NOTITIE REPRESSIEVE HUISVESTING. 1. Context en besluitvorming. Wat ging vooraf. Bijlage A bij agendapunt 6: repressieve Huisvesting [AB ]

Transcriptie

1 Bijlage A bij agendapunt 6: repressieve Huisvesting [AB ] NOTITIE REPRESSIEVE HUISVESTING 1. Context en besluitvorming Wat ging vooraf De VRU maakt voor de huisvesting van de brandweer en haar materieel gebruik van brandweerposten die voor het overgrote deel in eigendom zijn van de gemeenten. Dit noemen we de repressieve huisvesting. Op 4 juli 2014 heeft het algemeen bestuur van de VRU besloten (bijlage A bij deze notitie) dat zij de wens heeft om het eigendom en beheer van de repressieve huisvesting over te dragen aan de VRU op basis van gezamenlijk overeen te komen beleid. Voor het formuleren van een weloverwogen bestuurlijk advies aan het algemeen bestuur en ter begeleiding van een extern onderzoekstraject werd een bijzondere bestuurlijke adviescommissie huisvesting ingericht. Na diverse richtinggevende discussies in het bestuur en nader onderzoek, uitgevoerd door bureau Twynstra Gudde, ligt deze notitie voor, die alle tot nu toe bekende aandachtspunten om te komen tot een gezamenlijk gedragen huisvestingsbeleid adresseert. Dat beleid dient, gehoord de bestuursconferentie 2015, de volgende bestuurlijk gedragen doelstelling: Voor het leveren van adequate (brandweer)zorg dient de VRU te beschikken over goede middelen, waaronder goede huisvesting. De huisvesting moet voldoen aan de wettelijke vereisten en inrichtingseisen op een vastgesteld kwaliteitsniveau (gedurende de levensduur) op basis van een eenduidige sturing en gegeven het dekkingsplan 2.0. Dat deze doelstelling een logische stap lijkt, blijkt uit de bevindingen die uit de inventarisatie voor het nadere onderzoek naar voren kwamen. Het huidige beheer is door de 26 gemeenten op verschillende manieren ingericht. Zo kan het kwaliteitsniveau waarop gebouwen worden onderhouden verschillen of de wijze waarop het onderhoud en de exploitatie worden uitgevoerd uiteenlopen. Ook de wijze van melden van gebreken / defecten en het acteren hierop verschilt en er bestaan grote verschillen in de verdeling van onderhoudstaken tussen eigenaar en gebruiker. Het nadere onderzoek door bureau Twynstra Gudde en de vele sessies met gemeentelijke vastgoedexperts en de (plenaire) informatiebijeenkomsten met accountfunctionarissen en gemeentesecretarissen uit de diverse Utrechtse gemeenten hebben geleid tot een advies van de bijzondere bestuurlijke adviescommissie huisvesting, verwerkt in het bovenliggende voorstel Repressieve Huisvesting en deze onderliggende notitie (het advies is integraal opgenomen als bijlage C.0 bij deze notitie). Tevens is het voorstel voorzien van bestuurlijke weging en advies door de adviezen van de vaste bestuurlijke adviescommissie Bedrijfsvoering & Financiën en de Adviescommissie Gemeentesecretarissen Veiligheid (bijlage C.1 bij deze notitie). Het is de bedoeling dat het algemeen bestuur op 4 juli 2016 een richtinggevend besluit neemt op grond van het advies van de bestuurlijke adviescommissie Huisvesting. Een definitief besluit, waarin tevens de kaders uit deze notitie zijn verwerkt, kan dan in de tweede helft van 2016, in november worden genomen. 1

