectie OOV-rapport naar "de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk" en het AIrapport "Veilig werken door hulpverleningsdiensten". Brief van de minister van VenJ aan de voorzitter van de Tweede Kamer, , kenmerk

18 HET VEILIGHEIDSNETWERK VAN PARTNERS BETROKKEN BIJ NATUURBRANDEN Veiligheidspartners Natuurbrandpartners Kennispartners Veiligheidsregio s Terreineigenaren IFV Brandweer Nederland Bosschap Brandweeracademie Defensie Recreatieondernemers Politieacademie Politieregio s RECRON Universiteiten Gemeenten Provincies en IPO Kennisinstituten Genootschap van Burgemeesters ANWB Adviesorganisatie Burgers LTO Nederland Innovatiebedrijven Rijk Cumela Nederland 21 Vitale infrastructuren KNMI Dit actieve netwerk van veiligheidsregio s, natuurbrand- en kennispartners produceert diverse samenwerkingsproducten ter versterking van de veiligheidsketen natuurbranden. Dit netwerk is breed samengesteld, omdat de risico s en bestrijding van natuurbranden een sterk multidisciplinair karakter hebben. Hierin hebben niet alleen de traditionele veiligheids- en kennispartners een belangrijke rol, maar juist ook de natuurlijke partners, zoals terreineigenaren en recreatie-ondernemers. Zij waren voorheen, in de traditionele veiligheidsbenadering van omgevingsrisico s die meer onderkend zijn, nauwelijks in beeld. Lastige vraagstukken In dit actieve netwerk komen de veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners lastige vraagstukken tegen die vragen om verdieping en specialisatie op het gebied van natuurbranden. Zo is dit dossier nog altijd beleidsarm in vergelijking met andere omgevingsrisico s. Er zijn maar weinig organisaties die binnen de eigen gelederen de aandacht voor de risico s van natuurbranden bestuurlijk en beleidsmatig hebben geborgd. Ook zijn er slechts beperkte mogelijkheden om regelgeving, toezicht en handhaving toe te passen aan de voorkant van de veiligheidsketen. Dit heeft alles te maken met de complexe regelgeving rondom natuur- en recreatiegebieden en het ecologisch dynamische karakter van het omgevingsrisico natuurbranden. Verder geldt dat er sprake is van een laag risicobewustzijn van burgers, bedrijven en (overheids)instellingen ten aanzien van natuurbrandrisico s, terwijl het scenario van snelle en onbeheersbare natuurbrandverspreiding, met een potentiële impact die landelijk aanzienlijk tot ernstig is, wel degelijk waarschijnlijk is. Daarbij zijn er nog veel onduidelijkheden in de verantwoordelijkheidsdeling bij natuurbranden, tussen publieke en private partijen en binnen de bestuurslagen zelf. Onzekere leest Ook blijft een groot zorgpunt, dat de huidige landelijke samenwerking op het gebied van natuurbranden nog altijd op een onzekere leest geschoeid is. Zo heeft het ministerie van VenJ aangegeven, dat de inzet van de landelijk programmamanager natuurbranden gecontinueerd wordt tot 1 juli 2013 en daarna stopt. Na 1 juli zal het ministerie van VenJ het voorzitterschap van de Landelijke Kerngroep Natuurbranden overdragen. Het komend jaar wordt in samenspraak met deze kerngroep bezien in welke vorm de uitvoering van het landelijk werkprogramma Natuurbranden na 1 juli succesvol kan worden voortgezet 22. Dat betekent dat de positionering van de kerngroep en het werkprogramma om bestuurlijke aandacht vragen. Verder geldt dat de huidige wijze van jaarlijkse subsidieverwerving en projectfinanciering 21 CUMELA Nederland is de brancheorganisatie voor bedrijven die actief zijn in cultuurtechnische werken en grondverzet, meststoffendistributie en agrarisch loonwerk ( 22 Aanbieding Tussenbalans Landelijk werkprogramma Natuurbranden, brief van het ministerie van VenJ, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, Directie Weerbaarheidsverhoging aan de leden van de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Den Haag, 20 december

19 vanuit landelijke budget niet optimaal is met het oog op het in gang zetten van ontwikkelingen en uitkomsten die langer dan een jaar vergen. Ook kan de aanvullende financiering vanuit het regionale budget van de VNOG niet oneindig worden voortgezet zonder consequenties voor de eigen regionale taakstelling. Bovenregionaal investeren in deskundigheid De bovenregionale samenwerking van veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners - van, door en voor het veld die nu in gang is gezet, heeft tot doel de risicobeheersing en bestrijding van natuurbranden in ons land te borgen en op een hoger plan te brengen. De instelling van een expertregio Natuurbranden biedt de mogelijkheid om de ingezette ontwikkelingen duurzaam te borgen en door te ontwikkelen. Investeren in de expertregio is een investering in deskundigheid en sociale netwerkrelaties. Dit levert belangrijke veiligheidswinst op door het tot stand brengen van een versterkt risicobewustzijn en handelingsperspectieven bij de diverse samenwerkingspartners. Zo krijgen zij langzamerhand meer grip op het vraagstuk van verantwoordelijkheidsdeling bij natuurbranden en wat zij daar zelf in kunnen betekenen. De combinatie van vertrouwen én risicobewustzijn vormt de basis waarop in concrete samenwerking verantwoordelijkheid wordt genomen, ieder vanuit zijn kennis, kunde en belang. Daarbij kan alles wat zich voordoet in de warme fase herleid worden naar de koude fase. Hierbij is aansluiting op diverse landelijke ontwikkelingen en nauwe samenwerking met het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV), andere kenniscentra, Brandweer Nederland, Bosschap, RECRON, ANWB, Defensie, Politie Nederland, GHOR Nederland, gemeenten, provincies en de rijksoverheid van onschatbare waarde en van cruciaal belang om goed te kunnen functioneren als expertregio. Daarin staat van, voor en door het veld centraal. 19

20 3 VERKENNING: MEERWAARDE EN UITGANGSPUNTEN Gedurende het Project Expertregio s en de twee pilotprojecten natuurbranden en industriële branden is een enquête gehouden onder de veiligheidsregio s om te achterhalen hoe er binnen deze organisaties wordt gedacht over het instellen van expertregio s. Deze enquête bestond uit een algemeen deel, een deel over natuurbranden en een deel over industriële branden. De VNOG heeft bovendien negen veiligheidsregio s geïnterviewd over de behoeften ten aanzien van de expertregio Natuurbranden. In deze keuze is rekening gehouden met drie criteria: natuurbranden is opgenomen in het regionaal risicoprofiel, spreiding over zwaartecategorieën en spreiding over het land: - Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost - Veiligheidsregio Brabant-Noord - Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden - Veiligheidsregio Utrecht - Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord - Veiligheidsregio Limburg-Noord - Veiligheidsregio Friesland - Veiligheidsregio Drenthe - Veiligheidsregio Kennemerland De waardering die aan het natuurbrandrisico in de verzorgingsgebieden is toegekend is hieronder weergegeven. De kleurindicatie is gebaseerd op de wijze waarop de veiligheidsregio s het risico van natuurbranden in hun regionale risicoprofiel zelf benoemd hebben 23. NATUURBRANDEN IN HET RISICOPROFIEL VAN VEILIGHEIDSREGIO S Geen natuurbrandrisico toegekend Laag natuurbrandrisico toegekend (niet waarschijnlijk/schade beperkt) Middelmatig natuurbrandrisico toegekend (mogelijk/ernstig) Hoog natuurbrandrisico toegekend (waarschijnlijk/catastrofaal) 23 Risicobeoordeling van natuurbranden door de veiligheidsregio s volgens eigen regionale criteria. 20

21 Daarnaast heeft de VNOG interviews gehouden met enkele van de natuurbrandpartners die vertegenwoordigd zijn in de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Geïnterviewd zijn het Bosschap en Staatsbosbeheer, de RECRON, ANWB, Defensie en de provincie Noord-Brabant namens de provincies. Verder zijn in deze notitie de uitkomsten van de klankbordbesprekingen verwerkt. Deze klankbordgroep is ingesteld ten behoeve van de Pilot Expertregio s. In de monodisciplinaire Stuurgroep Natuurbranden van Brandweer Nederland en de multidisciplinaire Landelijke Kerngroep Natuurbranden is er een stand van zaken gegeven gedurende dit traject. Een vertegenwoordiger van VGGM heeft bijgedragen door deze notitie tegen te lezen en te sparren. Tenslotte heeft de VNOG zelf een interne analyse uitgevoerd ten aanzien van de rol die zij kan en wil vervullen als beoogd expertregio. Deze interne analyse is gebaseerd op de ervaringen van deze regio in de rol van landelijk voortrekker op het gebied van natuurbranden. Deze analyse is integraal verwerkt in deze notitie. Dit hoofdstuk bouwt verder op hoofdlijnen voort op de uitkomsten van de enquête, interviews en interne analyse. Voor een overzicht van landelijke overlegstructuren en geconsulteerde partijen wordt verwezen naar bijlage B en C. Voor een uitgebreider verslag van enquête en interviews wordt verwezen naar bijlage D. 3.1 Meerwaarde voor het veld Uit de enquête en diepte-interviews blijkt dat de geconsulteerde veiligheidsregio s en natuurbrandpartners een duidelijke meerwaarde zien in het instellen van een expertregio Natuurbranden. In het algemene deel van de enquête geven de geënquêteerden met grote meerderheid (94 %) aan de expertregio te zien als een stimulans om slimmer samen te werken. Uit de verkenning komt het beeld naar voren, dat een expertregio zaken op kan pakken die wenselijk/noodzakelijk zijn vanuit het landelijk perspectief, maar die veiligheidsregio s zelf niet doen aangezien zij rekening houden met de beschikbare middelen ten opzichte van de plaats van natuurbranden in hun regionaal risicoprofiel. Uit de interviews, klankbordbesprekingen en interne analyse blijkt verder dat de meerwaarde van een expertregio Natuurbranden vooral ligt in: - één landelijke vraagbaak en kennisloket (i.p.v. verschillende ingangen) - krachten verbinden en bundelen (kennis, kunde en materieel) - verbinden theorie en praktijk (ontwikkelen en implementeren les- en leerstof) - operationele inzet van specialismen (zoals helikopterblussing met Defensie) - uniformeren van standaarden en werkwijze (landelijke richtlijnen) - verdieping en specialisatie (organisaties hebben zelf hiervoor geen capaciteit) - coördinerende netwerkfunctie (met overzicht waar kennis en kunde is) - aanjaagfunctie (stimuleren, motiveren, vinger aan de pols houden) - overzichtsfunctie (zicht houden op veiligheidsketen natuurbranden) - landelijke en bestuurlijke agenderingsfunctie (organiseren van aandacht) - advisering tijdens natuurbrandincidenten (ondersteuning in warme fase) 3.2 Bestuurlijke meerwaarde De expertregio Natuurbranden biedt bestuurlijke meerwaarde door bovenregionale samenwerking te organiseren tussen publieke en private partijen op een veiligheidsdossier dat gekenmerkt wordt door lastige vraagstukken. Deze vraagstukken hebben te maken met: - de maatschappelijke aanvaardbaarheid van natuurbrandscenario s in termen van waarschijnlijkheid en impact; - het voortbestaan van onduidelijkheden in de verantwoordelijkheidsdeling tussen publieke en private partijen en binnen de bestuurslagen in de koude fase; 21

