A LTERNATIEVE SCENARIO S VOOR HET DEKKEN VAN DE BELGISCHE VERGRIJZINGSKOST

Transcriptie

1 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR A LTERNATIEVE SCENARIO S VOOR HET DEKKEN VAN DE BELGISCHE VERGRIJZINGSKOST Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Economische Wetenschappen SOFIE VAN HECKE onder leiding van Prof. Dr. Gert Peersman en Frederick Van Gysegem

2

3 UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR A LTERNATIEVE SCENARIO S VOOR HET DEKKEN VAN DE BELGISCHE VERGRIJZINGSKOST Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Economische Wetenschappen SOFIE VAN HECKE onder leiding van Prof. Dr. Gert Peersman en Frederick Van Gysegem

4 PERMISSION ONDERGETEKENDE VERKLAART DAT DE INHOUD VAN DEZE MASTERPROEF MAG GERAADPLEEGD EN/OF GEREPRODUCEERD WORDEN, MITS BRONVERMELDING. SOFIE VAN HECKE

5 Woord Vooraf Het opstellen van een masterproef is een intensief proces van onderwerpbepaling, data verzamelen, analyseren, interpreteren, corrigeren, schrijven en herschrijven. Maar bovenal is het een persoonlijke ontwikkelingsfase, een periode van zelfontplooiing en doorzettingsvermogen. Kortom, het vormt de eindbestemming van een boeiende, fascinerende reis doorheen de wereld van het economisch denken. Een wereld die mij reeds vele jaren in haar ban heeft en die mij nog lang zal bekoren. De kans krijgen om een masterproef te schrijven die een bijdrage kan leveren tot een actueel brandend thema is dan ook een uitdaging die ik met veel ambitie en enthousiasme aanging. Graag zou ik dan ook enkele personen willen bedanken die mij, op welke wijze ook, bijstonden om deze uitdaging tot een goed einde te brengen. Zonder hun hulp en steun zou deze masterproef niet in zijn huidige vorm voor u liggen. Graag zou ik mijn promotor, Prof. Dr. Gert Peersman willen bedanken voor het aanreiken van dit interessante onderwerp en het mee definiëren van de onderzoeksfocus. Een speciaal woord van dank gaat uit naar assistent Frederick Van Gysegem. Zijn toewijding en enthousiasme werkten aanstekelijk. Niet alleen kon ik mij baseren op zijn uitstekende masterproef als basis voor dit werk, maar ook zijn geduldige begeleiding en voortreffelijke ondersteuning evenals de vele bruikbare tips en opmerkingen waren onmisbaar voor het slagen van dit werk. Tevens kon ik rekenen op mevrouw Marie-Jeanne Festjens en mevrouw Saskia Weemaes van de werkgroep Maltese van het Federaal Planbureau. Bij hen verkreeg ik de talrijke data die nodig waren om de projecties te actualiseren en uit te voeren. Mijn dank gaat uit naar mevrouw Annemie Van Ghysegem. Door haar scherpzinnige blik en aanbevelingen bleef deze masterproef gespaard van taalkundige fouten. In het bijzonder zou ik mijn vriend willen bedanken voor de reeds jarenlange steun en geborgenheid. Zonder hem zou ik niet uitgegroeid zijn tot de persoon die ik nu ben. Tot slot ben ik mijn ouders dankbaar die mij steeds aangemoedigd hebben elke kans te benutten en ambitieuze doelstellingen te stellen op alle vlakken. Sofie Van Hecke Mei 2009 I

6 Inhoudstafel WOORD VOORAF...I INHOUDSTAFEL...II LIJST VAN GEHANTEERDE AFKORTINGEN...V LIJST VAN TABELLEN...VI LIJST VAN FIGUREN...IX H0. INLEIDING...1 H1. DE PROBLEMATIEK VAN DE VERGRIJZING...3 H2. DE REEDS VOORGESTELDE BEGROTINGSTRAJECTEN HOGE RAAD VAN FINANCIËN, AFDELING FINANCIERINGSBEHOEFTEN, MAART HOGE RAAD VAN FINANCIËN, AFDELING FINANCIERINGSBEHOEFTEN, MAART HET SCENARIO VAN ONGEWIJZIGD BELEID TERUGKEER NAAR EEN EVENWICHT IN TERUGKEER NAAR EEN EVENWICHT IN VERGELIJKEN VAN DE LASTEN VOOR DE PRIMAIRE UITGAVEN BUITEN VERGRIJZING FACTOREN WAARDOOR BELGIË ER NIET IN SLAAGT HET VOORGESTELDE BEGROTINGSTRAJECT VAN MAART 2007 OP TE VOLGEN ECONOMISCHE EN POLITIEKE FACTOREN DE DOELSTELLINGEN UIT DE STABILITEITSPROGRAMMA S BLEKEN NIET HAALBAAR EVALUATIE DOOR DE HOGE RAAD VAN FINANCIËN DE IMPACT VAN UITBLIJVENDE BEGROTINGSOVERSCHOTTEN H3: DE OPBOUW VAN EEN SIMULATIEMODEL TER BEREKENING VAN DE VERGRIJZINGSKOSTEN EN VAN HET BEGROTINGSTRAJECT OP LANGE TERMIJN BRUTO BINNENLANDS PRODUCT DE BUDGETTAIRE KOSTEN VAN VERGRIJZING HYPOTHESEN EN BEDENKINGEN BIJ HET BEGROTINGSTRAJECT VAN DE HRF, MAART HYPOTHESEN MET BETREKKING TOT DE BBP-GROEI HYPOTHESEN MET BETREKKING TOT DE PRIMAIRE ONTVANGSTEN EN PRIMAIRE UITGAVEN II