2 Onderzoek Twynstra Gudde en VRU Twynstra heeft samen met de VRU onderzoek gedaan (bijlage B.0 bij deze notitie) naar de wijze waarop het beheer van de repressieve huisvesting het beste kan worden ingericht vanuit de voornoemde bestuurlijke doelstelling en aan de hand van diverse criteria die van belang zijn voor een gezamenlijk huisvestingsbeleid. Deze criteria zijn gedefinieerd in een serie van workshops met gemeentelijke vastgoedexperts en op basis van bespreking tijdens de bestuursconferentie 2015: Kwaliteitsborging Efficiënt financieel- en kostenmanagement Binding houden met de brandweerorganisatie Invloed en zeggenschap gemeenten op het vastgoed Borging van passende en adequate bedrijfsvoering Sturingsmogelijkheden op de portefeuille Professioneel en efficiënt vastgoedbeheer. In het onderzoek heeft Twynstra gekeken naar de verschillende aspecten van het beheer van de huisvesting. Het gaat hierbij om de volgende drie onderdelen: Eigendom van het vastgoed Onderhoud van het vastgoed Exploitatie van het vastgoed Op basis van richtinggevende uitspraken vanuit de bestuursconferentie heeft Twynstra drie varianten van eigendom van het vastgoed onderzocht. Het gaat om: 1. Gebruik op basis van kostprijsdekkende huur 2. Overdracht eigendom vastgoed 3. Gebruik om niet De wijze waarop de kosten die de VRU maakt voor de drie onderdelen worden omgeslagen heeft Twynstra ook uitgewerkt, op twee manieren, namelijk: A. Op basis van financiering via de VRU-financieringssystematiek B. Op basis van één-op-één financiering Bevindingen inzake van eigendomsvarianten De keuze voor de eigendomsvariant is van invloed op de financiering. Als het vastgoed wordt overgedragen aan de VRU dan zal de VRU de financiering hiervan bekostigen. Als het vastgoed eigendom blijft van de gemeente dan wordt het vastgoed uiteraard door de gemeente betaald. Bij de keuze voor kostprijsdekkende huur worden de huurkosten door de VRU opgebracht en bij gebruik om niet zijn er uiteraard geen vastgoedkosten voor de VRU. De kosten voor de VRU kunnen verrekend worden via de VRU-financieringssystematiek of zij kunnen één op één verrekend worden met de gemeenten. Bevindingen inzake onderhoud Om inzicht te krijgen in het benodigde onderhoud aan het vastgoed heeft de VRU tijdens het onderzoek door een extern bureau (Facilicom) uniforme Meerjaren-onderhoudsplannen (MJOP s) 2

3 voor vrijwel alle kazernes laten opstellen 1. In die plannen wordt het noodzakelijke onderhoud voor de komende 20 jaar weergegeven. Daarbij is uitgegaan van de op 4 juli vastgestelde kwaliteitsnorm (NEN 2767, niveau 3) die door het overgrote deel van de gemeenten gehanteerd wordt. Op basis van de MJOP valt een verdeling op te maken tussen onderhoudsactiviteiten en kosten verdeeld tussen de eigenaar en gebruiker, vastgelegd in een demarcatielijst. Op basis van deze demarcatie valt zeer nauwkeurig en objectief te berekenen hoe de verdeling van kosten eruitziet in een eigenaarsdeel en een gebruikersdeel (bijlage B.1 bij deze notitie). Bevindingen inzake exploitatie De exploitatiekosten van het vastgoed bestaan uit kosten voor verzekeringen en belastingen, schoonmaak, energie en overige kosten. Schoonmaak en energie zijn daarbij verreweg de grootste kostenposten. Voor de berekening van uniforme kosten voor schoonmaak en energie heeft Twynstra Gudde normgetallen gehanteerd. Daarbij is voor de energiekosten uitgegaan van de uitkomsten van de meest recente aanbesteding zoals die regionaal door een aantal gemeenten is uitgevoerd. Voor de schoonmaakkosten is uitgegaan van benchmarkgegevens van Twynstra. Analyse van de opgegeven onderhouds- en exploitatiekosten versus de genormeerde kosten zoals die uit de benchmark naar voren komen, laten voor sommige gemeenten verschillen zien (bijlage B.3 bij deze notitie). Die verschillen in kosten worden niet veroorzaakt doordat de VRU de exploitatie gaat uitvoeren. Hoewel er geen specifiek onderzoek is gedaan naar de oorzaken van de verschillen, zien we sommige gemeenten een afwijkend niveau hanteren en dat bepaalde exploitatiewerkzaamheden, zoals schoonmaak, in een aantal gevallen door vrijwilligers wordt uitgevoerd. Daarom is in het onderzoekstraject, met vastgoedexperts, gekozen voor