22 - de beperkte mogelijkheden om regelgeving, toezicht en handhaving aan de voorkant van de veiligheidsketen in te zetten; - het lage risicobewustzijn van burgers, bedrijven en (overheids)instellingen ten aanzien van natuurbrandrisico s, terwijl het natuurbrandscenario van een snelle en onbeheersbare brandverspreiding, met een potentiële impact die landelijk aanzienlijke tot ernstig is, wel degelijk waarschijnlijk is. Concreet houdt deze bestuurlijke meerwaarde in: - Versterkte bovenregionale samenwerking op het gebied van natuurbrandrisico s door de koude fase, warme fase en nafase logisch op elkaar aan te laten sluiten; - Gemeentelijke, regionale en provinciale initiatieven worden landelijk ingebed dankzij het aanbrengen van beleidsmatige samenhang in een complex dossier; - Organisatie van bovenregionale operationele sterkte die snel inzetbaar is in een groot gebied met generieke inzetmogelijkheden voor andere incidenttypen; - Bestuurders en operationele hulpdiensten kunnen tijdens incidenten terugvallen op aanvullende, landelijk georganiseerde adviescapaciteit; - Terreineigenaren, recreatiebranche, gemeenten, veiligheidsregio s en provincies krijgen instrumenten aangereikt waarmee zij meer grip kunnen krijgen op natuurbrand en eigen handelingsperspectieven (koude fase, warme fase, nafase); - Bestuurders, operationele hulpdiensten en andere belanghebbende partijen beschikken over de mogelijkheid om vraagstukken op het gebied van natuurbranden op de juiste bestuurlijke en ambtelijke niveaus te plaatsen en zonodig te agenderen (één-loketfunctie). 3.3 Uitgangspunten De enquête, interviews en klankbordbesprekingen hebben bovendien uitgangspunten opgeleverd, die in deze verkenning zijn meegenomen in het organisatie-ontwerp van de expertregio Natuurbranden. In de eerste plaats wordt de beoogde expertregio vooral gezien als een vorm van bovenregionale samenwerking en landelijke voorziening van, voor en door veiligheidsregio s. Deze expertregio dient gespecialiseerd te zijn in natuurbranden en aanvullende, bovenregionale expertmatige producten en diensten te leveren in de koude en warme fase. Deze worden geleverd als aanvulling op de basiszorg die de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zelf leveren op het gebied van natuurbranden. Als tweede belangrijk uitgangspunt is naar voren gebracht, dat in de warme fase de kolommen, de bestaande crisisstructuren en operationele structuren en regelingen voor interregionale bijstand leidend zijn én blijven. Dit is zeer gewenst. Aanvullende operationele advisering door de beoogde expertregio wordt op prijs gesteld. Ten derde zijn er een aantal richtinggevende uitspraken gedaan voor de randvoorwaarden, waarbinnen de expertregio opereert: - De expertregio heeft een spilfunctie in het landelijk veiligheidsnetwerk van samenwerkingspartners op het gebied van natuurbranden; - Binnen de expertregio is aandacht voor de ontwikkeling van kennisgebieden op basis van vegetatietypen: duin, veen, heide en bos; - De expertregio kent zelf een hoog risico op natuurbranden en heeft hierdoor een natuurlijke drive en waakzaamheid om zich voor te bereiden op dit risico. Vanuit deze waakzaamheid en met oog voor regionale diversiteit worden activiteiten flexibel ingevuld; - De expertregio opereert pragmatisch, thematisch en programmatisch. De basis hiervoor is al gelegd in het landelijk werkprogramma Natuurbranden van de Landelijke Kerngroep Natuurbranden; - De expertregio treedt niet in de verantwoordelijkheden en basistaken van de veiligheidsregio s, kolommen en natuurbrandpartners; 22

23 - De expertregio moet gemandateerd worden om op onderwerpen veiligheidsregio s en natuurbrandpartners te vertegenwoordigen, op basis van nog nader te bepalen gezamenlijke afspraken; - De expertregio zet actief in op gebruikmaking en doorontwikkeling van bestaande expertise en initiatieven die door de veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners zelf zijn / worden ontwikkeld; - De geconsulteerde veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zijn bereid om capaciteit voor projecten te leveren aan de expertregio. Dit vergt duidelijkheid over de benodigde capaciteit die organisaties geacht worden bij te dragen; - De expertregio hanteert een open en transparante communicatiestijl. De geconsulteerde organisaties hebben bovendien aangegeven, dat er ook zaken zijn die de beoogde expertregio vooral niet moet doen: - Voorkom het produceren van teveel papier en bureaucratie; houd de werkwijze, producten en samenwerkingsafspraken eenvoudig en bruikbaar; - Voorkom dat de expertregio te ver van het veld af komt te staan; sluit aan bij wat er in het veld leeft; - Voorkom dat de expertregio alles alleen doet; maak gebruik van de waardevolle kennis, kunde en capaciteit bij de andere veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennis partners; - Laat het veld niet afhaken; werk aan bewustwording door het veld te stimuleren en motiveren. 23

24 4 ONTWERP VAN DE EXPERTREGIO NATUURBRANDEN In dit hoofdstuk wordt het ontwerp van de beoogde expertregio op hoofdlijnen neergezet. Deze hoofdlijnen zijn gebaseerd op de uitkomsten van de enquête, interviews, klankbordbesprekingen en de interne analyse. Daarnaast is het van belang een richtinggevend kader te definiëren, zowel bestuurlijk als inhoudelijk. 4.1 Definitie van expertregio Op basis van de verkenning in het veld, de bestuurlijke meerwaarde en de interne analyse wordt in deze verkenning de volgende definitie gehanteerd: De expertregio Natuurbranden is een actieve netwerkorganisatie van veiligheidsregio's, natuurbrand- en kennispartners, die gespecialiseerd is in het omgevingsrisico natuurbranden. Deze bovenregionale vorm van samenwerking ontwikkelt en levert producten en diensten ter aanvulling op de basiszorg die de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zelf leveren op het gebied van natuurbranden. Binnen deze samenwerking werkt de expertregio aan één verhaal, één boodschap en één uitstraling van, voor en door het land als initiator op het natuurbranddossier, in de koude fase en in de warme fase. Deze netwerkorganisatie is gebaseerd op samenwerking met veiligheidsregio s, natuurbrand- en kennispartners, in het bijzonder het IFV en Brandweer Nederland. De veiligheidsregio s die hierin samenwerken hebben een verhoogd risico op natuurbranden in hun verzorgingsgebied en een direct belang bij de versterkte samenwerking op het gebied van natuurbranden. Aan de samenwerking liggen afspraken tussen de verschillende organisaties ten grondslag op het gebied van expertise-inbreng en capaciteitsbijdragen. Deze afspraken kunnen onder regie van de beoogde expertregio tot stand worden gebracht. De dagelijkse aansturing, strategische functie en het financiële beheer van de expertregio Natuurbranden wordt belegd bij een veiligheidsregio met een bovengemiddeld niveau van kennis en kunde op het gebied van natuurbranden. Deze veiligheidsregio is belast met de uitvoering van de taken die tot het werkprogramma van de expertregio Natuurbranden behoren. Deze regio legt hierover regelmatig bestuurlijke en financiële verantwoording af op landelijk niveau. 4.2 Richtinggevend kader In de verkenning is aangegeven dat de beoogde expertregio Natuurbranden vooral wordt gezien als bovenregionale samenwerkingsvorm en landelijke voorziening van, voor en door veiligheidsregio s. Vanuit die redenatie is het logisch om de expertregio bestuurlijk onder te brengen bij het Veiligheidsberaad als leidend bestuur in de ontwikkeling van veiligheidsregio s. De expertregio heeft ook een inhoudelijk richtinggevende kader nodig. Voorgesteld wordt om het landelijk werkprogramma Natuurbranden (en de toekomstige doorontwikkeling daarvan) deze functie te laten vervullen. De urgentie van dit multidisciplinaire werkprogramma is gebaseerd op uitkomsten van het onderzoek van de Inspectie van VenJ naar natuurbranden (2011), de grotere natuurbrandincidenten die zich de afgelopen jaren in ons land hebben voorgedaan en het natuurbrandscenario in de Nationale Risicobeoordeling (2008). Aan de basis van dit werkprogramma staat de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Geadviseerd wordt de Landelijke Kerngroep binnen het kader van de expertregio Natuurbranden te positioneren. 24

25 4.3 Doelstelling en centrale opdracht Na vaststelling van het richtinggevende kader kan de doelstelling en centrale opdracht van de beoogde expertregio Natuurbranden worden bepaald. De beoogde expertregio committeert zich aan de centrale doelstelling van het landelijke werkprogramma Natuurbranden Deze luidt: Doelstelling van het landelijk werkprogramma Natuurbranden: De risico s van onbeheersbare natuurbranden voor de belangrijkste risicogebieden in Nederland op een niveau brengen én houden dat bestuurlijk aanvaardbaar wordt geacht vanuit het oogpunt van maatschappelijke veiligheid en de continuïteit van de vitale infrastructuur in Nederland. Binnen deze doelstelling heeft de expertregio tot opdracht om diensten en producten te leveren in aanvulling op en ter ondersteuning van de basiszorg, die de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zelf leveren op het gebied van natuurbranden. De expertregio ontwikkelt deze diensten en producten door zoveel mogelijk gebruik te maken van de kennis, kunde en capaciteit die veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zelf in huis hebben. De ondertitel van deze notitie van, door en voor het veld is dan ook essentieel. 4.4 Samenwerkingsmodel Voor de rolverdeling tussen de veiligheidsregio s en expertregio s is een samenwerkingsmodel (voorstel) ontwikkeld, zoals op de volgende bladzijde schematisch is weergegeven. In dit model wordt rekening gehouden met de eigen verantwoordelijkheden van de samenwerkende partners. De genoemde producten en diensten zijn afgeleid uit de enquête, interviews en klankbordbesprekingen (indicatief). Het gaat om producten en diensten voor de koude en de warme fase. In deze rolverdeling treedt de expertregio als volgt op: Ondersteunend Op regionaal niveau worden de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners ondersteund door de expertregio bij het instandhouden van het basisniveau van voorbereiding en bestrijding van natuurbranden in hun verzorgingsgebied. Coördinerend Het gezamenlijk ontwikkelen van producten door de samenwerkingspartners in het veiligheidsnetwerk van natuurbranden wordt gecoördineerd door de expertregio. Het gaat hier om producten en diensten met hoge kwaliteit die bruikbaar zijn in de reguliere bedrijfsvoering en operationele taken van de samenwerkende partners. Deze gezamenlijke ontwikkeling van producten en diensten levert winst op in termen van effectiviteit en efficiency. Initiërend Op landelijk niveau worden activiteiten geïnitieerd die nodig zijn om bovenregionale diensten en producten voor de warme en koude fase te ontwikkelen, die niet door veiligheidsregio s en natuurbrandpartners zelf ontwikkeld worden. Dit kan bijvoorbeeld voortvloeien vanuit de afweging tussen beschikbare middelen ten opzichte van de zwaarte van het natuurbrandrisico in het risicoprofiel van in het eigen verzorgingsgebied. Netwerkend Op landelijk en internationaal niveau onderhoudt en beheert de expertregio een scala van contacten met organisaties in een multidisciplinair netwerk ten behoeve van een verbeterd kennisniveau van de veiligheidsregio s en natuurbrandpartners in Nederland. 25

26 SAMENWERKINGSMODEL expertregio Natuurbranden Op een gestructureerde en gecoördineerde wijze met één verhaal, één boodschap en één uitstraling voor en door het land als initiator op het natuurbrand dossier zowel in de warme als koude fase 26

27 Met het oog op het wettelijk kader wordt bovendien geadviseerd om de adviestaak van de expertregio Natuurbranden nader te definiëren. De Memorie van Toelichting van de Wet veiligheidsregio s (Wvr) vermeldt dat de advisering door de veiligheidsregio s conform artikel 10 lid b van deze wet in toenemende mate multidisciplinair van karakter zal zijn 24. Dit betreft een adviestaak aan het bevoegd gezag. In de huidige stand van zaken van het natuurbranddossier is de verantwoordelijkheidsverdeling echter nog onvoldoende uitgekristalliseerd om te kunnen vaststellen of en in welke gevallen de gemeente, de provincie en/of het rijk als bevoegd gezag optreedt. Ter overweging wordt daarom meegegeven om de expertregio Natuurbranden expliciet als opdracht te geven de advisering aan het bevoegd gezag door de veiligheidsregio s inzake het omgevingsrisico natuurbranden op grond van de Wvr nader te specificeren en het Veiligheidsberaad hierover te adviseren. Ook wordt gesignaleerd dat de expertregio een adviestaak met betrekking tot natuurbranden kan vervullen op rijksniveau inzake het landelijk scenario natuurbranden in de Nationale Risicobeoordeling. Dit versterkt de expertise-inbreng door de multidisciplinaire samenwerkingspartners en daarmee ook de bovenregionale samenwerking. Al met al vervult de expertregio Natuurbranden binnen het veiligheidsnetwerk van partners die betrokken zijn bij natuurbranden een belangrijke spilfunctie, die strategisch van karakter kan worden genoemd. Voor een generieke beschouwing van het strategisch functioneren van de expertregio wordt verwezen naar bijlage E. 4.5 Optreden van de expertregio in de warme fase Uit de verkenning komt naar voren, dat het wenselijk is dat in de warme fase de beoogde expertregio Natuurbranden enkele bovenregionale diensten levert. Het is van belang dat deze operationele diensten zijn ingepast in de generieke crisisstructuren en processen in het kader van de Wet veiligheidsregio s, zoals alarmering via het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC). Het gaat om de volgende operationele diensten: Fire Bucket Operations (FBO): het regisseren van de helikopterblussing bij natuurbrandbestrijding in samenwerking met Defensie en het LOCC, alsmede het leveren van het benodigde personeel voor FBO. Dit zijn inzetten op verzoek in het kader van bijstand in binnen- en buitenland. Operationeel Adviseur Natuurbranden: het regisseren van de inzet van een gespecialiseerde operationele adviseur ter ondersteuning van een veiligheidsregio. Afhankelijk van de aard en reikwijdte van de crisissituatie kan deze geleverd worden op het niveau van bijvoorbeeld het Commando Plaats Incident (CoPI), het Regionaal Operationeel Team (ROT), het Regionaal Beleidsteam en/of landelijke crisisteams. Technisch Natuurbrandonderzoek (TBO): het regisseren van de inzet van Teams Brand Onderzoek (TBO) die gespecialiseerd zijn in het technischforensisch brandonderzoek bij natuurbranden. Dit is een samenwerking tussen de politie en de brandweerkolom. Dit zijn inzetten op verzoek. Het opstellen van richtlijnen en verdere doorontwikkeling worden door de expertregio in de koude fase gecoördineerd. 24 Veiligheidsregio als adviseur veiligheid, 4.2 Memorie van Toelichting, Wet veiligheidsregio s. 27