7 HYPOTHESEN MET BETREKKING TOT DE IMPLICIETE RENTE MACRO-ECONOMISCHE HYPOTHESEN a. Productiviteit b. Werkgelegenheid c. Trade-off IMPACT VAN EEN VERLAAGDE ARBEIDSPRODUCTIVITEITSHYPOTHESE OPSTELLEN VAN HET BEGROTINGSTRAJECT OPSTELLEN VAN HET BEGROTINGSTRAJECT VOLGENS DE HRF 2009 MET EVENWICHT IN OPSTELLEN VAN HET BEGROTINGSPAD BIJ EEN GEWIJZIGDE PRODUCTIVITEITSVERONDERSTELLING HET BEGROTINGSPAD MET EEN LAGERE PRODUCTIVITEIT EN EEN GEWIJZIGDE ONTVANGSTENRATIO H4. ALTERNATIEVE SCENARIO S HET VERHOGEN VAN DE (EFFECTIEVE) PENSIOENLEEFTIJD LITERATUUR a. Inleiding b. België c. Voordelen d. Redenen vervroegde uittrede e. Mogelijke problemen f. Studies naar het effect van langer werken SIMULATIEMODEL MET LATERE UITTREDE AFSCHAFFEN BRUGPENSIOEN TEGEN 2020 VOOR ALLE JARIGEN a. Optimistische productiviteitshypothese b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling GEDEELTELIJK BRUGPENSIOEN VANAF 60 JAAR VANAF a. Optimistische productiviteitshypothese b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling GEDEELTELIJK BRUGPENSIOEN VANAF 55 JAAR VANAF a. Optimistische productiviteitshypothese b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling VERHOGEN VAN DE WETTELIJKE PENSIOENLEEFTIJD MET 2 JAAR TEGEN a. Optimistische productiviteitshypothese b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling CONCLUSIE III

8 4.2. HET INTRODUCEREN VAN EEN LANGERE WERKWEEK LITERATUUR a. Inleiding b. Onderzoeksresultaten c. Gevolgen op andere maatschappelijke terreinen SIMULATIEMODEL BIJ EEN VERLENGDE WERKWEEK a. Optimistische productiviteitsveronderstelling b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling CONCLUSIE HET VERTRAAGD BEHALEN VAN DE LISSABONDOELSTELLINGEN M.B.T. WERKGELEGENHEID LITERATUUR a. Algemeen b. Resultaten en bevindingen uit recente studies c. Relevantie voor België SIMULATIEMODEL ALS DE LISSABONDOELSTELLINGEN TEGEN 2020 WORDEN GEHAALD a. Optimistische productiviteitsveronderstelling b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling CONCLUSIE VERVANGINGSMIGRATIE ALS ANTWOORD OP VERGRIJZING LITERATUUR a. Inleiding b. Conclusies uit het VN-rapport d. Relevantie van arbeidsmigratie voor België e. Besluit SIMULATIEMODEL MET BETREKKING TOT VERVANGINGSMIGRATIE a. Optimistische productiviteitsveronderstelling b. Gevolgen van een lagere, meer realistische productiviteitsveronderstelling CONCLUSIE BESLUIT REFERENTIELIJST...XIV BIJLAGEN...XXI IV

9 Lijst van gehanteerde afkortingen BBP BKV cf. CPB FPB HRF i.p.v. IMF m.b.t. NBB NWWZ o.a. OECD OESO PRUBV SCvV SEO VN Bruto Binnenlands Product Budgettaire Kosten van Vergrijzing confer Centraal Planbureau (Nederland) Federaal Planbureau Hoge Raad van Financiën in plaats van Internationaal Monetair Fonds (International Monetary Fund) met betrekking tot Nationale Bank van België Niet Werkende Werkzoekenden onder andere Organisation for Economic Co-operation and Development Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Primaire Uitgaven buiten Vergrijzing Studiecommissie voor Vergrijzing Stichting voor Economisch Onderzoek (Nederland) Verenigde Naties V

10 Lijst van tabellen Tabel 1.1: Enkele kerncijfers Tabel 2.1: De normering van de overheidsfinanciën in de opeenvolgende Stabiliteitsprogramma's--18 Tabel 3.1: Een overzicht van de lange termijnhypothesen van de SCvV Tabel 3.2: Overzicht vergrijzingsgerelateerde uitgaven tussen Tabel 3.3: Evolutie in de uitgaven van de Sociale Zekerheid tussen Tabel 3.4: Overzicht van elasticiteiten die de trade-off tussen werkgelegenheidsgraad en productiviteit bevestigen Tabel 3.5: De gemiddelde totale uitgaven per werkende bij constante en continu stijgende ontvangstenratio (beide met lagere productiviteitshypothese) Tabel 4.1: Effecten van gecombineerde hervormingen gericht op ouderen, jongeren en vrouwen---43 Tabel 4.2: Gevolgen van het afschaffen van het brugpensioen tegen Tabel 4.3: Gemiddelde uitgaven per werkende bij afschaffen brugpensioen Tabel 4.4: Gevolgen van het afschaffen van het brugpensioen bij lagere productiviteitsgroei Tabel 4.5: Gemiddelde uitgaven per werkende bij afschaffen brugpensioen en verlaagde productiviteitshypothese Tabel 4.6: Gemiddelde uitgaven per werkende bij afschaffen brugpensioen, verlaagde productiviteitshypothese en continu stijgende ontvangstenratio Tabel 4.7: Gevolgen van het afschaffen van het brugpensioen tot 60 jaar tegen Tabel 4.8: Gemiddelde uitgaven per werkende bij afschaffen brugpensioen tot 60 jaar vanaf Tabel 4.9: Gevolgen van het afschaffen van het brugpensioen tot 60 jaar bij lagere productiviteitsgroei Tabel 4.10: Gemiddelde uitgaven per werkende bij brugpensioen vanaf 60 jaar en verlaagde productiviteitshypothese VI