het hanteren van uniforme, objectieve en reële kostenberekeningen voor de drie belangrijkste componenten van huisvestingsbeheer (onderhoud, schoonmaak en energie). Bij overdracht van eigendom komen alle kosten in een beheerorganisatie bij de VRU te liggen, dus de kosten voor eigendom, de kosten voor onderhoud en de kosten voor exploitatie. Bij gebruik op basis van huur of gebruik om niet vallen de kosten uiteen in een eigenaarsdeel en een gebruikersdeel. De kosten voor eigendom blijven uiteraard bij de gemeente. De splitsing in een eigenaarsdeel en een gebruikersdeel betreft overigens alleen onderhoud, de exploitatiekosten zijn altijd volledig voor de gebruiker. Conclusie Twynstra Gudde Over het eigendom constateert Twynstra Gudde in haar eindrapportage dat ongeacht welke eigendomsvariant wordt gekozen; binnen elke variant op gelijke wijze invulling kan worden gegeven aan het realiseren van de bestuurlijke doelstelling van een gezamenlijk huisvestingsbeleid en aan de bijbehorende criteria die van belang zijn voor een adequaat gezamenlijk huisvestingsbeleid. Twynstra concludeert daarbij tevens dat hoe meer beheerstaken voor vastgoed in één hand worden gebracht, hoe meer uniform, professioneel en efficiënt deze complexe vastgoedprocessen kunnen worden geborgd en beheerst. 1 Voor de posten Bunschoten, Benschop, Linschoten, Montfoort, Oudewater, Elst, Maarn en Maarsbergen is nog geen MJOP opgesteld omdat bij deze posten sprake is van renovatie of nieuwbouw. TG rekent voor deze posten met kengetallen. 3

4 Advies commissie huisvesting Eigendom van vastgoed De bestuurlijke adviescommissie huisvesting heeft zorgvuldig gekeken naar de onderzoeksresultaten en concludeerde daaruit als volgt over de drie onderzochte varianten van eigendom van vastgoed (een uitgebreidere toelichting op dit advies vindt u terug in het integrale advies van de commissie in bijlage C.0 bij deze notitie): 1. Gebruik op basis van kostprijsdekkende huur Hoewel de kosten voor de huurvariant zijn doorgerekend lijkt deze variant niet zinvol om te hanteren, omdat de te betalen huur via de begroting eerst aan de VRU betaald moet worden en vervolgens (al dan niet via een versleuteling door de financieringssystematiek) aan de gemeenten terugbetaald zal worden als huur. Hierbij wordt enkel geld rondgepompt. 2. Overdracht eigendom vastgoed Voor deze variant geldt dat dit een individueel besluit van iedere gemeente vergt. Meerdere gemeenten hebben aangegeven dat hun raad niet zal instemmen met de overdracht van het vastgoed. Daarom acht de BAC Huisvesting een keuze voor deze variant niet realistisch. 3. Gebruik om niet De huidige situatie (gebruik om niet) voldoet aan alle eerder genoemde criteria en hiermee kan de beleidsdoelstelling gerealiseerd worden, mits overgegaan wordt tot een eenduidige aansturing van het onderhoud en de exploitatie van het vastgoed. Haar advies luidt daarom ten aanzien van het eigendom: Het eigendom van de huisvesting wordt niet overgedragen aan de veiligheidsregio. We blijven uitgaan van de huidige situatie, namelijk gebruik om niet. Dit met een zodanige verdeling (demarcatie) van het onderhoud en exploitatie tussen eigenaar en gebruiker dat de VRU in staat wordt gesteld om dit efficiënt en effectief te organiseren op het op 4 juli 2014 vastgestelde kwaliteitsniveau volgens objectieve normen. Onderhoud van vastgoed en exploitatie van vastgoed Indien wordt gekozen voor gebruik om niet, dan is ook geen sprake van een financieringsvraagstuk ten aanzien van het eigendom. Dit vraagstuk blijft echter wel staan ten aanzien van onderhoud en exploitatie. Hierover concludeert de adviescommissie als volgt: A. Op basis van financiering via de VRU-financieringssystematiek De berekeningen in het onderzoek laten zien dat een kostenverdeling via de financieringssystematiek leidt tot zeer grote financiële herverdelingseffecten, terwijl het voor de inhoudelijke doelstelling van het huisvestingsbeleid niet uitmaakt via welke sleutel de kosten worden overgeheveld. Daarbij speelt tevens dat op dit moment nog veel bouwactiviteiten gaande zijn die leiden tot nieuwe onderhoudsplannen en kosten met als gevolg een herhaaldelijke herberekening van de kosten voor iedere gemeente. 4