28 Luchtverkenning: De bovenregionale coördinatie van de inzet van luchtverkenning in perioden van verhoogd natuurbrandgevaar boven een aantal natuur-en recreatiegebieden in Nederland. Toelichting op de vier operationele taken De drie genoemde operationele taken op het gebied van FBO, TBO en luchtverkenning zijn bekende taken die nu al worden ingezet in de warme fase. In de praktijk vindt bij grotere natuurbranden vaak ook al een zekere mate van operationele advisering plaats aan het CoPI-team van de getroffen veiligheidsregio. Deze operationele advisering natuurbranden wordt bijvoorbeeld gedaan door FBOteamleden brandweer van de VNOG en VGGM zodra zij ter plaatse zijn voor de helikopterblussing. Deze adviseurs hebben kennis van natuurbrandverspreiding en inzettechniek- en tactieken. Dit is een informele taak die het FBO-team er nu bij doet. Deze situatie is niet wenselijk, aangezien het FBO-team alle focus dient te richten op de complexe taak die helikopterblussing van natuurbranden op zichzelf al is. Het is daarom verstandig om deze operationele advisering natuurbranden los van de helikopterblussing te organiseren. Dit heeft als voordeel dat deze operationele advisering sneller kan worden ingezet, aangezien het enkele uren duurt voordat de FBO-inzet ter plaatse kan zijn. Een bijkomend voordeel is dat daarmee een bredere inzet van de Operationeel Adviseur Natuurbranden mogelijk is, dus ook ter ondersteuning van het Regionaal Operationeel Team (ROT), het Regionaal Beleidsteam en/of landelijke crisisteams. Te denken valt aan de operationele advisering aan het LOCC (nu wordt vaak de VNOG informeel geconsulteerd) en de Landelijke Operationele Staf (LOS). Ook kan sprake zijn van strategische advisering aan het Nationaal Crisis Centrum (NCC) in geval van natuurbrandincidenten met een (potentieel) bovenregionale impact. De expertregio kan in dergelijke crisissituaties optreden als verbindende schakel tussen de getroffen veiligheidsregio en de rijksoverheid. Voorgesteld wordt dat de richtlijnen voor de verschillende inzetmogelijkheden worden ontwikkeld onder coördinatie van de expertregio in de koude fase en volgens de normale besluitvormingsprocedures worden vastgesteld. Huidige samenwerkingsafspraken voor de warme fase Bij de vier operationele taken in de warme fase behoren ook een aantal taken in de koude fase die betrekking hebben op bovenregionaal beheer en doorontwikkeling. Voorgesteld wordt om deze bij de expertregio Natuurbranden te beleggen. Dit betreft onder andere het beheer van samenwerkingsafspraken. Er zijn reeds samenwerkingsafspraken voor het FBO-team 25 en de TBO-teams 26 tussen verschillende organisaties zoals het LOCC, Defensie, enkele ministeries en de veiligheidsregio s (deels geformaliseerd). Dit geldt ook voor de samenwerking op het gebied van luchtverkenning tussen de VNOG, VGGM, Veiligheidsregio Twente en Veiligheidsregio IJsselland. De VNOG coördineert hierin de inzet van brandweerwaarnemers en materieel in samenwerking met het vliegbedrijf Special Air Services op vliegveld Teuge en de drie oostelijke meldkamers 27, als ook de operationele voorbereiding van brandweerwaarnemers uit 25 De FBO-inzet is formeel geregeld in de Samenwerkingsovereenkomst betreffende Fire Bucket Operations (2012) tussen het ministerie van Defensie, het ministerie van Veiligheid en Justitie, Rijkswaterstaat en de Brandweer Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland. 26 Onlangs hebben de regionale brandweer- commandanten van de Veiligheidsregio's: Gelderland Zuid, Noord- en Oost-Gelderland, Twente, IJsselland en de Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland Midden hun handtekening gezet onder een samenwerkingsovereenkomst op het gebied van technisch Brandonderzoek: 27 Meldkamer Oost-Nederland, Meldkamer Gelderland-Midden en Meldkamer Twente 28

29 de verschillende veiligheidsregio s. Met Limburg Noord en Utrecht vindt afstemmingsoverleg plaats. Een voorbeeld van een taak op het gebied van doorontwikkeling is de ambitie van de specialisten TBO natuurbranden van Brandweer Nederland om een landelijke operationele voorziening te organiseren van specialistische natuurbrandonderzoekers van politie en brandweer, die paraat zijn tijdens het natuurbrandseizoen (februari tot en met september). Geadviseerd wordt om deze bovenregionale en multidisciplinaire ontwikkeltaak onder te brengen bij de expertregio Natuurbranden. 4.6 Bovenregionale samenwerking: Vulcanus als praktijktoets Tot de opdracht om een verkenning uit te voeren met betrekking tot de instelling en vormgeving van een expertregio Natuurbranden behoorde ook het uitvoeren praktijktoets. Deze praktijktoets is bedoeld om de expertise van de expertregio in de praktijk te beproeven. Er is voor gekozen om voor deze praktijktoets gebruik te maken van de nationale crisisoefening Vulcanus, in het bijzonder de elementen die betrekking hadden op de het inzetten van de expertregio Natuurbranden (simulatie). In deze paragraaf kan hier slecht kort op worden ingegaan, aangezien tijdens het schrijven van deze notitie de definitieve eindevaluatie van oefening Vulcanus nog niet beschikbaar is. Daarom wordt volstaan met een analyse op basis van het Advies Bestuurlijke Werkgroep Bovenregionale Samenwerking (juni 2012) van de commissie Noordanus. De nationale crisisoefening vond plaats op 4 oktober Uitgangspunt was een scenario met een onbeheersbare natuurbrand op de Veluwe die ontstaan was in het verzorgingsgebied van de VNOG (bronregio). Eén van de doelstellingen van deze oefening bestond uit het beoefenen van de bestuurlijke component van interregionale bijstandprocedures en de gesimuleerde inzet van eenheden van de expertregio 28. Tijdens de oefening zijn daartoe de volgende capaciteiten ingezet: - Gecoördineerde interregionale inzet van bestrijdingseenheden van brandweer (compagnieën) en brandweer en Defensie (FBO-inzet heliblussing); - Landelijke adviseur natuurbranden op het niveau van de ministeries - Operationele adviseur natuurbranden als liaision tussen bronregio en NCC - Ondersteuning van de bronregio met specialistisch kennis- en coördinatiecapaciteit (conform GRIP-structuur 29 ). Het advies van de commissie Noordanus bevat aanbevelingen ter verbetering van de bovenregionale samenwerking bij incidenten, crises en rampen in het algemeen. Een analyse van deze aanbevelingen levert inzichten over situaties, waarin de beoogde expertregio in het geval van grotere natuurbranden een rol zou kunnen spelen: - Eén aanbeveling (1b) luidt: Het Veiligheidsberaad stelt een landelijk afsprakenkader tussen veiligheidsregio s vast voor de leiding en coördinatie bij bovenregionale incidenten, incl. de implementatie hiervan. De expertregio zou dit landelijk afsprakenkader kunnen ontwikkelen voor natuurbrandscenario s en daarin rekening houden met de rol van veiligheidsregio s en natuurbrandpartners. Ook kan de expertregio adviseren over de wijze waarop, bij landelijke afspraken, rekening kan worden gehouden met de hoge eisen aan de operationele informatievoorziening en de specifieke tijd-tempofactor van enkele uren in geval van grootschalige evacuatie bij onbeheersbare natuurbranden. - In de aanbevelingen over eenduidige GRIP-opschaling (1a) en het landelijk afsprakenkader (1b) wordt aangegeven dat de voorzitter veiligheidsregio van de brongemeente een eigenstandige afweging kan maken om op te schalen naar 28 Regionale evaluatie regionale deel oefening Vulcanus, Verslag ten behoeve van Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland. Safetey Valley, 30 oktober GRIP is een afkorting van Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure 29

30 GRIP 4 in overleg met de betreffende brongemeente. De expertregio zou hierin van dienst kunnen zijn met specialistische advies op dit bestuurlijke niveau. - Een andere aanbeveling inzake informatie (2) betreft het functioneren van het NCC als één loket op rijksniveau. Hierin kan de expertregio ondersteunen met een operationeel adviseur natuurbranden (ingezet in de oefening Vulcanus). - Over eenduidigheid van crisiscommunicatie (4) constateert de commissie Noordanus dat tegenstrijdige berichtgeving de maatschappelijke onrust tijdens een bovenregionaal incident versterkt. Ook hierin kan de beoogde expertregio van dienst zijn. In de praktijk vervult de VNOG al een landelijke rol tijdens perioden van verhoogd natuurbrandgevaar en grotere natuurbrandincidenten. De afdeling communicatie is dan enorm druk met het behandelen van de vele mediaverzoeken die bij de VNOG binnenkomen over actueel natuurbrandgevaar en natuurbrandincidenten, ook al vinden die in andere verzorgingsgebieden plaats. Er zijn reeds landelijke afspraken over risicocommunicatie gemaakt in de Landelijke Natuurbrand Boodschap. Deze landelijke afspraken kunnen worden doorontwikkeld met betrekking tot het omgaan met media-aandacht bij natuurbranden. De expertregio zou een coördinerende rol in de totstandkoming van deze landelijke afspraken kunnen vervullen. 4.7 Top tien deskundigheid van de expertregio Natuurbranden De expertregio Natuurbranden onderscheidt zich van de andere veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners door te beschikken over specialistische en bovenregionale kennis en kunde. Voor de expertregio geldt de volgende top tien in deskundigheid: 1. De expertregio beschikt over een uitgebreid, actief en productief netwerk van organisaties en deskundigen in binnen- en buitenland, die over affiniteit, kennis en kunde inzake natuurbranden beschikken en waarmee een goede vertrouwensrelatie onderhouden wordt. De expertregio vervult een spilfunctie in dit netwerk en is vaardig in het benutten van deze kennis en kunde ten behoeve van het ontwikkelen van (ver)nieuw(d)e producten voor het veld. 2. De expertregio beschikt over de specialistische kennis, kunde en organisatiecapaciteit op het gebied van Fire Bucket Operations (FBO) om deze snel en effectief in te zetten bij natuurbrandbestrijding in binnen- en buitenland, en waar nodig op een hoger plan te brengen. Ook verzorgt de expertregio de benodigde opleiding en bijscholing van de betrokken professionals. 3. De expertregio beschikt over de specialistische kennis en kunde op het gebied van technisch en forensisch brandonderzoek (TBO natuurbranden) naar de oorzaak en verspreiding van natuurbranden en kan deze snel en effectief inzetten in de fase van natuurbrandbestrijding en in de nafase. De expertregio beschikt over de organisatiecapaciteit om TBO natuurbranden op een hoger plan te brengen en kennis over te dragen aan professionals van politie en brandweer in binnen- en buitenland. 4. De expertregio beschikt over de kennis, kunde en organisatiecapaciteit om de luchtverkenning boven natuur- en recreatiegebieden in droge perioden, inclusief de benodigde opleiding en bijscholing van de betrokken professionals, te coördineren. 5. De expertregio is goed in het delen van operationele kennis over risicobeheersing en bestrijding van natuurbranden met de werkvloer en signaleert daardoor tijdig de behoefte van het veld aan nieuwe of vernieuwing van producten. 6. De expertregio is kundig op het gebied van risicocommunicatie en de doorontwikkeling van risicosignalering op het gebied van natuurbranden ( naar een landelijk dekkend systeem. 30

31 7. De expertregio is vaardig in het agenderen van natuurbrandvraagstukken op de verschillende bestuurlijke, ambtelijke en operationele niveaus in het multidisciplinaire veiligheidsnetwerk van natuurbranden. 8. De expertregio beschikt over de vaardigheid om te adviseren op het gebied van risicobeheersing in het natuurbranddossier, ondanks de beperkte mogelijkheden van regelgeving, toezicht en handhaving. Tevens is de expertregio vaardig in het ontwikkelen en aanreiken van realistische oplossingsrichtingen en handelingsperspectieven. 9. De expertregio is op inhoud vaardig in het formuleren van natuurbrandprojecten in het kader van subsidieverwerving op landelijk en Europees niveau en beschikt over inzicht in de diverse subsidieverwervingsmogelijkheden en trajecten. 10. De expertregio fungeert als laagdrempelig loket tussen wetenschappelijk onderzoek en eindgebruikers op het gebied van natuurbranden en stimuleert de uitvoering van praktijkopdrachten en veldonderzoeken. TOP TIEN DESKUNDIGHEID VAN DE EXPERTREGIO NATUURBRANDEN 31