11 Tabel 4.11: Gemiddelde uitgaven per werkende bij brugpensioen vanaf 60 jaar, verlaagde productiviteitshypothese en continu stijgende ontvangstenratio Tabel 4.12: Gevolgen van het afschaffen van het brugpensioen tot 55 jaar tegen Tabel 4.13: Gemiddelde uitgaven per werkende bij brugpensioen vanaf 55 jaar Tabel 4.14: Gevolgen van het afschaffen van het brugpensioen tot 55 jaar bij lagere productiviteitsgroei Tabel 4.15: Gemiddelde uitgaven per werkende bij brugpensioen vanaf 55 jaar en verlaagde productiviteitshypothese Tabel 4.16: Gemiddelde uitgaven per werkende bij brugpensioen vanaf 55 jaar, verlaagde productiviteitshypothese en continu stijgende ontvangstenratio Tabel 4.17: Berekening van het aantal gepensioneerden voor, tijdens en na de hervorming van een verhoogde wettelijke pensioenleeftijd Tabel 4.18: Gevolgen van een verhoogde wettelijke pensioenleeftijd Tabel 4.19: Gemiddelde uitgaven per werkende bij een verhoogde wettelijke pensioenleeftijd Tabel 4.20: Gevolgen van een verhoogde wettelijke pensioenleeftijd bij lagere productiviteitsgroei-69 Tabel 4.21: Gemiddelde uitgaven per werkende bij verhoogde wettelijke pensioenleeftijd en verlaagde productiviteitshypothese Tabel 4.22: Gemiddelde uitgaven per werkende bij verhoogde wettelijke pensioenleeftijd, verlaagde productiviteitshypothese en continu stijgende ontvangstenratio Tabel 4.23: Gevolgen van een werkweekverlenging voor alle werkenden Tabel 4.24: Gemiddelde uitgaven per werkende bij een verlengde werkweek Tabel 4.25: Gevolgen van het invoeren van een verlengde werkweek bij lagere productiviteitsgroei Tabel 4.26: Gemiddelde uitgaven per werkende bij een verlengde werkweek en verlaagde productiviteitshypothese VII

12 Tabel 4.27: Gemiddelde uitgaven per werkende bij een verlengde werkweek, verlaagde productiviteitshypothese en continu stijgende ontvangstenratio Tabel 4.28: Gevolgen van het vertraagd behalen van de Lissabondoelstellingen m.b.t. werkgelegenheid Tabel 4.29: Gemiddelde uitgaven per werkende bij vertraagd behalen van de Lissabondoelstellingen Tabel 4.30: Gevolgen van vertraagd behalen Lissabondoelstelling bij lagere productiviteitsgroei Tabel 4.31: Gemiddelde uitgaven per werkende bij vertraagd behalen Lissabondoelstelling en verlaagde productiviteitshypothese Tabel 4.32: Gemiddelde uitgaven per werkende bij vertraagd behalen van de Lissabondoelstellingen, verlaagde productiviteitshypothese en continu stijgende ontvangstenratio Tabel 4.33: Veronderstelde aandelen van de migranten over de verschillende leeftijdscategorieën Tabel 4.34: Gevolgen van het invoeren van een zeromigratiebeleid tussen 2010 en Tabel 4.35: De gemiddelde uitgaven per werkende bij zeromigratie Tabel 4.36: Gevolgen van zeromigratie bij een lagere productiviteitsveronderstelling Tabel 4.37: De gemiddelde uitgaven per werkende bij zeromigratie en verlaagde productiviteitshypothese Tabel 4.38: De gemiddelde uitgaven per werkende bij zeromigratie én continu stijgende ontvangstenratio bij verlaagde productiviteitshypothese VIII

13 Lijst van figuren Grafiek 2.1: Het door de HRF aanbevolen begrotingstraject van maart Grafiek 2.2: Het begrotingspad bij ongewijzigd beleid in vergelijking met het pad van maart Grafiek 2.3: Het begrotingspad bij evenwicht in 2013 in vergelijking met het pad van maart Grafiek 2.4: Het begrotingspad bij evenwicht in 2013 in vergelijking met het pad van maart Grafiek 2.5: Evolutie van de primaire uitgaven buiten vergrijzing in de verschillende scenario s Grafiek 3.1: Het vergelijken van de BBP-groei Grafiek 3.2: Evolutie van de budgettaire kosten van vergrijzing Grafiek 3.3: Evolutie en vooruitzichten van de reële BBP-groei voor België ( ) Grafiek 3.4: Evolutie en vooruitzichten van de arbeidsproductiviteit per uur voor België ( ) Grafiek 3.5: Effect op BBP-groei bij verlaagde productiviteitsveronderstelling Grafiek 3.6: Effect op de evolutie van de budgettaire vergrijzingskosten bij verlaagde productiviteitsveronderstelling Grafiek 3.7: Opstellen begrotingstraject op basis van hypothesen HRF maart Grafiek 3.8: Begrotingspad met oorspronkelijke productiviteitsveronderstelling HRF met evenwicht in 2013 vergeleken met het begrotingspad met een meer realistische productiviteitsveronderstelling-34 Grafiek 3.9: Vergelijken van de oorspronkelijke en de noodzakelijke ontvangstenratio Grafiek 3.10: Vergelijken van de begrotingspaden met een lage productiviteitsveronderstelling met enerzijds een constante en anderzijds een continu stijgende ontvangstenratio Grafiek 4.1: De effectieve uittredeleeftijd en de werkgelegenheidsgraad bij oudere werknemers Grafiek 4.2: Vergelijken van de budgettaire vergrijzingskosten bij afschaffen brugpensioen met oorspronkelijk model Grafiek 4.3: Gevolgen voor het begrotingstraject bij afschaffen brugpensioen tegen IX