5 B. Op basis van één-op-één financiering Deze verdeling van kosten sluit aan bij de bestaande praktijk zonder dat hier nog meermaals grote herverdelingseffecten optreden, bijvoorbeeld zoals door bovengenoemde bouwactiviteiten. De inhoudelijke doelstelling van een gezamenlijk huisvestingsbeleid kan met deze vorm van financiering evenals met de vorm hierboven genoemd onder A worden gerealiseerd. Haar advies luidt daarom ten aanzien van de financiering van het onderhoud en de exploitatie als volgt: De financiering van onderhoud en exploitatie blijft ook de huidige wijze plaats vinden, namelijk één-op-één. De gemeente behoudt zelf de directe kosten voor het eigenaarsdeel en draagt de kosten voor het gebruikersdeel, te weten onderhoud en exploitatie, over aan de VRU voor de uitvoering van het onderhoudsbeleid. De BAC Huisvesting maakt een pragmatische keuze door te adviseren voor het gebruik om niet met een één op één verrekening van de kosten. Van alle varianten is dit de optie die leidt tot de minste kostenstijging, geen herverdeeleffecten, uniformering en collectieve uitvoering van het gebruikersbeheer en het bereiken van de geformuleerde doelstelling. Het gezamenlijk huisvestingsbeleid kwalificeert overigens als een aanvullend overgedragen taak vanuit de gemeenten op grond van de Gemeenschappelijke regeling VRU. Hiervoor kan rechtmatig een andere financiering worden gehanteerd dan de verdeelsystematiek van de ijkpuntscores. Hiervoor is dan een aanvulling in de Bijdrageverordening VRU 2015 noodzakelijk. Noot 1: Het besluit van 4 juli 2014 van het algemeen bestuur gaat er in de beslispunten 3.4 en van uit dat gemeenten het eigendom en beheer van de repressieve huisvesting overdragen op basis van een visie, het vormt geen hard besluit tot overdracht. In datzelfde besluit wordt gesproken over gezamenlijk overeen te komen beleid. In de aanloop naar de uitwerking van dit beleid heeft de bestuurlijke adviescommissie huisvesting geconcludeerd dat de overdracht van eigendom niet alleen niet haalbaar blijkt, maar tevens niet noodzakelijk is voor de realisatie van de doelstelling van het huisvestingsbeleid. Het gezamenlijk overeen te komen beleid kan op basis van argumenten afwijken van de in het besluit geformuleerde visie. Noot 2: Op 4 juli 2014 is tevens besloten dat de gemeenten de bestaande huisvesting op een objectief genormeerd minimumniveau zouden brengen: het zogenoemde been bijtrekken. Dit onderdeel van het besluit maakt geen onderdeel uit van het huisvestingsbeleid op zich, maar vormt wel een belangrijke voorwaarde voor de start daarvan. Een stand van zaken rond been bijtrekken is bij deze notitie gevoegd (bijlage D bij deze notitie). 2 Beslispunten 3.4 en 3.5 repressieve huisvesting op 4 juli 2014: 3.4 In te stemmen met de visie dat de gemeenten het eigendom en beheer van alle repressieve huisvesting, op basis van gezamenlijk overeen te komen beleid, overdragen aan de VRU, inclusief de overdracht van de noodzakelijke budgetten. 3.5 In te stemmen met het voorstel om, na afstemming met de gemeenten, het beleidsvoorstel en de daarmee samenhangende budgetten separaat ter besluitvorming aan het AB voor te leggen. 5