32 5 SAMENWERKEN IN DE EXPERTREGIO NATUURBRANDEN De expertregio is een actieve netwerkorganisatie die bestaat bij de gratie van samenwerking tussen veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners. Dit multidisciplinaire netwerk produceert diverse samenwerkingsproducten om de veiligheidsketen van natuurbranden te versterken. Deze thematische samenwerking tussen staande organisaties is te beschouwen als een intrinsiek element van de expertregio Natuurbranden. Door een expertregio Natuurbranden in te stellen kunnen de huidige samenwerkingsrelaties en gelegenheidscoalities zich doorontwikkelen tot duurzame samenwerkingsverbanden. 5.1 IFV en andere kenniscentra Een hechte samenwerkingsrelatie tussen de expertregio Natuurbranden en het IFV ligt voor de hand en wordt al op diverse manieren in de praktijk gebracht. Deze samenwerking heeft betrekking op het: - Ontwikkelen, ontsluiten en actief delen van kennis en producten - Bevorderen van synergie tussen onderzoeksprogramma s en praktijkprojecten - Afstemmen over de aanschaf van specialistisch materieel. De afstemming over de aanschaf van specialistisch materieel vindt vooral plaats in het kader van de samenwerking met Brandweer Nederland (paragraaf 5.2). De samenwerking tussen IFV en de expertregio Natuurbranden op het gebied van beleidscoördinatie in relatie tot ministeries en landelijke gremia (zowel ambtelijk als bestuurlijk) is nog niet uitgekristalliseerd. Deze afstemming vindt nu hoofdzakelijk plaats via de landelijk programmamanager natuurbranden in dienst van VenJ en de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Kennisdeling- en ontsluiting De centrale kennisdeling en ontsluiting op het gebied van natuurbranden in Nederland vindt plaats via Infopunt Veiligheid met de bijbehorende vraagbaakfunctie. Hiervoor is het Infopunt Natuurbranden als portal ingericht ( Deze portal wordt regelmatig geraadpleegd door partners uit het veiligheidsnetwerk met betrekking tot natuurbranden. De kennis wordt aangeleverd in een samenspel tussen de IFV-kenniscoördinatoren en een multidisciplinair netwerk van specialisten in het veld. Les- en leerstof De les- en leerstof op het gebied van natuurbrandbestrijding voor de operationele kolom van de brandweer wordt momenteel ontwikkeld in een samenspel tussen het IFV, Brandweer Nederland en de VNOG in een coördinerende rol. In dit samenspel coördineert de beoogde expertregio Natuurbranden de afstemming over de inhoud van les- en leerstof op het gebied van natuurbrandbestrijding met het veld. Ook vindt afstemming met de expertregio plaats over het borgen van les- en leerstof binnen het opleidingsaanbod van IFV (Brandweeracademie). Hierin staat de aansluiting op de operationele praktijk van natuurbrandbestrijding op regionale en bovenregionaal niveaus centraal. De focus van les- en leerstofontwikkeling is nog sterk gericht op het bestrijden van natuurbranden, omdat veiligheidsregio s hier momenteel sterke behoefte aan hebben. De verwachting is dat deze focus zal verschuiven naar het ontwikkelen van les- en leerstof op het gebied van risicobeheersing natuurbranden. Het coördineren van deze nieuwe les- en leerstofontwikkeling kan eveneens worden gezien een taak van de expertregio Natuurbranden, uiteraard in nauwe samenwerking met IFV, Brandweer Nederland, de veiligheidsregio s en de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. 32

33 Onderzoeksagenda Voor het stellen van prioriteiten in de kennis- en productontwikkeling op het gebied van natuurbranden kan inmiddels gebruik gemaakt worden van een Strategische Onderzoeksagenda Natuurbranden (concept). Deze wordt in het kader van het landelijk werkprogramma opgesteld in samenspraak met de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Deze onderzoeksagenda is gebaseerd op een inventarisatie van relevante onderzoeksvragen op het gebied van natuurbranden. Hiertoe is een brede groep van professionals geconsulteerd bestaande uit onderzoekers, beleidsadviseurs en brancheorganisaties. De expertregio Natuurbranden kan hierin een coördinerende rol gaan vervullen door er voor te zorgen dat de kennis- en productontwikkeling goed aansluit op de praktijk en door gebruik te maken van wetenschappelijke kennis in binnen- en buitenland, die relevant is voor het dossier natuurbranden. In deze Strategische Onderzoeksagenda Natuurbranden zijn de volgende prioritaire kennisthema s geïdentificeerd: 1. Risico- en impactbeoordeling 2. Normering en zorgplicht 3. Natuurbeleid, natuurbeheer en brandveiligheid 4. Natuurbrandveilige en impactbeperkende maatregelen bevolkingszorg Actuele dreiging- en crisisinformatie natuurbranden 6. Contextspecifieke inzetstrategie natuurbranden 7. Natuurbrandstatistieken, schadebeoordeling en brandonderzoek Producten met een sterke multidisciplinaire component Het ontwikkelen van producten met een sterke multidisciplinaire component wordt momenteel aangestuurd door de landelijk programmamanager natuurbranden die hierin samenwerkt met deelregisseurs. In al deze projecten leveren de verschillende veiligheidsregio s capaciteit en expertise vanuit de brandweerorganisaties. Voorbeelden van projecten met een sterke multidisciplinaire component zijn: - Pilot Basiscursus Natuurbranden (deelregie: Stichting Bargerveen) - Risico-Index kaart Natuurbranden (deelregie: VGGM) - Meetstations in de natuur (deelregie: Twente) - Doorontwikkeling natuurbrandstatistieken (deelregie: Stichting PROBOS). - Natuurbrandverspreidingsmodel, (deelregie: IFV) - Multidisciplinaire doctrine natuurbranden (deelregie: VNOG) - Infopunt Natuurbranden (deelregie: IFV) - Kennispublicatie Natuurbranden, (deelregie: IFV) - Landelijke Natuurbrand Boodschap (deelregie: VNOG) Werken met deelregisseurs Het werken met deelregisseurs blijkt goed en motiverend te werken. De samenwerkende partners worden zo namelijk in staat gesteld om op deelgebieden verantwoordelijkheid te nemen vanuit hun expertise en waar ze van zijn. Deze deelregisseur wordt in de productontwikkeling ondersteund door de andere veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners. De beoogde expertregio acteert in deze deeltrajecten als procesondersteuner, centrale kennisdrager en kwaliteitsbewaker. 30 In art van het Besluit veiligheidsregio s worden de 5 taken bevolkingszorg benoemd (voorlichting. opvang en verzorging, nazorg, registreren slachtoffers, registreren van schadegevallen). Volgens het rapport Bevolkingszorg op Orde (juli 2012) van Commissie Bruinooge in opdracht van het Veiligheidsberaad heeft bevolkingszorg betrekking op de samenleving : het geheel van burgers, bedrijven, instellingen, et cetera in Nederland. In de eerste plaats gaat het om de direct betrokkenen. Daarnaast betreft het ook burgers, bedrijven en instellingen in de gemeente respectievelijk de regio en de rest van Nederland. 33

34 Internationale samenwerking Ook investeren in internationale netwerken en projecten is van belang. Zo wordt toegang verkregen tot de kennisontwikkeling in andere landen. In Zuid Europa en landen als Australië, de VS en Canada komen natuurbranden regelmatig voor, er is dan ook veel onderzoek op dit terrein gaande. Deze landen beschikken over een enorme schat aan wetenschappelijke en praktijkgericht kennis over natuurbranden. Bij het maken van keuzes in internationale samenwerking is het van belang dat Nederland zich vooral gericht op de problematiek van de zogenaamd rural-urban interface gebieden 31. Onze natuurgebieden worden gekenmerkt door hun grote verwevenheid van gebruiksfuncties: natuur, recreatie, zorginstellingen, wonen, werken, produceren en vitale infrastructuur. In het buitenland kent men dit soort gebieden ook. Het zijn vooral deze gebieden die het meest kwetsbaar zijn voor de potentieel verwoestende impact van natuurbranden. Een schrijnend voorbeeld van werkelijke impact zijn de natuurbranden op Black Saturday in Australië (2009), waarbij 173 dodelijke slachtoffers te betreuren waren. Toch betrof het hier natuurbranden die gezamenlijk voor Australische begrippen een relatief kleine oppervlakte besloegen. Dit laat zien dat de maatschappelijk ongewenste impact van brand in een natuurgebied niet zozeer afhankelijk is van de oppervlakte van het gebied, maar vooral van alles wat zich in dat gebied bevindt. En dat we op dit terrein veel van het buitenland kunnen leren 32. Een voorbeeld van internationaal natuurbrandonderzoek dat in Nederland wordt toegepast is het onderzoeksproject Stereofotoreeks voor het inschatten van brandstofopbouw in Nederlandse bos- en natuurgebieden, deel 1 de Veluwe. Dit project bevindt zich momenteel in de fase van afronding en biedt een eerste kwantitatieve gegevensbasis voor de brandstofopbouw in bos en heidegebieden op de Veluwe. Dit onderzoek is een samenwerkingsproject van de Stephen F. State Austin University (SFAU), Hogeschool Van Hall Larenstein (bos- en natuurbeheer), IFV, VNOG en VGGM. Bijzonder is dat de financiering van dit onderzoek afkomstig is van een Amerikaans onderzoeksfonds. Er ligt al een onderzoeksvoorstel klaar om vergelijkbare onderzoeken in andere delen van Nederland uit te voeren. Hiervoor is nog geen financiering gevonden. De beoogde expertregio zou hier een rol in kunnen vervullen (subsidieverwerving). Subsidieverwerving in Europees verband Er zijn al enkele initiatieven gaande op het gebied van subsidieverwerving voor natuurbrandonderzoek in Europees verband, waar Nederland aan deelneemt. Lopende subsidieverwervingstrajecten zijn: - LIFE+-subsidieaanvraag natuurbrandpreventie onder leiding van een Spaanse samenwerkingspartner (deelregie Wageningen UR i.s.m de VNOG) - FP7-subsidieaanvraag natuurbrandbestrijding door een Nederlandse samenwerkingscoalitie (deelregie Thales Nederland i.s.m. VNOG, VGGM, IFV) Wat betreft subsidieverwerving voor projecten op Europees niveau kan de expertregio Natuurbranden een inhoudelijke adviserende rol vervullen op het gebied van projectformulering en projectuitvoering. Deze trajecten vragen echter een lange adem en voldoende administratieve en financiële ondersteuning. Geadviseerd wordt om deze aanvullende ondersteuning landelijk vanuit het IFV te organiseren. 31 Ook wel aangeduid als de wildland-urban interface areas. 32 Strategische Onderzoeksagenda Natuurbranden (concept), Landelijke Kerngroep Natuurbranden, versie 1.2, 4 februari