14 Grafiek 4.4: Vergelijken van de PRUBV bij afschaffen brugpensioen Grafiek 4.5: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na de simulatie afschaffen brugpensioen en met optimistische en verlaagde productiviteitshypothese Grafiek 4.6: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.7: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen én een continu stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.8: Vergelijken van de budgettaire vergrijzingskosten bij brugpensioen vanaf 60 met het oorspronkelijke model Grafiek 4.9: Gevolgen voor het begrotingstraject bij afschaffen brugpensioen tot 60 jaar Grafiek 4.10: Vergelijken van de PRUBV bij afbouwen brugpensioen tot 60 jaar Grafiek 4.11: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na afschaffen brugpensioen tot 60 jaar en met optimistische en verlaagde productiviteitshypothese Grafiek 4.12: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen tot 60 jaar met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.13: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen tot 60 jaar én een continu stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.14: Vergelijken van de budgettaire vergrijzingskosten bij brugpensioen vanaf 55 met het oorspronkelijke model Grafiek 4.15: Gevolgen voor het begrotingstraject bij afschaffen brugpensioen tot 55 jaar Grafiek 4.16: Vergelijken van de PRUBV bij afschaffen brugpensioen tot 55 jaar Grafiek 4.17: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na afschaffen brugpensioen tot 55 jaar en met optimistische en verlaagde productiviteitshypothese X

15 Grafiek 4.18: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen tot 55 jaar met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.19: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen tot 55 jaar én een continu stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.20: Vergelijken van de BKV bij verhoogde wettelijke pensioenleeftijd met het oorspronkelijke model Grafiek 4.21: Gevolgen voor het begrotingstraject bij verhoogde wettelijke pensioenleeftijd Grafiek 4.22: Vergelijken van de PRUBV bij een verhoogde wettelijke pensioenleeftijd Grafiek 4.23: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na de simulatie van verhoogde wettelijke pensioenleeftijd en met zowel optimistische als verlaagde productiviteitshypothese Grafiek 4.24: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie afschaffen brugpensioen met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.25: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie verhoogde wettelijke pensioenleeftijd én een continu stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.26: Het verband tussen het gemiddelde aantal gewerkte uren en de arbeidsmarktparticipatie Grafiek 4.27: Vergelijken van de budgettaire vergrijzingskosten bij introductie van een langere werkweek voor alle werkenden met het oorspronkelijke model Grafiek 4.28: Gevolgen voor het begrotingstraject bij werkweekverlenging voor alle werkenden Grafiek 4.29: Vergelijken van de PRUBV bij werkweekverlenging voor alle werkenden Grafiek 4.30: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na de simulatie van een verlengde werkweek en met optimistische en verlaagde productiviteitshypothese Grafiek 4.31: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie van een verlengde werkweek met beide een lagere productiviteitsveronderstelling XI

16 Grafiek 4.32: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie van een verlengde werkweek én een tijdelijk stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.33: Vergelijking van de totale werkgelegenheidsgraden over de periode Grafiek 4.34: Vergelijking van de werkgelegenheidsgraden bij vrouwen over de periode Grafiek 4.35: Vergelijking van de werkgelegenheidsgraden bij jarigen over de periode Grafiek 4.36: De evolutie van de verschillende werkgelegenheidsgraden tussen 2005 en Grafiek 4.37: Het verloop van de nieuwe werkgelegenheidsgraden tussen Grafiek 4.38: Vergelijken van de budgettaire vergrijzingskosten bij vertraagd behalen Lissabondoelstellingen m.b.t. werkgelegenheid met het oorspronkelijke model Grafiek 4.39: Gevolgen voor het begrotingstraject bij vertraagd behalen Lissabondoelstellingen Grafiek 4.40: Vergelijken van de PRUBV bij vertraagd behalen Lissabondoelstellingen Grafiek 4.41: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na de simulatie vertraagd behalen Lissabondoelstellingen met zowel optimistische als verlaagde productiviteitshypothese Grafiek 4.42: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie vertraagd behalen Lissabondoelstellingen met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.43: Vergelijken oorspronkelijk model met simulatie vertraagd behalen Lissabondoelstellingen én een continu stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.44: Voorspelde evolutie van de Belgische bevolking bij zeromigratie vanaf Grafiek 4.45: Vergelijken van de budgettaire vergrijzingskosten bij zeromigratie met het oorspronkelijke model Grafiek 4.46: Gevolgen voor het begrotingstraject bij veronderstelde zeromigratie Grafiek 4.47: Gevolgen van de PRUBV bij zeromigratie XII

17 Grafiek 4.48: Vergelijking van het aandeel van de vergrijzingskosten in % van het BBP zowel voor als na het invoeren van zeromigratie en met zowel optimistische als verlaagde productiviteitshypothese Grafiek 4.49: Vergelijken oorspronkelijk model met de zeromigratie simulatie met beide een lagere productiviteitsveronderstelling Grafiek 4.50: Vergelijken oorspronkelijk model met de zeromigratie simulatie én een continu stijgende ontvangstenratio met beide een lagere productiviteitsveronderstelling XIII