6 Inrichting en kosten beheerorganisatie De genoemde beheeractiviteiten moeten door zowel de gemeente (eigenaarsdeel) als de VRU (gebruikersdeel) worden georganiseerd. Twynstra Gudde heeft naast het onderzoek in een aanvullende notitie (bijlage B.4 bij deze notitie) aangegeven hoe de beheerorganisatie voor de VRU vormgegeven zou kunnen worden op basis van benchmarkgegevens. Twynstra adviseert een regieorganisatie waarbij de uitvoeringswerkzaamheden op het gebied van onderhoud en op het gebied van exploitatie, onderdelen energie en schoonmaak, zijn uitbesteed. De VRU is in staat (door inzet van vrijwilligers en herschikking van taken van zittend personeel) om dit goedkoper te realiseren (bijlage B.2 bij deze notitie). Daarnaast is de VRU op dit moment nog in gesprek met vastgoedorganisaties van enkele grotere gemeenten. Voor de verdeling van de kosten van de beheersorganisatie wordt, op advies van de vastgoedexperts, uitgegaan van een verdeling per gemeente op basis van de berekende onderhoudskosten (uit de MJOP s). 6

7 2. Kaders voor een gezamenlijk huisvestingsbeleid Op basis van onderzoek en aan de hand van bestuurlijke discussie en adviezen van de adviescommissies. Deze kaders worden voor de definitieve besluitvorming in november nader uitgewerkt. Bestuurlijke focuspunten voor de beheerorganisatie Op basis van de diverse opmerkingen in de bestuurlijke adviezen valt een aantal kaderstellende punten te formuleren die in een gezamenlijk huisvestingsbeleid, met bijbehorende beheerorganisatie en begroting, uitwerking dan wel aandacht verdienen. A. Aandacht voor arbeidsperspectief bestaande medewerkers onderhoud en exploitatie. Medewerkers van gemeenten die als gevolg van de overgang van beheer en onderhoud van de brandweerposten naar de VRU dit deel van hun werk kwijtraken en daarmee (gedeeltelijk) overplaatsbaar worden, zouden binnen de bestaande arbeidsrechtelijke mogelijkheden met voorrang moeten kunnen solliciteren op een plek in de nieuwe beheerorganisatie. B. Aandacht voor maatschappelijk verantwoord ondernemen De VRU heeft zelf een ambitie ten aanzien van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Bij aanbesteding van de schoonmaak zal de VRU uiteraard ook rekening houden met minimaal de wettelijke quota voor inzet van medewerkers vanuit de sociale werkvoorziening. Op deze wijze bereiken en/of behouden de gemeenten (weliswaar getrapt via de VRU) hun taakstelling op dit gebied. C. Aandacht voor betrokkenheid vrijwilliger Bestaande schoonmaakactiviteiten van vrijwilligers aan posten en eerstelijns onderhoud aan voertuigen wordt zoveel als mogelijk gecontinueerd en gestimuleerd. Daarmee blijft de verbondenheid met de eigen post behouden en kunnen wellicht nog kostenvoordelen behaald worden. D. De VRU wil duurzaamheid bevorderen en zal met de gemeenten afspraken maken om dit te realiseren. Deze ambitie sluit aan bij het Beleidsplan VRU en het Inkoopbeleid van de VRU. E. Kijk naar posten die een aantoonbaar regionale functie herbergen en maak daarvoor een eenduidig uniform verrekeningsmodel. De bestuurlijke adviescommissie huisvesting stelt voor om bovenlokaal gebruik van posten niet te verrekenen. De bestaande verrekeningen van bovenlokaal gebruik met de gemeenten Zeist en Woerden worden afgebouwd. F. Maak de frictiekosten inzichtelijk Afgeleid van het advies over de inrichting van de beheersorganisatie van Twynstra Gudde kunnen de frictiekosten per gemeente (modelmatig) inzichtelijk gemaakt worden. Als frictiekosten definiëren we de bij de gemeenten achterblijvende formatie. Op grond van de benchmark van Twynstra Gudde komt een en ander neer op een achterblijvende formatie van 0,08 Fte per 7