35 5.2 Brandweer Nederland Een hechte samenwerkingsrelatie tussen Brandweer Nederland 33 en de expertregio Natuurbranden is van cruciaal belang. Het bestrijden van natuurbranden kan tot één van de meest complexe en gevaarlijke onderdelen van het vak worden gerekend. De grotere natuurbrandincidenten in de afgelopen jaren hebben laten zien dat in het natuurbrandseizoen al snel sprake is van een brand waarvoor een snelle, grootschalige en interregionale brandweerinzet is vereist. Ook stelt dit hoge eisen aan de kwaliteit van de informatievoorziening van de operationele hulpdiensten en crisispartners. Een groot deel van de inzet bij grootschalige natuurbranden bestaat uit brandweermaterieel dat normaliter wordt ingezet voor het bestrijden van gebouwbranden. Dit vergt eenheid van optreden, omgevingsgerichtheid en een heldere verantwoordelijkheidsdeling, zoals onderkend in de Visie op het maatgevend scenario natuurbrand van Brandweer Nederland. Deze is in mei 2011 vastgesteld door de Raad van Brandweercommandanten (RBC) van Brandweer Nederland 34. Op basis van deze visie werken brandweerorganisaties van diverse veiligheidsregio s met natuurbrandkennis (bos, heide, duinen en veen) samen aan kennis-, product- en materieelontwikkeling. Producten met een sterke brandweercomponent De aansturing van de productontwikkeling met een sterke brandweercomponent vindt plaats binnen de Stuurgroep Natuurbranden van Brandweer Nederland, die ook werkt met deelregisseurs. Momenteel gaat het om de volgende producten: - Les- en leerstof natuurbrandbestrijding voor Brandweer Nederland - Ontwikkeling van landelijke unité de doctrine voor natuuurbrandbestrijding - Organisatie luchtverkenning in perioden met verhoogd natuurbrandgevaar - Project Specialistisch Optreden op Maat (SOM), onderdeel natuurbranden - Praktijkonderzoek Effectieve Blussing - Doorontwikkeling en beheer van meetstations - Operationeel alerteringsmodel voor brandweeroptreden bij natuurbranden - Informatielegenda natuurbranden voor terreinbeheerders en brandweer - Landelijke Risico-Index Natuurbranden (RIN), koppeling provinciale risicokaart - Team Brand Onderzoek (TBO), specialisatie natuurbranden - Project Verbetering Brandweerstatistiek, onderdeel natuurbranden. Daarnaast blijkt het in de praktijk handig te zijn dat de coördinatie van een aantal taken in beheer bij één veiligheidsregio is. Zo vervult de VNOG momenteel een actieve rol waar het gaat om de afstemming tussen Brandweer Nederland, de Landelijke Kerngroep Natuurbranden en het landelijk werkprogramma Natuurbranden. Ook coördineert deze veiligheidsregio de luchtverkenning boven natuur- en recreatiegebieden in enkele provincies als ook het beheer van de website Op deze website wordt het actuele natuurbrandgevaar in veiligheidsregio s met (meetstations in) natuurbrandrisicovolle gebieden weergegeven. Er wordt gewerkt aan een landelijk dekkend systeem. Deze meetstations zijn in eigendom en financieel beheer van de betreffende veiligheidsregio s. Geadviseerd wordt deze coördinatietaken onder te brengen bij de beoogde expertregio. 33 Brandweer Nederland is een netwerkorganisatie. Per onderwerp of taakveld vormen mensen uit het veld tijdelijk of voor langere duur een netwerk, werkgroep of projectgroep. De deelnemers komen uit het hele land en nemen deel aan een groep op basis van hun specifieke expertise De RBC was toen nog de Raad van Regionale Commandanten van de NVBR. 35

36 Stuurgroep Natuurbranden van Brandweer Nederland De thematische samenwerking tussen de expertregio en de Stuurgroep Natuurbranden is van belang om een goede wijze de bestaande kennis en kunde binnen Brandweer Nederland te benutten. De Stuurgroep Natuurbranden bestaat momenteel uit vertegenwoordigers van de taakvelden Risicobeheersing en Incidentbestrijding. Binnen het Programma Incidentbestrijding is de afstemming op het gebied van natuurbranden tussen de veiligheidsregio s inmiddels geregeld. Deze taak is belegd bij het District Oost van het Netwerk Incidentbestrijding, die de Vakgroep Natuurbrandbeheersing aanstuurt. In deze operationele vakgroep zijn 16 veiligheidsregio s, het expertisecentrum en de Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding (LFR) van het IFV, Defensie, het LOCC en het District Oost van het Netwerk Incidentbestrijding vertegenwoordigd (zie Bijlage A). Samenwerking op het gebied van natuurbranden in de overige taakvelden en thema s, zoals TBO Natuurbranden, is gebaseerd op gelegenheidscoalities. Samenwerking en capaciteitsbijdragen Voor een versterking van de samenwerkingsrelatie met de beoogde expertregio is het wenselijk dat alle relevante taakvelden 35 en thema s in de Stuurgroep Natuurbranden vertegenwoordigd zijn. Ook zijn heldere afspraken over het inbrengen van capaciteit van belang. De geconsulteerde veiligheidsregio s hebben in deze verkenningsfase van de Pilot Expertregio Natuurbranden te kennen gegeven graag capaciteit beschikbaar te stellen, binnen de kaders van beschikbaarheid en zwaarte van het natuurbrandrisico in het regionaal risicoprofiel. Daarin is de beleidsvoorbereiding binnen Brandweer Nederland over natuurbranden een taak van de Stuurgroep Natuurbranden in nauwe afstemming met het Bureau Brandweer Nederland van het IFV. De besluitvorming over de wijze waarop Brandweer Nederland opereert in het dossier natuurbranden en de relatie met de expertregio is in handen van de Raad van Brandweercommandanten (RBC), als adviseur van het Veiligheidsberaad over alles wat met brand en brandveiligheid te maken heeft. Hiertoe behoort ook het maken van capaciteitsbijdragen door Brandweer Nederland en afstemming daarover tussen de brandweerorganisaties van de veiligheidsregio s. de Brandweer over Morgen Bovenal is het zaak om de positieve kracht en energie van samenwerken zoals die op het gebied van natuurbranden op gang is gebracht, ook binnen Brandweer Nederland, zo goed mogelijk te borgen binnen de beoogde expertregio. Daarmee past de expertregio Natuurbranden als instrument voor doorontwikkeling uitstekend in de strategische reis de Brandweer over Morgen (2010) van Brandweer Nederland. Centrale begrippen in dit visiedocument zijn: werken aan publiek-private samenwerkingsverbanden voor specialistische taken, risicoacceptatie, netwerkorganisatie, keteninzicht en het continuïteitsconcept als ontwikkelingsrichting (zie onderstaand overzicht). 35 De zes taakvelden van het Landelijk Programma Brandweerzorg van Brandweer Nederland zijn: Risicobeheersing, Incidentbestrijding, Vakbekwaamheid en kennis, Crisisbeheersing, Informatiemanagement, Bedrijfsvoering. Bron: Brandweer Nederland. Samen sterk, samen veilig. november 2012 (brochure). 36

37 CONTINUITEITSCONCEPT BRANDWEER NEDERLAND VIER ASPECTEN Het continuïteitsconcept van Brandweer Nederland is een stip aan de horizon waar de brandweerorganisatie naar toe groeit. Vier aspecten bepalen deze groeirichting. Nachtwaker Regievoerder Noaberschap Continuïteitsborger Burgers en bedrijven organiseren een deel van hun veiligheid zelf vanuit eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en technische mogelijkheden. De brandweer ondersteunt. Op het terrein van brand en brandveiligheid voert de brandweer regie over de gehele veiligheidsketen. Met behoud van de operationele taken geeft de brandweer meer aandacht naar de voorkant van de veiligheidsketen. De brandweer werkt samen met brede netwerkachtige organisaties waarin ruimte is voor een actieve rol van burgers en samenleving. De brandweer is dienstverlener met een breed takenpakket op het gebied van identificeren, organiseren, regisseren en optreden op een groot aantal terreinen. Onze maatschappelijke orde kenmerkt zich door toenemende verwevenheid van trends met ontwrichting als grootste risico. Dit vereist een organisatie die maatschappelijke continuïteit kan waarborgen. Bron: de Brandweer over Morgen (2010) 5.3 Samenwerkingsrelatie met Bosschap, RECRON, ANWB In het natuurbranddossier spelen niet alleen de traditionele veiligheids- en kennispartners een belangrijke rol, maar komen ook een aantal natuurlijke partners nadrukkelijk in beeld; terreineigenaren en beheerders, recreatieondernemers en recreanten. In de Landelijke Kerngroep Natuurbranden zijn deze belanghebbende partijen vertegenwoordigd door het Bosschap, de RECRON en de ANWB. Bosschap Een intensieve samenwerkingsrelatie tussen het Bosschap en de expertregio Natuurbranden is belangrijk, aangezien deze samenwerking de centrale basis vormt voor het versterken van het natuurbranddossier. Het Bosschap verenigt eigenaren, beheerders, aannemers, werknemers en overheden die betrokken zijn bij het beheer van bos en natuur. Alle terreineigenaren met meer dan 5 ha natuur zijn verplicht aangesloten bij dit platform. Daarmee is het Bosschap het landelijk aanspreekpunt voor de gehele sector bos en natuur waar het gaat om de gemeenschappelijke belangen 36. Eén van deze gemeenschappelijke dossiers is de voorbereiding op calamiteiten, waaronder natuurbranden. Het Bosschap is al geruime tijd een actieve samenwerkingspartner in het natuurbranddossier, als landelijke gesprekspartner namens terreineigenaren en beheerders, om te komen tot gezamenlijke afspraken inzake natuurbranden. Het Bosschap levert daarnaast een belangrijke kennisbijdrage en fungeert als informatiekanaal naar de aangesloten leden. De bijdrage van het Bosschap en haar leden op het gebied van ecologische kennis en gebiedsgericht beheer is van grote waarde voor het natuurbranddossier. De focus van het Bosschap en de expertregio is daarbij gericht op het maken van afspraken en ontwikkelen van praktische instrumenten die onderling zijn afgestemd tussen terreinbeheerders en brandweer. 36 Bron: 37

38 Ook is er aandacht nodig voor de procesondersteuning van samenwerkende partners in de natuur- en recreatiegebieden, die met deze instrumenten aan de slag gaan. Het gaat hierbij onder andere om instrumenten op het gebied van risicocommunicatie, natuurbrandpreventie, operationele kaartproducten en de operationele inzet bij natuurbrandbestrijding. Andere aandachtspunten zijn: gezamenlijke bijscholing zoals de gezamenlijke Basiscursus Natuurbranden voor terreinbeheerders en brandweer, het stimuleren en benutten van praktijkgericht en wetenschappelijke onderzoek. RECRON Een intensieve samenwerkingsrelatie tussen de expertregio Natuurbranden en de RECRON, de Vereniging van Recreatieondernemers Nederland, is eveneens belangrijk. De RECRON vertegenwoordigt circa 85% van de omzet binnen de recreatiebranche. De organisatie telt momenteel ruim leden, terwijl 86% van de werknemers in de recreatiebranche werkzaam is bij RECRON-leden. Het gaat hierbij om kampeer- en bungalowbedrijven, groepsaccommodaties, dagrecreatie, buitensport, sauna's en thermen, en zwembaden (bedrijfsgroepen) 37. Ook de RECRON hecht grote waarde aan actieve betrokkenheid bij het natuurbranddossier, aangezien een belangrijk deel van haar leden bedrijven hebben die zijn gelegen in natuur- en recreatiegebieden met risico s van natuurbranden. De RECRON is eveneens al geruime tijd actief in het natuurbranddossier als landelijk gesprekspartner om met de recreatiebranche te komen tot richtlijnen inzake natuurbranden. Voortbouwend op de actieve deelname in de Pilot Zelfredzaamheid bij natuurbranden Veluwe ( ) heeft de RECRON inmiddels in samenwerking met de partners in het natuurbranddossier een model bedrijfsnoodplan voor recreatiebedrijven opgesteld met richtlijnen voor ontruimen in geval van natuurbrand. De samenwerking tussen de RECRON en de expertregio Natuurbranden richt zich daarnaast ook op het informeren van aangesloten leden over risicocommunicatie en zelfredzaamheid bij natuurbranden. ANWB Een andere samenwerkingspartner die al geruime tijd actief is in het natuurbranddossier is de Koninklijke Nederlandse Toeristenbond ANWB. Deze vereniging behartigt de belangen van haar leden op het gebied van recreatie, toerisme, verkeer en vervoer. De ANWB is een informatiekanaal voor recreanten en biedt daardoor verschillende mogelijkheden op het gebied van risicocommunicatie. Daarbij gaat het niet alleen om risicocommunicatie over natuurbranden aan recreanten in Nederland, maar ook om risicocommunicatie aan Nederlandse toeristen die in het buitenland met natuurbranden worden geconfronteerd. De ANWB is bovendien een belangrijke kennispartner waar het gaat om zelfredzaamheid en het ontwikkelen van handelingsperspectieven voor burgers in geval van natuurbranden. Op al deze terreinen vormt ook de samenwerkingsrelatie tussen ANWB en de expertregio Natuurbranden een belangrijke basis voor het natuurbranddossier. Een bijzonder punt van aandacht in deze samenwerkingsrelatie is de rol die de Alarmcentrale van de ANWB kan spelen tijdens grotere natuurbrandincidenten. Het inpassen van deze faciliteit in de reguliere crisisprocessen is wenselijk. De coördinatie van deze inpassing kan worden belegd bij de expertregio Natuurbranden. Voor het Bosschap, RECRON en ANWB geldt dat het samenwerken met een expertregio Natuurbranden het voordeel oplevert dat er zo efficiënt mogelijk gebruik wordt gemaakt van de beperkte capaciteit die deze brancheorganisaties beschikbaar kunnen stellen op het natuurbranddossier. Het is de taak van de expertregio om succesvolle praktijkvoorbeelden te bundelen en te vertalen naar praktische instrumenten, in samenspraak met deze drie partners. Voorbeelden zijn de 37 Bron: 38