18 H0. Inleiding Lost time is never found again Benjamin Franklin De uitdaging van de nakende vergrijzing en de bijhorende problemen voor de overheidsfinanciën zijn reeds vele jaren gekend. De oprichting van de Studiecommissie voor vergrijzing en de Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid binnen de Hoge Raad van Financiën moesten soelaas brengen om deze uitdaging in kaart te brengen en beleidsmaatregelen voor te stellen. Er werd geopteerd voor een systeem van voorfinanciering waarbij opgebouwde begrotingsoverschotten enerzijds budgettaire ruimte zouden vrijmaken via de dalende overheidsschuld en anderzijds interestopbrengsten met zich zou meebrengen om de stijgende overheidsuitgaven te financieren. Dit was noodzakelijk om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en intergenerationele neutraliteit te waarborgen. Jammergenoeg slaagde de overheid er niet in zich te houden aan de vooropgestelde begrotingspaden in de verscheidene stabiliteitsprogramma s en voorstellen van de Hoge Raad van Financiën. Bovendien worden de veronderstellingen met betrekking tot de arbeidsproductiviteit op lange termijn en dus de reële BBP-groei optimistisch ingeschat. De noodzaak van een voorstelling van enkele alternatieve scenario s dringt zich dan ook op. De vraag is dan ook hoe de Belgische overheid via alternatieve beleidsingrepen het begrotingstraject ter financiering van de Belgische vergrijzingskosten op lange termijn houdbaar en intergenerationeel neutraal kan houden. Deze masterproef heeft dan ook de ambitie om een viertal alternatieve scenario s voor te stellen. De belangrijkste oplossing voor het opvangen van de vergrijzingskost bestaat in het stimuleren van de economische groei. Dit kan enerzijds via het verhogen van de productiviteit en anderzijds via een efficiënt actief werkgelegenheidsbeleid. De voorgestelde scenario s zijn voornamelijk op dit laatste gebaseerd. Een aantal structurele hervormingen zullen worden voorgesteld en geanalyseerd op basis van het houdbaarheidscriteria en het principe van de intergenerationele neutraliteit. 1

19 Het is belangrijk op te merken dat de termen vergrijzingskosten en budgettaire kosten van vergrijzing staat voor de bredere betekenis van alle budgettaire kosten binnen de Sociale Zekerheid. Er werd echter bewust voor deze termen gekozen om de consistentie te vrijwaren met de vele rapporten van de Hoge Raad van Financiën en van de Studiecommissie voor de Vergrijzing. Deze masterproef is als volgt opgebouwd. Het eerste hoofdstuk bespreekt kort de problematiek van de vergrijzing en illustreert dit met enkele kerncijfers. Hoofdstuk twee overloopt de reeds aanbevolen begrotingstrajecten en gaat de oorzaken na waarom België er niet in slaagt de vooropgestelde doelstellingen te behalen. In een derde hoofdstuk worden enerzijds de budgettaire kosten van vergrijzing gesimuleerd en anderzijds wordt een begrotingstraject opgesteld dat als vergelijkingsbasis zal fungeren om de effecten van de verscheidene maatregelen in kaart te brengen. Dit vergelijkingstraject is gebaseerd op het meest recente voorstel van de Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid binnen Hoge Raad van Financiën van maart Het vierde en laatste hoofdstuk vormt de kern van deze masterproef. In dit hoofdstuk wordt het effect nagegaan van vier hervormingen met betrekking tot het werkgelegenheidsbeleid op het begrotingstraject. Elke hervorming zal zowel met een optimistische als met een lagere, meer realistische arbeidsproductiviteitshypothese geanalyseerd worden. Ten eerste worden de gevolgen besproken indien de (effectieve) pensioenleeftijd verhoogd wordt door enerzijds in te grijpen in het brugpensioenstelsel en anderzijds de wettelijke pensioenleeftijd stelselmatig te verhogen. De tweede en derde hervorming die geanalyseerd worden zijn het verlengen van de werkweek en het vertraagd behalen van de Lissabondoelstellingen met betrekking tot werkgelegenheid. Tenslotte wordt de relevantie en het resultaat bekeken indien vervangingsmigratie als oplossing wordt gehanteerd voor het opvangen van de dalende bevolking op arbeidsleeftijd. Ter afsluiting volgt een beknopte samenvatting van deze masterproef. 2

20 H1. De problematiek van de vergrijzing De impact van de verouderende bevolking zal voor België, net zoals in vele andere geïndustrialiseerde landen, in de komende jaren volop doorwegen in de overheidsfinanciën. De laatste decennia werden namelijk gekenmerkt door een dalende vruchtbaarheidsgraad gecombineerd met een sterk stijgende levensverwachting. Bovendien bereikt de babyboomgeneratie vanaf 2010 de pensioenleeftijd. Vergrijzing en ontgroening worden hierdoor de kernbegrippen van de volgende jaren. De gevolgen zijn veelzijdig. Ten eerste zorgt een dalende bevolking op arbeidsleeftijd voor schaarste op de arbeidsmarkt. Gecombineerd met de veronderstelling van een constante productiviteitsgroei van arbeid op lange termijn kan dit de groei van het bruto binnenlands product (BBP) vertragen. De laatste jaren is er reeds een vertraging opgetekend van de Europese economische groei, hierbij is de divergentie met de VS een pijnlijke vaststelling. Ten tweede zijn er ook gevolgen voor het macroeconomisch beleid. Het tekort op de arbeidsmarkt kan via stijgende lonen inflatiedruk creëren wat resulteert in een strenger monetair beleid, stijgende intrestvoeten, een lagere investeringsdrang en dus een lagere potentiële groei. Tenslotte zullen de Belgische overheidsfinanciën geconfronteerd worden met sterk stijgende vergrijzingsgebonden uitgaven, voornamelijk in de pensioenuitkeringen en de gezondheidszorg. De vraag rijst hoe het sociale zekerheidsbeleid zowel performant als financieel houdbaar kan blijven op lange termijn. De Studiecommissie voor Vergrijzing (SCvV) voorspelde in haar jaarverslag van 2008 een stijging van maar liefst 6,3 procentpunt van het BBP van de vergrijzingsgebonden overheidsuitgaven tussen 2007 en Deze jaarlijkse voorspellingen dragen bij tot het in kaart brengen van de houdbaarheid van de sociale zekerheid op lange termijn en hebben een sterke invloed op de beleidsvoering. De grootste stijgingen worden opgetekend bij de pensioenuitgaven (+4,5 procentpunt van het BBP) en bij de gezondheidszorguitgaven (+3,5 procentpunt van het BBP) en liggen boven het Europese gemiddelde. Onder andere door het heersende repartitiestelsel van de Belgische pensioenen zullen deze stijgende lasten, door de dalende bevolking op arbeidsleeftijd, door almaar minder mensen worden gedragen. Dit komt tot uiting in de evolutie van de afhankelijkheidsratio van de ouderen. De evolutie van enkele kerncijfers wordt weergegeven in tabel