8 kazerne. Deze kosten kunnen worden beperkt door voorrang te verlenen bij sollicitaties aan bestaande onderhoudsmedewerkers. G. Breng vanaf de start van de beheerorganisatie binnen een aantal jaar in beeld wat de efficiencyverwachtingen vanuit schaalvoordelen zijn en neem dat vervolgens op in de boeken. De primaire kostenberekeningen die door Twynstra Gudde en facilitair bureau Facilicom zijn gemaakt ten behoeve van onderhoud en exploitatie komen hoger uit dan de door de gemeenten opgegeven kosten, onder meer door de verschillende wijzen van onderhoud, exploitatie, administratie en melding en opvolging van defecten en meldingen. De VRU verwacht echter dat efficiencywinst ten opzichte van de gestandaardiseerde normberekeningen van Twynstra Gudde en Facilicom behaald kan worden door efficiënt om te gaan met: 1. De concrete uitvoering van het onderhoud ( MJOP s); 2. De exploitatie, zoals energie- en schoonmaak; 3. De inrichting van de beheerorganisatie. Een regionale aanbesteding van de onderhoudswerkzaamheden zou naar schatting ten opzichte van de totale onderhoudskosten zoals die nu in de MJOP s genoemd zijn een voordeel kunnen opleveren. Door een landelijke aanbesteding van de energielevering van alle veiligheidsregio s zou ten opzichte van de gehanteerde kengetallen (die gebaseerd zijn op de meest recente regionale aanbesteding door een aantal gemeenten) een voordeel op kunnen leveren. Ten opzichte van de benchmarkgegevens van Twynstra Gudde realiseert de VRU naar verwachting, door herschikking van taken bij beroepsmedewerkers én door het maximaal inzetten van onze vrijwilligers een efficiencyvoordeel. Het is uiteindelijk pas na aanbesteding van de onderhouds- en schoonmaakwerkzaamheden mogelijk om inzichtelijk te maken wat de werkelijke schaalvoordelen zijn (ten opzichte van de genormeerde kosten). 8

9 3. Onderwerpen bestuurlijke besluitvorming gezamenlijk huisvestingsbeleid Op grond van een keuze voor een eigendomsvariant die uitgaat van gebruik om niet en op grond van een financiering van onderhoud en exploitatie op grond van één-op-één, gelezen de bevindingen en kaders zoals geformuleerd in hoofdstuk twee van deze notitie, zou de besluitvorming over dit onderwerp in november 2016 er als volgt uit moeten zien. 1. De besluiten die de grond vormen voor de structuur, inrichting en afbakening van onderhoud en exploitatie: De demarcatielijst vaststellen die de verdeling tussen eigenaar en gebruiker aangeeft op onderhoud en exploitatie. Vaststellen van de MJOP s, die een objectief standaardniveau voor onderhoud aangeven. Vaststellen van normbedragen voor schoonmaak- en energiekosten als uitgangspunt voor een modelberekening Het vaststellen van het VRU voorstel voor de inrichting van de beheersorganisatie huisvesting VRU met bijbehorende kosten en verdeling op basis van voornoemde beslispunten. Vaststellen van de berekening van de kosten per variant. 2. De besluiten die richting geven aan de inhoudelijke voorwaarden voor het huisvestingsbeleid: De beheersorganisatie zal, vanuit het oogpunt van maatschappelijk verantwoord ondernemen, minimaal de wettelijke quota voor de inzet van medewerkers vanuit de sociale werkvoorziening realiseren Waar mogelijk worden vrijwilligers ingezet voor postgebonden activiteiten waarmee de binding met de post én de VRU behouden blijft. Het huisvestingsbeleid sluit aan bij de ambities voor duurzaamheid van de VRU zoals geformuleerd in beleid. 3. De besluiten die de ambitie voor efficiency uit schaalvoordeel formuleren: Een besparing t.o.v. de onderhoudskosten uit de MJOP s Een besparing op energiekosten t.o.v. de kengetallen Een besparing op schoonmaakkosten t.o.v. de kengetallen Een besparing op de beheersorganisatie t.o.v. de benchmarknorm van TG Een vermindering van de frictiekosten door overname van gemeentelijk personeel 9