39 gezamenlijke ontwikkeling van operationele kaarten voor het Dwingelderveld door terreinbeheerders en brandweer, het project Geen Nood bij Natuurbrand van VGGM en het Project Zelfredzaamheid van Veiligheidsregio Drenthe. 5.4 Defensie Het grote belang van een nauwe samenwerkingsrelatie tussen de beoogde expertregio Natuurbranden en Defensie komt sterk tot uitdrukking in de prominente rol van Defensie in de bestrijding van de grotere natuurbranden die zich de afgelopen jaren in ons land hebben voorgedaan. Deze rol heeft betrekking op de inzet van Defensie-capaciteit in de vorm van helikopterblussing en grondtroepen bij de bestrijding van grote natuurbranden. Ook kan opsporingscapaciteit worden ingezet in de nafase voor dadervinding bij verdenking van brandstichting. Om die reden is Defensie betrokken bij de ontwikkeling van een landelijke unité de doctrine op het gebied van natuurbrandbestrijding. De instelling van een expertregio Natuurbranden biedt goede mogelijkheden voor intensivering van de civiel-militaire samenwerking 38 op het gebied van natuurbranden. Het bijeenbrengen van specialistische capaciteit van Defensie en Brandweer Nederland heeft als voordeel dat het kwaliteitsniveau van bestrijding en crisisbeheersing van gebiedsbranden op een hoger plan kan worden gebracht. Dergelijke terreinwinsten zouden behaald kunnen worden op het gebied van brandveilig optreden van personeel van Defensie (in het bijzonder grondtroepen) en opsporing bij brandstichting (zie volgende paragraaf). Ook kan Defensie ondersteunen met staf- en analysecapaciteit bij de planning van grootschalige inzetten. In de bestrijding en crisisbeheersing van natuurbrandincidenten met een grootschalige impact is tijdige en zorgvuldige voorbereiding in multidisciplinair verband van belang, in het bijzonder op het gebied van eventualiteitenplanning 39. Onder regie van de expertregio zou ook de expertise op het gebied van beheerbranden versterkt kunnen worden. Defensie heeft als een van de weinig terreinbeherende organisaties ervaring met het toepassen van beheerbranden op Defensieterreinen. Beheerbranden zijn in Nederland slechts in beperkte mate toe te passen vanwege de intensieve verwevenheid van natuurgebieden met diverse gebruiksfuncties. Voor een juiste advisering is een sterke verbetering nodig van de kennis over beheerbranden die momenteel in ons land beschikbaar is. 5.5 Politie Nederland Een nauwe samenwerkingsrelatie tussen de beoogde expertregio Natuurbranden en Politie Nederland is van belang en heeft betrekking op het maken van afspraken omtrent politieoptreden tijdens grotere natuurbranden en in de nafase daarvan. Hierbij gaat het met name om verkeersregulering bij ontruimingen en evacuatie van natuurterreinen, opsporing en dadervinding. In de praktijk zijn er in een aantal veiligheidsregio s al vorderingen gemaakt op het gebied van opsporing en dadervinding bij natuurbrand door een intensivering van de samenwerking tussen brandweer en politie in het kader van technisch brandonderzoek (TBO) en de samenwerking met Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA s) en terreineigenaren. Daarbij springen de ontwikkelingen op het gebied van technisch brandonderzoek (TBO) het meest in het oog. Binnen het landelijke TBO-samenwerkingsverband zorgt de VNOG vanuit haar landelijke voortrekkersrol voor de benodigde verdieping en specialisatie op het gebied van technisch brandonderzoek bij natuurbranden. In nauwe samenwerking met Regio Oost van Politie Nederland, Defensie en de 38 Zie brochure Nationale operaties en (inter)nationale noodhulp, ministerie van Defensie (2010). 39 Eventualiteitenplanning is de Nederlandse term voor contingency planning. Dat is de planning die nodig is om tijdig te anticiperen op andere uitkomsten dan de uitkomsten die normaliter mogen worden verwacht in een gegeven scenario, zowel in termen van kansen of tegenslagen. 39

40 Brandweeracademie is daartoe een training ontwikkeld op het gebied van technisch natuurbrandonderzoek. Deze training wordt sinds 2011 op basis van behoefte gegeven onder leiding van natuurbrandspecialisten uit Australië en de VS. Door deze samenwerking is Nederland voorloper op het gebied van technisch natuurbrandonderzoek in Europa. Het instellen van een expertregio Natuurbranden biedt de mogelijkheid om de ingezette ontwikkelingen te continueren en daarbij een hoger kwaliteitsniveau te halen. Het gaat daarbij met name om operationele samenwerkingsvormen tussen brandweer, politie, terreinbeheerders en BOA s, die nu al in bepaalde natuurgebieden goed blijken te werken, uit te rollen naar andere gebieden in ons land. Ook bij de coördinatie van de opsporing van brandstichters bij natuurbranden kan de expertregio ondersteunend zijn. 5.6 GHOR Nederland De focus van de samenwerkingsrelatie tussen de expertregio Natuurbranden en GHOR Nederland is in de eerste plaats gericht op het gegeven dat diverse zorginstellingen gelegen zijn in (of in de buurt van) natuur- en recreatiegebieden met risico s op natuurbranden. Daarnaast zijn er meerdere voorbeelden van zorginstellingen bekend, waarvan de dagbesteding van cliënten plaatsvindt in natuurbrandrisicovolle gebieden. Binnen de bestaande plannen voor evacuatie en ontruiming wordt hier echter nog weinig specifieke aandacht aan besteed. Het maken van een landelijk afsprakenkader over ontruiming en evacuatie bij natuurbrand zou kunnen plaatsvinden onder coördinatie van GHOR Nederland, die hierin wordt geadviseerd door de expertregio Natuurbranden met de mogelijkheid van afstemming met de andere multidisciplinaire partners. Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de ervaringen die de brandweerorganisatie van VGGM al heeft opgedaan met het maken van afspraken met zorginstellingen over natuurbrand. Aanvullend kan dan ook aandacht besteed worden aan de problematiek van beperkte ontsluiting en bereikbaarheid van natuur- en recreatiegebieden voor hulpverleningsvoertuigen. 5.7 Gemeenten en provincies De samenwerkingsrelatie tussen gemeenten, provincies en de expertregio Natuurbranden die hier besproken wordt, heeft betrekking op de koude fase. Voor de samenwerking in de warme fase zijn de bestaande crisisstructuren leidend. In de koude fase hebben gemeenten en provincies met name mogelijkheden om bij te dragen aan risicobeheersing van natuurbranden (natuurbrandpreventie). Voor de gemeenten geldt bovendien dat zij een actieve rol hebben in de nafase. Gemeenten De rol van de gemeentelijke overheid tijdens natuurbranden is het meest in het oog springend met de burgemeester aan het hoofd van de crisisorganisatie. Minder bekend is, dat de gemeente ook een actieve rol kan spelen op het gebied van natuurbrandpreventie door maatregelen te stimuleren op het gebied van ruimtelijke ordening, natuur en recreatie. Nu leert de praktijk dat het bijzonder is om algemeen geldende regels op te stellen voor maatregelen op het gebied van natuurbrandpreventie vanwege de complexe opbouw en dynamiek van natuur- en recreatiegebieden. Advisering op het gebied van natuurbrandpreventie vraagt altijd om maatwerk. Bovendien is de bestaande wet- en regelgeving omtrent natuur- en recreatiegebieden dermate complex, dat dit sowieso al weinig ruimte biedt voor aanvullende wet- en regelgeving op het gebied van brandveiligheid. 40

41 De landelijke kennisbasis die nodig is voor de advisering op het gebied van natuurbrandpreventie zou onder coördinatie van de expertregio Natuurbranden tot stand kunnen worden gebracht 40. De expertregio zou dan ook bij de verantwoordelijke landelijke instanties onder de aandacht kunnen brengen dat de huidige capaciteit die veiligheidsregio s beschikbaar hebben op het gebied van brandpreventie beperkt is tot gebouwbranden en industriële branden. Een ander belangrijk aandachtspunt is de onduidelijkheid over de advisering door veiligheidsregio s over natuurbranden aan het bevoegd gezag. Onder coördinatie van de expertregio Natuurbranden zou een landelijk afsprakenkader hierover tot stand kunnen worden gebracht. Verder geldt dat er diverse gemeenten zijn die zelf natuur- en recreatiegebieden in eigendom hebben. Met een aantal gemeenten zou kunnen worden afgesproken dat zij een voorbeeldrol gaan vervullen in het brandpreventief beheren van terreinen. Hierin is nauwe samenwerking met het Bosschap van belang. De expertregio zou hier een stimulerende en coördinerende rol in kunnen vervullen. Provincies De provincies hebben diverse taken op het gebied van natuurbeleid, ruimtelijke ordening en milieu en vervullen een belangrijke rol als gebiedsregisseur. In deze rol zijn inmiddels meerdere provincies actief om brandpreventieve maatregelen in natuur- en recreatiegebieden te stimuleren. De samenwerkingsrelatie van de expertregio Natuurbranden met deze provincies wordt in de Landelijke Kerngroep Natuurbranden afgestemd. De expertregio heeft een adviserende taak. Daarnaast is het van belang te constateren dat het beleid op het gebied van natuur en ruimtelijke ordening door het rijk gedecentraliseerd is naar de provincies. Dit roept de vraag op in hoeverre de provincies als bevoegd gezag verantwoordelijkheid dragen daar waar het omgevingsrisico natuurbranden gemeentegrensoverschrijdend is en aanvullende maatregelen op het gebied van natuurbeheer en ruimtelijke ordening een risicoverminderend effect zouden kunnen hebben. Een analogie met de actieve rol van provincies in het dossier van overstromingsrisico s is hier op zijn plaats. Ter overweging wordt meegegeven om dit aspect in de landelijke discussie over risiconormering, zorgplichten verantwoordelijkheidsdeling bij natuurbranden aan de orde te laten komen. 5.8 Ministeries van VenJ, EZ en IenM In de samenwerkingrelatie tussen de expertregio Natuurbranden en de ministeries van VenJ, Economische Zaken (EZ) en Infrastructuur en Milieu (IenM) zijn enkele thema s aan de orde. Dit zijn thema s zoals de normering van natuurbrandrisico s, zorgplicht, advisering aan bevoegd gezag en het stimuleren van kennisontwikkeling. De samenwerking tussen de expertregio Natuurbranden en deze ministeries verloopt momenteel via de landelijk programmamanager natuurbranden in dienst bij VenJ. Dit ministerie onderhoudt daarnaast intensief contact met het Veiligheidsberaad en de afdeling beleids- en bestuursondersteuning van het IFV. Voorgesteld wordt om de samenwerkingsrelatie tussen de expertregio en de drie ministeries gecoördineerd te laten verlopen onder regie van de afdeling beleids- en bestuursondersteuning van het IFV. Ter overweging wordt meegegeven hiervoor een landelijk afsprakenkader op te stellen met een voorafgaand advies door de expertregio. Daarnaast is het van belang dat Nederland in voldoende mate is aangesloten op internationale ontwikkelingen inzake natuurbranden, met name op Europees niveau. Overwogen kan worden om de vertegenwoordigende rol in internationale overlegorganen te beleggen bij de expertregio, daar waar inhoudelijke deskundigheid op het gebied van natuurbranden is vereist. 40 Mogelijk kan het nieuwe instrument omgevingsplan hier een rol in spelen. 41