21 Tabel 1.1: Enkele kerncijfers Aandeel 65-plussers 17,21% 19,38% 22,83% 25,01% 25,69% Bevolking op actieve leeftijd 65,88% 63,46% 60,69% 59,15% 58,48% Afhankelijkheidsratio ouderen (a) 26,12% 30,54% 37,62% 42,28% 43,93% Algemene afhankelijkheidsratio (b) 51,80% 57,58% 64,78% 69,06% 71,01% Effectieve Afh. Ratio ouderen (c) 85,24% 93,84% 105,22% 108,78% 111,19% Effectieve Algemene Afh. Ratio (d) 42,86% 49,91% 59,56% 64,06% 66,47% Werkgelegenheidsgraad (e) 62,58% 65,46% 66,72% 67,16% 67,22% Groei BBP 0,29% 2,25% 1,82% 1,81% 1,82% Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens Federaal Planbureau (a) (aantal 65+ / bevolking op arbeidsleeftijd 15-64) (b) (aantal aantal 65+) / bevolking op arbeidsleeftijd (c) (aantal 60+ / bevolking 20-64) (d) (aantal aantal 60+) / (bevolking 20-64) (e) (aantal werkenden / bevolking op actieve leeftijd 15-64) De vergrijzingsproblematiek vormt dan ook een cruciale beleidsuitdaging op zowel economisch, budgettair als sociaal vlak. Vier variabelen bepalen mee de dimensie van het probleem. (Bogaert, 2007) Deze zijn de algemene belastingdruk, de hoogte van de uitkeringen, de werkgelegenheidsgraad en de overheidsschuld. Door de sterke toename van de vergrijzingskost op lange termijn staat de overheid voor de keuze. Een eerste mogelijkheid is het probleem oplossen als het zich aandoet. Dit is echter geen verantwoorde optie doordat een progressieve stijging van de belastingdruk onvermijdelijk zal zijn, wat indruist tegen de intergenerationele rechtvaardigheid. Bovendien is dit in België wegens de reeds hoge belastingdruk niet mogelijk door het belang van belastingconcurrentie binnen een geglobaliseerde economie. De overheid zal dus moeten vooruitlopen op de toekomstige last en deze trachten te voorkomen. De federale overheid wou hierop anticiperen door het aanstellen van een aantal commissies die deze hierbij adviseren. In overeenstemming met de Wet van 5 september 2001, tot waarborging van een voortdurende vermindering van de staatsschuld en tot oprichting van een Zilverfonds, publiceert de Studiecommissie voor de Vergrijzing sinds 2002 een jaarverslag met de geprojecteerde evolutie van de sociale uitgaven op lange termijn (zie supra). Op basis van deze verslagen formuleert de Afdeling Financieringsbehoeften voor de overheid van de Hoge Raad van Financiën 1 (HRF) een begrotingspad op lange termijn. Dit aanbevolen begrotingstraject heeft als doelstelling het waarborgen van de houdbaarheid 2 en de intertemporele 1 De Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid van de Hoge Raad van Financiën is een adviesorgaan dat jaarlijks aanbevelingen formuleert in verband met het begrotingsbeleid van de overheid en meer in het bijzonder van de gemeenschappen en gewesten. 2 De Afdeling Financieringsbehoeften heeft het begrip houdbaarheid als volgt gedefinieerd: Houdbaarheid moet gezien worden als een situatie waarbij de overheid bij een nagenoeg constant ontvangstenniveau de demografische druk op een 4