42 6 BEHEER, AANSTURING, ORGANISATIE EN CAPACITEIT 6.1 Beheer toewijzen aan één veiligheidsregio Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven werkt de beoogde expertregio Natuurbranden op inhoud samen met een cluster van veiligheidsregio s die natuurbranden in hun regionale risicoprofiel hebben en daarvoor capaciteit willen leveren. Echter, geadviseerd wordt om het beheer van de expertregio onder te brengen bij één veiligheidsregio en niet bij een clustering van veiligheidsregio s. Hiervoor zijn meerdere argumenten aan te voeren. Ten aanzien van het beheer zou clustering de zaken onnodig compliceren in termen van aansturing, financiële en bestuurlijke verantwoording. De combinatie van expertregio zijn (landelijke taken) en veiligheidsregio zijn (regionale taken) zal op zichzelf al een groot beroep doen op de veiligheidsregio om hierin telkens de juiste balans te vinden. Verder is ook de complexiteit van het natuurbranddossier een belangrijke overweging. Er is de nodige stuurmanskunst vereist om hierin als expertregio zo effectief mogelijk op te treden. Zoals eerder aangegeven is het nog altijd een beleidsarm dossier in vergelijking met omgevingsrisico s met beperkte mogelijkheden voor regelgeving en handhaving op het gebied van brandveiligheid. Wat dit dossier ook complex maakt is de maatschappelijke functie van natuurgebieden (lokaal, landelijk en internationaal) en de subsidieafhankelijkheid van het natuurbeheer. 6.2 Opdrachtgeverschap, aansturing en verantwoording Uit bovenstaand voorstel met betrekking tot positionering en beleidsafstemming kan het opdrachtgeverschap voor de expertregio worden afgeleid. In dit stramien treedt het Veiligheidsberaad logischerwijs op als opdrachtgever voor de expertregio Natuurbranden. Het bestuurlijke opdrachtgeverschap wordt belegd bij een lid van het Dagelijks Bestuur van het Veiligheidsberaad als portefeuillehouder. Het ambtelijke opdrachtgeverschap wordt gedelegeerd naar een Directeur Veiligheidsregio of een Regionaal Commandant brandweer (dagelijkse aansturing). Wanneer de expertregio Natuurbranden in het leven wordt geroepen, dan is de voorzitter van de betreffende veiligheidsregio bestuurlijk opdrachtnemer in deze. De dagelijkse aansturing van de expertregio kan in handen gegeven worden van een programmamanager natuurbranden. Deze wordt door de betreffende veiligheidsregio aangesteld als hoofd van het Kernteam Natuurbranden van de expertregio (zie ook paragraaf 6.3). Voorgesteld wordt dat de beoogde expertregio natuurbranden jaarlijks verantwoording aflegt aan het bestuur van het Veiligheidsberaad middels een jaarplan en een jaarverslag. Deze documenten worden opgesteld in het kader van het vigerende landelijke werkprogramma Natuurbranden en in vooroverleg met Brandweer Nederland en de multidisciplinaire partners vertegenwoordigd in de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. 6.3 Organisatie van, voor en door het veld De expertregio Natuurbranden werkt intensief samen met de veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners. Zij dragen bij door het inzetten van capaciteit voor zover beschikbaar en passend binnen hun eigen beleidslijnen. Koude fase Voor de bemensing van de projecten die onder de vlag van de expertregio Natuurbranden worden uitgevoerd is capaciteitsinzet nodig die door deze samenwerkingspartners wordt bijgedragen. Voorgesteld wordt om de capaciteitbijdrage door de brandweerorganisaties van de veiligheidsregio s op advies 42

43 van de Stuurgroep Natuurbranden te laten vaststellen door de Raad van Brandweercommandanten (RBC) van Brandweer Nederland. Over de capaciteitsbijdrage van de overige partners aan deze projecten kan overeenstemming worden bereikt binnen de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Voor de koude fase wordt voorgesteld de expertregio in de basis te laten bestaan uit een kernteam met een minimale bezetting in dienst de beoogde expertregio. Dit kernteam voert de basistaken uit, die de expertregio als bovenregionale samenwerkingsvorm heeft op het gebied van coördinatie, programma-aansturing en beheer. Warme fase In de warme fase verleent de expertregio Natuurbranden bij voorkeur een viertal operationele taken, waar meerdere samenwerkingspartners aan bijdragen met capaciteitsinzet. Dit zijn Defensie en de brandweerorganisaties van VNOG, VGGM en andere veiligheidsregio s. De capaciteitsbijdrage door de brandweerorganisaties van de veiligheidsregio s wordt op advies van de Stuurgroep Natuurbranden vastgesteld door het RBC van Brandweer Nederland. 6.4 Capaciteitsbehoefte in de koude en warme fase Onderstaande tabellen geven op hoofdlijnen een overzicht van de capaciteitsbehoefte voor het kernteam en de projecten in de koude fase. CAPACITEITSBEHOEFTE EXPERTREGIO NATUURBRANDEN KOUDE FASE Kernteam expertregio fte Projecten Aantal Programmamanager 0,4 Projectleiders 5 Ambassadeur/Accountschap 0,4 Projectleden alle projecten 35 Specialisten/adviseurs/onderzoekers 3 Communicatieadviseur 0,2 Ondersteuning 0,4 Totaal 4,4 In de warme fase gaat het om een capaciteitsbijdrage voor vier operationele taken. De grootte van het incident bepaalt de daadwerkelijke capaciteitsbehoefte. OPERATIONELE CAPACITEITSBIJDRAGE IN DE WARME FASE Operationele taak ER Natuurbranden Fire Bucket Operations (FBO-inzet) Operationele Adviseurs Natuurbranden TBO Natuurbrandonderzoek (TBO-inzet) Luchtverkenning Organisaties die capaciteit inzetten Defensie, VNOG, VGGM VNOG, VGGM VNOG en andere veiligheidsregio s Meerdere veiligheidsregio s en vliegbedrijven 43

44 7 INRICHTEN, IMPLEMENTEREN EN RANDVOORWAARDEN In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de zaken die noodzakelijk zijn voor een duurzame implementatie van de beoogde expertregio Natuurbranden. 7.1 Bestuurlijk vastgestelde kaders Het is noodzakelijk dat er een bestuurlijk besluit wordt genomen over het instellen van een expertregio Natuurbranden, voordat kan worden overgegaan tot het daadwerkelijk inrichten ervan. Daarbij is het van belang dat duidelijk wordt aangegeven, welke elementen uit deze verkenning worden overgenomen, en welke niet. Ook is duidelijkheid gewenst over de elementen die in een later stadium door de beoogde expertregio ontwikkeld dienen te worden (doorontwikkeling). Geadviseerd wordt om in ieder geval de Landelijke Kerngroep Natuurbrand in stand te houden voor de multidisciplinaire afstemming binnen het natuurbranddossier op landelijk niveau. Tevens wordt geadviseerd een bestuurlijk portefeuillehouder voor de expertregio aan te wijzen binnen het Dagelijks Bestuur van het Veiligheidsberaad. Momenteel is het natuurbranddossier belegd bij de portefeuillehouder Crisisbeheersing/ multidisciplinaire samenwerking en GHOR. 7.2 Inrichtingsfase en start van de implementatie Op basis van het besluit tot de instelling van expertregio Natuurbranden en de heldere duiding van de elementen die daarin worden opgenomen kan de veiligheidsregio / beoogde expertregio overgaan tot de inrichtingsfase. Dit betreft enerzijds het neerzetten van de basisorganisatie. Anderzijds betreft dit het maken van concrete samenwerkingsafspraken met veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners die capaciteit bijdragen. Voor de inrichtingsfase wordt geadviseerd een uitvoeringsplan op te stellen. Ook wordt voorgesteld de expertregio tijdens deze inrichtingsfase door het IFV te laten begeleiden. Zo kunnen knelpunten tijdig worden gesignaleerd en geagendeerd op de juiste ambtelijke en bestuurlijke niveaus. Zaken die in de inrichtingsfase om aandacht vragen zijn, onder andere, de bemensing van het kernteam en projecten, het maken van werkafspraken over capaciteitsbijdragen, het ontwikkelen van procedures voor de operationele taken, het inrichten van het financiële beheer en opstellen van een organisatieplan voor de expertregio. Met het IFV, Brandweer Nederland en de Landelijke Kerngroep Natuurbranden zullen afspraken gemaakt moeten worden over beleidsvoorbereiding en afstemming. Ook zal de betreffende veiligheidsregio aandacht moeten besteden aan een voldoende heldere scheiding van de landelijke functie als expertregio en de eigen regionale taken. Gedurende de inrichtingsfase wordt bovendien uitvoering gegeven aan de lopende taken en projecten van de expertregio, zowel in de koude als in de warme fase. Ingeschat wordt dat de periode, die benodigd is voor de inrichtingsfase van de expertregio Natuurbranden, minimaal één jaar en maximaal twee jaar bedraagt. Rekeninghoudend met het besluitvormingproces met betrekking tot het Project Expertregio s kan de implementatiefase dan uiterlijk 1 juni 2015 van start gaan. 7.3 Duurzame financieringsbasis Een belangrijke reden om een expertregio Natuurbranden in te stellen is het waarborgen van continuïteit en doorontwikkeling van het natuurbranddossier. Om die reden wordt geadviseerd om de financieringsbasis zo duurzaam mogelijk te laten zijn. 44

45 Derhalve wordt voorgesteld om aan de beoogde expertregio structureel financiering beschikbaar te stellen (bemensing van het kernteam). Het is aan het Veiligheidsberaad en het ministerie van VenJ om te bepalen uit welke financieringstroom deze middelen beschikbaar worden gesteld. Wat betreft de kennis- en productontwikkeling in projecten wordt geadviseerd om hier een programmatisch vorm van financiering beschikbaar te stellen op basis van een vierjarig werkprogramma. In bijlage F is een kostenraming voor de expertregio Natuurbranden opgenomen. Dit is een kostenraming op hoofdlijnen uitgaande van de huidige capaciteitsinzet van de VNOG en samenwerkingspartners op lopende projecten en operationele taken. 7.4 Risicoparagraaf Er zijn een aantal risico s verbonden aan het instellen van een expertregio die tijdig ondervangen moeten worden. Risico-omschrijving 1: Risico s van een te snelle implementatie van de expertregio Natuurbranden door onvoldoende zorgvuldigheid te betrachten bij het inrichten van de monoen multidisciplinaire samenwerkingsorganisatie. Relevantie: De ambitie van bestuurders en het veld om snel aan en direct resultaten te zien leidt tot het overvragen van de expertregio Natuurbranden, terwijl deze nog niet goed ingericht is. Mogelijk vragen bepaalde inrichtingsvraagstukken om nadere besluitvorming, mono- en multidisciplinair. Beheersmaatregelen: Er wordt een periode van minimaal één jaar en maximaal twee jaar benut om de samenwerkingsorganisatie van de expertregio in te richten, zowel intern als extern. Voor de inrichtingsfase wordt een uitvoeringsplan opgesteld in overleg met het IFV, Brandweer Nederland en de Landelijke Kerngroep Natuurbranden. Daarin wordt helder gemaakt, welke concrete resultaten in deze periode van de expertregio verwacht mogen worden en op welke wijze de expertregio verantwoording aflegt. Voorts wordt voorgesteld de expertregio tijdens deze inrichtingsfase door het IFV te laten begeleiden. Zo kunnen knelpunten tijdig worden gesignaleerd en geagendeerd op de juiste ambtelijke en bestuurlijke niveaus. Risico-omschrijving 2: Onduidelijkheden in de positionering van de expertregio Natuurbranden ten opzichte van de veiligheidsregio s, Brandweer Nederland, het IFV, het Veiligheidsberaad, en de andere samenwerkingspartners en de bestaande crisisstructuren leiden tot problemen in de bestuurlijke, ambtelijke en operationele afstemming op het gebied van natuurbranden. Daardoor kunnen minder samenwerkingsprojecten met succes worden volbracht. Relevantie: De expertregio vervult een strategische functie (verbinden, verkennen, verkondigen en verzorgen) binnen het veiligheidsnetwerk natuurbranden. Daarbinnen zijn de diverse mono- en multidisciplinaire ontwikkelingen complex en dynamisch. De expertregio dient voldoende mandaat en positie te hebben om deze functie te kunnen vervullen. 45

46 Beheersmaatregelen: De expertregio wordt direct onder het Veiligheidsberaad gepositioneerd met één van de DB-leden als bestuurlijk opdrachtgever en ambtelijke aansturing door één van de directeuren Veiligheidsregio of Regionaal Commandanten brandweer. De Landelijke Kerngroep wordt in stand gehouden voor de multidisciplinaire afstemming. De positie van de Stuurgroep Natuurbranden als adviseur van het RBC van Brandweer Nederland wordt geformaliseerd (voorstel). Risico-omschrijving 3: Risico s van verminderde bestuurlijke aandacht van de samenwerkingspartners op bestuurlijk, ambtelijk en operationeel niveau leiden tot verminderde capaciteitsbijdrage van veiligheidsregio s, natuurbrandpartners en kennispartners. Daardoor blijven resultaten van de expertregio onder de maat. Relevantie: De ervaring leert dat actuele ontwikkelingen de oprechte aandacht van de samenwerkingspartners voor het natuurbranddossier snel naar de achtergrond kunnen dringen. Ook is het voor de ambtelijke en operationele niveaus moeilijk om toezeggingen waar te maken, wanneer deze onvoldoende worden gedragen door management en bestuur van de eigen organisatie. Beheersmaatregelen: Het Veiligheidsberaad stelt aan het begin van de inrichtingsfase een raamovereenkomst op met de organisaties die vertegenwoordigd zijn in deze Landelijke Kerngroep Natuurbranden inzake samenwerking met de expertregio. De betreffende organisaties nemen de samenwerking met de expertregio Natuurbranden op in hun landelijk beleid (voorstel). De werkafspraken tussen expertregio en samenwerkingspartners worden jaarlijks bilateraal vastgesteld en opgenomen in ieders jaarplanning. Risico-omschrijving 4: De risico s van een dermate hoog ambitieniveau van bestuurders en het veld met betrekking tot de resultaten die de expertregio geacht wordt neer te zetten, dat deze niet in overeenstemming zijn met wat financieel en organisatorisch mogelijk is. Relevantie: De complexiteit van het natuurbranddossier brengt met zich mee dat er voor veel deelvraagstukken geen vaste routes zijn om een oplossing te bewerkstelligen. Het zal vaker voorkomen dat grensverleggende oplossingen nodig zijn. Het bewerkstelligen van deze oplossingen vraagt om de medewerking van de partners. Het kan tijd, beleidsvoorbereiding en besluitvorming vergen om deze oplossingen te bewerkstelligen. Beheersmaatregelen: De expertregio besteedt zorgvuldig aandacht aan de openheid en transparantie van de communicatie over haar optreden in de koude en warme fase en doet daarbij aan verwachtingenmanagement, zowel intern als extern. De samenwerkende partners worden regelmatig op de hoogte gehouden door de expertregio over de voortgang van lopende projecten en de te verwachten invloed van nieuwe ontwikkelingen. In de samenstelling van het kernteam van de expertregio is hier rekening meegenomen. Een communicatieadviseur maakt deel uit van de basisbezetting van het kernteam. 46

47 Risico-omschrijving 5: De besluitvorming brengt mogelijk met zich mee, dat er geen expertregio Natuurbranden wordt ingesteld. Ook hier zijn risico s aan verbonden. Relevantie: Door het ontbreken van een landelijk aanspreekpunt zal er versnippering optreden in de initiatieven en lopende projecten op het gebied van natuurbranden. Diverse samenwerkingspartners zullen het natuurbranddossier op een laag pitje zetten. Het intensieve netwerk van natuurbrandsamenwerking zal verdwijnen, mono- en multidisciplinair. Diverse veelbelovende projecten die op de rit zijn gezet zullen niet worden afgemaakt of doorontwikkeld. Dit betekent verlies van sociaal en financieel kapitaal. Een dergelijk besluit zal een negatieve invloed hebben op de vertrouwensrelaties die de afgelopen jaren met zoveel zorg zijn opgebouwd, in het bijzonder met de relatieve nieuwkomers. Dit doet afbreuk aan het gewenste beeld van een betrouwbare overheid. Beheersmaatregelen: Wanneer wordt besloten om geen expertregio Natuurbranden in te stellen, dan worden het Veiligheidsberaad, IFV en Brandweer Nederland geadviseerd om met de organisaties die vertegenwoordigd zijn in de Landelijke Kerngroep Natuurbranden te beraadslagen over een andere vorm van bovenregionale samenwerking. 47

48 BIJLAGEN 48

49 Bijlage A Risicoverhogende elementen natuurbranden Natuur Recreatie Bewoning Instellingen gezondheidszorg Economisch belangrijke objecten en verbindingen - gebieden met hoge natuurwaarde - gebieden met hoge beschermde (juridische) status - cultuurhistorische en waardevolle landschapselementen - habitats voor beschermde flora en fauna - wild / bedreigde diersoorten - dagrecreatie wandelaars dagjesmensen toeristische attracties restaurants recreatieterreinen - verblijfsrecreatie campings hotels - bewoners en hun bezoekers - huizen, gebouwen en opstallen - cultuurhistorische gebouwen - dieren / vee - buiten en binnen - ziekenhuizen - instellingen geestelijke gezondheidszorg - instellingen fysiek / geestelijk gehandicapten - bejaardentehuizen - instellingen jeugdzorg - bedrijventerreinen: panden, personeel en bezoekers - snelwegen, provinciale wegen en verkeersgebruikers - spoorwegen, treingebruikers en spoorwegpersoneel - hoogspanningsleidingen - gasleiding / hogedrukleiding - waterwingebieden, pompstations e.d. Risicodragende objecten - natuurterreinen met een seizoensafhankelijk risico vanwege vuurbelasting, ontoegankelijkheid, aaneengeslotenheid, naaldhout extra risicovol; - hoogspanningsleidingen - gasleiding / hogedrukleiding - BRZO-bedrijven - LPG-tankstations - opslagplaatsen gevaarlijke stoffen - ammoniak - emplacement - route / vervoer / transport gevaarlijke stoffen - nucleair - propaantanks op campings ed - munitie - defensieterreinen

50 Bijlage B Samenstelling landelijke overleggroepen Landelijke Kerngroep Natuurbranden (LKN) 1. Ministerie van Veiligheid en Justitie 2. RECRON 3. Defensie 4. Brandweer Nederland 5. ANWB 6. Provincie Brabant, Noord-Holland en Gelderland 7. Politie (vacant) 8. GHOR 9. IFV 10. Bosschap 11. Staatsbosbeheer 12. Ministerie van Economische Zaken (dienst landelijk gebied) 13. Bureau Veiligheidsberaad 14. Nederlands Genootschap van Burgemeesters 15. VNOG (secretaris en adviseur vanuit de landelijke voortrekkersrol) Brandweer Nederland Stuurgroep Natuurbranden 1. Landelijk programmamanager natuurbranden 2. Districtsoverleg Repressie Oost (DORO) 3. IFV 4. Veiligheidsregio Twente (voorzitter) 5. Veiligheidsregio Noord-Holland-Noord 6. Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland 7. Communicatie Brandweer Nederland 8. Veiligheidsregio Brabant Zuid-Oost 9. Veiligheidsregio Utrecht 10. Veiligheid- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden 11. Hulpverlening Drenthe 12. Veiligheidsregio Noord Holland Noord Landelijke vakgroep natuurbrand (LVN), netwerk incidentbestrijding Van Noord naar Zuid: 1. Friesland 2. Drenthe 3. IJsselland 4. Twente 5. VNOG 6. VGGM 7. Noord-Holland-Noord 8. Kennemerland (via Noord-Holland-Noord) 9. Gooi en Vechtstreek 10. Utrecht 11. Hollands Midden 12. Brabant Noord 13. Brabant Zuid-Oost 14. Midden West Brabant 15. Zeeland 16. Limburg-Noord Daarnaast: Defensie, LOCC, IFV, LFR en VNOG als vertegenwoordiger tussen LVN en DORO. Agenda lid bij (internationale) aspecten vanuit België, cluster commandant Wuustwezel, Kalmthout, Essen, Brasschaard, omgeving Kalmthoutse-heide. 50

51 Bijlage C Geconsulteerde veiligheidsregio s en natuurbrandpartners Veiligheidsregio s: Utrecht Dhr. R. Frek, directeur veiligheidszorg / regionaal commandant Dhr. F. Slob, districtscommandant Dhr. J. Jacobs, specialist operationele voorbereiding Brabant-Noord Dhr. P. Verlaan, directeur / regionaal commandant Mevr. C. Angevaren, hoofd Repressie Dhr. P. Bandsma, hoofd Risicobeheersing Gelderland Midden Dhr. P. Joosten, directeur / regionaal commandant Dhr. J. Kuyvenhoven, hoofd risiciobeheersing Dhr. J. Slakhorst, hoofd Repressie Mevr. I. Haanappel, communicatieadviseur Noord-Holland-Noord Dhr. J. Stierhout, directeur Dhr. A. Tiller, hoofd risicobeheersing Dhr. R. Hulst, hoofd operationele voorbereiding Dhr. H. Katstra, communicatieadviseur Kennemerland Dhr. F. Schippers, directeur / regionaal commandant Dhr. M. Rensen, hoofd P&N Dhr. J. van Lieshout, districtscommandant Dhr. A. Jansen, communicatieadviseur Fryslan Dhr. J. Postma. regionaal commandant Dhr. E. Boetes, clusterhoofd brandweerzorg Dhr. H. Schuijn. coördinator planvorming en Materieelbeheer Drenthe Dhr. F. Heerink, directeur / regionaal commandant Dhr. M. Wevers, hoofd sector brandweer Dhr. F. Sinnema, afvaardiging werkgroep operationele vorbereiding en comm. Coevorden) Dhr. J. Rodermond, communicatieadviseur Brabant Zuid-Oost Dhr. J. Rooijmans, directeur Dhr. P van Dooren, plv. hoofd Brandweerzorg Dhr. F. Nat, hoofd Risicobeheersing Limburg-Noord Dhr. P. van Mullekom, districtscommandant Dhr. H. van Oosterhout, manager Natuurbrandpartners: 1. RECRON, Dhr. A.J. Post, bedrijfsgroepmanager Kampeer- en Bungalowbedrijven en Groepsaccommodaties en hoofdredactie vakblad Recreatie 2. ANWB, Mevr. J. van t Zelfde, adviseur Public Affairs 3. Defensie, Dhr. E. Wiersma, luitenant-kolonel 4. Bosschap, Dhr. A. Bouma, adjunct-secretaris 5. Staatsbosbeheer, Dhr. A van Kampen, special assignment: wildfires 6. Provincie Brabant, dhr. Dikmans, beleidsmedewerker Openbare veiligheid en grensoverschrijdende rampenbestrijding Tegenlezer: - VGGM, Dhr. H. Hazebroek, afdelingshoofd repressie brandweer Arnhem/Renkum/Westervoort 51

52 Bijlage D Verslag veldverkenning expertregio Natuurbranden Inleiding In de periode september 2012 tot maart 2013 heeft binnen de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG) de Pilot Expertregio Natuurbranden plaatsgevonden. Deze pilot is gestart op verzoek van het Veiligheidsberaad en maakt deel uit van een totaal onderzoek naar expertregio s in Nederland. Veldverkenning Bij de veldverkenning naar een expertregio Natuurbranden stond de beantwoording van onderstaande vraag centraal: Wat is de meerwaarde van het instellen van een expertregio Natuurbranden en hoe ziet een effectief en efficiënt ingerichte expertregio er uit? Om deze vraag te beantwoorden is een enquête uitgezet bij alle veiligheidsregio s, geadresseerd aan de directeuren, hoofden risicobeheersing, hoofden repressie en de communicatieadviseurs. Aanvullend op de enquêtes vonden verdiepende interviews plaats met een aantal veiligheidsregio s. Hiernaast zijn ook de natuurbrandpartners geïnterviewd over het beeld en de verwachtingen van een expertregio. Om tot een selectie van de te interviewen veiligheidsregio s te komen is onderzocht hoe de score van de regio s is op het incidenttype natuurbranden in het eigen risicoprofiel. Natuurbrandrisico in de veiligheidsregio s Naast de landelijke risicobeoordeling hebben ook alle veiligheidsregio s de belangrijkste risico s in de regio geïnventariseerd en beoordeeld. Het resultaat hiervan is het regionaal risicoprofiel. Om in beeld te brengen waar de mogelijke vraag ligt voor de expertregio Natuurbranden is bij aanvang van de pilot de score van het onderwerp natuurbranden in de regionale risicoprofielen geïnventariseerd. NATUURBRANDEN IN HET RISICOPROFIEL VAN VEILIGHEIDSREGIO S Geen natuurbrandrisico toegekend Laag natuurbrandrisico toegekend (niet waarschijnlijk/schade beperkt) Middelmatig natuurbrandrisico toegekend (mogelijk/ernstig) Hoog natuurbrandrisico toegekend (waarschijnlijk/catastrofaal) 52

53 De uitkomst hiervan van deze inventarisatie is als volgt: - 5 regio s kennen geen risico toe natuurbrand (niet opgenomen) - 5 regio s kennen een laag risico toe (niet waarschijnlijk/schade beperkt) - 7 regio s kennen een middelmatig risico toe (mogelijk/ernstig) - 8 regio s kennen een hoog risico toe (waarschijnlijk/catastrofaal) Enquête en interviews veiligheidsregio s Onder de directeuren veiligheidsregio, hoofden risicobeheersing, hoofden repressie en de communicatieadviseurs van de veiligheidsregio s is een enquête verspreid over het onderwerp expertregio. De enquête bestond uit een algemeen deel, een deel over natuurbranden en een deel over industriële branden. Voor de diepte-interviews zijn negen veiligheidsregio s bezocht. In deze keuze is rekening gehouden met een drie criteria: natuurbranden is opgenomen in het regionaal risicoprofiel, spreiding over zwaartecategorieën en spreiding over het land Op basis van deze criteria zijn de volgende veiligheidsregio s geïnterviewd: Laag risico (niet waarschijnlijk/schade beperkt) - Brabant Noord - Kennemerland Middelmatig risico (mogelijk/ernstig) - Limburg Noord - Noord-Holland-Noord Hoog risico (waarschijnlijk/catastrofaal) - Drenthe - Gelderland-Midden - Utrecht - Fryslân - Brabant Zuid-Oost Algemeen beeld Het algemene beeld uit de enquête is dat een overgrote meerderheid een meerwaarde voorziet in de expertregio. Maar liefst 94% beschouwt de expertregio als stimulans om slimmer samen te werken. De geïnterviewden bevestigen dit. De sfeer waarin de interviews verliepen is als goed ervaren, de gesprekken zijn in openheid verlopen. Afbeelding: typering expertregio s vanuit de enquêtegegevens Veiligheidsketen 80% van de activiteiten van de expertregio dient te liggen in de koude fase, slechts een klein deel van de activiteiten moet tot uitdrukking komen in de warme fase. Natuurbrandonderzoek en advisering bij grootschalig optreden vanaf COPI-niveau worden hierbij genoemd als gewenste producten. 53