22 neutraliteit van de overheidsfinanciën. Door het versneld afbouwen van de overheidsschuld worden er dalende rentelasten gegenereerd waardoor er extra beleidsruimte vrijkomt. Deze marge kan gebruikt worden om de toekomstige vergrijzingskost op te vangen zonder te moeten besparen op andere uitgaven of extra fiscale maatregelen in te voeren. Dit idee is sterk vertegenwoordigd in het Stabiliteits- en Groeipact van Europa waarin, sinds de hervorming van 2005, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën centraal staat. De vereiste vorderingenoverschotten blijven echter uit en het Zilverfonds 3 wordt onvoldoende aangevuld. Hierdoor is de doelstelling van het voorfinancieren van de toekomstige vergrijzingskost nauwelijks haalbaar en is de houdbaarheid van de Belgische overheidsfinanciën niet meer verzekerd. Eind 2008 heeft het Federaal Planbureau (FPB) in haar Working Paper 4 een nieuw voorstel geformuleerd om de overheidsfinanciën opnieuw te doen aansluiten bij de vooropgestelde begrotingssaldi zoals beschreven in het Stabiliteitsprogramma en in het aanbevolen begrotingstraject op lange termijn van de Hoge Raad van Financiën 5 van maart Door de huidige economische terugval heeft de HRF in maart 2009 opnieuw enkele begrotingstrajecten voorgesteld 6, rekening houdend met de mogelijke gevolgen voor de reële economie. Het wordt duidelijk dat België nood heeft aan snelle en strikte maatregelen om de financiering van de vergrijzingskosten houdbaar en intertemporeel neutraal te houden. Niet enkel op budgettair vlak, maar ook op sociaal en economisch vlak zijn bijkomende structurele hervormingen wenselijk. Zo zou de overheid naast het versnelde afbouwen van de overheidsschuld, de economische groei kunnen stimuleren door enerzijds de arbeidsproductiviteit te verhogen en anderzijds de werkgelegenheidsgraad aan te moedigen. Het aanzwengelen van de potentiële economische groei is dan ook een elementaire doelstelling op de Europese Lissabon Agenda. Een actief arbeidsmarktbeleid zal bijdragen tot het beëindigen van de verstoringen binnen de arbeidsmarkt. Hervormingen binnen de sociale zekerheid zijn eveneens raadzaam. Voornamelijk binnen de gezondheidszorg en pensioenen kunnen er maatregelen genomen worden om de sterke stijging in de toekomstige uitgaven te bestrijden. Een verhoging van de effectieve pensioenleeftijd en een aanpassing in de vervangingsratio s door de hoogte van de uitkeringen te wijzigen, zijn enkele van de deel van haar uitgaven kan opvangen zonder dat het aandeel van de andere primaire uitgaven in het BBP in de verdrukking komt en zonder dat het realiseren van een aantal normen op het niveau van de overheidsfinanciën in gevaar komt. 3 Het Zilverfonds is een openbare instelling met als doel het opbouwen van reserves ter financiering van de meerkosten van de toekomstige uitgaven voor de wettelijke pensioenstelsels als gevolg van de vergrijzing in de periode De gekapitaliseerde opbrengsten van het fonds mogen slechts aangewend worden indien de overheidsschuld lager is dan 60% van het BBP en niet voor (Wet van 5 september 2001) 4 Zie infra hoofdstuk Afdeling Financieringsbehoeften van de overheid, Hoge Raad van Financiën, Naar houdbare en intertemporeel neutrale overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing, maart 2007 (Zie infra hoofdstuk 1.1) 6 Afdeling Financieringsbehoeften van de overheid, HRF, Advies over de begrotingsvooruitzichten voorafgaand aan het Stabiliteitsprogramma , maart

23 vele mogelijkheden. Maar ook het aanmoedigen van het aanvullend pensioensparen in private fondsen kan een oplossing bieden. Deze hervormingen liggen in lijn met de Europese aanbevelingen voor het voeren van een driepijlerstrategie 7 om de voorspelde druk op de overheidsfinanciën door de vergrijzing te kunnen opvangen. Indien de overheid er op korte termijn niet in slaagt de vereiste begrotingsoverschotten op te bouwen, bestaat het risico dat de marges onvoldoende zijn om de budgettaire kosten van de vergrijzing te dragen. De overheidsschuld zou dan opnieuw exponentieel toenemen en een nieuwe rentesneeuwbal zal de overheidsfinanciën onhoudbaar maken. Bovendien zullen de toekomstige generaties alle lasten op zich moeten nemen waardoor aan de voorwaarde van intergenerationele neutraliteit verzaakt wordt. Bovenstaande evoluties maken duidelijk dat, om de vergrijzing betaalbaar te houden zonder de overheidsfinanciën te laten ontsporen, een snel overheidsingrijpen noodzakelijk is. Het evalueren van enkele alternatieve hervormingen kan tot interessante resultaten en aanbevelingen leiden. 7 Indien de hervormingen falen worden de overheidsfinanciën gekenmerkt door budgettaire onhoudbaarheid en macroeconomische instabiliteit. Het is dan ook aangewezen dat de Belgische overheid de aanbevelingen van de Europese Raad (Stockholm, 2001) opvolgt en haar beleid gaat focussen op drie strategieën. Deze zijn een combinatie van de strategie van voorfinanciering door het afbouwen van de overheidsschuld, de strategie van hervormingen binnen de Sociale Zekerheid en de strategie van de structurele hervormingen met betrekking tot werkgelegenheid en groei. Bij het falen van de eerste strategie is een nieuwe afweging tussen de drie beleidsalternatieven noodzakelijk om de houdbaarheid en intergenerationele rechtvaardigheid te waarborgen. 6

24 H2. De reeds voorgestelde begrotingstrajecten 2.1 Hoge Raad van Financiën, Afdeling Financieringsbehoeften, maart 2007 De Afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën heeft de bevoegdheid om de projecties van de budgettaire kosten van vergrijzing (BKV) van de Studiecommissie voor Vergrijzing te hanteren als basis voor het uitstippelen en aanbevelen van een begrotingstraject voor de federale overheid. Dit traject moet zo zijn opgebouwd dat de overheid in staat is om de budgettaire kosten van vergrijzing te kunnen opvangen. Centraal staat de gedachte van gedeeltelijke voorfinanciering die gerealiseerd kan worden door het geleidelijk opbouwen van structurele begrotingsoverschotten in de jaren voorafgaand aan de vergrijzing. Bij de opbouw van het begrotingspad stelt de HRF twee overwegingen centraal. Ten eerste moet de houdbaarheid gewaarborgd zijn. Dat betekent dat de overheidsschuld moet tenderen naar een laag en stabiel niveau op lange termijn. Het beleid is houdbaar of duurzaam indien het onbeperkt in de tijd zou kunnen voortduren, zonder dat enige beleidswijzigingen noodzakelijk zouden zijn. Ten tweede mogen de noodzakelijke begrotingsinspanningen niet doorgeschoven worden naar latere generaties. Dit betekent dat het voorgestelde traject moet voldoen aan intergenerationele neutraliteit. De HRF gaat dit na via twee vereenvoudigde benaderingswijzen. Ten eerste via de analyse in de tijd van de verhouding van het primaire saldo buiten vergrijzing op het bruto binnenlands product (BBP) en ten tweede via het vergelijken van de bijdrage van de gemiddelde werkende aan het primaire financieringssaldo van de overheid doorheen de tijd. Vertonen deze indicatoren een vrij constant patroon, dan wijst dit op een gelijkmatig verdeelde inspanning over de verschillende generaties. De hypothesen en voorspelde vergrijzingskosten die de Afdeling hanteert sluiten aan bij de veronderstellingen van de Studiecommissie van Vergrijzing in haar jaarlijks verslag van De Afdeling is zich bewust van de gevoeligheid van de resultaten aan de kleinste wijziging in de parameters van deze hypothesen. De Studiecommissie gaat uit van een gemiddelde werkgelegenheidsgroei van 0,1% en een gemiddelde BBP-groei van 1,8% per jaar. Op lange termijn veronderstelt ze een structurele werkloosheidsgraad van 8%. Om dit te kunnen bereiken benadrukt de Studiecommissie dat de voortzetting van een actief arbeidsmarktbeleid cruciaal is. De veronderstelling die de meeste kritiek te verduren krijgt, is deze van een constante jaarlijkse productiviteitsgroei van 1,75% op lange termijn wat het gemiddelde weerspiegelt van de laatste drie 7

25 decennia. Deze veronderstelling wordt als te optimistisch bestempeld aangezien deze bijna 0,5 procentpunt hoger ligt dan de trend van de laatste 10 jaar 8. Tenslotte houdt het jaarlijks verslag van de SCvV rekening met de gevolgen van de sociale beleidmaatregelen van het Generatiepact, met de pensioenbonus, met de verstrengde brugpensioenvoorwaarden en met de herziene gezondheidszorgfinanciering. De ontvangstenratio houdt ze constant op 47,5% 9 van het BBP. Het voorgestelde begrotingstraject wil zowel het structurele tekort (maximaal 1% van het BBP) als de overheidsschuld (maximaal 30% van het BBP) stabiliseren op een duurzaam niveau tegen Dit wil de Afdeling bereiken door de overheidsschuld versneld af te bouwen via de opbouw van begrotingsoverschotten. Het startpunt is een overschot van 0,3% van het BBP in Dit zou dan stapsgewijs een maximum bereiken van 2% van het BBP in Tussen leidt deze evolutie tot dalende rentelasten wat enerzijds bijdraagt tot een groter begrotingsoverschot en anderzijds de reeds gestegen vergrijzingskosten kan opvangen. Vanaf 2018 wordt de rentelastdaling ontoereikend om de vergrijzingskosten te financieren en worden de begrotingsoverschotten geleidelijk afgebouwd tot 0% in Tussen stijgt de druk op de primaire uitgaven buiten vergrijzing die in deze periode slechts een gemiddelde groei mogen vertonen van 1,5% van het BBP. Tegen 2050 zal het financieringssaldo tenderen naar een structureel tekort van 0,9% van het BBP. Dit begrotingspad laat een voorfinancieringsgraad optekenen van meer dan 80% van de begrote vergrijzingskosten. Verdere aanpassingen, zoals het beperken van de groei van de nietvergrijzingsgebonden uitgaven, zijn noodzakelijk om de overige 20% te financieren. Indien we het traject willen beoordelen aan de hand van de vooropgestelde criteria is deze op lange termijn alvast houdbaar door het lage schuldsaldo van 17% van het BBP en het beperkte structurele tekort van 0,9% van het BBP. Ook de toename van de gemiddelde bijdrage per werkende tot het primaire saldo blijft beperkt tussen 2008 en 2050 waardoor het criterium van de intertemporele neutraliteit vrij goed wordt nageleefd. Grafiek 2.1 toont het begrotingstraject zoals voorgesteld door de HRF in haar advies van maart De Afdeling benadrukt dat de doelstellingen die door de overheid dienen gerespecteerd te worden als een minimum moeten worden beschouwd. Bij het niet naleven van de doelstellingen stijgt het risico op een nieuwe rentesneeuwbal door de hoge overheidsschuld. Naast de budgettaire beperkingen die de Afdeling oplegt, moet de overheid er zich van bewust zijn dat een aanvullende 8 Bron: Belgostat (economische vooruitzichten: productiviteit per werkelijk arbeidsuur). De gemiddelde productiviteitsstijging tussen bedraagt 1,27%. 9 Deze veronderstelling wordt beargumenteerd doordat enerzijds de globale (para)fiscale druk in België reeds tot de hoogste in Europa behoort en anderzijds de weerslag van de vergrijzing op de evolutie van de ontvangstenzijde van de overheid nog niet grondig bestudeerd is. 8

26 inspanning van het werkgelegenheidsbeleid en van een duurzaam groeibeleid noodzakelijk is. Het verbreden van de financieringsbasis van het stelsel van sociale zekerheid is onontbeerlijk om de toekomstige wettelijke pensioenen en gezondheidszorguitgaven duurzaam en betaalbaar te houden. Grafiek 2.1: Het door de HRF aanbevolen begrotingstraject van maart % Het door de Hoge Raad van Financiën aanbevolen begrotingstraject van maart % 4% 80% (in % van het BBP) 3% 2% 1% 60% 40% 20% 0% 0% -1% -20% Overheidsschuld (rechterschaal) Primair saldo (linkerschaal) Financieringssaldo (linkerschaal) Bron: HRF, maart 2007, pag. 26 9